Neste kapittel

Forrige kapittel

Sammendrag

Om utvalget

Regjeringen oppnevnte 15. desember 2023 et utvalg som fikk i oppdrag å gjennomgå Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) sin leie av lokaler i Snarøyveien 36. Utvalget skal vurdere saksbehandlingen og beslutningsprosesser i NSM og forholdet til relevante lover og regelverk. Utvalget har i tråd med mandatet også vurdert berørte departementers styring og oppfølging av NSM i leiesaken og Statsbyggs rolle.

Utvalget har ikke vurdert NSMs generelle oppgaveløsning. Vurderingene er avgrenset til den økonomiske styringen og hendelser i forløpet til at leie- og låneavtalene på Fornebu ble inngått og senere endret. Utvalget har konsentrert sine vurderinger om de aktuelle virksomhetene og ikke enkeltpersoners rolle.

Utvalget har intervjuet tidligere og nåværende medarbeidere i berørte departementer, i NSM, hos utleier og i Statsbygg. Ingen har reservert seg mot å møte utvalget. Vi bygger også på skriftlig materiale som er innhentet fra departementer, NSM og Statsbygg.

Utvalget tar forbehold om at det kan være forhold som er relevante for saken, som vi ikke har blitt gjort kjent med. Utvalget har av hensyn til tidsfristen måttet prioritere hvor detaljert vi har kunnet vurdere det tilgjengelige materialet. Utvalget mener likevel at konklusjonene er robuste.

Vi viser til nærmere omtale av mandatet og arbeidsmåten i kapittel 1.

Lover og regelverk

Justis- og beredskapsdepartementet (JD) styrer NSM blant annet ved egen instruks, årlig brev om tildeling av budsjettmidler og ansettelse av leder for virksomheten.

Styring av økonomien i NSM følger Stortingets bevilgningsreglement og med nærmere regler i FINs økonomiregelverk. Departementene gis her fullmakt til å samtykke i at det inngås leieavtaler, men det er blant annet presisert at «utgiftene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden».

Regjeringen har ved kongelig resolusjon og i brev fra Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) regulert forvaltningen av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor, herunder om valg av eget statlig bygg eller leie i markedet og om bruk av Statsbygg som rådgiver i leiesaker. I brev 31. januar 2020 fra KDD framgår det at statlige virksomheter, som en treårig prøveordning, skal bruke Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet.

Av annet regelverk som har betydning i denne saken, nevnes Finansdepartementet (FIN) sin utredningsinstruks, regler om offentlige anskaffelser, regler om merverdiavgift, hovedavtalen med arbeidstakerorganisasjonene i staten, Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) sine etiske retningslinjer for statsforvaltningen og lederplakaten i staten.

Det vises til nærmere omtale av relevant lov- og regelverk i kapittel 3.

Om inngåelse av leiekontrakt og bakgrunn

Tiden fram til oppdragsbrevet fra JD høsten 2020

NSM ble opprettet 1. januar 2003. Forsvarets sikkerhetsstab, som hadde ligget under Forsvarets overkommando siden 1970, ble da delt i et sivilt direktorat (NSM) og Forsvarets sikkerhetsavdeling. Forsvarsdepartementet (FD) ble ved opprettelsen gitt det administrative ansvaret for etatsstyringen av NSM, men direktoratet hadde rapporterings- og ansvarslinje både til FD og JD. I mai 2019 ble det administrative ansvaret for NSM overført til JD. NSM var ved overføringen spredt på ulike bygg, to i Kolsås leir og i Sandvika i Bærum og i Oslo. Byggene på Kolsås er eid av Forsvaret, de øvrige leid i markedet. Forsvarsbygg var mellommann ved inngåelse av leiekontraktene.

Tanken om å samle NSM i færre bygg meldte seg allerede på 2010-tallet. Det var omtalt i Forsvarets langtidsplan for 2017-2020. I Forsvarets perspektivplan for bygg og anlegg var det gitt et anslag på mulig kostnad.

