8 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft

8.1 Innledning og sammendrag

I dette kapitlet gir utvalget en overordnet vurdering av den økonomiske bærekraften til folketrygdens pensjonssystem.

Pensjonskommisjonen foreslo kraftige tiltak for å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Utvalget vil konkludere med at pensjonsreformen var nødvendig for å begrense utgiftsveksten til alderspensjon fra folketrygden og bedre bærekraften i offentlige finanser. Levealdersjusteringen bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten framover.

Pensjonsreformen har endret insentivene til å stå i arbeid mot slutten av yrkeslivet. De nye pensjonsreglene innfases gradvis og vil i stigende grad de neste tiårene påvirke pensjonsnivåene og fordelingen mellom grupper både for nåværende og framtidige pensjonister. Siden alderspensjon er en stor del av de offentlige utgiftene, er pensjonsreglene også svært viktige for offentlige finanser.

Oppdaterte beregninger tilsier at reformen vil kunne virke etter hensikten, og at målet om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås. Bidragsraten er et mål for pensjonssystemets finansieringsbyrde. Med en videreføring av dagens regelverk (i en såkalt referansebane) er anslaget for bidragsraten i 2050 oppjustert fra knapt 17 prosent i 2009 til vel 18 prosent nå. Bidragsraten stabiliserer seg ut over århundret på rundt 18–19 prosent. Det er likevel klart at utgiftene til pensjon vil øke betydelig de nærmeste tiårene, noe som også lå til grunn for Pensjonskommisjonens vurderinger.

Uten pensjonsreformen ville finansieringsbyrden blitt enda høyere enn tidligere antatt og den ville ha fortsatt å stige. Anslaget på bidragsraten i 2050 uten pensjonsreformen er oppjustert fra 21 prosent i 2009 til 25 prosent nå. Uten pensjonsreformen ville bidragsraten ha fortsatt å øke mot 2100, se figur 8.2.

Det er mange forhold som har endret seg siden pensjonsreformen. Levealderen har økt betydelig, og befolkningsframskrivingene viser en sterkere vekst i levealderen, særlig for menn, enn det som ble forutsatt av Pensjonskommisjonen. På den annen side har utviklingen i verdien av Statens pensjonsfond vært betydelig mer positiv enn tidligere anslått. Selv om anslaget for realavkastningen er redusert fra fire til tre prosent, er muligheten for bruk av midler fra fondet i tråd med handlingsregelen1 økt betydelig. Mens en i Perspektivmeldingen i 2004 så for seg at en kunne ha en fondsavkastning på knapt seks prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2050, kan en nå forvente en fondsavkastning på åtte prosent. Vi har de siste 20 årene faset inn bruken av fondsmidler i et mye høyere tempo enn det man så for seg for 20 år siden.

Utvalget vil peke på at oljepengebruken som allerede er faset inn, har gått til mange formål, som det ikke vil være lett å nedprioritere. Framover vil det i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon, uten å måtte stramme inn på andre områder. Perspektivmeldingen viser, med de forutsetninger som ble lagt til grunn i den, at rommet for økt oljepengebruk er begrenset framover. I Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021 skisseres det at vi på kort sikt kan fase inn 3–6 mrd. kroner årlig, mens vi i perioden 2011–2019 faset inn i størrelsesorden 12 mrd. kroner årlig.

Utvalget legger til grunn Perspektivmeldingens overordnede vurderinger av finansieringsutfordringene for offentlige finanser framover. Utvalget registrerer at de offentlige finansene, og pensjonssystemet som en del av dette, i enda større grad enn antatt ved pensjonsreformens start vil avhenge av overføringer fra pensjonsfondet.

Pensjonsbeslutninger er langsiktige. Mange beslutninger om pensjonsregler som vi tar i dag, vil først få virkning på lengre sikt. Hvis vi vurderte at pensjonssystemet ikke ville være økonomisk bærekraftig mot midten av dette århundret, ville det være behov for å gjøre justeringer nå, for å ivareta pensjonsrettigheter og lage rimelige overgangsordninger.

Utvalget vil peke på flere forhold som er viktige ved en vurdering av framtidig økonomisk bærekraft. Bærekraften vil i stor grad avhenge av at vi sikrer et tilstrekkelig høyt arbeidstilbud. Dette vil være krevende. Hvis vi ikke lykkes med det, vil det være svært utfordrende å sikre både tilstrekkelige inntekter og tilstrekkelig arbeidskraft til velferdsstaten, herunder til å dekke økende behov for helse- og omsorgstjenester. Det er svært viktig at pensjonssystemet fortsatt støtter opp under insentivene til å stå i arbeid.

Perspektivmeldingen legger til grunn at standarden på offentlige tjenester fortsatt vil øke noe framover, men at veksten vil bli betydelig mindre enn vi har vært vant til. Dessuten viser Perspektivmeldingen et betydelig inndekningsbehov. Vekst i produktiviteten vil innebære at framtidige generasjoner trolig vil være rikere enn oss, og det kan argumenteres for at de selv bør finansiere standardhevinger og konsekvenser av økende levealder. Utvalget vil derfor mene at neste generasjon, ut fra det vi nå ser for oss, ikke bør ha grunnlag for å hevde at vår generasjon burde ha strammet inn pensjonssystemet på 2020-tallet. Selv om neste generasjon må forvente å stå lenger i jobb for å opprettholde pensjonsnivået, vil dette være knyttet til at forventet levealder vil øke, og dermed antakelig også den helsemessige funksjonsdyktigheten ved ulike alderstrinn.

Utvalget vil konkludere med at det bildet som dette kapitlet tegner av utviklingen framover med dagens regelverk og ut fra forutsetningene i referansebanen, ikke tilsier at det er behov for større innstramminger og systemendringer.

Utvalget vil imidlertid peke på at vi står overfor en usikker framtid. Forutsetninger om pensjonsfondets avkastning framover kan for eksempel vise seg å være for optimistiske. Hvis forutsetningene for pensjonssystemets bærekraft – for eksempel forholdet mellom antall arbeidstakere og pensjonister – svikter i betydelig grad, må sterkere tiltak for å stabilisere utgiftene vurderes.

En kan håpe på at sysselsettingen øker mer og at Statens pensjonsfond vokser raskere enn det som nå legges til grunn, men en bør ikke planlegge ut fra dette. Utvalget mener at vi bør vektlegge den nedsiderisikoen som finnes for offentlige finanser framover. Det tilsier at en bør være forsiktig med å vedta nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene. Dette må også ses i lys av at pensjonsregler i noen grad er beskyttet av Grunnloven, slik at det kan bli krevende å stramme inn ordninger med rask effekt på et senere tidspunkt hvis en først har økt pensjonsrettighetene.

På denne bakgrunnen mener utvalget at pensjonssystemet ikke bør justeres slik at det svekker bærekraften, men at justeringene som kan og bør gjøres, må bidra til en balansert og holdbar utvikling. Utvalget mener derfor at for å bidra til en balanse mellom generasjonene, bør bidragsraten i utgangspunktet ikke øke særlig mye ut over anslaget i referansebanen.

Dette kan bli krevende. Det er flere forhold ved dagens regelverk som ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre den sosiale bærekraften. Utvalget viser blant annet til at det i referansebanen ikke er lagt inn skjerming av uføre for levealdersjusteringen. Ved vurderingen av uføres alderspensjon (jf. kapittel 12 og kapittel 14) vil hensynet til behovet for en slik skjerming måtte avveies mot konsekvensene for den økonomiske bærekraften.

Framover vil det være særlig viktig at eventuelle justeringer opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen, som er den mekanismen som i pensjonsreformen særlig ivaretar den økonomiske bærekraften.

Tilstrekkelig oppslutning om reformen er avgjørende for å sikre bærekraftige pensjonsordninger. Siden reformen ble innført i 2011, og før den for alvor har begynt å få betydelig effekt, er det vedtatt en rekke mindre justeringer i pensjonsreglene. Det er vedtatt økt grunnpensjon til gifte og samboende pensjonister, minstepensjonen er økt i flere omganger og det ble gitt gunstigere regulering av alderspensjon under utbetaling i 2021. Endringene har i stor grad dreid seg om å gjøre reglene for gammel alderspensjon mer gunstige.2 Effektene vil derfor i hovedsak være faset ut til 2050. Nå som ny alderspensjon fases inn, og levealdersjusteringen får større effekt over tid, er det avgjørende at det er oppslutning om de samlede pensjonsreglene, og at oppslutningen hviler på at konsekvensene av reglene er forstått og aksepterte ut fra en helhetsvurdering. Pensjonssystemet er komplekst, og endringer på ett område kan få utilsiktede konsekvenser på andre områder. Enkelte justeringer som hver for seg kan fremstå som fornuftige kan, om de blir mange nok, over tid bidra til å undergrave pensjonsreformen og målet om et bærekraftig pensjonssystem. Det kan derfor være hensiktsmessig at endringer i pensjonsreglene gjennomføres på bakgrunn av brede evalueringer, for eksempel hvert tiende år, jf. avsnitt 4.6.

Videre innhold

Mandatet og utvalgets vektlegginger og forståelse av økonomisk bærekraft blir redegjort for i avsnitt 8.2

I avsnitt 8.3 introduseres begrepet bidragsrate, som beskriver forholdet mellom pensjonsutgifter og samlede pensjonsgivende inntekter i samfunnet. Bidragsraten er en viktig, men ikke fullt ut dekkende, indikator for økonomisk bærekraft.

I avsnitt 8.4 beskrives målbildet for pensjonsreformen slik det var før den trådte i kraft.

I avsnitt 8.5 gir utvalget en oppdatert vurdering av den økonomiske bærekraften belyst ved bidragsraten. Hovedbildet er at behovet for pensjonsreformen er minst like stort nå som anslått av Pensjonskommisjonen. Videre anslås effekten av pensjonsreformen å bli om lag som forventet av Pensjonskommisjonen.

I avsnitt 8.6 beskrives befolkningsutviklingen som påvirker den økonomiske bærekraften i stor grad. Befolkningsframskrivingene de siste 20 årene innebærer at vi lever og kommer til å leve stadig lenger.

Pensjonssystemets økonomiske bærekraft bør gjøres ut fra en bredere tilnærming enn isolerte vurderinger av bidragsraten. Den må også ses i en helhetlig sammenheng med bærekraften i offentlige finanser og andre utfordringer for velferdsstaten. I avsnitt 8.7 beskrives en slik bred tilnærming med utgangspunkt i Perspektivmeldingen 2021 som beskriver utfordringsbildet for neste generasjon (dvs. i 2060). Perspektivmeldingen anslår som hovedalternativ et inndekningsbehov på 5,6 prosent av BNP for Fastlands- Norge i 2060.3

I avsnitt 8.8 skisseres hvordan utfordringer for den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet kan håndteres, enten ved tilpasninger av andre utgifter, skatteøkninger eller utgiftsreduksjoner i selve pensjonssystemet.

Avsnitt 8.9 drøfter om pensjonssystemet har iboende systemutfordringer som kan bli vanskelige å håndtere over tid. Levealdersjustering av ytelsene er det viktigste systemtiltaket som Pensjonskommisjonen foreslo, og det ivaretar mye av de systemutfordringene som pensjonssystemet må håndtere. Andre land, som Sverige, har imidlertid mer omfattende tiltak for å sikre den økonomiske bærekraften.

8.2 Mandatet og utvalgets forståelse av økonomisk bærekraft

Vi lever lenger og blir flere eldre framover. Denne demografiske utviklingen med flere eldre (særlig over 80 år), gir økte utgifter til pensjoner og økte utgifter og betydelig økt personellbehov i helse- og omsorgssektoren. Samtidig blir det svakere vekst i den delen av befolkningen som gjennom arbeid og skattebetalinger skal finansiere utgiftsveksten. Dette er en stor utfordring for velferdssamfunnet framover som mange land står overfor.

I mandatet for utvalget sies det blant annet:

«Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke bærekraften både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom at styrkede insentiver til arbeid vil bedre pensjonssystemets finansieringsgrunnlag. (…)

[Det] oppnevnes et utvalg som skal beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Utvalget skal videre se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. (…)

[M]ålet om at flere står lenger i arbeid, (…) vil (…) bidra til å styrke den økonomiske bærekraften gjennom økt verdiskaping og økte skatteinntekter. (…) Utvalget skal drøfte i hvilken grad det langsiktige målet i reformen om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås.»

Dette avsnittet drøfter utvalgets forståelse av hva økonomiske bærekraft betyr.

