7 Tilrådinger

Utvalget har med utgangspunkt i gjennomgangen av leiesaken i NSM festet seg ved enkelte forhold ved Justis- og beredskapsdepartementet (JD) sin oversikt over og etatsstyring av NSM og virksomhets- og økonomistyringen i NSM som kan forbedres. Utvalget vil også tilrå justeringer av statens eie- og leiepolitikk og i tilhørende relevant regelverk.

1. NSM må gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis

NSM må så snart som mulig gjennomgå styrings- og forvaltningspraksis og sørge for

• rutiner slik at informasjonsplikten til departementet blir oppfylt
• god økonomi- og forvaltningskompetanse i ledelsen
• tydeligere og mer oversiktlig fullmaktstruktur og bedre samlet oversikt og kontroll
• å følge utredningsinstruksens regler for god saksbehandling
• at de enkelte investeringstransaksjonene faktureres og bokføres riktig
• å vurdere om det er mulig å innføre SRS-virksomhetsregnskap raskere enn det som det nå er lagt opp til, for eksempel allerede fra 2025

Utvalget gir ikke ytterligere tilrådinger til direktoratet idet vi tilrår at det iverksettes en ekstern og fullstendig gjennomgang av NSM.

2. JD bør så snart som mulig få vurdert de administrative og økonomiske funksjonene i NSM, og herunder fullmakter ute i organisasjonen til å pådra utgifter

NSMs administrative kapasitet, kompetanse og organisering ble ikke vurdert da det administrative ansvaret for NSM ble overført fra Forsvarsdepartementet (FD) til JD i 2019. I tiden før 2019 var NSM en del av forsvarssektoren og lente seg på forsvarssektorens administrative ordninger. Etter 2019 etablerte direktøren internkontroll og internrevisjon fra FDs internrevisjon og styrket i noen grad NSMs egen administrasjon.

Utvalget har erfart at NSM i stor grad har delegert myndighet til å disponere budsjettet ut i organisasjonen. Det har ført til at den sentrale økonomiforvaltningen i NSM har hatt en krevende oppgave med å ha kontroll, særlig i en periode med forventninger om stor vekst.

NSM har i sine årsrapporter omtalt internrevisjons funn på overordnet nivå. I NSMs årsrapport for 2022 gjengis noen anbefalinger fra internrevisjonen. Både den sentrale internkontrollfunksjonen og internrevisjonen i NSM har vurdert risikostyringen i 2023 og rapportert om betydelige svakheter. Utvalget tilrår at JD i nær dialog med NSM, eventuelt med rådgivning fra eksterne, går igjennom administrasjon, økonomi- og risikostyring, internkontroll og fullmaktstrukturer i NSM. Vurderingen bør også inkludere en vurdering av om regnskapet for NSM kan føres i tråd med de statlige regnskapsstandardene for periodisert regnskap (SRS) med virkning fra 2025.

3. JD bør vurdere en ekstern gjennomgang av NSM

Det er ikke opp til utvalget å vurdere NSMs generelle oppgaveløsning. NSM har et viktig samfunnsoppdrag, ikke minst i den sikkerhetspolitiske situasjon vårt land nå befinner seg i. I forbindelse med vårt arbeid er det – naturlig nok – ikke til å unngå at det til utvalget tilflyter atskillig informasjon som sier noe om hvordan enheten løser sine oppgaver. Dette faller utenfor vårt mandat å bedømme og kommenteres ikke nærmere. Men det gis like fullt en anbefaling fra utvalget om at det bør nedsettes en bredt sammensatt gruppe som får i oppgave å gjennomgå NSMs oppgaver, organisering, grensesnitt mot andre aktører innenfor den sikkerpolitiske arena, bemanning og selve oppgaveløsningen. NSM ble opprettet i 2003 og kunne med fordel vært gjenstand for en slik gjennomgang tidligere.

4. Det bør vurderes om NSM bør nevnes i sikkerhetsloven

Den gjeldende sikkerhetsloven (1.juni 2018) trådte i kraft i 2019 samtidig som det konstitusjonelle og administrative ansvaret for NSM ble overført fra FD til JD. NSM er ikke omtalt i loven utover at den generelle betegnelsen «sikkerhetsmyndigheten».

