4 Hendelsesforløp (tidslinje)

Utvalget skal etter mandatet blant annet gjennomgå og vurdere «NSMs inngåelse av leieavtalen for lokalene i Snarøyveien 36 og den forutgående prosessen som ledet frem til denne», herunder også dialogen med andre aktører. Det er derfor nødvendig relativt detaljert å redegjøre for de faktiske forhold.

4.1 Fram til oppdragsbrevet fra JD i oktober 2020

Forstørr bilde

Figur 4.1 Utdrag av viktige hendelser i perioden fram til oktober 2020

NSM ble opprettet i 2003 og lokalisert i et formålsbygg på Kolsås. Lokalene rommet i underkant av hundre personer og ble tidlig for lite, slik at deler av virksomheten ble plassert i et annet bygg på Kolsås. I 2006 ble arbeidet med cybersikkerhet etablert på et loft i Akershus festning, med Forsvarsbygg som utleier. I 2011/2012 trengte NSM igjen mer plass og flyttet inn i et bygg på Bryn på framleie fra Forsvaret. Da direktoratet skulle etablere et kurssenter i 2014, var det ikke kapasitet i eksisterende lokaler, og de leide lokaler i Sandvika. Fortsatt vekst førte til enda et nytt leieforhold i Sandvika. I 2019 flyttet NSM inn på Havnelageret på Langkaia. Ingen av disse leiekontraktene utløste lån, og Forsvarsbygg var mellommann på alle kontraktene slik det var vanlig i forsvarssektoren. NSM vokste i denne perioden fra i overkant av 100 til over 300 personer.

Det har lenge vært et ønske om et nytt bygg for et samlet NSM. I 2014 fikk direktoratet klarsignal for å utrede et nytt bygg på Kolsås, men det ble ikke satt av penger til arbeidet og prosjektet ble ikke noe av. Det var også omtalt i Forsvarets langtidsplan for 2017-2020. I Forsvarets perspektivplan for bygg og anlegg var det gitt et anslag på mulig kostnad. I sitt brev til JD den 15.mai 2019, med innspill til rammefordelingsforslag for 2020-budsjettet, skriver NSM at «Det har vært et mål i inneværende langtidsperiode i forsvarssektoren (2017–2020) å starte opp et arbeid med å samlokalisere NSM. […] En samlokalisering er imidlertid fortsatt direktoratets ambisjon, og det bør derfor settes i gang nødvendig planarbeid for å realisere dette på sikt.»

Det administrative ansvaret for NSM ble overført fra Forsvarsdepartementet (FD) til Justis- og beredskapsdepartementet (JD) fra 1. mai 2019.

I etatsstyringsmøte mellom direktoratet og de to departementene den 18. juni 2019 ble ønsket om å samlokalisere og behovet for et nytt bygg diskutert. I referatet fra møtet framgår det at «Det har over lang tid vært en ambisjon å samlokalisere NSM. […] NSM ønsker å presentere en løsning i den sammenheng.» Det ble konkludert med å avholde et eget fagmøte om saken, men utvalget har ikke sett noen skriftlig dokumentasjon fra et slikt møte. I forkant av dette hadde det også vært noe dialog på e-post mellom NSM og JD, hvor NSM, i lys av at det var offentlig at de skal overføres til JD, ønsket «å undersøke hvordan leie av bygningsmasse skjer i justissektoren, og hvilket regelverk vi ev. vil underlegges der». I sin tilbakemelding 16. mai 2019 viste JD blant annet til at «NSM [skal] legge til grunn Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor» («Bygge- og leiesaksinstruksen»). I brev 2. mars 2020 orienterte JD direktoratet om at «fra 1. mars 2020 skal statlige virksomheter bruke Statsbygg som rådgiver når det skal inngås nye leiekontrakter i det private markedet.»

20. mai 2020 sendte NSM ut en forespørsel til 11 ulike eiendomsaktører for å kartlegge mulige lokaler i området mellom Kolsås, Oslo sentrum og Sandvika. Lokalene måtte være innflyttingsklare i løpet av våren 2024. Av kravspesifikasjonen framgår det at det er tale om «standard kontorlokaler» uten særskilte behov for spesialtilpasninger. I løpet av september 2020 får NSM tilbakemelding på forespørselen, med tilbud på 12 lokasjoner i Oslo, 5 på Fornebu/Lysaker og 4 i Sandvika.

I sitt innspill til statsbudsjettet for 2022, den 25. september 2020, skrev NSM at de «utreder mulige alternativer for fremtidig lokalisering». Her framgår det at «Foreløpige estimater antyder mellom 5-20 mill. kroner/år i varig økte EBA-utgifter», men at kostnadene trolig først vil løpe fra 2023. I lys av blant annet dette innspillet og øvrig dialog – utvalget har fått opplyst at det var noe møtevirksomhet i denne perioden – sendte JD 15. oktober 2020 et brev til NSM om «Utredning av fremtidig arealbehov». I brevet redegjør JD for «generelle retningslinjer og forhold som NSM må avklare før saken eventuelt kan vurderes nærmere av JD og Forsvarsdepartementet». Det vises blant annet til Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon og Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor. NSM ble bedt om å redegjøre for om arealbehovet skal dekkes gjennom leie i det private markedet (konkurransebygg) eller ved et byggeprosjekt i statlig regi (formålsbygg) og om det kan håndteres innenfor uendret budsjettramme. JD ga i brevet en oppstilling av hvilke krav som stilles til den dokumentasjonen departementet trenger for å gjøre sin vurdering. Det bes om en problembeskrivelse, en beskrivelse av dagens og framtidig situasjon, hvilke alternativer som skal utredes og finansiering og prioritering av tiltaket. Det gis i brevet ingen frist for NSMs tilbakemelding.

4.2 Høsten 2020 – ut 2021

Forstørr bilde

Figur 4.2 Utdrag av viktige hendelser i perioden fra oktober 2020 til slutten av 2021

Etter at JD trakk opp rammene for det videre arbeidet i brev av 15.oktober 2020, gikk det lang tid før brevet ble besvart. NSM startet riktignok raskt på arbeidet med å kvittere ut JDs brev. 18. desember samme år ble et utkast til svarbrev sendt JD «under hånden». I brevutkastet skriver NSM blant annet at «Budsjettrammer rundt husleie, felleskostnader og annen drift vil ligge noenlunde på dagens nivå. Men det vil tilkomme et investeringsbehov som ikke kan dekkes innenfor eksisterende budsjettrammer.» Årlige leiekostnader for et konkurransebygg anslås til 33,5 mill. kroner. I tillegg kommer anslagvis 60 mill. kroner til tilpasninger av nye lokaler, som «må dekkes særskilt». I januar 2021 ble det avholdt et møte mellom NSM og JD, hvor brevutkastet ble gjennomgått. NSM ble i møtet oppfordret til å avklare problemstillingen om formålsbygg eller konkurransebygg. Det ble avholdt ytterligere ett møte mellom NSM og JD om saken, i april 2021. Det foreligger ikke referater fra disse møtene.