Folketrygdens alderspensjon er basert på at utgiftene dekkes løpende (pay-as-you-go). Overordnet kan den økonomiske bærekraften vurderes ut fra om det er et bærekraftig forhold mellom skatteinntekter og utgiftene til alderspensjon. Kan utgiftsnivået bæres av dem som betaler inn til systemet, uten å fortrenge andre viktige oppgaver for det offentlige? Kan utgiftsnivået bæres uten at økonomiens funksjonsevne svekkes av for høye skattesatser og svekkede arbeidsinsentiver? Er det en rimelig og rettferdig fordeling av byrdene mellom yrkesaktive og yrkespassive?

Den økonomiske bærekraften vil grovt sett avhenge av tre forhold:

• Er nivået på det som kreves av innbetalinger/skattefinansiering i utgangspunktet rimelig ut fra effektivitets- og byrdefordelingshensyn?

• Et dette nivået stabilt, eller vil det øke over tid? En økende belastning over tid vil utfordre bærekraften.

• Er det mekanismer i pensjonssystemet som håndterer balansen mellom inntekter og utgifter over tid? Det vil være en fordel om disse mekanismene ikke krever stadig nye politiske vedtak, men er regelfestede og tilpasses løpende de utfordringene vi vil møte.

Utvalget vil drøfte utviklingen i pensjonssystemet til nå og framover ut fra disse tre forholdene.

Det har vært en betydelig vekst i levealderen over tid, og veksten vil trolig fortsette. Et system med faste aldersgrenser, og faste ytelser ved disse aldersgrensene, vil medføre stadig økende utgifter. Det gamle pensjonssystemet i folketrygden hadde ikke noen mekanisme som hindret at høyere levealder medførte at like høye pensjoner ble utbetalt i en stadig lenger tidsperiode. Dette ville ha gitt behov for stadig økende innbetalinger/skatter for å finansiere pensjonene. Det sentrale grepet i pensjonsreformen var å innføre levealdersjustering av ytelsene. Det innebærer at den enkelte må forlenge yrkesdeltakelsen for å opprettholde et gitt årlig pensjonsnivå, når levealderen øker. Denne mekanismen bidrar til å dempe utgiftsveksten og på sikt i stor grad til å stabilisere utgiftene til alderspensjon. Utgiftene til pensjon vil imidlertid likevel øke betydelig de nærmeste tiårene.

Den økonomiske bærekraften avhenger også av hvilke insentiver pensjonssystemet gir. Dersom flere, som følge av reformen, står lenger i arbeid, bidrar det gjennom økte skatteinntekter til å bedre finansieringsgrunnlaget for folketrygdens alderspensjon og velferdsstaten. Målet må være et økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem med en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene samtidig som andre viktige velferdsordninger og offentlige oppgaver ikke fortrenges.

Utgiftene til alderspensjon fra folketrygden er den største enkeltposten på statsbudsjettet. Statens evne til å finansiere utgiftene til alderspensjon avhenger imidlertid også av utviklingen i andre utgifter og hvordan statsbudsjettets inntekter, primært skatteinntekter, men også inntektene fra Statens pensjonsfond utland, utvikler seg.

Utvalgets mandat tar utgangspunkt i utfordringer for offentlige finanser mer generelt, jf.:

«Aldringen av befolkningen medfører at offentlige finanser stilles overfor store utfordringer i årene framover. (…) Det ligger (…) an til at handlingsrommet i finanspolitikken de neste årene blir vesentlig mindre enn vi er blitt vant til, som betyr behov for økte offentlige inntekter og/eller reduserte offentlige utgifter. Finansieringen av fremtidens velferdssamfunn vil kreve gode og bevisste valg i årene som kommer. Dersom målene med pensjonsreformen ikke nås, vil utfordringene bli betydelig mer krevende.»

Utvalget vil derfor både vurdere i hvilken grad utgiftsveksten i pensjonssystemet isolert sett er bærekraftig, og i hvilken grad pensjonssystemet er bærekraftig i lys av andre utviklingstrekk. Eksempelvis kan det stilles enda strengere krav til bærekraften i pensjonssystemet hvis andre utviklingstrekk tilsier at det er behov for innstramminger i offentlige finanser. Alternativt kan vi tåle sterkere vekst i utgiftene til alderspensjon enn forutsatt, hvis andre utviklingstrekk tilsier økt handlingsrom for offentlige finanser framover.

Et moment i en slik vurdering kan være om utviklingen i pensjonsfondets størrelse tilsier endringer i målbildet for pensjonsreformen. Et annet moment kan være utviklingen på andre utgiftsområder, for eksempel utviklingen i helse- og omsorgsbehov knyttet til at det blir flere eldre over 80 år.

Dette overordnete perspektivet vil bli belyst med utgangspunkt i Perspektivmeldingen 2021 i avsnitt 8.7.

8.3 Bidragsraten som mål for bærekraft

Endringer i pensjonssystemet har virkninger langt fram i tid. Utgiftene til alderspensjon over tid blir som oftest målt i faste lønninger, altså korrigert for den nominelle lønnsveksten.4

Utgiftene målt i faste lønninger – eller fast grunnbeløp (G) – sier noe om volumet på utgiftene, men er ikke tilstrekkelig til å belyse hvor krevende finanseringen av disse utgiftene vil bli. Folketrygden finansieres løpende, og det er derfor nærliggende å måle finansieringsbyrden som andel av den løpende verdiskapingen, altså brutto nasjonalprodukt (BNP) eller BNP for Fastlands-Norge.5 Dette er tilnærmingen i Perspektivmeldingen, der en vurderer inndekningsbehovet, dvs. differansen mellom inntekter og utgifter, for offentlig sektor som andel av BNP i Fastlands-Norge.

Utgiftene til alderspensjon målt som andel av all pensjonsgivende inntekt i samfunnet, ofte omtalt som bidragsraten, er et hyppig brukt, mål på den finansielle bærekraften til alderspensjonssystemet, men noe snevrere enn tilnærmingen ut fra BNP. Se boks 8.1 for en definisjon av bidragsraten og drøfting av ulike utforminger av denne indikatoren. Det som skiller disse utformingene, er hvordan de behandler skatt på pensjonsinntekter.

Boks 8.1 Definisjon av bidragsraten og håndtering av skatt på pensjonsinntekt

Bidragsraten, slik den har vært anvendt i beregninger av pensjonsforpliktelser, tilsvarer den skattesatsen som er nødvendig for å finansiere utbetalingene av alderspensjon fra folketrygden, gitt at finansieringsbyrden utelukkende legges på arbeids- og pensjonsinntekter i samme år. Både utgiftene og finansieringsgrunnlaget deflateres med lønn, noe som får fram utviklingen i finansieringsbyrden over tid (Stensnes m.fl. 2007, side 20f). Rent teknisk har bidragsraten i arbeidet med pensjonsreformen vært definert som:

der P er de samlede pensjonsutgiftene, og W er de samlede arbeidsinntektene. I nevneren i uttrykket ganges P med 0,5 fordi pensjoner i sum grovt sett antas skattlagt med halvparten av det lønnsinntekter skattlegges. Dels vil pensjonister betale lavere skatt fordi inntektsnivået er lavere enn for yrkesaktive, og i et progressivt skattesystem vil det gi lavere gjennomsnittsskatt for pensjonister. Dels er det egne skatteregler for pensjonister (pensjonsfradrag og lavere trygdeavgift), som gir lavere skatt for pensjonister enn for yrkesaktive med samme inntekt. I beregningene er denne andelen forutsatt å ligge fast, selv om den vil kunne endres over tid.

Arbeidsinntektene tar utgangspunkt i pensjonsgivende inntekt, men fratrukket enkelte trygdeytelser (AAP, overgangsstønad og uføretrygd). Arbeidsinntekt består dermed av lønn og næringsinntekt, samt trygdeytelser som er nært knyttet til yrkesdeltakelse (sykepenger, dagpenger og foreldrepenger). Bidragsraten er et hypotetisk mål, i den forstand at den ikke er knyttet til hvordan utgiftene til alderspensjon faktisk finansieres. Tilnærmingen er blant annet brukt i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) der det endelige lovforslaget om pensjonsreformen ble fremmet.

Det er mulig å definere bidragsraten på andre måter. For eksempel kan en tenke seg at pensjoner skattlegges på samme nivå som lønnsinntekt. I så tilfelle blir bidragsraten:

En annen beregningsmetode er å se hva skattesatsen måtte vært dersom pensjoner ikke skattlegges, og den fulle finansieringsbyrden skulle legges på de arbeidsføre. I så fall blir bidragsraten definert som:

Disse mulige tekniske utformingene av bidragsraten gjør ulike forutsetninger om hvem som ev. vil belastes økninger i pensjonsutgifter hvis disse løpende dekkes inn ved endringer i skatteinntekter. Formel 3 innebærer at all belastning legges på yrkesaktive, mens formel 2 forutsetter at belastningen deles forholdsmessig likt mellom yrkesaktive og pensjonister. Formel 1 forutsetter en videreføring av de gunstigere skattereglene som i dag gjelder for pensjonister, se Pedersen (2013).

Bidragsraten beskriver hva dagens skatteytere alt annet likt må bidra med for å finansiere utgiftene til dagens mottakere av alderspensjon. På et senere tidspunkt, for eksempel i 2060, kan tilsvarende bidrag og mottak beskrives.

Bidragsraten gir et godt bilde av effekten av ulike regelverksendringer på pensjonsutgiftene, men får ikke så godt fram hvordan pensjonsreglene kan påvirke arbeidstilbudet og dermed offentlige inntekter mer generelt, se avsnitt 8.5.2.

Bidragsrateberegninger er også blitt brukt til å belyse hvilke årskull som mottar mer eller mindre i pensjon enn det som følger av bidragsraten for deres årskull og på den måten også til å belyse fordeling mellom generasjoner.6

Over tid har innfasingen av midler fra pensjonsfondet isolert sett redusert behovet for løpende skattefinansiering av økte pensjonsutgifter. Beregninger av bidragsraten gir dermed i norsk sammenheng ikke et fullstendig grunnlag for å belyse pensjonssystemets påvirkning på fordelingen mellom generasjoner. I avsnitt 8.7 gis en nærmere beskrivelse av hvilket velferdssamfunn senere generasjoner står overfor med utgangspunkt i Perspektivmeldingen.

Utvalget legger vekt på å kunne sammenlikne beregningene i dette kapitlet med tidligere beregninger. Det er da en fordel å benytte samme definisjon av bidragsraten som tidligere. Ved hjelp av beregninger av bidragsraten framover vil utvalget belyse utviklingen i pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Videre i kapitlet vil utviklingen settes inn i en større sammenheng i lys av utfordringsbildet som skisseres i Perspektivmeldingen.

8.4 Målbildet for pensjonsreformen

8.4.1 Pensjonskommisjonen

Pensjonskommisjonens forslag innebar innstramminger i pensjonssystemet. Den viktigste var innføring av levealdersjustering, som innebærer at man må jobbe lenger for å få samme årlige pensjonsnivå som tidligere generasjoner, dersom levealderen øker. Pensjonskommisjonen foreslo å innføre levealdersjustering, sammen med et nytt system for regulering av løpende pensjoner, som skulle dempe veksten i bidragsraten.

Tabell 8.1 er fra Pensjonskommisjonens rapport (NOU 2004: 1, tabell 7.3) og den viser pensjonsutgiftene som andel av samlet pensjonsgivende inntekt i 2001, samt i 2050 henholdsvis ved en videreføring av det gamle pensjonssystemet (dvs. uten pensjonsreformen) og ved «Modernisert folketrygd», som var Pensjonskommisjonens forslag til reform.

Tabell 8.1 viser at Pensjonskommisjonen anslo at deres forslag ville dempe veksten i belastningen på de yrkesaktive (redusere økningen i bidragsraten) med 19 prosent. Andelen av pensjonsgivende inntekt som må til for å dekke alderspensjonsutgifter i 2050, reduseres fra en økning på 13 prosentenheter (125 prosent) til en økning på 8 ½ prosentenheter (vel 80 prosent).

Det er verd å merke seg at også målbildet til Pensjonskommisjonen innebar en betydelig økning i pensjonsutgiftene og bidragsraten. Boks 8.2 viser hvordan Pensjonskommisjonen drøftet hvor generøst pensjonssystemet burde være ved fastsetting av opptjeningsprosenten.

Utvalget merker seg vurderingene som ble gjort av Pensjonskommisjonen om bærekraft og avveininger mellom yngre og eldre generasjoner, se boks 8.2. Det vil være de samme typer avveininger som vil være viktig å vurdere framover.

Pensjonskommisjonen anslo at deres forslag (Modernisert folketrygd) ville gi netto innsparinger på tre måter ved at: antallet alderspensjonister blir lavere, gjennomsnittlig alderspensjon blir lavere og verdiskapingen blir høyere. Men virkningene ville avhenge av hvordan yrkesaktive mv. tilpasset seg pensjonsreformen.

