6 Utvalgets vurderinger

6.1 Innledende merknader

NSM hadde en visjon om å samlokalisere seg til ett NSM før overføringen til JD. Det er blant annet nevnt i Langtidsplanen for forsvaret 2017–2020, jf. Prop. 151 S (2014–2016). NSM hadde over flere år vokst i antall ansatte, også etter overføringen til JD. Det hadde medført at NSM hadde lokaler på fire ulike steder i Osloregionen.

NSM var tidligere administrativt underlagt Forsvarsdepartementet (FD) som har en noe større handlefrihet til å planlegge og gjennomføre investeringer enn i justissektoren. FD praktiserer i større grad en helhetlig rammestyring og en form for porteføljestyring av investeringer i forsvarssektoren, og har flere felles administrative ordninger som etatene kan benytte, blant annet Forsvarsbygg. Etter overføringen til Justis- og beredskapsdepartementet (JD) i 2019 ble NSM stilt overfor et nytt regelverk i sivil sektor, blant annet Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) sin bygge- og leiesaksinstruks.

Utvalget kan ikke utelukke at overføringen av det administrative ansvaret for NSM fra Forsvarsdepartementet til Justis- og beredskapsdepartementet i 2019 har påvirket NSMs arbeid med leie- og lånekontraktene.

Høsten 2021 var det i ferd med å oppstå et visst tidspress i arbeidet med å samlokalisere NSM. Kontrakten for lokalene i Sandvika ville gå ut i 2024, og markedskontaktene måtte følges opp. NSM valgte å husholdere med opplysninger om saken til JD. De så risiko i mulig intern motstand mot samling av NSM og de fikk, etter egen oppfatning, avklart at de kunne gå videre uten Statsbyggs løpende rådgivning.

Utvalget ser at det er gode argumenter for å samle NSM og har forståelse for at direktoratet blant annet av tidshensyn ville ha framgang i prosessen. Men det skulle vise seg at NSM ikke var rustet til på egenhånd å gjennomføre en slik leieprosess.

Det har – som nevnt – gjennom en årrekke vært en vekst i antall ansatte og driftsbudsjett i NSM, jf. omtale i kapittel 2. Fra 2022 ble det skapt en forventing om ytterligere vekst, særlig i forbindelse med «Ukrainaproposisjonen», jf. Prop. 78 S (2021–2022) våren 2022. Ledelsen i NSM satte i gang flere tiltak for å bruke bevilgningen og vedtok å tilsette flere nye tilsatte enn det som var finansiert gjennom proposisjonen. Samtidig økte ambisjonen om investeringer på IKT-området i det nye bygget på Fornebu, som ble finansiert gjennom lån fra utleier.

6.2 NSM

1. NSM tok opp lån på inntil 200 mill. kroner fra utleier. NSM har ikke adgang til å låne.

I utkastet til leiekontrakt som NSM sendte til JD 25. mai 2022 var det, som tidligere nevnt, et punkt (28.7) om at utleier skulle «finansiere Leietakers spesialtilpasninger/sikkerhet oppad begrenset til NOK 48 mill. kroner ekskl. mva.» Det var lagt opp til at disse investeringene skulle tilbakebetales over leieperioden som en annuitet med et avkastningskrav på 5 prosent. I innstillingen fra prosjektet til ledergruppen i NSM 31. mai 2022 brukes betegnelsen «investeringsleie» om tilbakebetalingen av denne investeringen.

Allerede 20. mai 2022 forelå det et tilbud fra Norwegian Property ASA (NPRO)2 om et lån på opptil 100 mill. kroner inkl. mva. I den endelige leiekontrakten som ble signert 1. juni 2022 var punktet om spesialtilpasninger/sikkerhet (nå punkt 28.8) endret og betegnelsen lån står i leiekontrakten med henvisning til en egen avtale om dette. Ifølge NPRO ønsket NSM en fleksibilitet i tilbakebetalingen av investeringen. Ordinær leie gir ikke grunnlag for det. Derfor tilbød NPRO et lån på vegne av Snarøyveien 36 AS, som ble akseptert av NSM og avtalt.

En del av utstyret som ble kjøpt inn under denne investeringen, hadde ikke noe med selve leieforholdet å gjøre, men var en modernisering av og kapasitetsøkning på NSMs IKT-utstyr, samt møbler. Det står i leieavtalen at tilleggsinvesteringen ikke har varig verdi for utleier. NPRO mener at det er NSM som eier utstyret som er kjøpt inn under låneavtalen. Så vidt utvalget forstår, hadde ikke NSM et bevisst forhold til eierforholdet.

Ifølge låneavtalen som ble undertegnet 8. juli 2022 skulle lånet betales tilbake kvartalsvis som et annuitetslån, men slik at «Låntaker til enhver tid kan velge å tilbakebetale lånet». I tillegg kan «Långiver si opp Låneavtalen med én måneds varsel.» Disse betingelsene avviker fra leieavtalens betingelser om leietid.

Låneavtalen ble senere utvidet, først til 160 mill. kroner 11. januar 2023 og deretter til 200 mill. kroner 1. september samme år.

Det synes ikke å ha vært bevissthet i NSM om at dette var et lån og at det skiller seg fra en leieavtale.

Reelt sett var det utvilsomt et lån, jf. kapittel 5.