11. februar 2021 ble lokaliseringssaken tatt opp i ledermøte i NSM. Den skisserte løsningen la opp til å beholde bygg 25 på Kolsås i kombinasjon med leie av et konkurransebygg sentralt i Bærum. Løsningen skulle realiseres innenfor NSMs budsjettrammer.

Som tidligere nevnt ble Sofie Nystrøm i statsråd 12. februar 2021 beskikket som direktør for NSM for en periode på seks år og tiltrådte 15. juni 2021.

13. april 2021 ble det avholdt et møte mellom NSM og Statsbyggs rådgivningsavdeling. I møtet ba NSM Statsbygg utrede om samlokaliseringen faller inn under statens lokaliseringspolitikk, og om lokalbehovet bør ivaretas ved formålsbygg eller konkurransebygg. Statsbygg svarer i brev av 21. juni. I brevet konkluderer de med at NSMs flytteplaner ikke er i konflikt med Retningslinjer for lokalisering av statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon. Statsbygg viser til at bygg med kritisk infrastruktur som hovedregel skal regnes som formålsbygg, men påpeker at NSM i forbindelse med gjeldede leiekontrakter selv har vurdert at leie i markedet er greit i et sikkerhetsperspektiv. Statsbygg anbefaler likevel at JD også vurderer om risikoen ved leie i det private markedet er akseptabel for kontorlokalene til NSM, og om sikkerhetsmessige tilpasninger i lokalene og kontraktsvilkår gjør at leie i markedet kan videreføres. Dette brevet ble ikke sendt i kopi til JD og ble etter de opplysninger utvalget har kunnet bringe på det rene heller ikke videresendt fra NSM til departementet.

14. september 2021 mottok NSM et tilbud fra NPRO, som blir den foretrukne utleier, om leie i Snarøyveien 36. Av tilbudet framgår det at «Utleier kan tilby en finansiering av Leietakers egne investeringer i lokalene med en ramme oppad til MNOK 60. Vi vil legge et avkastningskrav på 5%, og det vil si at det vil tilkomme en tilleggsleie på 800 kr/kvm.»

I ledermøte 23. september 2021 ble det lagt fram fem mulige alternativer for samlokalisering av NSM. Av referatet fra møtet framgår det at assisterende direktør pekte på at saken kan skape uro i organisasjonen og at saker som dette ikke bør legges ut til hele NSM, verken i saksunderlag eller i referater. I referatet står det også at «Vi må være svært kloke mht. kommunikasjon innad i NSM så det ikke blir uro i organisasjonen samt ift. departementene. Vi ønsker ikke mer prosess enn det vi må.» Det påpekes også at NSM må ta høyde for at antall ansatte øker i framtiden og at det kan komme flere miljøer til direktoratet i framtiden. Ledergruppen uttrykte ønske om å få framlagt mulighetene for å utvide avtalen og for valgmuligheter.

18. november 2021 sendte NSM et kort brev til JD, signert direktøren, hvor det ble vist til JDs brev av 15. oktober 2020. I brevet skrev NSM at de har innhentet bistand fra Statsbygg for å vurdere forholdene omtalt JDs brev. Konklusjonen var at de kan gjennomføre et kurantprosjekt, uten at dette vil komme i konflikt med Retningslinjer for statlege arbeidsplassar og statleg tenesteproduksjon eller bygge- og leiesaksinstruksen. NSM opplyser i brevet at de går videre med prosessen, med mål om realisering i løpet av 2024.

4.3 Våren 2022 tom. signering av første låneavtale

Forstørr bilde

Figur 4.3 Utdrag av viktige hendelser i perioden fra våren til sommeren 2022

Perioden fra årsskiftet 2021/22 til juli 2022 var kritisk for leiesaken. Det pågikk parallelt forhandlinger mellom NSM og utleier, avklaringer av de krav JD hadde stilt i oppdragsbrevet oktober 2020 og deretter foreleggelse for Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD). Denne våren ble NSM også tildelt midler for å møte økte sikkerhetsutfordringer i den såkalte «Ukrainaproposisjonen».

Hendelser fram til NSMs brev til JD i mai 2022

17. januar ble det avholdt et nytt møte mellom NSM og Statsbyggs rådgivningsavdeling. Det foreligger ikke referat fra møtet. NSM orienterte om leieprosessen så langt. Statsbygg informerte i møtet om KDDs brev fra mars 2020 med krav om at statlige virksomheter skal benytte Statsbygg som rådgiver når leieforpliktelsene samlet overstiger 30 mill. kroner. Slik NSMs deltakere oppfattet det, kan bruken av Statsbygg avpasses i forhold til kompetanse og kapasitet i egen virksomhet. Statsbygg opplyste, ifølge NSM, om at NSMs markedsforespørsel har stort nok volum til at instruksens krav om å sikre det mest gunstige leiealternativet for staten er ivaretatt. Statsbygg sa også, igjen ifølge NSM, at NSM tar beslutningen om de skal benytte Statsbygg videre, men at de må være oppmerksom på kravet i KDDs brev. Statsbygg sendte etter møtet e-post til NSM med regjeringens vedtak som vedlegg. Statsbygg mener de med det understreket at deres rådgivning skulle brukes.

19. januar ble det i NSMs ledermøte blant annet vedtatt å sette ned en styringsgruppe, som skulle bestå av ledergruppen og to representanter for tillitsvalgte. Den 25. januar ble det avholdt et ekstraordinært IDF-møte (informasjon, drøfting og forhandling) med tillitsvalgte i NSM, om prosessen for «Ett NSM» og samlokalisering. I møtet ble det stilt spørsmål til prosjektprosessen og vist til at beslutningen fra øverste ledelse (direktør og assisterende direktør) kommer før avdelingene leverer inn sine ROS-analyser (risiko- og sårbarhetsanalyser). Det ble derfor stilt spørsmål til hvilken informasjon og detaljnivå som ligger til grunn for en eventuell beslutning.

4. februar sendte JD e-post til NSM, hvor de viste til at departementet har en eiendom i Heggedal, hvor blant annet Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) har kursfasiliteter. JD ba i e-posten om at NSM innen 7. mars 2022 utredet et alternativ som innebar en samlokalisering av NSMs eget kurssenter med DSBs kurssenter. I en intern e-post i etterkant av JDs bestilling, ble det gitt uttrykk for bekymring for at man kan miste flere av tilbyderne dersom man ikke kan ta en beslutning som planlagt den 9. februar, men må vente på ferdigstillelse av JDs bestilling.

Den 8. februar ble det avholdt et møte mellom NSM og JD. Bakgrunnen for møtet var NSMs korte brev av 18. november foregående år. Det er ikke ført referat fra møtet, men ifølge informasjon fra NSMs deltakere etterlyste JD et formelt og fullstendig svar på departementets bestilling fra 15. oktober 2020. Utvalget har ikke informasjon som tilsier at JDs bestilling av 4. februar 2022 var tema i møtet.