Innsparingen sammenliknet med gammel alderspensjon skyldes i hovedsak at utgiftene til alderspensjon blir lavere som følge av delingstallet (dvs. effekten av levealdersjustering) og endringene i reglene for regulering av pensjon. Delingstallet ble isolert sett anslått å kunne redusere folketrygdens utgifter med om lag 18 prosent i 2050. Innsparingen vil øke over tid som følge av at virkningen av levealdersjusteringen øker over tid. Endret regulering av alderspensjoner ble isolert sett anslått å kunne redusere utgiftene til alderspensjon med om lag 7 prosent på lang sikt.7 En modernisert folketrygd uten disse tiltakene ble på den annen side anslått å øke pensjonsutgiftene noe på lang sikt. Dette følger av at en opptjening på 1,25 prosent av inntekten hvert år, se boks 8.2, isolert sett vil gi litt høyere gjennomsnittsytelser enn med gammel alderspensjon, særlig for dem med lange yrkeskarrierer.

På lang sikt ble pensjonsutgiftene som andel av samlet pensjonsgivende inntekt nesten stabilisert i beregningene som følge av effekten av delingstallet. Det ble da lagt til grunn at fruktbarheten og en positiv nettoinnvandring om lag er tilstrekkelig til å opprettholde den yrkesaktive befolkningen. Stabiliseringen ville imidlertid skje på et mye høyere nivå enn nivået den gangen.8

8.4.2 Oppfølgingen av Pensjonskommisjonen

Pensjonskommisjonens rapport ble fulgt opp av to stortingsmeldinger i 2004 og 2006 som i stor grad baserte seg på, og fulgte opp, forslagene fra kommisjonen. I Ot.prp. nr. 37 (2008–2009), der nye regler for pensjonssystemet ble foreslått, ble det foretatt nye beregninger. Disse var basert på nye befolkningsframskrivinger fra 2008, som isolert sett reduserte finansieringsbyrden, samt enkelte justeringer i pensjonsreformen. Proposisjonen oppsummerer slik:

«Bidragsraten ved en videreføring av dagens alderspensjon i 2050 er nå anslått til 21,0 prosent, mens Stortingets vedtak i 2007 nå er anslått å gi en bidragsrate på 16,9 prosent.

Den konkrete gjennomføringen av levealdersjusteringen bidrar isolert sett til å redusere bidragsraten med 0,6 prosentpoeng i 2050. Gradvis innfasing av levealdersjusteringen og trygdeoppgjøret i 2008 [med økning av minsteytelser] bidrar på den annen side isolert sett til å øke bidragsraten med 0,3 prosentpoeng. Bidragsraten med forslaget i denne proposisjonen er dermed anslått til 16,6 prosent i 2050.»

Hovedbildet er i stor grad det samme som i Pensjonskommisjonens rapport. Anslagene for bidragsraten med en videreføring av gammelt system er redusert noe. Anslagene for pensjonsreformens effekt på bidragsraten er den samme (4,4 prosentenheter), slik at anslaget for bidragsraten med ny alderspensjon nå er noe redusert sammenliknet med Pensjonskommisjonens vurdering (fra 18,8 prosent til 16,6 prosent).

Effektene på arbeidstilbudet er vurdert på nytt i proposisjonen:

«SSB har anslått at gjennomsnittlig uttaksalder på kort sikt kan øke med om lag 0,6 år for de yrkesaktive som følge av fleksibelt, nøytralt uttak. SSB anslår videre at gjennomsnittlig uttaksalder fram mot 2050 kan komme til å øke med om lag 2,6 år sammenliknet med i dag som følge av fleksibelt nøytralt uttak og levealdersjustering. Arbeidstilbudet i 2050, målt i utførte timeverk, anslås å øke med om lag 5,9 prosent sammenliknet med å videreføre dagens system.»

Oppsummert bekreftet lovproposisjonen fra 2009 i store trekk både behovet for en pensjonsreform og effekten av hovedgrepene som ble foreslått av Pensjonskommisjonen.

Utvalget merker seg at intensjonen med pensjonsreformen ikke er å fjerne enhver demografisk effekt på pensjonssystemet, men er fokusert på ett element, nemlig det at levealderen øker. Pensjonsreformens sentrale idé er å gjøre ytelsesnivået avhengig av uttakstidspunktet. Det bidrar til å nøytralisere effekten av at folk lever lenger, og bidrar til å holde en balanse mellom antall år som yrkesaktiv og antall år som mottaker av pensjon. Pensjonsreformen har imidlertid ikke noen mekanisme som sikrer at forskjeller i størrelsen på generasjonene utliknes. Det ble født mange fra 1945 og utover med en fallende tendens fra ca. 1970. Alt annet likt medfører dette en økende «eldrebyrde» fra 2012 og utover. Hvorvidt dette er bærekraftig, må vurderes nærmere i lys av utviklingen i offentlige finanser mer generelt. Se omtale i avsnitt 8.7.

8.5 Oppdatert vurdering av måloppnåelsen for pensjonsreformen

SSB har tidligere vurdert effekter av pensjonsreformen, se Fredriksen m.fl. (2019) som belyser både virkninger på inntektssiden og utgiftssiden for offentlige finanser, både for folketrygden og for offentlig tjenestepensjon og både for alderspensjon og for uføretrygd. Resultatene viser at 2011-reformen alene i 2060 vil ha redusert finansieringsbehovet med 235 mrd. 2017-kroner.9

I det følgende presenteres oppdaterte beregninger av utviklingen i bidragsraten med de forutsetninger og begrensninger som ligger i denne. Det er tatt utgangspunkt i framskrivninger av en referansebane for folketrygdens alderspensjon.

8.5.1 Hvordan måle utviklingen i bidragsraten – Mosart-modellen

Formålet med en referansebane for pensjonsberegninger er å beskrive hvordan utgiftene og bidragsraten vil kunne utvikle seg gitt at dagens regelverk og utviklingstrender videreføres. En kan også analysere konsekvensene av ulike endringer i pensjonsreglene og belyse konsekvensene av ulike forutsetninger om atferd.

Referansebanen er utviklet ut fra det som er hensiktsmessige forutsetninger for utvalget, men skiller seg ikke mye fra det som benyttes i andre sammenhenger av SSB eller Finansdepartementet. Når referansebanen benyttes til å vurdere konsekvensene av endringer, er nivåene i referansebanen ofte av mindre betydning. En vil uansett kunne få fram anslag på endringseffektene. I boks 8.3 beskrives kort modellen som benyttes for disse beregningene, Mosart.

8.5.2 Utviklingen i bidragsraten – resultater fra referansebanen

I det følgende beskrives utviklingen i bidragsraten slik vi nå ser den, sammenliknet med hvordan den ble vurdert under forberedelsen av pensjonsreformen.

Det har vært gjort enkelte endringer i pensjonsreglene fra 2011 til i dag. Disse har, med unntak av ytelser til etterlatte, i hovedsak dreid seg om å gjøre reglene for gammel alderspensjon gunstigere. Effektene av disse endringene er betydelige på kort sikt, men vil i stor grad være faset ut til 2050. Samlet kostnad akkumulert fram til 2050 er anslått til om lag 90 mrd. kroner.10 Endringene dreier seg om:

Grunnpensjonen til gifte og samboende i gammel opptjeningsmodell ble økt fra 0,85 G til 0,9 G fra september 2016. Dette fikk en helårsvirkning i 2017 på om lag 2,5 mrd. kroner. Fra 2021 vil de årlige merkostnadene falle gradvis som følge av innfasingen av ny opptjeningsmodell for alderspensjon. Summert over perioden til 20 50 gir dette knapt 45 mrd. kroner i merutgifter.

Minstepensjonen har blitt økt i flere omganger, i 2016, 2017, 2019, 2020 og 2021. Merutgiftene som følge av de ekstraordinære økningene i minstepensjonen er ventet å nå toppen i 2022, med om lag 1,7 mrd. kroner. Etter dette vil de årlige merkostnadene avta, ettersom endringene kun gjelder pensjon beregnet etter gamle opptjeningsregler, og siden det blir stadig færre minstepensjonister. Summert over perioden til 2050 gir dette om lag 32 mrd. kroner i merutgifter.

For 2021 ble det vedtatt en gunstigere regulering av alderspensjonene enn hva som hadde vært tilfellet med regelverket som gjaldt fram til 2020. Samlet effekt av den særskilte reguleringen i 2021 er anslått å gi merkostnader i 2021 på 1,9 mrd. kroner. Den årlige merkostnaden vil deretter avta gradvis fram til alle alderspensjonister i 2021 (som i all hovedsak har opptjening i gammel folketrygd) på lang sikt har falt bort. Summert over perioden til 2050 gir dette om lag 35 mrd. kroner i merutgifter.

Det er vedtatt innstramminger i etterlatteordningen. Etterlatteytelsen knyttet til gammel alderspensjon videreføres bare nominelt, dvs. uten regulering. Dette gir en akkumulert innsparing på rundt 22 mrd. kroner fram til 2050. Det er samtidig vedtatt at det ikke skal gis tillegg i alderspensjonen for etterlatte i ny folketrygd. Dette var en uavklart sak i Pensjonskommisjonen og i lovproposisjonen i 2009.11

Samlede utgifter til alderspensjon

Samlet vil utgiftene til alderspensjon øke framover, helt fram til rundt år 2080, hvor utgiftene i 2021-beløp utgjør knapt 373 mrd. kroner, se figur 8.1. Utgiftene stiger ganske raskt fram til om lag 2040 og flater noe ut etter dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I en situasjon uten pensjonsreform kunne utgiftene i 2080 komme til å bli knapt 570 mrd. kroner, dvs. om lag 200 mrd. kroner mer enn med pensjonsreformen.

Utvikling i bidragsraten

Figur 8.2 viser utviklingen i bidragsraten henholdsvis med og uten pensjonsreformen.12 Hovedbildet er at bidragsraten stiger en del de nærmeste årene særlig fram til 2040, men etter hvert stabiliserer seg på rundt 18–19 prosent. En stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system. Videre må nivået være bærekraftig. Vi ser av tabell 8.2 at bidragsraten i 2050 er på 18,3 prosent i referansebanen. Det er noe høyere enn det som ble beregnet i forbindelse med pensjonsreformen i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). Nivået fortsetter å stige noe utover århundret, men mer avdempet. Bidragsraten når noe over 19 prosent i 2080. I alternativet uten pensjonsreform fortsetter bidragsraten å stige sterkt utover århundret, og kommer opp i 31 prosent. Det er i dette alternativet både forutsatt økte utgifter og noe lavere arbeidstilbud. Dette viser at uten pensjonsreformen ville den økonomiske bærekraften vært kraftig svekket.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Bildet som tegnes, er at pensjonssystemet fram til 2050 ville ha vært enda mindre bærekraftig uten pensjonsreformen, enn det som ble lagt til grunn i 2004 og i 2009. Behovet for pensjonsreformen vurdert ut fra indikatoren bidragsrate, kan altså anslås å være en del større enn det som ble antatt da reformen ble vedtatt og også noe større enn de opprinnelige anslagene fra Pensjonskommisjonen.

Forskjellen fra Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) i alternativet med reform skyldes i stor grad effekten av tidliguttak av pensjon, som på kort sikt har økt pensjonsutgiftene mer enn man forutså. I anslaget fra 2009 ble det antatt at uttaksalder var lik avgangsalder, noe som kraftig undervurderte uttaket.

Et annet viktig element er at befolkningen i dagens befolkningsframskrivinger har betydelig lengre forventet levetid enn i framskrivingene som lå til grunn i 2009. Det påvirker særlig anslaget for bidragsraten uten reform. Oppjusteringen av anslaget på bidragsraten med reform er mindre, fordi den ekstra økningen i levealder vil ha mindre effekt på grunn av levealdersjusteringen.

Anslagene for utgifter og bidragsrate avhenger av hvilke forutsetninger som er lagt til grunn. I det følgende vises hvordan referansebanen påvirkes av endrede forutsetninger om levealder og yrkesdeltakelse.

Utvikling i levealder

Hvis vi legger SSBs høyalternativ for levealder13 til grunn, vil utgiftene i 2060 være nesten 16 mrd. kroner høyere enn i referansealternativet. Bidragsraten vil være om lag 0,4 prosentpoeng høyere i 2060 og 0,3 prosentpoeng høyere i 2080. Delingstallene fastsettes med bakgrunn i anslag for levealder som er fortidige og ikke basert på prognoser. Delingstallene vil dermed i en situasjon med økende levealder undervurdere hvor lenge folk faktisk vil motta pensjon og dermed ikke fullt ut nøytralisere finansieringsbyrden ved økt levealder. Uten pensjonsreformen ville svekkelsen av bidragsraten som følge av høy levealdersvekst vært betydelig. I 2060 ville bidragsraten ha økt fra ca. 27,5 prosent til om lag 29,3 prosent. Det er en vesentlig større økning enn i referansebanen.