Et statlig forvaltningsorgan har ikke fullmakt til å ta opp lån for å finansiere utgifter. Det gjelder selv om det skulle være mulig å tilbakebetale lånet innenfor uendret budsjettramme i en gitt låneperiode. Å ta opp lån for å finansiere statlige utgifter er brudd på Grunnloven § 75 bokstav d som sier at Stortinget skal bevilge pengene som trengs til statsutgiftene. Etter samme bestemmelse bokstav b kan bare Stortinget åpne lån på rikets kreditt. Å inngå forpliktelser om utbetaling i senere budsjettår uten samtykke fra Stortinget er brudd på Stortingets bevilgningsreglement § 6 første ledd.

2. NSM hadde heller ikke dekning i de gjeldende budsjetter for de samlede leie- og lånekostnadene de påtok seg, slik regelverket sier det skal være

NSM tok i sitt innspill 28. oktober 2019 til statsbudsjettet 2021 opp behovet for samlokalisering. De skrev der at «Det må påregnes at arealbehovet vil innebære budsjettmessige konsekvenser utover det som kan håndteres innen direktoratets ramme.» I NSMs innspill 9. november 2020 til statsbudsjettet 2022 skrev de at «Foreløpige estimater antyder mellom 5-20 mill. kroner/år i varige EBA-utgifter»

Fullmakten til å inngå leieavtaler i henhold til bevilgningsreglementet § 6 andre ledd, som Justis- og beredskapsdepartementet (JD) har delegert til NSM, har et vilkår om at utgiftene ved den nye avtalen «må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden».

Til tross for at de tidligere har sagt at det ikke var mulig å dekke dette innenfor gjeldende ramme, har NSM likevel i sin interne planlegging arbeidet ut fra at de kunne dekke utgiftene ved samlokalisering innenfor gjeldende budsjett for leieavtalen og en investering i sikkerhetstilpasning på 60 mill. kroner. Dette lå blant annet til grunn i et internt forslag i NSM av 18. mai 2022.

NSM hadde i sine interne beregninger i innstillingen fra prosjektet 31. mai 2022 til ledergruppen vurdert at det var mulig å nedbetale en investering i sikkerhetstilpasning opp til rundt 85 mill. kroner i tillegg til husleien innenfor virksomhetens budsjettramme.

Det var en optimisme i NSM om at det ville komme økning i budsjettet. Direktøren ga inntrykk av at hun hadde god dialog med ledelsen i både JD og FD og det skapte en forventning i organisasjonen at det ville komme mer penger. En epost fra JD i forbindelse med arbeidet med «Ukrainaproposisjonen» fra 21. mars 2022 bidro også til optimismen. Eposten viser en omgruppering av et innspill fra NSM til satsingsforslag i en tabell med opptrapping av satsingen i årene framover. JD tar i eposten tydelig forbehold og ber NSM planlegge ut fra 2022-nivået. NSM brukte likevel tabellen i eposten i et ledermøte 31. mars 2022 som en stipulert økning i budsjettrammen.

Den endelige lånesummen på 200 mill. kroner går klart utover det virksomheten kunne betjene innenfor uendret budsjettramme. På dette tidspunktet visste NSM at de ikke hadde mulighet for å dekke hele investeringen innenfor rammen.

Det ble sendt inn innspill til satsingsforslag fra NSM til de fleste budsjettrundene i 2022, jf. omtale i punkt 11 nedenfor.

I et beslutningsgrunnlag til ledermøtet i NSM 1. desember 2022 ble det valgt en investeringsramme på 180 mill. kroner. 20 mill. kroner ble forutsatt finansiert over driften de nærmeste to årene. Dette lå til grunn for inngåelse av tilleggsavtale 1 til låneavtalen hvor lånerammen ble økt til 160 mill. kroner. NSM forventet at dette ville medføre behov for å redusere antall stillinger med om lag 19, uten at det var drøftet på hvilke områder reduksjonen kunne tas.

Selv om investeringen hadde vært direkte knyttet til leiekontrakten og tilbakebetalingen innbakt i leiekostnaden, ville omfanget av investeringen ført til at virksomheten gikk utover fullmakten til å inngå leieavtaler i bevilgningsreglementet § 6 andre ledd, jf. rundskriv R-110. Kravet i denne fullmakten er at leien skal holdes innenfor et uendret bevilgningsnivå på budsjettposten i hele avtaleperioden. Når ikke det kravet kan oppfylles, må saken fremmes for Stortinget gjennom overordnet departement for å få en økt bevilgning.

NSM la til grunn at de måtte gjøre en stor omprioritering i virksomheten (19 av 340 stillinger/årsverk) for å kunne nedbetale investeringen innenfor uendret bevilgningsnivå. En så stor omprioritering har ikke NSM fullmakt til å gjøre fordi det ville måtte få negative konsekvenser for tjenesteleveransene.

I de beregningene NSM bygget på, var det imidlertid flere feil, jf. punkt 5 nedenfor. Etter utvalgets syn ville de heller ikke hatt dekning for en investering på 85 mill. kroner, og knapt på 60 mill. kroner. Med andre ord er det betydelige beløp det er tale om.

3. Leiekontrakten ble underskrevet før Justis- og beredskapsdepartementet hadde behandlet saken ferdig

Direktøren i NSM signerte leiekontrakten 1. juni 2022. Det er snaut tre uker etter at de sendte saken til JD og bare en uke etter at NSM sendte et utkast til leiekontrakt til JD. Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) skulle uttale seg om leieforholdet og deres uttalelse ble mottatt av JD 13. juni. JD ga klarsignal til NSMs flytting og nye leieforhold 20. juni 2022.