En slik gruppe (utvalg) som nevnt i punkt 3 ovenfor bør også få i oppgave å vurdere om NSM skal omhandles direkte i sikkerhetsloven. Etter dagens instruks er NSM på vegne av JD og FD tilsynsmyndighet og fagmyndighet innenfor forebyggende sikkerhet i henhold til nevnte lov. Utvalget reiser spørsmål om ikke dette er en så viktig funksjon at den bør nedfelles i selve loven med en nærmere angivelse av enhetens oppgaver, også for å tydeliggjøre grensesnittet mot andre aktører. Som kjent har etterretningstjenesten sin egen lov (19.juni 2020).

5. Budsjettstyring gjennom årlige budsjetter. Unngå kontinuerlige budsjettprosesser om tillegg gjennom året

Budsjettsystemet i Norge er orientert rundt ettårsprinsippet og at framlegget av statsbudsjettet om høsten avklarer nye satsinger. Erfaringen fra NSM viser at forventningen om å få innvilget nye satsinger gjennom året gjør budsjettstyringen vanskeligere, bidrar til sløsing av ressurser og inviterer til å ta økt risiko i virksomheten. Departementene, og JD spesielt, må avklare forventninger til framtidig vekst og følge opp at virksomhetene forholder seg til Finansdepartementets retningslinjer. Innspill gjennom året må avgrenses til strengt nødvendige tillegg og endringer som følger av ny informasjon og endrede forutsetninger i samfunnet, som må håndteres raskt.

Satsingsforslag bør være forankret i en langsiktig plan for utvikling av virksomheten som fagdepartementene må påse at etatene har. Reglement for økonomistyring i staten, § 9 sier at virksomhetene skal planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv. I Finansdepartementet (FIN) sine bestemmelser om økonomistyring i staten, avsnitt 1.4, står det at «Departementet skal planlegge sin styring av virksomheten med både ettårig og flerårig perspektiv.»

6. FIN bør tydeliggjøre vilkår for fullmakten om å inngå leieavtaler utover budsjettåret

I kongelig resolusjon av 2. desember 2005 har Finansdepartementet fått fullmakt til å bemyndige departementene til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret på visse vilkår, jf. bevilgningsreglementet § 6 andre ledd. Finansdepartementet har fått myndighet til å fastsette nærmere vilkår for avtaleinngåelsene.

Bestemmelsen i FINs rundskriv R-110, punkt 2.3 om fullmakt til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettår sier som ett av tre vilkår: «Utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.» Her bør det tilføyes: «og uten at tjenesteproduksjonen svekkes». Dette har nok vært en underliggende premiss både i bestemmelsen om slike leieavtaler i bevilgningsreglementet og i FINs rundskriv R-110, men det bør gjøres mer eksplisitt.

FIN bør også avgrense hvilke tjenester og utstyr som kan dekkes ved leie. Det kan for eksempel være aktuelt å skille mellom byggnær og ikke-byggnær IKT for hva som kan inkluderes i lokalleie. Byggnær IKT omfatter grunnleggende teknisk infrastruktur og teknologi tett integrert med bygget. Det gjelder for eksempel kabling og lokalt datanettverk samt tele- og automatiseringsanlegg.

De statlige virksomhetene som har fått delegert fullmakt til å inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettår, må følge opp at virksomheten kan dekke forpliktelsene som følger av en slik avtale innenfor uendret budsjettramme i hele avtaleperioden og uten at tjenesteproduksjonen svekkes. Stortingets forutsetninger og fagdepartementets mål for tjenesteproduksjonen og særlige oppdrag skal kunne gjennomføres på uendret nivå framover. Det kan medføre at virksomheten må vurdere eventuell økt utbetaling ved en ny avtale opp mot målbar reduksjon av kostnader som effektivisering fører til. Eventuell nedprioritering av aktiviteter bør forankres hos fagdepartementet. Dersom en ny leiekontrakt krever bevilgninger utover gjeldende nivå, skal departementet vurdere og foreslå nødvendige tilleggsbevilgninger.

7. Statens bygge- og leiestrategi

Utvalget tilrår følgende endringer i statens bygge- og leiestrategi:

7.1 Benytt formålsbygg når staten har et sikkert, langsiktig og stort arealbehov, og også når det kreves særskilte sikkerhetsbehov som utløser store investeringer

Bygge- og leiesaksinstruksen sier at lokaler det ikke er et velfungerende marked for, klassifiseres som formålsbygg og at bygg med kritisk infrastruktur som hovedregel regnes som formålsbygg. Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) bør gjøre det tydeligere i instruksen at også når staten har et langsiktig arealbehov på ett sted, bør det løses ved et formålsbygg. Et eksempel kan være en politistasjon og et tinghus i en regionhovedstad der det er utvilsomt at disse statsinstitusjonene vil være tilstede i overskuelig framtid.