Utvikling i yrkesdeltakelse

En viktig hensikt med pensjonsreformen var å forbedre insentivene til å stå i arbeid. Fredriksen m.fl. (2019) anslo at pensjonsreformen kan føre til nesten ti prosent flere årsverk i 2060 enn uten reformen.

Vurderinger så langt tyder på en betydelig økning av arbeidstilbudet på grunn av pensjonsreformen, jf. avsnitt 5.2.

I referansebanen legges det til grunn at yrkesaktive forlenger yrkeskarrieren slik at effekten av levealdersjustering blir kompensert. Det er en større økning i yrkesdeltakelsen enn det som er lagt til grunn i Perspektivmeldingen, jf. avsnitt 8.7.3. Hvis yrkeskarrieren ikke forlenges, vil pensjonsopptjeningen bli mindre og utgiftene lavere. Men bidragsraten svekkes. Svekkelsen er noe større enn ved høyere levealder.

Størrelsen på pensjonsutbetalingene følger i stor grad proporsjonalt med volumet av pensjonsgivende inntekt over yrkeskarrieren. En del elementer i pensjonsreformen bidrar likevel til at bidragsraten øker hvis folk jobber mindre, dvs. reduserer pensjonsgivende inntekt gjennom livet.

• Redusert arbeidstilbud vil komme før reduserte pensjonsutgifter i tid, og dermed øke bidragsraten.

• Redusert arbeidstilbud vil føre til at flere vil få garantipensjon. Det gir mindre reduksjon i pensjonsutgifter enn reduksjonen i pensjonsgivende inntekt.

• Redusert arbeidstilbud vil også kunne redusere omfanget av inntekt over 7,1 G som ikke gir økt pensjonsopptjening i folketrygden. Dette vil bidra til en mindre reduksjon av pensjonsutgifter enn reduksjonen i pensjonsgivende inntekt.

Bidragsraten er altså i stor grad avhengig av hvilken utvikling vi vil få i yrkesdeltakelsen framover. Videre påvirker økt arbeidstilbud offentlige finanser betydelig mer enn det som framkommer av bidragsraten. En økning av pensjonsgivende inntekter vil ikke bare finansiere pensjonsutgifter (som altså i noen grad øker proporsjonalt med økningen i pensjonsgivende inntekter), men også andre offentlige utgifter (utdanning, rettsvesen, forvaltning, samferdsel), som ikke, eller i liten grad, øker med veksten i pensjonsgivende inntekter. Dette kommer fram i beregningene som er gjennomført i Perspektivmeldingen 2021, der økt arbeidstilbud i stor grad bedrer inntektsgrunnlaget for finansiering av offentlige utgifter, jf. avsnitt 8.7. Denne effekten er også forsøkt belyst ved vurderinger av endringer i aldersgrensene som kan gi økt arbeidstilbud, jf. introduksjonen av en netto skattesats i kapittel 9.

Oppsummering

Hovedbildet slik det er vist over, er at bidragsraten for folketrygdens alderspensjon de nærmeste årene stiger en del, men etter hvert stabiliserer seg på om lag 18–19 prosent. En stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system.

Det er tydelig at utgiftene til pensjon vil øke betydelig de nærmeste tiårene, noe som også lå til grunn for pensjonsreformen i 2009.

Levealdersjusteringen i pensjonsreglene bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten framover. Bidragsraten fortsetter å stige sterkt utover århundret i alternativet uten pensjonsreform og kommer opp i 31 prosent i 2080. Dette tilsier at uten pensjonsreformen ville bærekraften vært kraftig svekket.

Dempningen i bidragsraten er noe avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn. Særlig er utviklingen i arbeidstilbudet viktig.

8.6 Betydningen av demografi

8.6.1 Endringen i demografianslag fra 2002 til 2020

I det følgende beskrives endringer i anslagene for befolkningsutviklingen fram mot 2050 slik de ble anslått i SSBs befolkningsframskriving i 2002 sammenliknet med framskrivingene fra 2020. Vekten legges på endringer som påvirker bidragsraten.

Figur 8.3 viser at utviklingen i befolkningen over 67 år, som andel av befolkningen 20–66 år, er relativt like i de to middelalternativene fram til begynnelsen av 2040-tallet. Deretter øker andelen ytterligere i 2020-framskrivingen fram til 2085, mens den flater ut i 2002-framskrivingen. Dette innebærer at det ikke er særlig stor forskjell på forsørgelsesbyrden for eldre de neste 20 årene, men på lengre sikt ser utfordringen større ut nå enn den gjorde i 2002.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Endringene i framskrivingene fra 2002 til 2020 skyldes flere forhold. Forventet levealder er betydelig oppjustert med utgangspunkt i økt faktisk levealder fram til 2019, se tabell 8.4. Effekten er sterk for begge kjønn, men sterkest for menn. I tillegg har det vært en høyere netto innvandring fram til 2019 enn antatt i 2002. Siden innvandrere i hovedsak er under 67 år, reduseres andelen over 67 år som andel av dem mellom 20 og 66 år på kort sikt.

Økt forventet levealder, og endring i antakelser om innvandring, har bare i løpet av de tre siste befolkningsframskrivingene (2016, 2018 og 2020) endret forholdet mellom aldersgruppen 67 pluss og aldersgruppen 20–66 år i 2060 fra vel 39 prosent i anslaget fra 2016 til knapt 48 prosent i anslaget fra 2020. Det viser behovet for å ha mekanismer i pensjonssystemet som kan bidra til å dempe og/eller stabilisere slike effekter. Som påpekt i avsnitt 8.4.2 har økningen i levealder særlig påvirket anslaget for bidragsraten uten pensjonsreformen, mens oppjusteringen av anslaget med reform er mindre, fordi den ekstra økningen i levealder vil ha langt mindre effekt på grunn av levealdersjusteringen. Pensjonsreformen har gjort pensjonssystemet langt mere økonomisk robust for endringer i levealder – både den forutsette veksten, men også for avvik fra det som er forventet.

8.6.2 Demografisk utvikling – samlet forsørgelsesbyrde

Den samlede demografiske utfordringen avhenger ikke bare av utviklingen i levealderen for eldre. Også utviklingen i antallet yngre er viktig. I det følgende beskrives utviklingen i «samlet forsørgelsesbyrde» dvs. det kvantitative forholdet mellom de aldersgruppene som normalt forutsettes å være yrkesaktive, og de aldersgruppene som forutsettes å være forsørget enten av foreldre eller av pensjonssystemet. Dette gir et noe bredere grunnlag for å vurdere de samlede utfordringene for velferdsstaten knyttet til den demografiske utviklingen. Endringer i forholdet mellom utviklingen av antallet yngre og antallet eldre skyldes tre forhold:

• 1. Endringer i fødselstall på ulike tidspunkt som «forplanter» seg gjennom hver generasjons levealder. Det store antallet som ble født etter 1945, vil med stor grad av sikkerhet gi mange personer over 80 år fra 2025.

• 2. Endringer i levealder. Mens økningen i levealder tidligere i stor grad skyldtes redusert barnedødelighet, er veksten nå i stor grad drevet av at eldre lever lenger.

• 3. Utviklingen i innvandring og dens aldersfordeling.

Figur 8.4 viser utviklingen i samlet forsørgelsesbyrde i perioden 1950–2100 basert på historiske tall og SSBs befolkningsframskriving fra 2020. Resultatene er avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn om fruktbarhet, levealder og innvandring. Her brukes SSBs middelalternativ.

Kilde: SSB. Historiske tall 1950–2020. Framskriving 2021–2100 fra middelalternativet i befolkningsframskrivingen 2020

Eldrebyrden er definert som antall personer 67 år og eldre, som andel av personer i alderen 20–66 år.14 Eldrebyrden øker til 47,7 prosent i 2060, altså nærmere en dobling sammenliknet med nivået på 25,1 prosent i 2020 (opp fra et bunnivå rundt 2010 på om lag 21 prosent). Se figur 8.4.

Yngrebyrden er definert som antall personer 0–19 år, som andel av antall personer i alderen 20–66 år. Yngrebyrden er redusert fra 44,7 prosent i 1990 til 37,9 prosent ved inngangen til 2020 og reduseres videre til 36,1 prosent i 2060.

Samlet forsørgelsesbyrde er definert som summen av antall personer 0–19 år og 67 år og eldre, som andel av antall personer i alderen 20–66 år. Denne falt fra 68,8 prosent i 1990 til 62,0 prosent i 2011. Deretter har forsørgelsesbyrden økt noe, og den var på 63,1 prosent ved inngangen til 2020. Framover stiger samlet forsørgelsesbyrde til 74,3 prosent i 2040 og 83,8 prosent i 2060.

Samlet forsørgelsesbyrde økte relativt mye fra 1950 til midten av 1960-tallet, særlig fordi det i perioden ble født mange barn. Deretter var det en lang periode fram til 2013 der andelen falt, og også dette var drevet av utviklingen i yngrebyrden. I framskrivingsperioden er utviklingen drevet av økning i eldrebyrden.

Forholdet mellom antall yngre og antall eldre endrer seg markert i perioden. I 1950 var det nesten fire ganger så mange under 20 år som det var i aldersgruppen 67+. Fra 2035 er det flere i gruppen 67+ enn det er i aldersgruppen 0–19 år, og i 2100 er det mer enn 50 prosent flere i aldersgruppen 67+ enn i aldersgruppen 0–19 år.

Det er liten tvil om at befolkningsutviklingen vil innebære at samlet forsørgelsesbyrde vil øke relativt mye framover. Det er imidlertid ikke noen en-til-en sammenheng mellom den demografiske utviklingen og belastningen for offentlige finanser.

For det første er det viktig hvor mange i arbeidsdyktig alder som faktisk arbeider, og hvor mye de arbeider. Samlet forsørgelsesbyrde er bare en opptelling av antall personer. Blant unge har økt utdanning ført til et markert lavere arbeidstilbud samtidig som økt utdanning kan bidra til økt yrkesdeltakelse senere i livet.

For det andre er ikke alle som ikke arbeider like belastende for offentlig økonomi. Eldre som mottar både pensjoner og et stort omfang av offentlige tjenester kan være vesentlig mer belastende på offentlige budsjetter enn yngre.

For det tredje endres kostnadene knyttet til hver aldersgruppe over tid. Kostnadene knyttet til både unge og eldre er vesentlig høyere i dag enn tidligere. Utbyggingen av barnehager og utdanningstilbud og modningen av pensjonssystemet er forhold som har bidratt til dette. Samtidig bidrar levealdersjusteringen av pensjonsytelsene til å redusere konsekvensene av en økning i antallet eldre for pensjonsutgiftene ved at lengre levealder langt på vei nøytraliseres. Videre bidrar forlenget tid i arbeidslivet, også ut over 67 år, til høyere skattegrunnlag.

En samlet vurdering av konsekvenser av den demografiske utviklingen sammen med forutsetninger om kostnadsutvikling (effektivitets- og standardutvikling) og andre utviklingstrekk (arbeidsdeltakelse) blir gjort hvert fjerde år i Perspektivmeldingen. Se avsnitt 8.7.

8.7 Velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft

8.7.1 Hovedbudskap i Perspektivmeldingen 2021

Perspektivmeldingen presenterer hvert fjerde år perspektiver på utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser på mellomlang og lang sikt. Siste melding ble lagt fram i februar 2021, jf. Meld. St. 14 (2020–2021).

Utfordringen knyttet til forholdet mellom antall yrkesaktive og pensjonister går fram av første avsnittet i meldingen som innledes slik:

«I årene framover står Norge overfor både nye og kjente utfordringer. I tiårene som kommer vil det stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Samtidig skal vi gjennomføre det grønne skiftet. Å ta vare på og sikre velferdssamfunnets bærekraft – sosialt, klimamessig og økonomisk – er derfor vesentlig for at Norge fortsatt skal være et godt land å bo i.»

Meldingens budskap kan punktvis oppsummeres slik:

• Vi står nå som samfunn ved et skille. Til nå har vi hatt sterk vekst i de aldersgruppene som er i jobb. Framover vil aldersgruppen 20–66 år slutte å vokse, og etter hvert vil den krympe. All befolkningsvekst framover kommer i aldersgruppen 67 år og over. Særlig vil andelen over 75 år øke. Se figur 8.5. Vekst i de eldre aldersgruppene innebærer økning i utgifter til pensjoner og helse- og omsorg.

• Innfasingen av økte oljeinntekter er i hovedsak bak oss. Over tid vil det være en mindre andel av offentlige utgifter som kan finansieres av Statens Pensjonsfond Utland. Figur 8.6 viser at det vil være lite rom for å fase inn økt bruk av fondsmidler framover, og andelen vil gå ned utover mot 2060 etter hvert som økonomien vokser.