NSM var kjent med at KDD skulle uttale seg i henhold til bygge- og leiesaksinstruksen og at JD skulle godkjenne leieforholdet. Ledelsen i NSM diskuterte risikoen for direktøren ved å signere kontrakten før JD hadde gitt tilbakemelding.

4. NSM brøt sin plikt til å opplyse til riktig tid Justis- og beredskapsdepartementet om leiekontraktens presise innhold og om de sviktende økonomiske forutsetningene for kontrakten

Departementenes instruks til NSM sier at NSM skal «på eget initiativ og uten unødig opphold informere FD og JD om saker av særlig viktighet, eller av prinsipiell eller politisk karakter innenfor sitt ansvarsområde». Etiske retningslinjer for statstjenesten sier at «Statsansatte skal alltid gi korrekte og tilstrekkelige opplysninger, enten det er til andre myndigheter, selskaper, organisasjoner eller innbyggere.»

Etter at NSM sendte utkastet til leiekontrakt til JD, ble leiekontrakten endret vesentlig uten at NSM varslet JD om dette. Punktet om spesialtilpasninger/sikkerhetstiltak i bygget ble endret både i omfang og finansieringsform. Omfanget økte fra 48 mill. kroner ekskl. mva. til 100 mill. kroner inkl. mva. og senere til 200 mill. kroner. Finansieringsformen ble endret til et lån som er beskrevet i en ny separat avtale. Som omtalt ovenfor er både omfanget av investeringen og finansieringsformen et brudd på de fullmaktene NSM hadde.

Endringene er av en slik karakter at normale saksbehandlingsprinsipper i forvaltningen tilsier at overordnet departement skulle vært informert. Det utkastet som NSM hadde sendt til JD var etter de nevnte endringene villedende.

Da de sviktende økonomiske forutsetningene for inngåelse av leiekontrakten ble oppdaget internt i NSM 10. mai 2023, lot NSM være å informere departementet. Det ble heller ikke nevnt på møtet med JD 11. mai samme år hvor de diskuterte å utløse opsjonen på femte etasje.

Utvalget bemerker at ved undertegnelse av leiekontrakten diskuterte ledelsen bare risikoen for direktøren ved å undertegne før JD hadde gitt klarsignal, og ikke risikoen ved de de økonomiske forutsetningene og selve låneavtalen. Dette er det vanskelig å forstå.

5. Beslutningsgrunnlaget i NSM var verken fullstendig eller korrekt og heller ikke kvalitetssikret eller forstått på ledernivå

NSM skrev i sitt brev til JD 11. mai 2022 at «Samlede leiekostnader for planlagte arealer ventes å utgjøre cirka 28,5 mill. kroner. Inkludert i beløpet er husleiekostnader, driftskostnader/felleskostnader, kostnader knyttet til spesialtilpasninger og investeringer, leieinntekter fra partnere/FCKS, samt den direkte driftsbesparelse NSM vil få gjennom mer effektiv drift.» NSM skrev videre at det «ventes en begrenset økning av netto merutgifter til årlig husleie og drift, på ca. 2 mill. kroner ved leie av lokaler på Fornebu.» NSM har ikke kunnet finne dokumentasjon av beregningen av den forventede økningen i leiekostnader fra nivået før flyttingen (2022) på 26,6 mill. kroner til 28,5 mill. kroner slik det er omtalt i NSMs brev. Økningen framstår som misvisende og kan være feil.

På bakgrunn av ulike saksframlegg til ledermøtet i NSM har utvalget forsøkt å rekonstruere den forventede nye netto leiekostnaden, jf. tabell 6.1.

Tabell 6.1 Oversikt over beregning av netto leie i Snarøyveien 36

Det er sentrale forutsetninger i disse beregningene som ledelsen i NSM ikke har stilt spørsmål ved eller kvalitetssikret før det ble lagt fram for ledergruppen og tatt beslutning. Administrasjonen oppdaget feil i beregningen og orientert øverste ledelse i NSM 10. mai 2023, nesten et helt år etter at leiekontrakten ble signert. Det gjelder forutsetningen om nye stillinger og inntekter fra partnere. Utvalget er gjort kjent med at bevilgningsøkningen i forbindelse med «Ukrainaproposisjonen» i 2022 ga NSM et rom for å tilsette om lag 35 nye stillinger med helårseffekt fra 2023. NSM la i de økonomiske beregningene til grunn videre bevilgningsøkning og planla for å tilsette 90 stillinger, inkl. vakanser.3 Det utgjorde at forventet husleiebidrag fra overhead på nye stillinger ble vurdert 4,2 mill. kroner for høyt. Det viste seg også at den forutsatte inntektsøkningen fra partnere var beregnet 4,2 mill. kroner for høyt. Dette er framstilt i tabell 6.2.

Tabell 6.2 Oversikt over feil i beregningsgrunnlaget

¹) For høy inntektsøkning partnere 4,2 mill. kroner og overhead fra ca. 55 ikke-finansierte nye stillinger ²) Ikke hensyntatt eventuelle framleieinntekter fra 5. etasje

Den varslede økningen i netto husleiekostnaden på 2 mill. kroner ble i realiteten en økning på om lag 25 mill. kroner, før opsjonen på femte etasje ble utløst.