I 2020 undersøkte NSM tilbudet av leiebygg i aksen fra Oslo sentrum til Sandvika og fikk tilbud om rundt 20 lokasjoner. Samtidig var det kontakt med JD, og departementet sendte oppdragsbrev 15. oktober 2020 med krav til hvordan NSM skulle gå fram. Det ble blant annet pekt på at Statsbygg ifølge brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) 31. januar 2020 skal brukes som rådgiver når leiekontrakter av en slik størrelse skulle inngås, og at det måtte avklares om bygget var et formålsbygg eller konkurransebygg.

Tiden fra høsten 2020 til signering av leiekontrakt sommeren 2022

Svaret på oppdragsbrevet kom først 11. mai 2022. Flere utkast til svar ble drøftet mellom JD og NSM i mellomperioden. JD ønsket mer fullstendige vurderinger. De reiste blant annet spørsmål om samling av NSM på Kolsås og spurte så sent som i februar 2022 om deler kunne flyttes og samlokaliseres med Direktoratet for sivil beredskaps kurssenter i Heggedal.

Sofie Nystrøm ble i statsråd 12. februar 2021 beskikket som direktør for NSM for en periode på seks år, og tiltrådte 15. juni samme år.

NSM gikk i 2021 videre med å legge til rette for en samlokalisering. Valget av formålsbygg eller konkurransebygg, og om Statsbygg eller Forsvarsbygg rådde over egnede tomter eller bygg, ble søkt klarlagt. I brev til JD 18. november 2021 sa NSM at de «går videre med denne prosessen med mål om realisering av fremtidig løsning i løpet av 2024».

Arbeidet med leiesaken hadde da skutt fart. I september 2021 kom tilbudet som de, med justeringer, til slutt valgte fra Norwegian Property (NPRO) om Snarøyveien 36. NSM hadde kontakt med Statsbygg i januar 2022, men nærmere rådgivning ble ikke avtalt.

NSMs direktør underskrev leiekontrakt med Snarøyveien 36 AS 1. juni 2022. Et vedlegg om en låneavtale på 100 mill. kroner ble undertegnet 8. juli 2022, se liste over dokumenter i vedlegg.

NSM vurderte hvilken leie- og lånekostnad de kunne dekke innenfor sin budsjettramme. De tok først utgangspunkt i en ordinær årlig leie på 28,8 mill. kroner og i tillegg en såkalt investeringsleie avledet av en investering på 60 mill. kroner til sikkerhetstiltak i bygget. Investeringen ble så økt til 100 mill. kroner og finansiert ved lån fra utleier. Vurderingen av økonomisk bærekraft bygget på effektiviseringer, økt inntekt fra partnere og økt bemanning med tilhørende økt bevilgning til NSM som gir midler – såkalt overhead – til å dekke økte driftsutgifter.

JD la NSMs opplegg fra brevet 11. mai 2022, nevnt ovenfor, fram for KDD til uttalelse. Mer informasjon ble innhentet. Blant annet ba KDD om å få se utkast til leieavtale og om informasjon om Statsbyggs medvirkning. NSM oversendte 25. mai 2022 en versjon av leiekontrakten som bygget på en investering på 48 mill. kroner, pluss mva.

JD ga, etter svar fra KDD, NSM klarsignal til å inngå leieavtale den 20. juni 2022, en avtale NSM allerede hadde signert 19 dager tidligere og med et annet innhold. Det var trolig gitt muntlig beskjed til JD om at avtalen allerede var undertegnet, men det ble ikke opplyst at avtalen da hadde et annet innhold enn det utkastet som departementet hadde fått seg forelagt.

Våren 2022, samtidig som arbeidet med leieavtalen pågikk, fikk NSM tildelt nye og utvidede oppgaver i den såkalte «Ukrainaproposisjonen» med tilhørende bevilgning på til sammen 52,3 mill. kroner i 2022 (jf. Prop. 78 S for 2021–2022). Det utløste en stor oppbemanning i NSM. Tildelingen ga rom for om lag 35 nye varige stillinger. I ledermøtet 11. mai 2022 ble det vurdert å øke antallet utover dette. Om lag 55 nye stillinger ble nevnt. Resultatet ble etter hvert rundt 90 nye stillinger.