Den 9. februar vedtok NSMs ledermøte å gi fullmakt til F2 (Avdeling for fellestjenester og organisasjonsutvikling) til å gå i forhandlinger om en leieavtale med utleier av Snarøyveien 36. Styringsgruppen skal brukes for å få innspill til forhandlingsunderlag.

I mars engasjerte NSM en ekstern prosjektleder for å håndtere arbeidet med nye lokaler. Prosjektlederen hadde erfaring fra tilsvarende prosesser i NAV og politiet.

7. mars svarte NSM på JDs bestilling av 4. februar 2022. Konklusjonen var at «kurssenteret ikke ønskes samlokalisert med DSBs kurssenter i Heggedal».

Samme dag sendte NSM utkast til svar på JDs brev fra oktober 2020. Formålet var å sjekke om NSMs svar tilfredsstiller JDs forventninger. Svarutkastet er relativt kort, i underkant av to sider. I tilsvar 9. mars 2022 skriver departementet at «dette må utbroderes en del. Vi må ha svar på de punktene som fremgår i bestillingen fra 2020, og deres vurderinger må fremgå, ikke bare svarene slik som vi leser dette utkastet.» Vurderingen av eie/leie, konsekvenser for partnere på Langkaia og kostnader ble trukket fram som spesielt viktige punkter. De har også en del kommentarer direkte i dokumentet.

21.mars, i etterkant av regjeringens pressekonferanse den 18. mars om tiltak knyttet til krigen i Ukraina, informerte JD direktoratet om at regjeringen vil fremme en proposisjon om sivile beredskapstiltak («Ukrainaproposisjonen»). Tiltakene tar utgangspunkt i tidligere satsingsforslag fra NSM. JD skriver at det «foreløpig ikke [er] klart om ambisjonen må forholde seg til det som nå foreslås for 2022, eller om det vil gis anledning til en opptrapping i samsvar med JDs forslag. Det er heller ikke avklart om vi får konsekvensjustert en ev. halvårseffekt i 2022 til en helårseffekt i 2023.». NSM bes foreløpig planlegge for en videreføring av 2022-rammen (i 2023). Bevilgningen for de varige tiltakene NSM fikk bevilgning til her, videreføres senere for 2023. JD avslutter e-posten med «Det er mildt sagt store forventninger om gjennomføring av tiltakene som nå fremmes Stortinget.»

1. april la regjeringen fram Prop. 78 S (2021–2022) Endringer i statsbudsjettet 2022 under […] Justis- og beredskapsdepartementet, […] (økonomiske tiltak som følge av krigen i Ukraina).

8. april mottok NSM et oppdatert tilbud fra NPRO. Utleier tilbyr «finansiering av Leietakers egne investeringer i lokalene med en ramme av MNOK 60 inkl mva med et avkastningskrav på 5%.» Videre skriver utleier at «investeringen skal ses på som en overordnet pott som skal behandles etter «åpen bok»-prinsippet.»

I etatsstyringsmøte 1 for 2022 21. april, mellom NSM, JD og FD, ble samlokalisering sak under eventuelt. I referatet framgår at «NSM har dialog med Statsbygg i saken, og poengterer at behovet er ytterligere aktualisert i forbindelse med eventuell realisering av tiltakene i Prop. 78 S «Ukrainaproposisjonen». NSM klarer ikke å realisere alle disse tiltakene innenfor dagens bygningsmasse.»

22. april 2022 sendte prosjektleder et notat fra til direktør NSM med tittel «Risikovurdering – handlingsalternativ». Bakgrunnen for notatet er at ledelsen i NSM så utfordringer med framdriftsplanen, som la opp til signering av leiekontrakt ultimo juni 2022. Prosjektleder var derfor bedt om å se på risikobildet ved en tidligere signering av kontrakten. I notatet skisseres det to handlingsalternativer. Senere hendelser viser at alternativ én ble valgt, men utvalget har ikke sett konkrete, skriftlige spor av en slik beslutning.

Alternativ én:

• En kontrakt basert på en grunnleie med en pott til investeringer, basert på tilbud mottatt fra Norwegian Property 9. april 2022. Det skisseres at denne vil kunne signeres tidlig i mai.
• En slik avtale vi inngås med en grunnleie, samt en investeringsleie basert på 60 mill. kroner i investeringer for tilpasninger til leietakers behov.
• Som fordeler ved dette alternativet trekkes blant annet fram «minimert risiko for at prosessen stoppes på departementsnivå» og «mulighet til å gi tydelig tilbakemeldinger til organisasjonen som vil kunne dempe usikkerhet og motvilje mot flytting».
• Risikofaktorene er alle knyttet til økonomi. Det framgår blant annet at det vil være «usikkerhet på total ramme for leiekostnader fremover» og videre at det er usikkert «om dagens husleie vil være kostnadsdekkende for behovet».

Alternativ to:

• En kontrakt basert på en ferdig kravspesifikasjon, hvor alle kravene til lokalene vil være oversendt gårdeier som har gjort en overordnet prosjektering av lokalene.
• Også for dette alternativet kan det være en egen investeringsleie for særtilpasninger. Det vises til at NSM tidligere har ønsket å ha en slik tilleggsleie.
• Alternativet gir kontroll på de fordyrende elementer de høye sikkerhetskravene medfører. Samtidig vil NSM kunne nedbetale særinstallasjonene raskere hvis utleier er villig til å gi slik adgang. Det vises til at det særlig kan være aktuelt dersom det er tilgjengelige budsjettmidler som kan prioriteres til formålet.
• Fordelene som trekkes fram for alternativ to er blant annet «full kontroll på kostnadsdekning av tiltak og krav til lokalene», «mulighet til å forhandle bort kostnadsdrivere da disse kan identifiseres og vurderes underveis» og «sikkerhet for budsjettmessig dekning av husleien».
• Blant risikofaktorene som trekkes fram er «mulighet for at departementet stopper prosessen underveis» og at «usikkerhet i organisasjonen kan medføre at interne politiske prosesser i NSM kan eskalere og bidra til å stoppe flytteprosessen».

28. april ble det avholdt et møte mellom NSM og utleier. Her ble blant annet mottatt tilbud, og forhold rundt kontrakten diskutert. I referatet fra møtet framgår det at det skal arbeides «med sikte på en løsning der kontrakt signeres i løpet av uke 19», altså to uker senere.

4. mai ble det avholdt et nytt møte mellom NSM og JD, hvor direktoratet redegjorde for status i arbeidet med samlokalisering. Det foreligger ikke referat fra møtet, men ifølge deltakere fra NSM etterlyste JD nok en gang svar på brev av 15. oktober 2020.

Samme dag sender NSM e-post til NPRO med dokumenter med utfyllende krav til sikkerhet.