• Resultatet av svakere vekst i arbeidsstyrken og økonomien, samt nedgang i bilrelaterte avgiftsinntekter, vil være at skatteinntektene vokser saktere. Den årlige økningen både i skatte- og fondsinntekter er beregnet til å bli betydelig lavere fram mot 2030 enn i den foregående tiårsperioden. Det er anslått en vekst på 18 mrd. 2021-kroner i gjennomsnitt i nasjonalbudsjettene for 2011–2019, mens veksten reduseres til 10 mrd. kroner i gjennomsnitt i perioden fram til 2030.

• Bruken av fondsinntekter vokste i gjennomsnitt med 12 mrd. kroner årlig i perioden 2011–2019 mot anslått 3–6 mrd. 2021-kroner årlig i perioden 2023–2030. Gitt at handlingsregelen ligger til grunn, blir det mindre handlingsrom i statsbudsjettene framover. I perioden 2011–2019 var det stort rom for ulike satsinger. I perioden 2023–2030 er det ikke rom for mer enn å dekke utgiftsveksten i folketrygden og utgiftsveksten i kommuner og helseforetak knyttet til demografiske endringer. Nye satsinger vil kreve omprioriteringer eller økte skatter. Se figur 8.7.

• Ser vi lenger fram, øker utfordringene. Utgiftene vil øke raskere enn inntektene, og vi får et finansieringsgap. I hovedalternativet i Perspektivmeldingen 2021, som kalles basisforløpet, er det et gradvis økende innstrammingsbehov fram til 2060 på 5,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge. Se figur 8.8. Det tilsvarer knapt 5 mrd. kroner i gjennomsnittlig årlig inndekningsbehov i perioden.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.8.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.2.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet: Perspektivmeldingen 2021, figur 7.7.

Kilde: Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.12.

En særlig utfordring som belyses i meldingen, er det økte ressursbehovet som vil komme innenfor helse- og omsorgssektoren. Dette vil være krevende for offentlige finanser, men det vil også gi en sterk vekst i behovet for flere årsverk innenfor sektoren. I en oppdatering av beregningene fra SSB (Hjemås m.fl. 2019) med befolkningsframskrivingene fra 2020, viser hovedalternativet at antall årsverk innen helse- og omsorgssektoren kan måtte øke fra 310 000 i 2018 til knapt 425 000 årsverk i 2035, og videre til om lag 570 000 i 2060.15

Framskrivningene i Perspektivmeldingen tegner, ut fra de hovedpunktene som er nevnt over, et krevende bilde av finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten framover, inkludert mulighetene for å finansiere pensjonssystemet.

8.7.2 Hva forteller perspektivmeldingen om handlingsvalg framover?

Analysene i perspektivmeldingen tar utgangspunkt i framskrivinger for norsk økonomi og offentlige finanser basert på visse hovedforutsetninger og det vises konsekvenser av alternative forutsetninger. Framskrivingene er ikke ment å være en prognose for den mest sannsynlige utviklingen i norsk økonomi eller uttrykk for ønsket utvikling i økonomien og offentlige finanser. Basert på de valgte forutsetningene tegnes det et bilde som på kort og lengre sikt viser et vedvarende og økende udekket finansieringsbehov for offentlige finanser. Forutsetninger som hver for seg kan framstå som rimelige, summerer seg opp til dette bildet.

Det vil bli en stor utfordring for oss som samfunn å gjøre de gode avveiningene om offentlig ressursbruk framover som gjør at vi kan beholde og videreutvikle vårt velferdssamfunn. Framskrivingene tilsier at det vil bli krevende å håndtere økte pensjonsutgifter. Vekst i disse vil konkurrere med bruk av offentlige midler til andre viktige formål, herunder sikring av ressurser til helse- og omsorgssektoren, eller kreve skatteøkninger.

Langsiktige framskrivinger er spesielt relevante ved utforming av pensjonsregler. Pensjonsytelser skiller seg fra mange andre offentlige ytelser og utgifter ved at regelendringer vil ha konsekvenser langt framover i tid. Opparbeiding av rettigheter i dag, for eksempel for yngre arbeidstakere, vil ha konsekvenser så lenge rettighetshaverne lever, dvs. helt mot år 2100. Både konsekvenser av innstramminger og konsekvenser av utvidelser vil gjerne fases inn over tid. Særlig innstramminger kan kreve overgangsregler som skjermer de som er nærmest pensjonsalder. Innstramminger og utvidelser vil derfor ikke behandles symmetrisk ved at utvidelser gjerne blir faset inn raskere enn innstramminger.

Et eksempel kan belyse dette. Stortinget har vedtatt endringer i reglene for etterlatte, jf. Innst. 128 L (2020–2021). Barnetilleggene er vedtatt økt slik at utgiftene fram til 2025 vil øke sammenliknet med dagens regler. Utfasing av etterlattetillegg til alderspensjonen vil imidlertid medføre i størrelsesorden 3 ½ mrd. kroner i årlig innsparing på 30–35 års sikt sammenliknet med en videreføring av dagens ordninger.

Utvalget legger til grunn Perspektivmeldingens overordnede vurderinger av finansieringsutfordringene for offentlige finanser framover. I det følgende beskrives noen sentrale forutsetninger i de langsiktige beregningene i Perspektivmeldingen.16 Det gir et grunnlag for å vurdere usikkerheten i disse. En nærmere forståelse av «driverne» i framskrivningene gir også et grunnlag for å vurdere hvordan pensjonssystemet bør utformes slik at det fortsatt bidrar til en bærekraftig velferdsstat.

8.7.3 Forutsetninger i basisforløpet i Perspektivmeldingen

Noen forutsetninger viser seg gjennom alternative beregninger til basisforløpet å være mindre viktige mens andre er av større betydning for framskrivingene. Videre er det visse forutsetninger som er særlig viktige sett i sammenheng med pensjonssystemets utfordringer og ligger til grunn for de vurderinger som utvalget gjør. Vi konsentrerer oss i teksten om forutsetninger om arbeidstilbud, produktivitetsutvikling, standardutvikling, Pensjonsfondets avkastning og samlet nivå på skatteinntekter. Boks 8.4 gir en oversikt over øvrige forutsetninger som også er viktige i en vurdering av utfordringsbildet fra Perspektivmeldingen.

Forutsetninger om arbeidstilbud

Finansieringen av velferdssamfunnet framover avhenger av at arbeidskraften utnyttes og yrkeslivet forlenges. En viktig forutsetning vil derfor være i hvilken grad folk står lenger i arbeid når levealderen framover forventes å øke. Det forutsettes i basisforløpet at en økning i forventet levealder ved fødsel på sju år fram mot 2060 forlenger yrkesaktiviteten med to år. Til sammenlikning var det i Perspektivmeldingen 2017 en forutsetning som ga om lag halvparten så stor effekt på forlenget yrkesdeltakelse. Med denne antakelsen ville inndekningsbehovet i 2060 vært 0,8 prosentpoeng høyere. Det er ikke forutsatt at yrkeslivet forlenges fullt ut for å kompensere for lavere pensjonsnivåer som følge av levealdersjustering. Det er i Perspektivmeldingen lagt til grunn at befolkningen vil stå en del lenger i arbeid slik at de ifølge meldingen kompenserer for nærmere to tredeler av virkningen av levealdersjusteringen. Det innebærer at en andel av den framtidige velstandsveksten også tas ut i noe økt andel fritid. Det kan gi litt lengre tid som pensjonister enn en forholdsmessig lik økning i antall år som yrkesaktiv og som pensjonist når levealderen øker. For å motvirke levealdersjusteringen fullt ut, må yrkeskarrieren samlet forlenges med i størrelsesorden tre år ved en økning i forventet levealder ved fødselen på sju år.17 Det tilsvarer forutsetningen som Pensjonsutvalget har lagt til grunn i referansebanen for bidragsraten.

Utvalget har fått Finansdepartementet til å beregne effekten på inndekningsbehovet dersom yrkeskarrieren øker mer enn to år. Inndekningsbehovet blir redusert fra 5,6 prosent til:

• 4,9 prosent ved tre års forlengelse

• 4,6 prosent ved 3 ½ års forlengelse

• 4,1 prosent ved 4 års forlengelse

• 3,6 prosent ved 5 års forlengelse

I Perspektivmeldingen er det også gjort analyser av effekten på inndekningsbehovet av redusert arbeidstilbud. Det illustreres i et forløp hvor en gradvis innføring av seks timers arbeidsdag fører til en reduksjon i gjennomsnittlig arbeidstid fram mot 2060 med 15 prosent sammenliknet med basisforløpet. Offentlig bruk av arbeidskraft, slik den antas å bli bestemt av befolkningsutviklingen mv. innenfor de ulike offentlige tjenesteområdene, påvirkes ikke av endringene i arbeidstiden i dette beregningsalternativet. Målt i timer er dermed offentlig sysselsetting uendret sammenliknet med basisforløpet, men målt i personer øker sysselsettingen i offentlig forvaltning med 17,6 prosent. Reduksjonen i skattegrunnlaget gir en økning i inndekningsbehovet med i overkant av åtte prosentenheter, til 14,0 prosent målt som andel av fastlands-BNP. Selv om det ikke innføres sekstimersdag fram til 2060, illustrerer dette at også mindre arbeidstidsreduksjoner vil kunne øke inndekningsbehovet.

Utvalget vil understreke viktigheten av at arbeidsinsentivene som pensjonsreformen har gitt ikke må svekkes. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at urvalgets referansebane er noe mer optimistisk enn det som er lagt til grunn i Perspektivmeldingen. Det tilsier en viss forsiktighet i vurderingen av referansebanen og hvordan pensjonsregler bør utvikles videre, se drøfting av aldersgrenser i kapittel 9.

Forutsetninger om produktivitetsvekst

En mulig tilnærming til utfordringer for pensjonssystemet og velferdsstaten kan være å prioritere vekstfremmende og produktivitetsutviklende politikk mer generelt framfor å vurdere pensjonsregler. Forholdet mellom produktivitetsutvikling og pensjonssystemets bærekraft er imidlertid komplisert.

Effekten av økt produktivitet i privat sektor som bidrag til å redusere inndekningsbehovet i offentlig sektor og pensjonssystemet i Norge, begrenses i stor grad ved at lønninger i offentlig sektor forutsettes å følge lønnsveksten i privat sektor og at nivået på pensjonene følger lønnsveksten generelt i samfunnet. Lønnsutgifter utgjør en stor del av offentlige utgifter. Det betyr at finansieringsbyrden, målt som andel av verdiskapingen som anvendes til offentlig sektor, herunder pensjon, ikke blir så mye redusert ved produktivitetsvekst i privat sektor.

Men om vi får økt effektivitet i offentlig tjenesteyting, vil dette trekke ned veksten i ressursbruken. I framskrivingene i Perspektivmeldingen er det ikke lagt til grunn produktivitetsvekst i offentlig forvaltning. Det kan argumenteres for at ressursbehovet ved å videreføre det offentlig finansierte tjenestetilbudet overvurderes med en antakelse om ingen produktivitetsvekst i offentlig sektor.

I et beregningsalternativ med en årlig innsparing i ressursbruken i offentlig forvaltning med 0,25 prosentenheter, reduseres inndekningsbehovet fram mot 2060 med 3,1 prosentenheter sammenliknet med basisforløpet.

Det er videre flere andre forhold som i noen grad tilsier at produktivitetsutvikling betyr noe for inndekningsbehovet framover.

Prinsipp for regulering: Hvis pensjonene reguleres med et fast fratrekk fra lønnsveksten slik det ble gjort fra 2011, påvirkes ikke bærekraften i offentlig finanser av om reallønnsveksten er stor eller liten. Men med omleggingen av reguleringen til et snitt av pris- og lønnsveksten fra 2022, endres dette. Forskjellen mellom lønn og pris, og dermed hvor mye mindre reguleringen av pensjon er sammenliknet med lønn, blir større jo høyere reallønnsveksten er. Det betyr alt annet likt, at bidragsraten reduseres ved høy reallønnsvekst og øker ved lav reallønnsvekst. Høy produktivitetsvekst gir normalt høy reallønnsvekst. Gitt en reallønnsvekst på 1,5 prosent over tid, som forutsatt i Perspektivmeldingen 2021, vil den langsiktige bidragsraten imidlertid ikke påvirkes av endringen i reguleringsregimet.

Innkjøp av varer og tjenester fra privat sektor: Produktivitetsvekst i privat sektor kan gjøre det mulig å redusere offentlige utgifter uten at standarden senkes. I basisforløpet er det lagt til grunn en viss standardvekst ved innkjøp. Likevel bidrar produktivitetsvekst i privat sektor til at offentlig produktinnsats, dvs. kjøp av varer og tjenester fra privat sektor til bruk i offentlig tjenesteproduksjon, kan reduseres som andel av BNP i Fastlands-Norge fra om lag ni prosent til noe under sju prosent. Inndekningsbehovet reduseres altså med 2,2 prosentpoeng.