I den økonomiske beregningen av netto leiekostnad og i brevet til JD 11. mai 2022 er det lagt til grunn 90 nye stillinger.

Tiden etter signering sommeren 2022

NSM vurderte høsten 2022 på ny behovet for tilpasning av, og i, bygget og fikk økt lånerammen først til 160 mill. kroner (januar 2023) og senere, når det viste seg at merverdiavgift ville påløpe, til 200 mill. kroner (september 2023).

Internt i NSM begynte uro for den økonomiske situasjonen å melde seg i desember 2022 i arbeidet med budsjettet for 2023. Det ble senere i intern e-post 10. mai 2023 også konstatert at inngåelse av leiekontrakten bygget på et sviktende økonomisk grunnlag.

NSM la i møte med JD og FD og i et brev 11. mai 2023 fram sak om å benytte en opsjon på å leie femte etasje i bygget på Fornebu. Utfordringene med å dekke kostnadene for leieavtalen som allerede var inngått, ble ikke nevnt i møtet eller brevet. NSM ble gitt adgang til å utløse opsjonen i brev fra JD den 15. mai 2023, og en tilleggsavtale ble signert 1. juni 2023.

JD ble gjort kjent med at NSM hadde økonomiske utfordringer i 2023-budsjettet i slutten av mai 2023. Det ble fulgt opp både fra JD sin side og i NSM. I oktober 2023 kom det også fram at NSM hadde underdekning i sitt 2024-budsjett på 100 mill. kroner. En fjerdedel av dette kunne føres tilbake til leie- og låneavtalen. Det øvrige skyldtes i det vesentlige den kraftige oppbemanningen av virksomheten fra 2022. Informasjonen om lånekontrakten på 200 mill. kroner ble nå etter særskilt forespørsel gjort kjent for departementet.

Regjeringen fant det nødvendig å fremme et eget budsjettforslag i desember 2023 for å bidra til å rydde opp i NSMs økonomiske forhold, jf. Prop. 34 S (2023–2024), og som Stortinget sluttet seg til.

Det vises til en mer detaljert gjennomgang av hendelsesforløpet i kapittel 4.

Vurdering av NSMs planlegging og gjennomføring av leieprosjektet

NSM hadde en tid vurdert og ment det var riktig for utviklingen av direktoratet å samle virksomheten i færre bygg og utvikle ett NSM. Planen ble ført videre etter at JD tok over det administrative ansvaret for NSM.

Dialogen mellom NSM og JD om leiesaken gikk tregt gjennom 2021 og inn i 2022 – under pandemien. NSM syntes departementet gjorde planleggingen krevende, noe direktoratet mente kom til uttrykk blant annet i spørsmål om utredning av alternativer.

Høsten 2021 satte NSM fart i leiesaken. Utvalget har inntrykk av at direktoratet fra da av tok fullt eierskap til prosessen og ville verne om sin egen styring av den. Det var i ferd med å oppstå et visst tidspress. Kontrakten i Sandvika ville gå ut i 2024, og markedskontaktene måtte følges opp. NSM valgte å husholdere med opplysninger om saken til JD. De så risiko i mulig intern motstand mot samling av NSM, og de fikk, etter egen oppfatning, avklart at de kunne gå videre uten Statsbyggs løpende rådgivning.

Utvalget ser at det er gode argumenter for å samle NSM, og vi har forståelse for at direktoratet blant annet av tidshensyn ville ha framdrift i prosessen. Men det skulle vise seg at NSM ikke var rustet til på egenhånd å gjennomføre en slik leieprosess. Flere feil ble gjort, blant annet:

NSM tok opp et lån på inntil 200 mill. kroner fra utleier. NSM har ikke adgang til å låne.
NSM hadde heller ikke dekning i gjeldende budsjetter for de samlede leie- og lånekostnadene de påtok seg, slik regelverket sier det skal være.
Leiekontrakten ble underskrevet før JD hadde behandlet saken ferdig. NSM brøt sin plikt til å opplyse JD til riktig tid om leiekontraktens presise innhold og senere om de sviktende økonomiske forutsetningene for kontrakten.
Beslutningsgrunnlaget i NSM var verken fullstendig eller korrekt og heller ikke kvalitetssikret eller forstått på ledernivå.
Bygge- og leieinstruksen, som sier at før avtaler inngås skal alle relevante forhold være avklart og vurdert, ble brutt. Leiekontrakten ble undertegnet før vedlegget med tilleggsavtalen om særtilpasninger, lån og investeringer var utarbeidet. Det var også øvrig svikt i saksbehandlingen ved utarbeidelsen og inngåelsen av leie- og låneavtalene.
Lånet er delvis brukt til å finansiere investeringer som NSM har bedt om bevilgninger til uten å få gjennomslag (satsingsforslag). De har ikke avventet og forholdt seg til regjeringens og Stortingets prioriteringer.
Utvalget har registret at det var ulike oppfatninger i NSM om eierforholdet til de aktiva som lånet finansierte. Utvalget har ikke klare holdepunkter for hvordan investeringen er dokumentert og bokført i NSM sitt regnskap, men vi forutsetter at NSM følger opp slik at regnskapet blir riktig etter statens økonomiregelverk.

Hadde NSM brukt Statsbygg som rådgiver og fulgt deres tilhørende retningslinjer, slik de var pålagt, ville opptak av lån ikke kunne skjedd og andre feil vært unngått.

Våren 2022 fikk NSM tilført nye bevilgninger for å møte økte sikkerhetsutfordringer. Direktoratet ansatte flere enn de hadde budsjettmessig dekning for. Tilpasningen her og i leiesaken var preget av direktoratets egen vurdering og vektlegging av de sikkerhetspolitiske utfordringene og en tro på at bevilgningene ville måtte bli økt ytterligere. Utvalget har forståelse for at situasjonen ble oppfattet som bekymringsfull, men vil vise til at statlige virksomheter ikke kan overskride eller forskuttere Stortingets bevilgninger.

Det vises til avsnitt 6.2 for nærmere omtale.

Vurdering av Justis- og beredskapsdepartementets styring og oppfølging

Det er ingen tvil om at ledelsen i NSM bærer ansvar for låneopptaket og den økonomiske situasjonen de kom i. JD vil normalt legge til grunn at underliggende virksomheter lojalt følger lover og regler og lar tilflyte departementet relevant og riktig informasjon til rett tid. Det er likevel grunn til å påpeke ulike forhold ved departementets saksbehandling og den nærmere dialog med NSM i den aktuelle saken.

Styringsdokumentene fra JD til NSM er i det vesentlige tydelige og så langt utvalget har vurdert, i tråd med gjeldende regelverk i staten. Oppdragsbrevet i oktober 2020 til NSM om utredning av framtidig arealbehov var klart og tydelig.

Overføringen av ansvaret for NSM fra FD til JD, som ble vedtatt av regjeringen i 2019, kom brått på og var ikke nærmere utredet. Det er forskjeller i måten virksomheter under de to departementene blir styrt på. Forsvarsdepartementet praktiserer i større grad en helhetlig rammestyring og en form for porteføljestyring av investeringer innenfor forsvarssektorens langtidsplan. JDs etater styres fullt ut med egne årlige budsjetter for drift og investeringer. FD bruker i større grad enn i statlig sivil sektor felles støttefunksjoner for sine virksomheter, herunder Forsvarsbygg.

Utvalget peker særlig på følgende punkter ved JDs styring og oppfølging:

JD burde ha satt seg bedre inn i den økonomiske og administrative styringen av og i NSM ved overføringen fra FD i 2019.
Ved ansettelse av ny leder i NSM ble det lagt vekt på evne til å utvikle de faglige leveransene fra organisasjonen og gjøre virksomheten og de samfunnshensynene den skal ivareta, synlige. JD burde ha forsikret seg om – eventuelt ved egnet opplæring – at ny leder var rustet til å styre virksomheten løpende, herunder kontrollere NSMs økonomi.
JD burde satt seg godt inn i hvilken rådgivning Statsbygg gir i hele prosessen fra å hente inn tilbud og til å inngå leiekontrakter og påsett at Statsbyggs tjenester ble brukt. Kravet framgikk riktignok av oppdragsbrevet fra JD til NSM i oktober 2020. Men det ble ikke fulgt godt nok opp senere.
JD kunne ha bidratt til fortgang i saksbehandlingen i 2021 og fulgt saken jevnlig opp i de faste etatsstyringsmøtene med NSM.
JD burde fulgt bedre opp sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og bedt om og vurdert leiekontrakten.