11. mai sendte NSM svar på JDs brev av 15. oktober 2020. I brevet vises det til at «graden av spesialtilpasning for NSM er ikke svært omfattende». NSM viser til at «samlede leiekostnader for planlagte arealer ventes å utgjøre cirka 28,5 mill. kroner. Inkludert i beløpet er husleiekostnader, driftskostnader/ felleskostnader, kostnader knyttet til spesialtilpasninger og investeringer, leieinntekter fra partnere/FCKS, samt den direkte driftsbesparelse NSM vil få gjennom mer effektiv drift.» Den oppgitte leiekostnaden er med andre ord nettokostnaden for leieforholdet. Tilsvarende leiekostnader for dagens arealer oppgis til 26,6 mill. kroner per år. NSM presiserer at «Alle nødvendige investeringer planlegges dekket gjennom husleien. Det vil derfor ikke påløpe særskilte engangskostnader utover selve flyttekostnadene og kjøp av noe kontormøbler, som håndteres innen direktoratets budsjettramme.» Det framgår videre av brevet at NSM per i dag har 310 ansatte, mens det legges til grunn en framtidig situasjon med 400 ansatte. Dette er en vesentlig større økning enn det NSM hadde fått tildeling til i «Ukrainaproposisjonen». Direktoratet viser samtidig til at «Ved opprettelse av nye stillinger beregner NSM en overheadkostnad som øremerkes de administrative kostnader som knyttes til personellet. Husleie inngår som et element i denne overheadkostnaden. NSM legger til grunn at økningen i husleieutgifter i sin helhet dekkes av beregnet overhead.» Direktoratet viser i brevet til at de har fått bistand av Statsbygg «i vurderingen av om behovet skal dekkes gjennom leie i markedet eller gjennom statlig byggeprosjekt.»

Perioden fra NSMs svar på JDs oppdragsbrev til signering av leie- og låneavtalene

18. mai ble det sendt e-poster internt i NSM med oppdaterte prognoser for nye lokaler. Her legges det fortsatt til grunn et estimat på en økning på 90 årsverk, men til forskjell fra ovennevnte brev tas det her utgangspunkt i 350 årsverk. Det legges fram ulike estimater med utgangspunkt i en investeringskostnad på henholdsvis 60, 80 og 100 mill. kroner. Netto, årlig leiekostnad for de ulike alternativene oppgis til henholdsvis 31,2, 33,2 og 35,1 mill. kroner, altså høyere enn oppgitt i brevet til JD en uke tidligere. Det framgår av beregningene at en forutsetning for å håndtere det økte leienivået er en økning på 90 årsverk. Videre pekes det også på at IT-kostnadene utgjør en stor del av investeringskostnadene og at det kan være grunnlag for å se på å sløyfe investeringer eller å gjenbruke eksisterende materiell.

Før JD kan gi tilbakemelding til at NSM inngår leiekontrakt, må saken etter regelverket forelegges KDD for uttalelse. KDD ba da om mer informasjon, blant annet om fremforhandlet leieavtale og det gikk e-post til NSM om dette 19. mai.

23. mai 2022 var det mailkorrespondanse mellom øverste ledelse og leder F2 om svar på JDs oppfølgingsspørsmål. Det gis uttrykk for undring over at materialet ennå ikke er oversendt KDD (hvilket det var – JD sendte til KDD 16. mai) og det ble antydet at departementsråden i JD hadde formidlet annet. Senere samme dag svarte NSM på JDs e-post av 19. mai. Av svaret framgår det blant annet at forhandlinger med gårdeier fremdeles pågår, og at det derfor p.t. ikke foreligger utkast til leieavtale som kan sendes til JD. 24. mai sendte JD e-post med oppfølgingsspørsmål fra KDD til NSM. Spørsmålene gjelder NSMs bruk av Statsbyggs rådgivningstjeneste.

I en intern e-post i NSM til assisterende direktør den 25. mai, i forbindelse med utarbeidelse av svar på JDs spørsmål, skrives det «I tidlig dialog med Statsbygg ble det hele veien fra deres side kommunisert at det å benytte rådgivningstjenesten var et tilbud og ikke et krav. Jeg er imidlertid usikker på hvor tydelig vi bør kommunisere det til JD/KDD, for vi hadde jo allerede på det tidspunkt mottatt KDDs brev om at dette var et krav.» Assisterende direktør slutter seg til at dette ikke omtales i tilbakemeldingen til JD, og svaret sendes departementet senere samme dag. Utkast til leiekontrakt er vedlagt e-posten. NSM presiserer at kontrakten ikke er ferdig forhandlet. I dette utkastet framgår det at «utleier skal finansiere Leietakers spesialtilpasninger/sikkerhet oppad begrenset til NOK 48 000 000 eksl mva. Disse investeringene skal være en åpen bok-løsning mellom partene, og avkastningskravet er fastsatt til å være 5%, tilbakebetalt over Leieperioden som en annuitet i henhold til punkt 7.1.» Det framgår også at det skal «skrives en egen Tilleggsavtale som regulerer den endelige finansieringen […]».

19. mai ble det sendt en intern e-post i NSM med status for samlokaliseringsprosjektet. Av e-posten framgår det at det fortsatt pågår arbeider med «utarbeidelse av teknisk og sikkerhetsmessig kravspesifikasjon».

20. mai mottok NSM en e-post fra utleier som skisserer to alternativer for finansiering av spesialtilpasninger. Begge alternativene med en ramme for investeringer på 100 mill. kroner. Utleier antyder et ønske om signering av kontrakten i løpet av en uke.

25. mai oversender NSM utkast til leiekontrakt til JD, etter forespørsel fra KDD.

30. mai ble det sendt e-poster mellom direktør NSM og andre i ledergruppen med en oppdatering på arbeidet. Direktøren uttrykker seg kritisk til at det ikke «legges […] opp til at hele lokalet vårt er egnet til å være koblet på H-klienter». Hun mener dette ikke er korrekt og stiller spørsmål ved prosessen og «foreslår at det prioriteres at ledergruppen og øverste ledelse får eierskap til innspillet slik at behovet i første fase er dekket.»

31. mai forelå det en innstilling til kontraktsignering med Snarøyveien 36 AS. I innstillingen var det skissert alternativer både med og uten H-klienter til alle. Prosjektet anbefalte at det inngås leiekontrakt basert på alternativet med enkelte områder tilpasset H-klienter. Det ble vist til at dette alternativet kunne gjennomføres innenfor det økonomiske handlingsrommet en investeringsramme på 100 mill. kroner ville gi. Den samlede, årlige, netto leiekostnaden ble oppgitt til 33,7 mill. kroner for dette alternativet. Det framgikk videre at alternativet med H-klienter til alle ikke ville kunne håndteres uten at NSM ble tilført økonomiske midler eller at det ble lempet på sikkerhetskrav. Det framgikk også av innstillingen at kostnader til møbler og flytting ikke var medtatt. Dette ble anslått til 10-15 mill. kroner.