Oppsummert vil høyere produktivitetsvekst i noen grad kunne redusere finansieringsbyrden av offentlig sektor, selv om dette begrenses av at lønn i offentlig sektor og pensjoner vil følge produktivitetsveksten. Men i tillegg til disse direkte effektene av produktivitetsvekst, kan en slik vekst gjøre det lettere å håndtere økte utgifter til pensjoner. Perspektivmeldingen skisserer en betydelig økonomisk vekst framover. I basisforløpet legges det til grunn at BNP per innbygger for Fastlands-Norge vokser med om lag 60 prosent samlet i perioden 2020–2060. Dette kan være relevant både ved vurderingen av utgiftsbehov og inntektsnivå.

Mange offentlige utgifter, både lønn til dem som produserer offentlige tjenester og stønader som sykepenger og pensjoner, følger i utgangspunktet veksten i økonomien. Men enkelte ytelser som skal dekke spesifikke behov, kan det være grunnlag for å redusere målt i faste lønninger ved økt velstandsnivå.18

Innen pensjonssystemet aktualiseres dette ved fastsetting av minstesikringsnivåene. Hvis målet for disse er å sikre et velferdsnivå knyttet til konkrete utgiftsbehov, vil økt generell inntektsvekst kunne tilsi at minstesikringsnivået kan reduseres som andel av gjennomsnittlig inntekt. Hvis derimot minstesikringsnivåene skal opprettholde sin relative andel av gjennomsnittlig inntektsnivå, «hjelper» det ikke noe på utgiftsbehovet om inntektsveksten blir stor framover. Det kan for eksempel skje hvis minstenivåene knyttes opp mot for eksempel en viss andel av median inntekt (som EUs lavinntektsmål). Nivået på minsteytelsene drøftes nærmere i kapittel 11.

Det er mulig å legge til grunn at en mindre del enn forutsatt i Perspektivmeldingen av den økonomiske veksten framover skal slå ut i økt privat forbruk, og at en større del (gjennom skatteøkninger) skal brukes til å finansiere felles velferd, herunder pensjoner. Muligheten for skatteøkninger må imidlertid veies mot insentiveffekter og dermed risikoen for isolert sett å redusere arbeidstilbudet.

Utvalget vil understreke betydningen av en god produktivitetsutvikling i offentlig sektor framover. Det er avgjørende for velferdsstatens, og dermed også pensjonssystemets bærekraft, at offentlige ressurser utnyttes mest mulig effektivt i møtet med en aldrende befolkning.

Forutsetninger om standardutvikling

Utgangspunktet for framskrivingene i Perspektivmeldingen av standarden på offentlige tjenester er at arbeidsinnsats i offentlig tjenesteyting per innbygger holdes uendret på dagens nivå. Det er imidlertid i basisforløpet i Perspektivmeldingen 2021 lagt inn noe standardøkning ut over dette.

For det første er det lagt til grunn en årlig vekst i arbeidsinnsatsen i de offentlige tjenestene per innbygger på 0,1 prosent fram til 2060. Dette øker inndekningsbehovet i 2060 med 1,4 prosent av fastlands-BNP. Dersom det i beregningen legges til grunn en standardvekst mer på linje med den gjennomsnittlige veksten gjennom perioden 1993–2017, vil inndekningsbehovet øke betydelig, fra 5,6 prosent i basisforløpet til 10,4 prosent, målt som andel av fastlands-BNP.

Ut over vekst i arbeidsinnsats, vil det også kunne komme standardvekst i form av økt kjøp av varer og tjenester (produktinnsats) og investeringer. Det er i basisforløpet lagt til grunn standardvekst knyttet til dette. Isolert sett trekker dette inndekningsbehovet opp med 1,9 prosent av fastlands-BNP i 2060.

Summen av vekst i arbeidsinnsats og annen standardvekst er altså vel tre prosent av BNP for Fastlands-Norge. Dette tilsvarer om lag 100 mrd. kroner i dagens verdier.

Hvor effektiv tjenesteytingen i offentlig sektor blir i framtiden har også betydning for hvilken standard en kan forvente. Produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting vil legge til rette for noe økt kvalitet på tjenestene ved uendret ressursinnsats, eller at ressursbehovet kan gå ned. Produktivitetsvekst i offentlig tjenesteyting kan altså tas ut gjennom høyere standard på de aktuelle tjenestene eller ved at den trekkes inn og omdisponeres til andre formål. Siden framskrivingene i Perspektivmeldingen viderefører ressursinnsatsen, vil en mer effektiv offentlig sektor medføre en høyere standard over tid.

Ut fra disse vurderingene bygge framskrivingene i Perspektivmeldingen på antakelser om en viss standardvekst også framover. Men veksten er langt mindre enn i tidligere perioder.

Forutsetning om fondsavkastning

I og med at en stor del av Norges opprinnelig gass- og oljeformue nå er utvunnet og flyttet over til Statens Pensjonsfond Utland (SPU), vil forutsetningene om utviklingen i avkastningen fra fondet være viktig. Utvalget har mottatt blant annet følgende innspill fra Pensjonistforbundet i Rådet for Pensjonsutvalget:

«Til tross for at statens pensjonsforpliktelser i utgangspunktet ikke er fondert er Statens pensjonsfond utland (oljefondet) i dag større enn verdien av alle opparbeidede rettigheter til alderspensjon fra folketrygden, (…)

Vi mener utvalget må se nærmere på de økonomiske prognosene som lå til grunn forut for pensjonsreformen og sammenligne dette med hvordan utsiktene ser ut nå. Det er viktig at man kan måle utviklingen i økonomien sammenlignet med utsiktene som lå til grunn før reformen, slik at man kan vurdere om den økonomiske bærekraften har styrket eller svekket seg.»

Siden handlingsregelen ble vedtatt i 2001, er det lagt til grunn at uttaket fra fondet, dvs. bruken av oljeinntekter over tid, skal følge den forventede realavkastningen av SPU. Fram til 2017 ble realavkastningen anslått til fire prosent av fondet. Avkastningsforventningen ble redusert til tre prosent i 2017.

Figur 8.9 viser utviklingen i mulig bruk av midler fra SPU som følge av handlingsregelen over tid. Mørk blå linje viser handlingsrommet med forutsetningene i Perspektivmeldingen fra 2004 (St.meld. nr. 8 (2004–2005)) med fire prosent avkastning. Lyseblå og røde linjer viser den faktiske utviklingen fram til 2021 og deretter anslått utvikling i Perspektivmeldingen 2021. Vi ser at fra 2000 til 2020 øker handlingsrommet mye, men så er det tilnærmet en utflating. Fram til 2017 fulgte dette handlingsrommet en fireprosentbane. Etter dette følger banen en avkastningsforventning på tre prosent. Figuren viser at også med en avkastningsforutsetning på tre prosent forventes avkastningen og dermed mulig bruk av midler fra SPU å være høyere enn det som opprinnelig ble antatt, særlig på kort sikt. I 2050 er forventningen om fondsavkastning i Perspektivmeldingen 2021 ca. åtte prosent av BNP for Fastlands-Norge, mens den i 2004 var anslått til knapt seks prosent.

Kilde: Finansdepartementet.

Pensjonistforbundet har rett i at pensjonsfondet er større nå enn tidligere antatt. Selv med redusert avkastningsforventning er det større uttaksrom enn det som ble antatt tidligere.

Om størrelsen på fondet tilsier at behovet for pensjonsreformen er mindre enn lagt til grunn før reformen, er et annet spørsmål. I den forbindelse er det uansett viktig å merke seg at forventet avkastning av fondet inngår som alle andre inntekter i en helhetlig prioritering i statsbudsjettet. Pengene er blitt brukt og har gått til mange formål, som det ikke vil være lett å nedprioritere framover. Framover vil det i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon, uten å måtte stramme inn på andre områder.

Det er ingen øremerking av midlene i pensjonsfondet til pensjonsformål. Fondet er ment å understøtte langsiktige hensyn i finanspolitikken, og det har ikke vært hensikten at det skal komme til erstatning for nødvendige reformer for å gjøre offentlige finanser bærekraftige, herunder pensjonsreformen.

I Nasjonalbudsjettet 2022 boks 3.4 drøftes usikkerheten for fondsutviklingen framover. Anslag for risikoen i fondet tilsier at det vil være helt vanlig at fondet svinger med inntil ti prosent i et enkeltår målt i utenlandsk valuta, og enda større svingninger forventes i ett av tre år.

Utvalget har fått Finansdepartementet til å beregne effekten på inndekningsbehovet i 2060 av andre forutsetninger om fondsavkastning:

• Ved 4 prosent avkastning: 2,5 prosent

• Ved 2 prosent avkastning: 8,7 prosent

Forskjellen i avkastning betyr altså mye for inndekningsbehovet. I en artikkel i Dagens Næringsliv argumenterer professorene Aase og Bjerksund fra NHH for at det ikke er ansvarlig å ta ut hele fondets forventede avkastning.19 Det er for risikabelt, og vil tømme fondet før eller senere. Artikkelen konkluderer med at uttaket bør være på 2 prosent.

Norges Bank, i årstalen for 2021, argumenterer for at fondsavkastningen i handlingsregelen kan være for optimistisk og at en heller bør regne med to prosent enn tre prosent avkastning. I årstalen sies det blant annet:

«Forventet realavkastning på fondet er anslått til tre prosent per år. Anslaget ble sist oppdatert i 2016 i forbindelse med beslutningen om å øke aksjeandelen i fondet. To størrelser var sentrale i beregningen. For det første, forventet avkastning på renteporteføljen. For det andre, størrelsen på aksjepremien. (…)

Rentene er nå kommet ned på et historisk lavt nivå, og forventet avkastning på fondets renteportefølje frem i tid har falt (…). Skulle vi i dag gjenta beregningen fra 2016, ville endringen i rentenivået alene redusert anslaget på forventet realavkastning fra rundt tre prosent til om lag to prosent per år.»

Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser, som gir råd til Finansdepartementet, kom i februar 2022 med vurderinger av statsfinansenes langsiktige bærekraft og sårbarhet knyttet til Pensjonsfondet. Med utgangspunkt i Perspektivmeldingens beregninger av framtidig inndekningsbehov sies det blant annet:

«Et inndekningsbehov er ikke nødvendigvis et tegn på at politikken så langt er feilaktig eller ikke bærekraftig. (…) Vekst i produktiviteten vil innebære at fremtidig[e] generasjoner trolig vil være rikere enn oss, og det kan argumenteres for at de selv bør finansiere standardhevinger og konsekvenser av økende levealder. (…) Samtidig er det klart at politikken nå og fremover må legges opp slik at man håndterer det inndekningsbehovet som måtte komme. Politikken må innrettes slik at det blir liten risiko for at vi kommer i en situasjon der finanspolitikken ikke er bærekraftig, og det blir behov for omfattende innstramninger. (…) Det er (…) viktig med grundige og balanserte vurderinger når det offentlige påtar seg nye finansielle forpliktelser, for å unngå at dette fortrenger andre prioriterte områder eller svekker bærekraften i statsfinansene. (…) Finansielle konsekvenser ved aldring av befolkningen må ivaretas blant annet gjennom pensjonssystemet og økt yrkesaktivitet for seniorer og eldre. Et viktig element er at insentiver i pensjonssystem og arbeidsliv bidrar til samfunnsøkonomisk effektiv atferd.»

Rådgivende utvalg drøfter spesielt håndteringen av pensjonsfondet og utformingen av handlingsregelen. Det sier blant annet at det er «gode argumenter for å bruke klart mindre enn tre prosent av fondsverdien når fondet har økt kraftig i verdi og forventede fremtidige petroleumsinntekter vil falle over tid», og foreslår at det vurderes en omlegging av handlingsregelen.

Pensjonsutvalget vil peke på at både faren for store verdifall og den faglige vurderingen som er gjengitt over om at det kan være realistisk med lavere avkastning enn tre prosent over tid, kan tilsi en viss forsiktighet framover. Å basere offentlige finanser, herunder finansieringen av pensjonssystemet, i så stor grad på fondsavkastningen som det er lagt opp til i Perspektivmeldingen, medfører en risiko for at det kan bli behov for store innstramminger. Pensjonsutvalget merker seg samtidig at Perspektivmeldingen tar et forsiktig utgangspunkt ved at den er basert på et fondsnivå som snitt av 2020 på 10 400 mrd. kroner, noe som var lavere enn et oppdatert anslag ville tilsagt.20

Forutsetninger om skattenivå

Det er i Perspektivmeldingen lagt til grunn uendret skattenivå framover.