Det vises til avsnitt 6.3 for nærmere omtale. I avsnitt 6.4 er også sider ved DFDs og Statsbyggs roller vurdert.

Tilrådinger

Utvalget har mottatt informasjon som gir grunnlag for tilrådinger på NSMs og flere departementers områder og om enkelte endringer i praksis, regelverk og retningslinjer.

NSM må så snart som mulig gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis i organisasjonen og sørge for:

rutiner slik at informasjonsplikten til departementet blir oppfylt
god økonomi- og forvaltningskompetanse i ledelsen
tydeligere og mer oversiktlig fullmaktstruktur og bedre samlet oversikt og kontroll
å følge utredningsinstruksens regler for god saksbehandling
at de enkelte investeringstransaksjonene faktureres og bokføres riktig.

Utvalget tilrår at det iverksettes en ekstern gjennomgang av NSM, se nedenfor.

På Justis- og beredskapsdepartementets område:

Utvalget mener at leiesaken har avdekket svakheter i de administrative og økonomiske funksjonene i NSM, herunder fullmaktstrukturen. Dette er nå i endring i NSM. JD bør raskt følge opp dette arbeidet.
Utvalget har merket seg at JD ikke nøye fikk vurdert NSMs samlede virksomhet og organisasjon i 2019 da ansvaret ble overført fra FD. Det tilrås en ekstern gjennomgang av denne viktige samfunnsinstitusjonen og hvor godt den fungerer.

På Justis- og beredskapsdepartementets og Finansdepartementets områder:

Utvalget har merket seg at NSM flere ganger i året fremmer forslag til nye satsinger. Slik praksis svekker den økonomiske styringen av, og i, etaten, inviterer til sløsing og gir lavere produktivitet. Utvalget tilrår departementene generelt – og JD spesielt – å skjerpe budsjettdisiplinen og med unntak av særskilte hendelser bare behandle satsingsforslag i de årlige statsbudsjettene.
Satsingsforslag bør være forankret i en langsiktig plan for utvikling av virksomheten. Departementene må påse at etatene har en plan slik også økonomiregelverket sier.

På Finansdepartementets område:

Bestemmelsen i FINs rundskriv R-110, punkt 2.3 om fullmakt til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettår sier som ett av tre vilkår: «Utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.» Her bør det tilføyes: «og uten at tjenesteproduksjonen svekkes». FIN bør også avgrense hvilke tjenester og utstyr som kan finansieres ved leie.

På Digitaliserings- og forvaltningsdepartementets område, statens eie og leie av bygg:

Formålsbygg, statlig eie, bør benyttes når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov. Slike bygg bør også benyttes når det er særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer i forhold til størrelsen av en eventuell leiekontrakt og virksomhetens budsjett.
Når et leiebygg må tilpasses med en stor investering, bør investeringen finansieres direkte gjennom bevilgning og ikke gjennom framtidig leie.
Ordningen for brukerfinansierte prosjekter (kurantordningen) i statsbudsjettet bør endres slik at den kan finansiere større tilpasninger i leiebygg, og rammen i Stortingets investeringsfullmakt for ordningen bør foreslås satt noe opp. For slike investeringer vil Statsbygg stå som ansvarlig og ta leie.
Bygge- og leiesaksinstruksen, som blir vedtatt ved kongelig resolusjon, bør inkludere at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for leiekontrakter skal følges av alle statlige virksomheter.

Det vises til kapittel 7 for nærmere omtale av disse og øvrige tilrådinger.