Også når det kreves særskilte sikkerhetstilpasninger i bygg som utløser store investeringer i forhold til størrelsen på vedkommende virksomhets budsjett, bør hovedregelen være formålsbygg.

DFD bør derfor styrke departementenes plikt til å utrede og avklare muligheter for et formålsbygg for å løse slike arealbehov, ikke minst i en sikkerhetspolitisk situasjon som den nåværende.

Dersom det av ulike grunner ikke er mulig å få til et nytt formålsbygg, som for eksempel fordi det mangler tomteareal, kan det vurderes å leie i markedet og gjøre særskilte tilpasningsinvesteringer i bygget. I slike tilfeller bør staten selv stå for og finansiere større sikkerhetstilpasninger i bygget. Utvalget viser til en foreslått løsning nedenfor i punkt 7.2.

7.2 Når et leiebygg må tilpasses på grunn av sikkerhet med videre med en stor investering, bør investeringen finansieres direkte gjennom bevilgning og ikke gjennom framtidig leie

Private utleiere leverer normalt standardløsninger. Når private bygg må tilpasses statens behov for sikkerhet, fører det ikke nødvendigvis til at byggets verdi som utleieobjekt øker. Det er ikke et velfungerende marked for slike spesialtilpassede bygg. Utleieren kan da kreve at staten dekker hele kostnaden ved tilpasningen over husleien uten at det reflekteres en restverdi for utleier.

Utvalget tilrår at slike tilpasningsinvesteringer finansieres ved bevilgning i forkant og ikke ved at utleiers finansiering tilbakebetales med renter over husleien. Det vil være billigere for staten å finansiere selv, og det blir da heller ikke en diskusjon om framtidig husleienivå når investeringen er nedbetalt. I tillegg vil statsbudsjettet bedre reflektere virkningen på den samlede økonomien og være i tråd med bevilgningsreglementet og kontantprinsippet dersom investeringen finansieres ved bevilgning når investeringen gjøres.

7.3 Ordningen for brukerfinansierte prosjekter (kurantordningen) i statsbudsjettet bør endres slik at den kan finansiere større tilpasninger i leiebygg, og rammen i den årlige investeringsfullmakten fra Stortinget for ordningen settes noe opp

Budsjettsystemet i staten er basert på at departementene må prioritere nye tiltak innenfor et økonomisk handlingsrom det enkelte året. Det er normalt lettere å få godkjent en liten økning i driftsutgifter som videreføres i årene framover enn å få aksept for eller plass til en investering som gir en stor budsjettbelastning ett eller noen få år med vesentlige innsparinger i senere år. For den enkelte virksomheten og for et departement blir det et insitament til å søke å løse sitt arealbehov ved å leie og dermed fordele budsjettbelastningen av investeringen ut i tid. Det er en fordyrende løsning for staten på grunn av finansieringskostnadene. Slik skapes også unødig mange bindinger i budsjettet for framtidige budsjettår.

Tilsvarende kan det være enklere for virksomheten å få godkjent en mindre økning i driftsbudsjettet til å dekke en leiekostnad som en privat part har finansiert enn å få bevilgning til selve investeringen. Det kan derfor bli et insitament for virksomheten til å søke ekstern finansiering og bake betalingen for investeringen inn i leien.

Som et alternativ til at hver enkelt virksomhet må skaffe finansiering fra bevilgning til særskilte spesialtilpasninger i leide bygg, bør staten legge til rette en ordning på linje med kurantordningen for statlig eide bygg. Statsbygg bør få fullmakt til å forvalte en ramme i en investeringsfullmakt (romertallsvedtak) i statsbudsjettet til slike spesialtilpasninger og stå som eier av de investeringene som gjøres i leide bygg.

Ordningen bør finansieres av brukervirksomheten på linje med kurantordningen. Det bidrar til at Statsbygg får tilbakebetalt sin investering over tid og kan gjenbruke midlene til nye prosjekter for spesialtilpasning. For brukervirksomheten vil det oppleves på linje med at de betaler en leie til en privat utleier over driften.