Om inndekningsbehovet skulle vært dekket med skatteøkninger, ville det medført at skatt på husholdningenes inntekter måtte økes fra 24,6 prosent i 2021 til 32,5 prosent i 2060 for å dekke opp inndekningsbehovet på 5,6 prosent i basisforløpet. Se nærmere om økt skatt som mulighet for inndekning i avsnitt 8.8.

8.8 Handlingsalternativer for håndtering av økonomisk bærekraft

Det er i avsnitt 8.7 redegjort for utfordringsbildet som tegnes for Norge og offentlige finanser fram mot 2060 i Perspektivmeldingen. I og med at det skisseres et betydelig inndekningsbehov framover, gis det ikke ferdige løsninger på hvordan utfordringene bør løses, men det nevnes ulike grep knyttet til å øke arbeidstilbudet og en mer effektiv ressursbruk. Et sentralt spørsmål i et slikt framtidsbilde er pensjonssystemets virkemåte, og hvilket bidrag som vil kreves fra resten av samfunnet, særlig de yrkesaktive, for å opprettholde pensjonssystemet. Er økningen i pensjonsutgiftene og bidragsraten framover bærekraftig i lys av de generelle utfordringene? Hva er en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene?

Det kan være nyttig å skissere de handlingsalternativene vi står overfor for å håndtere den økningen i pensjonsutgifter som vi ser for oss.

Når pensjonsutgiftene øker, kan en:

• Vurdere om dette bør finansieres ved at vekst i offentlige utgifter til pensjon prioriteres framfor andre utgiftsområder. Underliggende vekst i skattegrunnlag og innfasing av midler fra Pensjonsfondet har muliggjort «prioritering av alle områder» i perioden etter pensjonsreformen. Utgiftsvekst på enkeltområder, herunder til pensjon, vil bli mer krevende dersom det framover må innebære aktive standardreduksjoner på andre områder.

• Vurdere om dette kan håndteres ved tiltak som øker arbeidstilbudet.

• Vurdere om dette kan håndteres ved effektivisering og målretting av offentlige ordninger. Dette kan gjelde ordninger både for eldre og for andre aldersgrupper.

• Vurdere om dette bør håndteres ved økte skatteinntekter. Økt skatt kan legges både på yrkesaktive og på pensjonister.

Hvis disse alternativene for å finansiere økte pensjonsutgifter ikke er tilrådelige eller tilstrekkelige, vil det gjenstå å vurdere tiltak som direkte reduserer veksten i pensjonsutgiftene. Da er det viktig å ta hensyn til at pensjonsbeslutninger er langsiktige. Mange beslutninger om pensjonsregler som vi tar i dag, vil først få virkning på lengre sikt. Hvis vi vurderte at pensjonssystemet ikke ville være økonomisk bærekraftig mot midten av dette århundret, kunne det være behov for å gjøre justeringer nå, for å ivareta pensjonsrettigheter og lage rimelige overgangsordninger.

Nærmere om å øke skattenivået

Som det går fram over, er det i Perspektivmeldingen lagt til grunn at inndekningsbehovet på 5,6 prosent BNP for Fastlands-Norge i basisforløpet i 2060, ville medført at skatt på husholdningenes inntekter måtte økes fra 24,6 prosent i 2021 til 32,5 prosent i 2060. Hvordan dette kunne vært gjort, og hvilke konsekvenser det ville hatt, vil kreve en egen utredning. Men noen overordnede vurderinger kan gis. Selv om en slik økning kunne ha blitt innfaset over tid, og skatte- og avgiftsgrunnlagene vil endre seg til 2060, kan det likevel illustreres med hva det ville ha betydd av endringer i dagens skatteregler.

5,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge utgjør i 2021 vel 180 mrd. kroner.21 Til sammenlikning er det for 2021 anslått at de samlede inntektene fra arbeidsgiveravgiften er på vel 215 mrd. kroner, særavgifter og toll på knapt 105 mrd. kroner, merverdiavgift på om lag 335 mrd. kroner og selskapsskatt (fastlandet) på vel 100 mrd. kroner.22 Inndekning av 5,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge vil rimeligvis måtte gjøres ved en kombinasjon av til dels betydelige satsøkninger på flere felt, der en måtte ha vurdert tilpasningsmuligheter og virkninger på økonomien.

Skatteøkninger kan, avhengig av utforming, påvirke økonomiens virkemåte. Dette uttrykkes slik i Prop. 1 LS (2021–2022):

«Enkelte skatter og avgifter bidrar til bedre ressursbruk. Det gjelder blant annet avgifter som fører til at helse- og miljøskadelige aktiviteter prises riktigere. Riktig utformede grunnrenteskatter på stedbundne naturressurser vil virke nøytralt, slik at prosjekter som er lønnsomme før grunnrenteskatt, også vil være lønnsomme etter grunnrenteskatt. De fleste skattene fører derimot til at personer og bedrifter endrer sine beslutninger slik at ressursene utnyttes mindre effektivt. For eksempel gjør skatt på arbeid det mindre lønnsomt å arbeide. (…) Skatt på selskapsoverskudd fører til at færre investeringer blir lønnsomme for bedriftene. (…) Mesteparten av skatteinntektene må komme fra skatter som isolert sett virker negativt på økonomien.»23

Muligheten for å øke visse skattearter vil kunne avhenge av hvilke skattesatser som finnes i utlandet. Økonomisk integrasjon og investeringer over landegrensene gjør det mulig for flernasjonale selskaper å flytte overskudd mellom land. Lavere særavgiftssatser (på alkohol og tobakk) utenfor Norge, begrenser inntektspotensialet ved økninger av nasjonale særavgifter.

Hvorvidt det kan være mulig og tilrådelig med økt skattenivå i Norge, vil også kunne vurderes ut fra en sammenlikning med skattenivået i andre land. Skatt som andel av BNP er for 2019 anslått til 39,9 prosent.24 Norge ligger betydelig over det anslåtte snittet i OECD på 33,4 prosent, der blant andre USA og Storbritannia trekker ned, men under for eksempel Danmark (46,6 prosent), Sverige (42,8 prosent) og Finland (42,3 prosent).25

8.9 Er det uløste systemutfordringer i pensjonssystemet?

Enkelte forhold ved pensjonssystemet kan være kostbare, men de er forutsigbare og varierer lite over tid. Reglene blir dermed i utgangspunktet ikke mer og mer kostbare over tid. Eksempler på dette kan være opptjeningsprosenten eller nivået på minsteytelsene. Slike forhold er ikke systemutfordringer. Men enkelte andre forhold og elementer ved pensjonssystemet kan over tid utvikle seg slik at de blir mer og mer kostbare å håndtere. Økt levealder kan være et eksempel på et slikt forhold i et pensjonssystem hvis dette medfører videreføring av pensjonsytelser for en stadig lengre periode. Dette kan skape iboende systemutfordringer.

Ut fra dette vil det være to tilnærminger til å sikre bærekraften over tid:

• En kan justere ulike parametre i pensjonssystemet – for eksempel opptjeningstaket eller reglene for garantipensjon – og fase inn endringer over tid. En kan da ta sikte på å holde utgiftene innenfor en akseptabel utgiftsramme og over tid diskresjonært holde en økonomisk bærekraftig balanse i systemet.

• En kan justere egenskapene ved systemet slik at det mer eller mindre automatisk bidrar til å dempe utgiftsveksten og stabilisere pensjonssystemets bærekraft hvis de underliggende drivkreftene fører til svekket bærekraft.

OECD (2021) drøfter om god planlegging for å kunne holde utgiftene under kontroll kan være et alternativ. OECD peker på at planlegging av parameterendringer over tid for å sikre bærekraft krever at anslagene framover er korrekte og at grepene blir gjennomført.26 Det vil være en fordel å knytte endringer til visse indikatorer som automatisk kan tilpasse seg utviklingen i behov.

OECDs siste oversikt over utviklingen i pensjonssystemene i OECD-landene (OECD 2021) har et eget kapittel som beskriver og drøfter ulike automatiske stabiliseringsmekanismer. OECD definerer slike mekanismer som forutbestemte regler som automatisk endrer pensjonsparametre ut fra utviklingen i visse indikatorer. Disse kan ifølge OECD være basert på ulike forhold, eventuelt også i en kombinasjon:

• Demografiske: Eksempler er utvikling i levealder eller utvikling i forholdet mellom generasjoner.

• Økonomiske: Eksempler kan være utvikling i samlet lønnssum eller utvikling i BNP.

• Finansielle: For eksempel balanse i fondering.

Mekanismene kan påvirke ytelsesnivå, pensjonsalder eller innbetalinger, og være mer eller mindre automatiske.

Norge nevnes som et eksempel på land som har innført en automatisk justeringsmekanisme for pensjonsytelsene basert på utvikling i levealder. Andre land med løpende pensjonsfinansiering som helt eller delvis har en slik mekanisme er Hellas, Italia, Latvia, Polen og Sverige.

En annen mekanisme som kan justere for utviklingen i levealder, enten alene eller kombinert med justering av ytelser, er å øke aldersgrensene i systemet. OECD identifiserer denne løsningen i sju land: Danmark, Estland, Finland, Hellas, Italia, Nederland og Portugal.

Videre er det eksempler på pensjonssystemer som justerer ytelsene etter utviklingen i samlet lønnssum eller BNP. Det betyr at pensjonene reguleres ikke bare ut fra gjennomsnittlig lønnsvekst (som i Norge), men også ut fra antallet bidragsytere til systemet. Med fall i befolkningen eller antallet yrkesaktive vil det gjøre en forskjell. OECD nevner her at Estland, Hellas, Japan og Litauen har en slik mekanisme.

Til sist redegjør OECD for land med mekanismer som direkte skal sikre budsjettbalansen. Her nevnes Canada, Nederland, Sverige, USA og med innslag av dette, Luxemburg og Tyskland.27

Livsvarige pensjonsytelser i en situasjon med stadig økende levealder er en systemutfordring. Det vil øke perioden med pensjonsytelser og i betydelig grad gi økte utgifter over tid. I privat tjenestepensjon er dette «løst» ved at en i større og større grad går over til innskuddspensjon med tidsbegrensede og ikke livsvarige ytelser. Det har flyttet en betydelig risiko fra arbeidsgiver til den enkelte arbeidstaker/pensjonist.28 Pensjonskommisjonen foreslo en annen mekanisme for folketrygden, en levealdersjustering av ytelsesnivåene, som i stor grad automatisk nøytraliserer effektene av at befolkningen lever lenger. Dette er som oversikten fra OECD viser, en av de vanligste stabiliseringsmekanismene som OECD-land har tatt i bruk. Det er også enkelte andre elementer i pensjonsreformen som i noen grad bidrar til stabilisering. Innføringen av alleårsopptjening bidrar til en tydeligere sammenheng mellom yrkesaktivitet og dermed skattegrunnlag og senere pensjonsutbetaling. Her er det imidlertid et stort tidsetterslep, og bl.a. garantipensjonen svekker dette forholdet. Opptjening på annet grunnlag enn arbeid (ved uførepensjonering eller omsorgsopptjening) kan avhengig av hvordan den utformes, i tillegg svekke sammenhengen mellom arbeid og pensjon.

Behov for ytterligere balanseringsmekanismer?

Utvalget mener det er viktig å beholde og ikke svekke de systemgrepene som ble foreslått og gjennomført gjennom pensjonsreformen. Levealdersjustering, alleårsopptjening og reglene for nøytralt uttak bidrar til å balansere systemet.

Levealdersjustering balanserer i stor grad, men ikke fullt ut, utviklingen i levealderen. Alleårsopptjening gir en tettere sammenheng med utviklingen i yrkesaktivitet gjennom livet. Reglene for nøytralt uttak skal føre til at den enkelte selv betaler for tidliguttak.

OECD vurderer at det å justere aldersgrensene når levealderen øker, kan være hensiktsmessig i kombinasjon med å justere ytelsene med levealder. Siktemålet er da å unngå for lave ytelser hvis arbeidstakerne ikke forlenger yrkesaktiviteten. Utvalget drøfter økte aldersgrenser i kapittel 9.