1. juni ble det avholdt et allmøte i NSM, hvor det ble orientert om at det var enighet med utleier om et lokale på Fornebu og at størstedelen av NSM skal samlokaliseres der. Senere samme dag signerte direktør NSM leieavtalen med Snarøyveien 36 AS. I den signerte kontrakten er rammen for spesialtilpasninger økt til 100 mill. kroner inkl. mva., og det står spesifikt at det «skal utarbeides egen låneavtale mellom partene». I forkant av signeringen kalte direktøren inn assisterende direktør og leder F2 for å få klarhet i om det var klart til signering, hvilket ble bekreftet. Samtidig ble det diskutert hvilken risiko leder tok ved signering, i lys av at tilbakemeldingen fra JD og KDD ennå ikke var mottatt.

3. juni, i en pause i et møte på Langkaia, orienterte direktør NSM ekspedisjonssjefen i Samfunnssikkerhetsavdelingen om at det var signert leiekontrakt for lokalene på Fornebu. I en SMS fra assisterende direktør NSM til leder F2 samme dag ble deler av denne samtale omtalt slik: «hun [ekspedisjonssjefen] sa hun var glad hun var ferdig med den saken». Det ble tillagt vekt i NSM at JD var informert. Ekspedisjonssjefen har i samtale med utvalget sagt at hun ikke husker denne samtalen og har presisert at dette uansett ikke var saksbehandling.

9. juni sendte JD brev til NSM med tilbakemeldinger på NSMs rapport for første tertial. JD skriver, under et punkt om justeringer av tildelingsbrevet som følge av «Ukrainaproposisjonen», at «to av tiltakene representerer en forsering av satsingsforslagene for 2023 grunnet den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa. Forseringen signaliserer betydningen av tiltakene og departementene forutsetter at NSM legger vekt på å realisere bevilgningene i løpet av 2022.»

13. juni ble Etatsstyringsmøte 2 for 2022, mellom NSM, JD og FD, avholdt. Under budsjettstatus orienterte NSM om at det var satt i gang rekrutteringsprosesser som følge av styrkingen ved «Ukrainaproposisjonen». NSM opplyste at de «bruker handlingsrommet maksimalt og de må eventuelt bremse aktiviteten for å unngå overforbruk». JD ba om mer detaljer i rapporteringen for andre tertial. Inngåelse av leieavtalen ble ikke nevnt i møtet.

Samme dag svarte KDD på JDs brev av 16. mai om godkjenning av leiekontrakt for NSM. KDD peker i brevet på tre problemstillinger: De stiller spørsmål ved JDs vurdering om at det ikke vil være kritisk infrastruktur i bygget. Det stilles videre spørsmål ved om et framtidig eierskifte av lokalene kan skape utfordringer for NSMs virksomhet, og det anbefales at det bør innarbeides en klausul i leieavtalen som hindrer at eiendommen selges til uønskede, utenlandske eiere eller at leietaker står fritt til å heve kontrakten dersom det skjer. Til slutt pekes det på at NSM har gjennomført prosessen uten å benytte seg av Statsbyggs rådgivningstjeneste.

15. juni ble det sendt et brev fra fagforeningene i NSM til direktøren, hvor foreningene uttrykker «sterk bekymring med måten arbeidsgiver den senere tiden har ivaretatt partssamarbeidet». De ber om et snarlig møte med direktøren. Det vises blant annet til at styringsgruppen for samlokaliseringsprosjektet, som ble vedtatt opprettet 19. januar 2022, kun har avholdt to korte møter og hvor innholdet har begrenset seg til «korte statusoppdateringer og informasjon om fremdriftsplanen.»

20. juni svarte JD på NSMs brev av 11. mai 2022. JD viser i brevet til KDDs vurdering og peker på at det etter gjeldende regelverk vil være NSMs ansvar å vurdere om markedet kan tilby lokaler med beliggenhet eller spesialtilpasning som oppfyller nødvendige krav til sikkerhet. JD gir ingen eksplisitt godkjenning, men skriver i konklusjonen blant annet at «etter JDs vurdering tilsier KDDs uttalelse i saken ingen justeringer av prosessen for leie av nye lokaler». Departementet skriver samtidig i brevet at de «forutsetter videre at behovet for spesialtilpasninger, sikkerhetstiltak eller andre forhold, ikke medfører at det kan reises tvil om at dette vil være innenfor leie av et ordinært kontorbygg (omtalt som konkurransebygg i instruksen).» JD ber videre om at det, i tråd med KDDs anbefaling, innarbeides en klausul mot salg til uønskede eiere. I brevet peker departementet samtidig på sitt brev av 15. oktober 2020, som redegjør for hva NSM forventes å avklare og forelegge departementet. JD skriver videre at de «opplever at denne prosessen har tatt unødig lang tid og at det til tider har vært krevende å få forståelse for departementets dokumentasjonsbehov gitt i oppdraget fra 2020. En konsekvens av dette er at det ble et veldig hastverk på slutten og en mer kritisk tilbakemelding fra KDD og Statsbygg enn nødvendig.»

NSM svarer igjen 23. juni og «erkjenner at prosessen knyttet til nye lokaler kunne vært gjennomført på en bedre måte» og opplyser at de vil følge opp kontraktsvilkårene med hensyn til et mulig, framtidig eierskifte.

I et internt arbeidsdokument i NSM datert 26. juni 2022, hvor konsekvenser ved flytting til Fornebu er kartlagt, er «økonomiske overskridelser» omtalt som den høyeste risikoen. Av risikoreduserende tiltak nevnes «profesjonell prosjektstyring, tydelig mandat, juridisk hjelp ved kontraktsinngåelse, økonomistyring».

1. juli sendte NSM brev til JD med innspill til behov ved nysalderingen for 2022. I brevet nevnes nye lokaler på Fornebu. NSM skriver at «for at bygget skal ha tilstrekkelig sikring og nødvendige arbeidslokaler foreligger det en investeringskostnad som skal nedbetales sammen med husleie de neste 15 årene. Etter avtale med utleier har NSM mulighet til å nedbetale investeringskostnaden etter behov. For 2022 er investeringskostnaden beregnet til 25,0 mill. kr. En nedbetaling av denne summen vil medføre en reduksjon av NSM sin husleie de neste 15 årene og gi oss bedre fleksibilitet til å håndtere ikke planlagte kostnader.» Brev med identisk ordlyd ble også sendt 22. august 2022.

6. juli ble oppdatert utkast til låneavtale oversendt fra utleier til NSM. I avtalen framgår det at lånerammen er inntil 100 mill. kroner. Avtalen sier også at «[…] Låntaker til enhver tid kan velge å tilbakebetale lånet». Avtalen har også et punkt som sier at «Med mindre det foreligger et mislighold, kan Långiver si opp Låneavtalen med én måneds varsel beregnet fra den første dagen i påfølgende måned og kreve omgående tilbakebetaling av hele lånet samt betaling av påløpte renter og omkostninger (inkludert kostnader i forbindelse med inndrivelse av lånet).» Avtalen oversendes assisterende direktør og direktør, med opplysninger om at «de økonomiske konsekvensene og valg av rentemodell er kvalitetssikret» og at «dokumentet er klar for signering». Selve låneproblematikken synes ikke nærmere kommentert. Låneavtalen signeres av direktør NSM som låntaker 8. juni 2022.