Da feilene ble oppdaget i mai 2023, var tilleggsinvesteringen økt til 160 mill. kroner og merverdiavgift var ennå ikke inkludert. Disse feilene ble likevel ikke kommunisert til JD i forbindelse med at NSM sendte brev til departementet 11. mai 2023 for å utløse opsjonen på 5. etasje, som vil øke husleiekostnaden ytterligere med 11,5 mill. kroner med helårsvirkning fra 2026 (halvårsvirkning i 2025). Opprinnelig hadde NSM internt lagt til grunn at leiekostnaden for 5. etasje var 4,5 mill. kroner.

I flere av saksframleggene om flyttingen har flytteprosjektet og administrasjonen i NSM påpekt risiko. Ledelsen har likevel gått videre og økt ambisjonen underveis i prosessen.

6. Bygge- og leiesaksinstruksen, som sier at før avtalen inngås skal alle relevante forhold være avklart og vurdert, ble brutt

Forhandlinger med utleier ble gjennomført uten en kravspesifikasjon for tilpasning av bygget til NSMs behov. Kravspesifikasjonen har blitt til underveis.

NSMs kravspesifikasjon i mai 2020 ved innhentingen av tilbud fra aktører i markedet omtaler at NSM skulle selv levere, montere og bekoste enkelte anlegg/anleggsdeler, utstyr og installasjoner i tillegg til utleiers standard tilbud. Omfanget av dette arbeidet var ikke klargjort i kravspesifikasjonen.

I interne dokumenter i NSM var det lagt til grunn at disse tilpasningsinvesteringene vil ligge på rundt 60 mill. kroner og være om lag på samme nivå hos alle tilbyderne. Omfanget var likevel ikke avklart tidlig i prosessen i NSM, og omfanget økte i perioden februar 2022 til januar 2023 fra rundt 60 mill. kroner til 160 mill. kroner. Summen var i realiteten 200 mill. kroner fordi NSM hadde utelatt merverdiavgift i sine beregninger. Investeringene var også utvidet fra bare bygningsmessige tilpasninger til å inkludere en del IKT-utstyr og møbler.

Dette er et brudd på bygge- og leiesaksinstruksen. Instruksen sier i punkt 3.1 at «Før avtalen inngås, skal alle relevante forutsetninger for leieavtalen være avklart og vurdert. Dette gjelder bl.a. regulering av husleie, oppsigelsesadgang/betingelser for forlengelse av avtale, ev. kjøpsopsjon, regulering og belastning av øvrige driftsutgifter (for eksempel strøm, vaktmestertjenester og resepsjon mv.), brukerutstyr og planlagte større vedlikeholds- og ombyggingsarbeider som vil få konsekvenser for leieutgiftene, samt ev. tomgangsleie for eksisterende lokaler.»

Statsbyggs veiledning om instruksen sier: «Utredningen skal inneholde en konkret analyse av virksomhetens framtidige arealbehov, hvor en plikter å ivareta hensynet til areal- og ressurseffektivitet. Det skal ikke planlegges for vekst i antall ansatte, og det bør vurderes nye arbeidsformer som er mer arealeffektive enn tradisjonelle kontorlokaler som ofte har cellekontorer til flertallet av de ansatte.»

NSM planla for en stor vekst i antall ansatte. Dette var ikke forankret i JD, og bare rundt 35 av planlagte 90 nye stillinger var dekket av bevilgningsnivået fra 2022 (etter «Ukrainaproposisjonen» og helårsvirkningen i 2023). Bygge- og leiesaksinstruksen, punkt 2.2, legger til grunn at det normalt ikke planlegges for vekst i antall ansatte.

NSM var tydelig på sin egen forutsetning om en stillingsvekst på 90 personer i sitt brev om flyttingen til Fornebu i mai 2022. JD kommenterte ikke vekstambisjonene da de godkjente NSM flytteplaner til Fornebu i juni samme år. JD kommenterte heller ikke budsjettforutsetningen om uendret bevilgningsnivå i godkjenningsbrevet.

Utvalget har ikke grunnlag for å vurdere om anskaffelsene som er finansiert ved lånet, er i tråd med anskaffelsesregelverket i staten. Utvalget har fått opplyst at både NSM og NPRO har anskaffet varer og tjenester under hver sine rammeavtaler med leverandører og har vært kontraktspart for hver sine anskaffelser. Det ligger kravspesifikasjon(er) til grunn for bestillinger gjennom NPRO for arbeid som skulle utføres av NPRO sine leverandører. Med utgangspunkt i kravspesifikasjon fikk NSM tilbud med fastprisavtaler på de forskjellige komponentene. For IKT-utstyr og adgangskontroll er det benyttet NSMs egne eller Forsvarets rammeavtaler. Møbler er kjøpt via NPROs rammeavtale. Alle fakturaer har likevel vært adressert til NPRO slik at NSM ikke har behandlet noen fakturaer i sitt fakturabehandlingssystem. NPRO har betalt fakturaene. Utvalget har ikke sett kjøpsordrer eller annen dokumentasjon av anskaffelsene og har ikke hatt grunnlag for å vurdere enkeltkjøp opp mot det statlige anskaffelsesregelverket.

7. Leiekontrakten ble undertegnet før vedlegget med tilleggsavtalen om særtilpasninger, lån og investeringer var utarbeidet

Leiekontrakten ble undertegnet 1. juni 2022. Da var ikke vedlegg 8 om leietakers egne spesialtilpasninger/sikkerhetstiltak i bygget, inkludert kravspesifikasjon til disse, ferdig. I kontrakten som ble signert står det i punkt 28.8 «dette Vedlegget er under utarbeidelse i samarbeid med Leietaker og vil ikke være klart ved signeringstidspunktet, og vil således paraferes i ettertid.»