For staten samlet vil dette bli en billigere løsning. Statsbygg vil få en større, koordinerende rolle ved å definere standarder og ivareta sikkerhetstilpasninger i bygg. Det vil formodentlig også bidra til økt sikkerhet at sikkerhetsklarerte ansatte i Statsbygg håndterer graderte opplysninger om sikkerhetstilpasninger i stedet for at det er fordelt på enkeltansatte hos private utleiere.

Denne ordningen bør avgrenses til store spesialtilpasninger for sikkerhet med videre som grenser opp til formålsbygg, som av ulike grunner likevel ikke kan ordnes ved et formålsbygg. Ordningen skal ikke dekke enkle tilpasninger av romløsning e.l. som kan inngå i utleiers standardløsning videre. Det bør fortsatt finansieres av utleier og inngå i husleien.

Utvalget legger til grunn at når Statsbyggs modell for utredning av arealbehov og forhandlinger med mulige utleiere, vil slik enkel tilpasning av bygget være avklart før leiekontrakt signeres og kostnadene ved å tilpasse bygget inngår i en samlet leiekostnad.

7.4 Bygge- og leiesaksinstruksen, som blir vedtatt ved kongelig resolusjon, bør inkludere at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for leiekontrakter skal følges av alle statlige virksomheter

Utvalget er gjort kjent med at Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) sitt brev om at statlige virksomheter, som en prøveordning, skal bruke Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet, ikke følges opp i tilstrekkelig grad. Ifølge Statsbygg har de bare vært brukt som rådgiver i rundt halvparten av nye leiekontrakter siden pålegget ble vedtatt i 2020. Utvalget stiller seg spørrende til hvorfor ikke departementene følger opp regjeringens pålegg.

Utvalget tilrår derfor nå å ta inn i bygge- og leiesaksinstruksen vedtatt ved kongelig resolusjon at Statsbygg skal brukes som rådgiver ved inngåelse av større leiekontrakter og at deres retningslinjer for avklaring av arealbehov og inngåelse av kontrakter skal følges av alle statlige virksomheter. Bare DFD bør kunne gi unntak fra å bruke Statsbyggs rådgivningstjeneste og da etter forslag fra fagdepartement.

Politiet og NAV er i dag unntatt fra å bruke Statsbyggs rådgivningstjeneste. Utvalget stiller spørsmål ved disse unntakene. Utvalget tilrår i alle tilfeller at de skal ha Statsbyggs retningslinjer som rettesnor for sitt eget arbeid med inngåelse av leiekontrakter.

8. Departementene må forsikre seg om at viktige langsiktige leieavtaler er i tråd med regelverket og innenfor budsjettrammene

Det er et grunnleggende premiss at styring, oppfølging, kontroll og forvaltning i staten skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og vesentlighet, jf. reglement for økonomistyring i staten § 4 og bestemmelser om økonomistyring i staten avsnitt 1.4. JD hadde kort tids erfaring med styring av NSM da arbeidet med samlokalisering og flytting startet, og hadde ikke et godt grunnlag for å vurdere forvaltningsmessig kapasitet og kompetanse i NSM da de skulle ta stilling til det nye leieforholdet på Fornebu.

Under FD, fram til overflyttingen i 2019, hadde NSM nytt godt av ordningene i forsvarssektoren, blant annet Forsvarsbygg. Under JD ble NSM mer selvstendig som en frittstående virksomhet uten et mellomledd mellom seg og departementet. På denne bakgrunn synes det klart at det ble en økt risiko for JD å ha et overordnet ansvar for en stor omstillingsprosess i etaten, slik som samlokaliseringen og flytteprosessen var.

Flere av JDs andre underliggende virksomheter har et direktorat som øverste organ i etaten, slik som i politiet og kriminalomsorgen. Når det finnes et slikt sentralt organ i etaten som har kapasitet og erfaring til å håndtere større endringer, kan det være naturlig for departementet å praktisere en viss avstand til detaljnivået i forvaltning og administrasjon, herunder vurdering av nye leiekontrakter. Dette er ikke tilfelle for NSM.

På denne bakgrunn vil utvalget tilrå at etatsstyrere i staten generelt, og JD spesielt, tar et større ansvar for at viktige langsiktige avtaler blir tilstrekkelig kvalitetssikret i tråd med regelverket og innenfor budsjettrammene. Når det ikke finnes et sentralt organ mellom den operative virksomheten og departementet, bør departementet selv ta et større ansvar for å følge opp.