4.4 Fra sommeren 2022 til saken blir offentlig

Forstørr bilde

Figur 4.4 Utdrag av viktige hendelser i perioden fra sommeren 2022 til sommeren 2023

Ambisjonsøkning fra sommer 2022 til sommer 2023

Etter at låneavtalen ble signert i juli var det lite aktivitet på området frem til sent på høsten.

NSM sendte 11. november e-post til utleier hvor de viser til at «NSM søker om å få en ekstra bevilgning fra justisdepartementet for å utvikle lokalene vi skal leie fra dere» og ber om «en faktura, eventuelt et tilbud fra dere om at vi kan få omsatt midlene i 2022». Fakturaen bes merket «Utvikling av ny H-plattform i tråd med NSMs kravspesifikasjon – sperret konto». Det vises videre til at de ikke vet om de får tildeling før senere i november og at fakturaen derfor må kunne trekkes. Utleier svarer 14. november og bekrefter at de kan opprette faktura og at pengene fra fakturaen kan settes på sperret konto hos utleier. 17. november ber NSM utleier kansellere fakturaen, da direktoratet ikke får svar på om de får midler før senere og derfor ikke kan ta risikoen. NSM spør i samme e-post «om det er en mulighet for å øke kreditten hos dere med 60 millioner. Vi ønsker å betale dette ned med satsningsmidler, men må sikre at vi har en plan hvis dette ikke skulle gå igjennom.» Utleier svarer 18. november og «bekrefter [jeg] at vi kan tilrettelegge for økt kredittramme på inntil 60 MNOK». Utleier ber videre om en forsikring om at NSM-direktøren har nødvendige fullmakter til å signere avtalen.

30. november ble Etatsstyringsmøte III 2022, mellom NSM, JD og FD, avholdt, og NSMs rapport for andre tertial ble behandlet. Under budsjettstatus ble det opplyst at «prognosen er at NSM kommer så vidt på riktig side for 01-posten». For øvrig er det ingen spor i referatet av oppfølging av punktet fra møtet i juni, hvor det framgikk at NSM «eventuelt [må] bremse aktiviteten for å unngå overforbruk» og som NSM skulle rapportere mer detaljert på for andre tertial.

1. desember behandlet NSMs ledergruppe en beslutningssak om «Investeringer på sikkerhet og IT-infrastruktur på Fornebu – samt finansiering av investeringene». I saksgrunnlaget ble det lagt fram fem alternativer, med investeringsbehov fra 80 til 200 mill. kroner. Det ble vist til at «dersom NSM får satsingsmidler som kan finansiere NSM sin satsing på høygradert plattform, vil kostnadene knyttet til investering se annerledes ut, og ikke få så store konsekvenser for driftsbudsjettet.» Av referatet fra møtet framgår det at ledergruppen mener «det er svært viktig å få ny matrise på plass i nytt bygg», da dagens løsning er gammel. Det framgår også at «finansiering av matriseløsninger ikke er en del av opprinnelig investeringsramme for Fornebu. Det er forbundet med økonomisk risiko å planlegge med matrise på Fornebu. Finansiering avhenger av om NSM får midler gjennom satsingsforslagene 2023, men må ta høyde for at dette ikke skjer.» Ledergruppen sluttet seg til alternativet som innebærer investering på 180 mill. kroner, fordelt på 81 mill. kroner på sikkerhet, 79 mill. kroner på IT og 20 mill. kroner på møbler. Av saksgrunnlaget framgår det at dette alternativet innebærer et behov for å redusere bemanningen med 19 stillinger for å finansiere de økte kostnadene, dersom direktoratet ikke får satsingsmidler.

I ledergruppemøter 7. og 21. desember fikk ledergruppen presentert tall som tilsa at NSM ville ha et merforbruk i 2023 på 31 mill. kroner. F2 foreslo flere tiltak for å bremse kostnadene, men forslagene til innsparingstiltak ble ikke akseptert av ledergruppen. I ledergruppemøte 21. januar 2023 var merforbruket økt til om lag 43 mill. kroner. Det ble der besluttet å sette inn «spissede tiltak» med mål om å redusere det til 11 mill. kroner. Tiltakene forutsatte imidlertid bevilgninger i revidert nasjonalbudsjett (RNB).

10. januar 2023 oversender utleier utkast til Tilleggsavtale 1 til låneavtalen datert 8. juli 2022. Lånerammen er her utvidet til 160 mill. kroner. NSM svarer samme dag at avtalen ser ok ut. 11. januar 2023 signerer direktør i NSM tilleggsavtalen.

17. februar har NSM e-postdialog med utleier om utløsing av opsjon for femte etasje.

20. februar sender NSM sitt innspill til revidert nasjonalbudsjett 2023 til JD. Innspillet omfatter en rekke forslag, hvor ett av dem er å «etablere Norges evne til å motta og behandle særskilt høyt gradert sikkerhetsinformasjon». Dette anslås til 60 mill. kroner i 2023.

23. februar sendes det en intern e-post i NSM med økonomirapport per februar – prognosene viser et merforbruk.

I Etatsstyringsmøte 1 2023 den 12. april var flyttesaken tema i forbindelse med at NSM tok opp utfordringer med å rekruttere og beholde relevant personell. På spørsmål «om samlokaliseringen på Fornebu er medvirkende til dagens situasjon og hvorvidt det kan ha betydning for fremtidig kompetansedekning», svarte NSM at «flyttingen til Fornebu på sikt vil være en fordel for å møte fremtiden». Det ble avtalt at NSM skulle invitere til et møte om flytteprosessen og behov på Fornebu.

I ledergruppemøte 2. mai ble det informert om at NSM styrer mot et merforbruk på 50 mill. kroner i 2023, og at risikoen for brudd på bevillingsreglementet er høy.

10. mai gikk det en e-post fra leder F2 til direktør og assisterende direktør om «husleiekostnader Fornebu». I e-posten ble det opplyst det om at husleiekostnadene, inkludert opsjonen på femte etasje, vil øke med 38 mill. kroner utover det de betaler i dag. Det vises til at man i 2022 beregnet tilgjengelig ramme for husleie med bakgrunn i at det skulle ansettes 90 nye ansatte og overheadmidler for disse, mens fasit ble 55. Samtidig var det lagt inn husleiebidrag fra partnere på 8 mill. kroner, men hvor reelt tall var 3,8 mill. kroner. Samlet anslår F2 den netto merkostnaden til 8,5 mill. kroner, istedenfor 1,7 mill. kroner som ble lagt til grunn ved inngåelse av leiekontrakten i 2022. I opprinnelig beslutningsdokument var kostnaden for utløsning av opsjonen for femte etasje stipulert til 4,5 mill. kroner. Reell kostnad er 11 mill. kroner. F2 opplyser at man ikke har klart å finne ut hvordan denne feilen er oppstått. Til sist pekes det på beslutningen om å investere 180 mill. kroner, som innebærer en årlig kostnad på om lag 20 mill. kroner. Samlet utgjør disse differansene fra beslutningsgrunnlaget om lag 38 mill. kroner og det bemerkes at «omgjort i årsverk utgjør dette mellom 30- 33 årsverk i redusert bemanning for å håndtere den økte husleien.»