Låneavtalen ble undertegnet 8. juli 2022, jf. punkt 1 ovenfor. Utvalget har ikke sett kravspesifikasjonen til spesialtilpasninger/sikkerhetstiltak i bygget som leieavtalen viser til.

I bygge- og leiesaksinstruksen punkt 3.1, jf. omtale ovenfor, står det: «Før avtalen inngås, skal alle relevante forutsetninger for leieavtalen være avklart og vurdert.» NSM brøt instruksen på dette punktet.

8. Det var også øvrig svikt i saksbehandlingen i NSM ved inngåelse av leie- og lånekontraktene

Det har vært svikt i saksbehandlingen i NSM helt fra starten av flytteprosessen til Fornebu.

JD understrekte i sitt oppdragsbrev 15. oktober 2020 til NSM at bygge- og leiesaksinstruksen skal følges ved utredningen av arealbehov, herunder eventuell forberedelse av ny leiekontrakt. Denne instruksen sier at alle relevante forhold skal utredes i henhold til kravene i utredningsinstruksen, og den pålegger overordnet departement å påse at dette blir gjort.

NSM fulgte ikke opp utredningsinstruksens krav, verken om tilstrekkelig utredning av konsekvenser av alternativene eller involvering av berørte parter. Svakheter ved involveringen av berørte er nærmere omtalt nedenfor i punktene 13 og 14.

Utvalget har ikke sett et samlet beslutningsgrunnlag med en helhetlig kost/nytte-vurdering av samlokaliseringen og flytteprosessen og legger til grunn at det ikke finnes. Behandlingen i ledergruppen i NSM har bare vært knyttet til delbeslutninger underveis i prosessen.

Bygge- og leieinstruksen legger til grunn at det ikke skal planlegges for vekst i antall ansatte, og bevilgningsreglementet forutsetter uendret bevilgningsnivå. Overordnet departement kan avvike fra denne forutsetningen. I leiesaken planla NSM på egenhånd for en relativt stor vekst på 90 ansatte i sin arealberegning med tilhørende budsjett. Dette ble lagt til grunn i NSMs svarbrev i mai 2022. JD kommenterte ikke dette da de godkjente leieforholdet i juni 2022.

Det var ikke bevissthet i NSM om eierskap til investeringene og til håndtering av merverdiavgift på investeringene når de ble finansiert gjennom utleier. Dersom investeringene hadde blitt betalt på vanlig måte av NSM, ville de kommet inn under nettoføringsordningen i staten avhengig av hva som ble anskaffet. I så fall ville belastningen på NSMs budsjettkapittel vært eksklusiv merverdiavgift. Merverdiavgiften under nettoføringsordningen ville vært ført på et sentralt kapittel i statsbudsjettet i tråd med bestemmelsene i FINS rundskriv R-116. Ettersom det var utleier som betalte fakturaene, opparbeidet NSM en forpliktelse overfor utleier for et lånebeløp på inntil 200 mill. kroner.

Etter det utvalget er kjent med, har NSM så langt i sitt regnskap ikke bokført utleggsoppstillinger og fakturaer med dokumentert merverdiavgift, men bare avdrag og renter på et lån, jf. tilleggsbevilgning i Stortinget desember 2023. Utvalget mener at så lenge det som er anskaffet er NSMs eiendom, skulle de «underliggende transaksjonene» vært bokført i NSMs regnskap selv om de ble finansiert ved et lån. Det vises til egen omtale av dette nedenfor i punkt 11. Dette bør undersøkes nærmere med sikte på riktig behandling i regnskapet etter statens økonomiregelverk. Vi gjør oppmerksom på at bevillingen fra Stortinget på 200 millioner på NSMs budsjett, kapittel 457, post 21 i 2023 er inklusive mva.

Utvalget registrerer at NSM ikke vurderte å dekke de økte kostnadene som følge av mva. med å redusere ambisjonsnivået.

9. NSM brukte ikke Statsbygg som rådgiver, slik de har plikt til

NSMs forespørsel til aktører i utleiemarkedet ble sendt ut 20. mai 2020. NSM var da gjort kjent med KDDs krav om å bruke Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet, jf. brev fra JD til NSM 2. mars 2020. JD åpnet i oppdragsbrevet 20. oktober 2020 for at NSM kunne bruke Forsvarsbygg i stedet for Statsbygg «i de tilfellene (det) anses som mest hensiktsmessig». NSM valgte å fortsette med å kjøre prosessen mot markedet på egenhånd.

I 2021 fikk NSM en vurdering fra Statsbygg om valg av formålsbygg eller konkurransebygg (eie/leie) og om lokalisering i Bærum. Statsbygg ble imidlertid ikke brukt som rådgiver til å kvalitetssikre NSMs arbeid med arealbehov og å forhandle med utleiere om leiekontrakt.

Hadde NSM brukt Statsbygg som rådgiver og fulgt deres tilhørende retningslinjer, slik de var pålagt, ville opptak av lån ikke kunne skjedd og andre feil vært unngått.

10. Lånet er delvis brukt til å finansiere investeringer som NSM har bedt om bevilgninger til (satsingsforslag). De har ikke avventet og forholdt seg til regjeringen og Stortingets prioriteringer.