Levealdersjusteringsmekanismen vil ikke fange opp alle underliggende utfordringer for pensjonssystemet. Endringer i forholdet mellom yrkesaktive og pensjonister som skyldes forskjeller i størrelsen på ulike kohorter, for eksempel forskjellen mellom etterkrigsgenerasjonen og etterfølgende generasjoner, fanges ikke opp.29 Generelt er utviklingen i størrelsen mellom aldersgrupper et stort problem i OECD-landene:

«The problem is that the demographic old-age to working-age ratio is projected to double by around 2060 on average in the OECD (…) This implies that the contribution rate would have to double if the total employment rate does not change, which is not realistic. Thus, while contribution rates may be adjusted to help deal with ageing, this would only be one (small) part of the equation: to preserve pension levels, the adjustment must involve limiting the increase in the pensioners-to-contributors ratio, by raising employment, in particular at older ages and especially by raising the retirement age to accompany improvements in life expectancy.» (OECD 2021)

Utvalget merker seg i denne sammenheng at Pensjonskommisjonens forslag innebar at bidragsraten i 2050 reduseres fra en økning på 13 prosentenheter (125 prosent) til en økning på 8 ½ prosentenheter (vel 80 prosent), se tabell 8.2. Reduksjonen er altså ikke mer enn ca. en tredel av den utgiftsveksten vi stod foran for ca. 20 år siden og som i stor grad kan knyttes til demografisk utvikling. Men levealdersjusteringen og de øvrige elementene i pensjonsreformen bidrar, slik vi har sett av de oppdaterte beregningene av referansebanen, til i stor grad å stabilisere bidragsraten over tid (se figur 8.2).

Det er heller ikke mekanismer i pensjonssystemet som stabiliserer utviklingen ved endringer i mer grunnleggende økonomiske utviklingstrekk, for eksempel avkastningen på pensjonsfondet.

Det svenske pensjonssystemet er bygd opp med levealdersjusteringsmekanismen som stabiliseringstiltak. Men i tillegg finnes det en generell balanserings- eller korreksjonsmekanisme som skal sikre den økonomiske bærekraften. Den nasjonale alderspensjonen er innrettet med en balanseringsmekanisme, som gjerne kalles «Bromsen».30

Det svenske pensjonssystemet er et frittstående system som i sin helhet skal finansieres med innbetalinger og avkastning fra bufferfond (AP-fondene). Når forpliktelsene overstiger inntektene, gjennomføres en balansering for å tilpasse pensjonsforpliktelsene til systemets finansieringsgrunnlag. Hvert år fastsettes et ‘balansetall’ som uttrykker forholdet mellom inntekter og forpliktelser. Et balansetall mindre enn 1 fører til at balanseringen aktiveres og en egen balanseringsindeks beregnes. Det betyr at i stedet for å justere verdien av opptjente pensjonsrettigheter og løpende pensjoner med en lønnsindeks, justeres verdien med denne balanseringsindeksen. Siden denne vil være mindre enn lønnsindeksen, betyr det at verdiene «underreguleres» eller reduseres. Når balansen igjen er oppnådd, skjer omregningen igjen med en lønnsindeks. Balanseringsindeksen påvirker både løpende pensjoner og opparbeidede pensjonsrettigheter.

Balanseringsmekanismen kom til anvendelse i etterkant av finanskrisen ved at pensjonene ble redusert i verdi både nominelt og reelt, hovedsakelig som et resultat av fall i verdien i reservefond. Etter dette ble det innført glattingsregler for å spre konsekvensene ut over flere år (OECD 2021).

En slik kobling mellom inntekter/avkastning og forpliktelser har vi ikke i den norske folketrygden som ikke er bygd opp med direkte fondering. Utvalget har ikke fått i mandat å vurdere en fondering av pensjonsforpliktelsene for å sikre systemets bærekraft. Uavhengig av dette vil vi imidlertid peke på at en fondering alene ikke vil løse den usikkerheten vi står overfor. En formalisert sammenheng mellom kapitalen i fondet og pensjonene til eldre og uføre ved at det innføres en eller annen form for balanseringsmekanisme vil kunne skape usikkerhet om framtidige pensjonsutbetalinger, jf. erfaringene fra Sverige der balanseringsmekanismen i det svenske systemet medførte reduserte pensjoner etter finanskrisen.

Levealdersjusteringen bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten framover. Vi står likevel overfor en betydelig vekst i bidragsraten. Andre land har tatt i bruk stabiliseringsmekanismer som knytter reguleringen av pensjoner til utviklingen til finansieringsgrunnlaget, for eksempel antall bidragsytere til systemet. Dette kan i større grad enn det vi har i Norge fange opp systemubalanser.

Utvalget vil peke på viktigheten av å beholde de stabiliseringsmekanismer som vi har, dvs. i hovedsak levealdersjusteringen for å sikre den økonomiske bærekraften. Utvalget vil videre peke på at vi må være forberedt på at behovet for stabiliseringsmekanismene kan bli større, og være forberedt på å vurdere flere tiltak for systematisk å håndtere utviklingstrekk i pensjonssystemet som bidrar til å svekke bærekraften over tid. Utvalget vil i denne sammenheng peke på at en mulighet som vil kunne bidra til balansering vil være å redusere de særlige skattefordelene for pensjonister slik at en økning i finansieringsforpliktelser kunne legges både på yrkesaktive og pensjonister, se formel 2 i boks 8.1 om bidragsraten.

Utvalget vil kort nevne to utfordringer ved pensjonssystemet som i større eller mindre grad kan være av systemmessig art. Det kan være grunn til å følge med på utviklingen, men det ser ikke ut til å være behov for tiltak på kort sikt.

Aldersseleksjon

Hvis de som dør tidlig, tar ut pensjon tidlig, og de som dør sent, tar ut pensjon sent, vil utgiftene øke sammenliknet med en situasjon der det ikke er noen systematisk sammenheng mellom uttaksalder og levealder. Dette er en potensiell systemutfordring i et system der rettigheter til pensjon opparbeides og utjevnes mellom ulike grupper, selv om det er klare kjennetegn for den enkelte mottaker som påvirker om det lønner seg å ta ut tidlig eller å vente med å ta ut pensjon. Det viktigste skillet her er mellom kvinner og menn. Siden menn lever kortere enn kvinner, vil, alt annet likt, kvinner tjene på å vente med uttak og menn tjene på å ta ut pensjon tidlig. Et slikt mønster, som også kan danne seg ut fra andre kjennetegn ved pensjonsmottakerne som yrke og utdanningsnivå, kan over tid potensielt være en systemutfordring.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har analysert uttaksmønster og dødelighet for 1949-kullet, se beskrivelse og figur 5.16 i kapittel 5. Analysen viser at menn har langt høyere dødelighet enn kvinner slik at det er potensial for aldersseleksjon. Konklusjonen er at det er en viss seleksjon i uttak. De som kunne ta ut ved 62 år og som har tatt ut, har en høyere dødelighet enn de som kunne ta ut og ikke gjorde det. Men forskjellene er små, og de som har tatt ut, vil antakelig leve lenger enn snittet av sine årskull. Isolert sett vil de da ha tapt på å ta ut tidlig, i hvert fall før skatt. Det er foreløpig ikke tegn til utbredt aldersseleksjon, men det kan likevel være hensiktsmessig å gjøre nærmere analyser av dette når det foreligger flere årskull som kan analyseres over lengre tidsperioder.

Virkning av tidliguttak

De første årene fra 2011 ble pensjonsutgiftene mye større enn anslått fordi mange tok ut pensjonen før de sluttet å arbeide. Også på lengre sikt vil muligheten for tidliguttak gi økte pensjonsutgifter. Vi vil ha en situasjon både med stigende befolkning og økende levealder. Tidliguttak vil flytte større utgifter som ville kommet senere nærmere i tid og øke pensjonsutbetalingene sammenliknet med en situasjon uten tidliguttak. I framskrivingene over bidrar dette til at bidragsraten har økt noe ut over det som ble antatt ved pensjonsreformens start. Omfanget av tidliguttak er imidlertid redusert de siste årene, jf. omtale i avsnitt 5.5. Utvalget vurderer at det vil være ønskelig å redusere tidliguttaket noe og foreslår å øke aldersgrensen for tidliguttak, se kapittel 9.

8.10 Utvalgets konklusjon

Utvalget legger til grunn Perspektivmeldingens overordnede vurderinger av finansieringsutfordringene for offentlige finanser framover. Utvalget registrerer at de offentlige finansene, og pensjonssystemet som en del av dette, i enda større grad enn antatt ved pensjonsreformens start vil avhenge av overføringer fra pensjonsfondet.

Pensjonsbeslutninger er langsiktige. Mange beslutninger om pensjonsregler som vi tar i dag, vil først få virkning på lengre sikt. Hvis vi vurderte at pensjonssystemet ikke ville være økonomisk bærekraftig mot midten av dette århundret, ville det være behov for å gjøre justeringer nå, for å ivareta pensjonsrettigheter og lage rimelige overgangsordninger.

Utvalget vil peke på flere viktige forhold i en vurdering av framtidig økonomisk bærekraft. Den vil i stor grad avhenge av at vi sikrer et tilstrekkelig høyt arbeidstilbud. Dette vil være krevende. Hvis vi ikke lykkes med det, vil det være svært utfordrende å sikre både tilstrekkelige inntekter og tilstrekkelig arbeidskraft til velferdsstaten, herunder til å dekke økende behov for helse- og omsorgstjenester. Det er svært viktig at pensjonssystemet fortsatt støtter opp under insentivene til å stå i arbeid.

Perspektivmeldingen legger til grunn at standarden på offentlige tjenester fortsatt vil øke noe framover, men at veksten vil bli betydelig mindre enn vi har vært vant til. Dessuten viser Perspektivmeldingen et betydelig inndekningsbehov. Vekst i produktiviteten vil innebære at framtidige generasjoner trolig vil være rikere enn oss, og det kan argumenteres for at de selv bør finansiere standardhevinger og konsekvenser av økende levealder. Utvalget vil derfor mene at neste generasjon, ut fra det vi nå ser for oss, ikke bør ha grunnlag for å hevde at vår generasjon burde ha strammet inn pensjonssystemet på 2020-tallet. Selv om neste generasjon må forvente å stå lenger i jobb for å opprettholde pensjonsnivået, vil dette være knyttet til at forventet levealder vil øke, og dermed antakelig også den helsemessige funksjonsdyktigheten ved ulike alderstrinn.

Utvalget mener at det bildet som dette kapitlet tegner av utviklingen framover med dagens regelverk og ut fra forutsetningene i referansebanen, ikke tilsier at det er behov for større innstramminger og systemendringer.

Utvalget vil imidlertid peke på at vi står overfor en usikker framtid. Forutsetninger om pensjonsfondets avkastning framover kan vise seg å være for optimistiske. Hvis forutsetningene for pensjonssystemets bærekraft – for eksempel forholdet mellom antall arbeidstakere og pensjonister – svikter i betydelig grad, må sterkere tiltak for å stabilisere utgiftene vurderes.

Man kan håpe på at sysselsettingen øker mer og at statens pensjonsfond vokser raskere enn det som nå legges til grunn, men en bør ikke planlegge ut fra dette. Utvalget mener at vi bør vektlegge den nedsiderisikoen som finnes for offentlige finanser framover. Det tilsier at en bør være forsiktig med å vedta nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene. Dette må også ses i lys av at pensjonsregler i noen grad er beskyttet av Grunnloven, slik at det kan bli krevende å stramme inn ordninger med rask effekt på et senere tidspunkt hvis en først har økt pensjonsrettighetene.

På denne bakgrunnen mener utvalget at pensjonssystemet ikke bør justeres slik at det svekker bærekraften, men at justeringene som kan og bør gjøres, må bidra til en balansert og holdbar utvikling. Utvalget mener derfor at for å bidra til en balanse mellom generasjonene, bør bidragsraten i utgangspunktet ikke øke særlig mye ut over anslaget i referansebanen.

Dette kan bli krevende. Det er flere forhold ved dagens regelverk som ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre den sosiale bærekraften. Utvalget viser blant annet til at det i referansebanen ikke er lagt inn skjerming av uføre for levealdersjusteringen. Ved vurderingen av uføres alderspensjon (jf. kapittel 12 og kapittel 14) vil hensynet til behovet for en slik skjerming måtte avveies mot konsekvensene for den økonomiske bærekraften.

Framover vil det være særlig viktig å sikre at eventuelle justeringer opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen, som er den mekanismen som i pensjonsreformen særlig ivaretar den økonomiske bærekraften.

Tilstrekkelig oppslutning om reformen er avgjørende for å sikre bærekraftige pensjonsordninger. Nå som ny alderspensjon fases inn, og levealdersjusteringen får større effekt over tid, er det avgjørende at det er oppslutning om de samlede pensjonsreglene, og at oppslutningen hviler på at konsekvensene av reglene er forstått og aksepterte ut fra en helhetsvurdering. Pensjonssystemet er komplekst, og endringer på ett område kan få utilsiktede konsekvenser på andre områder. Enkelte justeringer som hver for seg kan framstå som fornuftige kan, om de blir mange nok, over tid bidra til å undergrave pensjonsreformen og målet om et bærekraftig pensjonssystem. Det kan derfor være hensiktsmessig at endringer i pensjonsreglene gjennomføres på bakgrunn av brede evalueringer, for eksempel hvert tiende år, jf. avsnitt 4.6.