11.mai ble det avholdt et møte mellom NSM, JD og FD. Ifølge tilstedeværende fra NSM omhandlet møtet utløsning av opsjon på femte etasje på Fornebu. Det foreligger ikke referat fra møtet. Det var enighet om at NSM skulle sende en søknad til JD om å utløse opsjonen, og JD skulle prioritere behandlingen fordi utleier hadde satt kort svarfrist. Ut fra hva utvalget har fått opplyst, ble ikke de økonomiske utfordringene i forbindelse med leieavtalene som da var oppdaget, nevnt for departementene i møtet.

Samme dag sendte NSM brev til JD hvor de orienterte om at direktoratet vil utløse opsjonen for leie av femte etasje og ba om JDs tilslutning til å tiltre opsjonen. Kostnadene vil med dette øke med 11,5 mill. kroner årlig fra 2026. Det pekes i brevet på flere måter den økte kostnaden kan dekkes på: Brukerfinansiering, partnersamarbeid, framleie og styrking av NSM. NSM skriver i brevet at «risiko for å ikke dekke kostnadene fullt ut fra 2025 anser vi for å være liten gitt muligheten vi har til å hente inntekter fra brukerfinansiering eller partnere […]». JD svarer 15. mai og samtykker i at NSM benytter seg av opsjonen under forutsetning om at leiekostnadene kan dekkes innenfor NSMs nåværende budsjettramme. Det forutsettes også at «økte leiekostnader ikke vil påvirke NSMs arbeid innenfor nasjonal forebyggende sikkerhet i forsvarssektoren og på sivil side». JD viser også til at NSM i møtet 11. mai bekreftet at direktoratet per i dag ikke har behov for ytterligere lokaler på Fornebu, men at «FD støtter NSMs vurdering av et sannsynlig økt behov for NSMs tjenester knyttet til kommende økt etterspørsel fra forsvarets side». JD understreker i brevet at fullmakten til å fakturere råd- og veiledningstjenester i tildelingsbrevet er avgrenset til samarbeidet med forsvaret om større investeringsprosjekter, og at JD ikke har gitt en allmenn fullmakt til prising av NSMs ordinære råd- og veiledningstjenester. En slik løsning vil forutsette viktige prinsipielle avklaringer med departementet.

24. mai oversendte NSM «Virksomhets- og regnskapsrapport 1 2023» til JD og FD. I rapporten, som er for første tertial, anslås det en prognose på merforbruk på driftsposten på 26 mill. kroner i 2023. 26. mai sendte JD e-post til NSM og ba om mer utfyllende informasjon til rapporteringen, herunder at det redegjøres nærmere for årsakene til den økonomiske situasjonen. NSM svarer på bestillingen 30. mai. NSM peker i svaret på at «organisasjonen har helt fram til siste del av 2022 hatt begrenset administrativ kapasitet, høy turnover og har dermed ikke hatt nødvendig kapasitet til å forvalte, utvikle og effektivisere seg på en planmessig måte». NSM viser videre til at «våren og sommeren 2022 fikk NSM tydelige styringssignaler om å øke kapasiteten så raskt som mulig. Det ble gitt signaler om at opptrappingen til NSM ville fortsette å øke. […] Tildelingene til NSM har ikke økt som tidligere signalisert.» NSM estimerer at de i 2023 har fått tildelt 11 mill. kroner mindre enn forventet og henholdsvis 26 og 33 mill. kroner for 2024 og 2025. NSM viser i tillegg til at de har fått flere nye oppgaver uten at disse er blitt tilstrekkelig finansiert.

2. juni signerer NSM «Tilleggsavtale 2» om leie av femte etasje i Snarøyveien 36.

14. juni ble det avholdt Etatsstyringsmøte II 2023, mellom NSM, JD og FD, med rapportering for første tertial. Departementene pekte i møtet på at økonomien er styrende for aktivitetsnivået og at NSM må forholde seg til tildelt økonomisk ramme. Det ble også stilt spørsmål ved internkontrollen i NSM når et slikt vesentlig avvik ikke er korrigert tidligere. Departementene åpnet for å diskutere prioriteringer i NSM dersom det er nødvendig for å kunne holde seg innenfor gitte budsjettrammer. NSM pekte på at det er iverksatt strakstiltak som skal gi redusert forbruk og bedre oversikt og kontroll, men at tiltakene ikke vil svekke leveranseevnen i 2023 i vesentlig grad. Departementene ba om innspill fra NSM på fem områder/oppdrag som kan prioriteres ned for å oppnå balanse ved årsslutt innen 1. juli.

28. juni ble det avholdt et oppfølgingsmøte, hvor NSM blant annet redegjorde for internkontrollen i NSM, for iverksatte tiltak for å holde budsjettet og for generelle forbedringstiltak på økonomiområdet. Direktoratet pekte i tillegg på et arbeid med å utvikle en «forretningsmodell innen råd og veiledning». JD understreket at NSM er en ordinær, bruttobudsjettert virksomhet med bevilgning over statsbudsjettet. En ev. inntektsgivende rådgivningsvirksomhet vil derfor måtte rammes inn av bevilgningsreglementet og statsstøttereglementet. Departementet åpnet for videre dialog «for å klargjøre aktuelle rammebetingelser for inntektsgivende virksomhet, men ser ikke på dette som en aktuell løsning for NSMs økonomiske utfordringer verken nå eller på sikt.» Det er ikke spor i rapporter eller referater om at NSM har orientert om framtidige konsekvenser av at husleiekostnadene vil være vesentlig høyere enn opprinnelig forutsatt.

Forstørr bilde

Figur 4.5 Utdrag av viktige hendelser i perioden fra sommeren 2023 til saken blir offentlig

Oppfølging av budsjettproblemene i NSM høsten 2023

3. juli sendte NSM brev med svar på JDs spørsmål i etatsstyringsmøtet, hvor det skisseres ulike tiltak som nedprioriteres i 2023. Tiltakene summerer seg til 11,5 mill. kroner. I brevet oppsummerer NSM med at «kutt og nedprioriteringer på utgiftssiden vil ikke ha tilstrekkelig effekt i inneværende år. Det resterende avviket må løses ved å se på inntektssiden eller andre rammebetingelser (tildelinger og/eller belastningsfullmakter).»