Ledelsen i NSM besluttet 1. desember 2022 å gå videre med en ramme for investeringen på 180 mill. kroner, som førte fram til låneavtalen på 160 mill. kroner 11. januar 2023. NSM la til grunn at 20 mill. kroner kunne dekkes over driften over to år. Saksdokumentet til ledergruppen 1. desember 2022 viser disse hovedkategoriene (tall ekskl. mva.):

• Sikkerhetstiltak 81 mill. kroner, herunder tilrettelegging for framtidig høygradert IKT-infrastruktur
• IKT 79 mill. kroner, herunder utskifting av og delvis utvidelse av matriseløsning og IKT-infrastruktur
• Møbler 20 mill. kroner

Sikkerhetstiltakene gjelder bygningsmessige tiltak.

Noe av IKT-delen av investeringen gjaldt utskifting av eksisterende matrise og gradert plattform (as is), men det var også inkludert en utvidelse av disse delene for å gjøre de tilgjengelig for flere arbeidsstasjoner enn tidligere. I tillegg er det tilrettelagt infrastruktur for framtidig høygradert plattform som NSM har spilt inn et satsingsforslag om. Utvalget har fått opplyst fra NSM at de anslår at om lag 35-40 prosent av IKT-investeringen kan kategoriseres som utstyr, mens 60-65 prosent kan kategoriseres som byggnær infrastruktur. Dette siste er da typisk knyttet til elkraft, kjøling, kabling, fiber med videre. Det er ikke klare grenser mellom kategoriene, så fordelingen må anses som et grovt anslag.

Utvalget oppfatter at møbler er utenfor det som kan finansieres gjennom en leieavtale.

NSM har spilt inn til JD satsingsforslag som delvis overlapper innkjøpene til modernisering av og kapasitetsøkning på NSMs IKT-utstyr som er finansiert under låneavtalen. NSM har bekreftet at det er «delvis link/sammenfall mellom satsingsforslag og investeringene som er gjort på Fornebu». Det ble blant annet fremmet satsingsforslag i brev 1. juli og 22. august 2022 med innspill til nysalderingen av 2022-budsjettet. I disse brevene skisseres behov for 10 mill. kroner til oppgradering av høygradert plattform og 25 mill. kroner til investeringskostnad til sikring i nye lokaler på Fornebu. I brev 24. oktober og 25. november 2022 fremmet NSM satsingsforslag til 2024-budsjettet om blant annet høygradert plattform. Satsingsforslagene ble ikke prioritert i JD og/eller i regjeringens budsjettprosess.

11. NSMs årsregnskap for 2022 gir ikke et dekkende bilde, og regnskapsføring for 2023 må være i tråd med økonomiregelverket

NSMs årsregnskap for 2022 ga ikke et dekkende bilde av den økonomiske stillingen

I bestemmelser om økonomistyring i staten er det et krav at statlige virksomheter skal avlegge årsregnskap. Årsregnskapet skal gi et dekkende bilde av virksomhetens disponible bevilgninger og av regnskapsførte utgifter, inntekter, eiendeler og gjeld. Ettersom NSM bare fører et kontantregnskap, er det ikke dokumentert direkte tallfeil i regnskapet i 2022. Årsregnskapet gir likevel ikke et dekkende bilde av blant annet virksomhetens gjeld. For å gi et dekkende bilde i årsregnskapet 2022 skulle NSM ha beskrevet tilleggsinformasjon om at virksomheten hadde påtatt seg en framtidig forpliktelse som et lån, jf. Finansdepartementets rundskriv R-115. Lånet var ved utgangen av 2022 opptil 100 mill. kroner og ble økt til 160 mill. kroner 11. januar 2023 før årsregnskapet 2022 ble avlagt.

Utvalget vil understreke at NSM er en virksomhet som ville hatt nytte av et virksomhetsregnskap etter de periodiserte regnskapsstandardene i staten (SRS). SRS ville gitt et tydeligere krav til NSM om å føre lånet og de eiendelene som er finansiert ved lånet, i regnskapets balanse. Dette ville gitt bedre informasjon om den økonomiske situasjonen i virksomheten og ville gitt grunnlag for å føre avskrivinger som viser kostnadene i NSM.

Regnskapsføringen i NSM må være i tråd med økonomiregelverket

Til utvalget har det vært gitt ulike opplysninger om eiendomsforhold knyttet til de investeringer som lånet dekket. Det er derfor grunn til å redegjøre nærmere for regelverket om belastning av utgifter, pådratt av leietaker, og som dekkes av långiver. Utvalget forutsetter at NSM følger opp at transaksjonene mellom partene faktureres og bokføres riktig.

NSM har ansvar for å påse at transaksjonene knyttet til investeringene som er finansiert ved lånet fra Snarøyveien 36, blir fakturert og bokført korrekt etter reglene for bokføring i statens økonomiregelverk, jf. omtale i avsnitt 3.1. Det vil legge til rette for at regnskapsrapporteringen og avgiftsbehandlingen blir riktig.

NSM har avtalt å leie lokaler av Snarøyveien 36 AS. Ifølge avtalen har de en fast pris for lokalene til en gitt ferdigstillelse, som ikke inkluderer NSMs investeringer.

De inngår en låneavtale, en form for kassekredittløsning oppad begrenset til 200 mill. kroner, som skal dekke NSMs investeringsbehov. Renter og avdrag er tydelig avtalt. Det er en åpen bok løsning hvor NSM kan bestille både varer og tjenester, spesialtilpasninger, som skal utføres på bygget, men hvor långiver betaler.

I det NSM leier lokaler inkludert ønskede investeringer, har de fått overlevert en vare og eller en tjeneste fra utleier. Denne varen eller tjenesten skal NSM motta faktura på i henhold til statens regler for bokføring, jf. økonomiregelverket. Det må behandles på en av to måter:

• i form av en transaksjon
• eller over en periode (typisk leie)

Nå er det ifølge både leietaker og utleier avklart at der er NSM som eier spesialtilpasningene, utstyret og tjenestene, som er kjøpt fra underleverandørene. Med bakgrunn i dette faktum kan ikke NSM få anskaffelsene fakturert i form av leie. De må enten motta en utleggsoppstilling eller en faktura.

Hvorvidt det er en utleggsoppstilling eller faktura, avgjøres av om det er NSM eller utleier som er den reelle kontraktsparten overfor underleverandørene. Dersom NSM er den reelle kontraktsparten og utleier bare har tilrettelagt gjennom betaling, så er det en utleggssituasjon, jf. merverdiavgiftslovens paragraf 4-1, 2. ledd. Det medfører ingen avgiftsbehandling hos utleier. NSM skal behandle betaling av utlegget i tråd med gjeldende regler i staten for kontroll, bokføring og rapportering av utgifter og merverdiavgift4, jf. omtale i avsnitt 3.1 og 3.4.

Dersom utleier er den reelle kontraktsparten til underleverandørene, skal NSM motta en faktura. Utleier selger varer og tjenester, og NSM skal motta en faktura med mva. som skal behandles på ordinær måte i NSM, jf. økonomiregelverket.

NSM skal også påse at de mottar fakturaer til riktig tid. Faktureringstidspunktet er forskjellig avhengig av hvilken type varer og tjenester som er kjøpt/solgt.

Basert på informasjon fra NSM kan det se ut som NSM og utleier er kontraktspart mot underleverandørene på hver sine deler av leveransen. NSM skal i så tilfelle motta både utleggsoppstillinger og fakturaer fra utleier og må regnskapsmessig og avgiftsmessig behandle dem i henhold til statens regelverk. NSM trenger nødvendig dokumentasjon for å kontrollere og bokføre de underliggende transaksjonene som er finansiert ved lånet. Dette bør undersøkes nærmere med sikte på riktig behandling i regnskapet etter statens økonomiregelverk.

Utvalget har ikke vurdert om hele eller deler av investeringen ville vært en finansiell leasing dersom avtalen var utformet som en investeringsleie og ikke som en lånekontrakt.

12. Det ble lagt vekt på å skape ett NSM, men visjonen ble ikke fulgt opp med en plan eller prosjekt for å utvikle organisasjonen

Visjonen om ett NSM var utviklet før det administrative ansvaret for NSM ble overført fra FD til JD i 2019. Det ble også tidlig kommunisert til JD. Utvalget har imidlertid ikke sett at denne visjonen ble tatt inn i et tydelig endringsprosjekt. Arbeidet med dette har primært dreid seg om å finne egnede lokaler slik at personalet i NSM kunne samles fra fire til to lokasjoner, inkl. Kolsås leir.

Dette har vært planlagt som et flytteprosjekt. Som det framgår ovenfor, har både utredning og beslutninger i flytteprosjektet vært mangelfulle. Det ble også arbeidet med å utvikle en felles kultur i NSM.

Utvalget vil stille spørsmål ved hvorfor ikke visjonen om ett NSM ble tydeligere adressert i et endrings- eller organisasjonsutviklingsprosjekt. Det ville bidratt til at det kunne blitt lagt tydeligere vekt på sosiale, kulturelle og organisasjonsfaglige problemstillinger for å få til endring. Det ville også kunne gitt en bedre flytteprosess som kunne tatt ut flere synergier.

13. Samlingen av NSM var ikke tilstrekkelig forankret i egen organisasjon

Administrasjonen i NSM hadde møter med organisasjonene underveis i planleggingen av flytteprosessen. I den avgjørende fasen våren og forsommeren 2022 ble det likevel tatt beslutninger som etter organisasjonenes oppfatning skulle vært gjenstand for mer inngående partssamarbeid, herunder også drøfting og forhandling etter Hovedavtalen i staten, jf. brev fra organisasjonene i NSM 15. juni 2022.

Det var uro blant medarbeidere i Nasjonalt cybersikkerhetssenter (NCSC) på Langkaia fordi de ikke ønsket å flytte fra relativt nye lokaler og godt samarbeid med IKT-miljøet i FD. Flytteprosjektet hadde møter med de ansatte på Langkaia uten at de sluttet opp om flytteplanene, og det ble økt turnover der. Ledelsens strategi for å håndtere denne uroen ble til slutt å signere leiekontrakten uten ytterligere intern medvirkning.

Det er fra flere ulike hold i NSM kommet fram at folk ble overrasket over at det var signert kontrakt 1. juni 2022 da det ble kunngjort på et allmøte samme dag.

14. Flyttingen var ikke tilstrekkelig forankret i de to styrende departementene

Samlokalisering av NSM hadde vært et tema før NSM ble overflyttet til JD. I interne plandokumenter i FD er samlokaliseringen nevnt, blant annet i en perspektivplan for EBA i forsvarssektoren med anslag på en investering i bygg til 360 mill. kroner og sikring til 85 mill. kroner for NSM. Dette falt ut av forsvarets plandokumenter etter flyttingen av ansvaret for NSM til JD.