12. august ble det sendt e-post fra F2 til direktør og assisterende direktør, hvor det opplyses om at rammen (omtalt som «kreditten») på 160 mill. kroner skal dekke investeringskostnadene inklusive mva. og ikke eksklusive mva. slik NSM har trodd. Det opplyses videre at utleier «har sagt seg villig til å øke lånerammen tilsvarende. Dette muliggjør at prosjektet kan realiseres uten ytterligere kutt.» Det gjøres rede for at de årlige kostnadene til «renter og avdrag» (med dagens rentenivå) øker fra 19 mill. kroner om lag 25 mill. kroner. Direktøren svarer på e-posten og takker for oppdatering, men kommenterer ikke de økte kostnadene.

16. august sender JD brev til NSM om budsjettsituasjonen. Departementet viser til hovedinstruksen, hvor det heter at «NSM skal ha en tilfredsstillende økonomistyring og utarbeide strategier i et årlig og flerårig perspektiv slik at tildelte midler anvendes målrettet og effektivt i tråd med forutsetningene i de årlige tildelingsbrevene fra JD, og innenfor de til enhver tid gjeldende rammer» og peker på at det er direktørens ansvar at gitte budsjettrammer overholdes, og at aktiviteten i virksomheten skjer innenfor rammen av Stortingets vedtak. JD opplyser at det ut 2023 skal avholdes månedlige møter for å følge opp NSMs økonomiske situasjon.

23. august ble det første månedlige oppfølgingsmøte om budsjettsituasjonen avholdt. NSM bemerket i møtet at de ikke kan love balanse ved årsslutt, men arbeider med det som mål. Referatet har ikke spor av at NSM orienterte om framtidig økte kostnader, verken av feilene oppdaget i mai, eller som følge av den siste økningen av lånerammen.

1. september la NSMs internkontroll fram «Internkontrollrapport 2023:1» om håndteringen av Ukraina-midlene i NSM. Bakgrunnen for oppdraget fra assisterende direktør var risikoen for at NSM ville overskride bevilgningen i 2023. Rapporten konkluderer med at «ledelsens styring og kontroll med økonomien i perioden har ikke vært tilfredsstillende». Den viser blant annet til at «Det er tatt en for høy risiko i 2022 ved å forskuttere og planlegge ut fra en forventning og signaler om økte tildelinger i 2023 og fremover», at «ledelsen har ikke prioritert og igangsatt kostnadsreduserende tiltak i tide» og at «det er ikke gjennomført tilstrekkelig opplæring for ledere innenfor forvaltning og statlige budsjettprosesser samt på økonomisystemene».

Samme dag signerer NSM Tilleggsavtale 2 til låneavtalen, hvor lånerammen økes til 200 mill. kroner.

I forbindelse med den ekstraordinære, månedlige rapporteringen sender NSM regnskapsrapport til JD 13. september. I rapporten er prognosen for merforbruket i 2023 justert til 20 mill. kroner. Rapporten ble behandlet i ekstraordinært etatsstyringsmøte 20. september.

17. oktober varslet assisterende direktør ekspedisjonssjefen i Samfunnssikkerhetsavdelingen om at NSM også har en betydelig budsjettutfordring for 2024. JD ba om et snarlig møte.

18. oktober sendte NSM ekstraordinær budsjettrapportering til JD. Netto merforbruk i 2023 er her estimert til 12 mill. kroner. Rapporten behandles i ekstraordinært etatsstyringsmøte 24. oktober. Problemene for 2024 er ikke tema i dette møtet.

1. november ble det avholdt et nytt budsjettmøte mellom NSM, JD og FD. I saksgrunnlaget til møtet presenterer NSM en prognose for merforbruk på drift i 2024 på 103 mill. kroner, sammenlignet med foreslått bevilgning i statsbudsjettet for 2024. I notatet er kostnader til «investeringer infrastruktur Fornebu» et eget punkt. NSM skriver i notatet at «dette er investeringer som NSM har finansiert med lån som nedbetales over husleien på samme måte som ved leieforholdet i Øvre Torg i Sandvika og i tråd med avtale forelagt JD.» Kostnadene i 2024 ble anslått til 25 mill. kroner.

7. november oversender NSM leiekontrakt, tilleggsavtale for femte etasje, låneavtale og tilleggsavtale 2 til låneavtale til JD.

15. november sendte JD en beskrivelse av saken til Finansdepartementet (FIN) for vurdering. FIN svarer 29. november. Deres vurdering er at «den fremlagte dokumentasjonen tyder på at dette er en svært alvorlig sak.» FIN mener NSM utvilsomt har brutt flere deler av statens budsjett- og økonomiregelverk, og at ledelsen i NSM har gått ut over sine fullmakter. 7. desember svarer JD FIN med tilbakemelding på de punktene FIN tar opp i brevet.

24. november sender JD brev til NSM med en gjengivelse av hendelsesforløpet, slik JD har oppfattet det. JD ber om direktørens vurdering og eventuelle kommentarer. NSM svarer 28. november. I svaret trekkes det fram at Statsbygg var rådgiver i vurderingen av eierskapsmodell våren 2021. Det vises også til at av investeringsbeløpet på 200 mill. kroner er 85 mill. kroner gått til sikkerhetsmessige tilpasninger, om lag 100 mill. kroner til «nødvendig modernisering av IKT-løsninger» og det resterende til møbler mm. Det vises i brevet til flere satsingsforslag for å modernisere NSMs IKT-løsninger. JD følger opp med nytt brev 29. november hvor de ber om svar på ytterligere spørsmål, herunder NSMs vurdering av låneopptaket opp mot lov- og regelverk for statlige virksomheter. NSM svarer 30. november. I svaret skriver NSM at «dette er ikke en ny måte å finansiere investeringer på». På JDs spørsmål om vurderingene som lå til grunn for å ta opp et lån, svarer NSM at «gitt vår erfaring med tilsvarende forskutteringsordninger, […] vurderte vi dette som en hensiktsmessig løsning også på Fornebu.» NSM viste videre til at det var gjort økonomiske vurderinger før man gikk inn i avtalen. Det var lagt til grunn at overhead fra nye årsverk ville kunne dekke deler av kostnadene, samtidig som det ble pekt på satsingsforslag NSM hadde fremmet. Risikoen for å måtte dekke hele kostnaden innenfor rammen var ifølge NSM vurdert som håndterbar.

8. desember la regjeringen fram en tilleggsproposisjon for Stortinget (Prop. 34 S (2023–2024)), hvor det ble foreslått å øke bevilgningen til NSM med 200 millioner kroner. Samme dag valgte direktøren for NSM å trekke seg. Stortinget vedtok 20. desember 2023, på grunnlag av proposisjonen og Innst. 150 S (2023–2024) å bevilge 200 mill. kroner til NSM. 21. desember ble det utbetalt 147,2 mill. kroner til utleier for å innfri lånet.