Arbeidet med å forankre flytteprosessen hos de involverte departementene kunne trolig vært bedre. Departementene kunne også bidratt til det. Uroen på Langkaia, se over, ble etter hvert fanget opp i FD. FD sendte brev til JD et halvt år etter at kontrakten var signert og stilte spørsmål ved utredningen og ba om JDs forklaring. Senere i april 2023 uttalte FD at de «ser alvorlig på at NSM i denne saken later til å ha iverksatt flytting uten noen forutgående vurdering av hvilke skadevirkninger dette vil kunne får for de synergieffektene som skulle oppnås ved samlokalisering av IKT-miljøene i FD og NSM.»

Samlokaliseringen og utredningen av arealbehov for NSM er i svært liten grad reflektert i referater fra etatsstyringsmøter med JD og FD. Denne saken er henvist til egne møter uten referater. Utvalget er kjent med at det har vært noen slike møter, blant annet rundt årsskiftet 2020/2021, men det foreligger ikke en felles, omforent oppsummering fra møtene.

Utvalget har inntrykk av at NSM mente JD unødvendig forsinket NSM i prosessen. For eksempel ville departementet lenge vurdere et formålsbygg inne i Kolsås leir selv om NSM mente det var uhensiktsmessig både av arealhensyn og fordi det er lite hensiktsmessig å ta imot mange eksterne parter inne i en militærleir. Et annet eksempel var at JD ba NSM utrede samlokalisering med Direktoratet for sivil beredskaps kurssenter i Heggedal i februar 2022. På den annen side stilte også JD gode spørsmål til NSM i merknader til et internt brevutkast fra NSM, blant annet spørsmål om involvering av miljøet på Langkaia i konsekvensvurderingene.

I Statsbyggs Veiledning om statlige retningslinjer for leie av lokaler i det private marked står det: «Virksomheter bør forankre de målsetninger som vedtas for lokalanskaffelsen i eget fagdepartement og påse at departementet holdes løpende orientert om større prosjekters utvikling.»

Utvalget oppfatter at NSM vegret seg for å orientere JD detaljert. NSM husholderte med opplysninger for å unngå at det ble forsinkelser i prosessen da kontraktsforhandlingene nærmet seg slutten. Det finnes også dokumentasjon i NSM for at dette var en bevisst strategi for å ha bedre intern kontroll på prosessen. Blant annet er det omtalt i en epost-utveksling 8. februar 2022 mellom to personer i ledelsen. Dersom målene for prosessen var bedre forankret i startfasen, ville dette neppe vært en problemstilling.

Ett konkret eksempel på denne tilbakeholdenheten med å informere JD er at NSM valgte å ikke sende Statsbyggs notat av 21. juni 2021 med vurdering av eie/leie til JD. Da NSM svarte JD på spørsmålene fra KDD i forbindelse med deres uttalelse om leiesaken, skrev NSM at de kunne oversende Statsbyggs vurdering dersom KDD krevde det. KDD fulgte ikke opp dette, og NSM sendte ikke Statsbyggs notat. NSM refererte bare deler av Statsbyggs vurderinger. Statsbygg skrev eksplisitt i notatet at de anbefalte JD å vurdere om risiko ved leie i markedet er akseptabel for NSM.

Utvalget stiller seg undrende til at JD og NSM ikke har brukt muligheten i den formelle styringsstrukturen som etatsstyringsmøtene representerer. I disse møtene kunne partene ha forankret viktige avgjørelser underveis i prosessen. Begge de involverte departementene ville fått samme informasjon og kunne avklart viktige hensyn for de to departementene. Etatsstyringsmøtene kunne også vært brukt til å følge opp hvordan det gikk med en så viktig forutsetning for NSMs tjenesteleveranser som lokaler og organisering.

Avsluttende merknader om NSM (jf. avsnitt 6.2)

Våren 2022 fikk NSM tilført nye bevilgninger for å møte økte sikkerhetsutfordringer. Direktoratet ansatte flere enn de hadde budsjettmessig dekning for. Tilpasningen her og i leiesaken var preget av direktoratets egen vurdering av de sikkerhetspolitiske utfordringene og en tro på at bevilgningene ville måtte bli økt ytterligere. Utvalget har forståelse for at situasjonen ble oppfattet som bekymringsfull, men vil vise til at statlige virksomheter ikke kan overskride eller forskuttere Stortingets bevilgninger.

6.3 Justis- og beredskapsdepartementet

Det er ingen tvil om at ledelsen i NSM bærer ansvar for låneopptaket og den økonomiske situasjonen de kom i. De var arkitektene bak det hele, og de nærmere vurderinger av deres handlinger er omtalt under avsnitt 6.2. JD vil normalt legge til grunn at underliggende virksomheter lojalt følger lover og regler og lar tilflyte departementet relevant og riktig informasjon til rett tid. Det er likevel grunn til å påpeke ulike forhold ved departementets saksbehandling og den nærmere dialog med NSM i den aktuelle saken.

Styringsdokumentene fra JD til NSM er i det vesentlige tydelige og så langt utvalget har vurdert, i tråd med gjeldende regelverk i staten. Oppdragsbrevet til NSM i 2020 om utredning av framtidig arealbehov er klargjørende og tydelig.

1. JD burde ha satt seg bedre inn i den økonomiske og administrative styringen i NSM ved overføringen fra FD i 2019 og forberedt lederskiftet i 2021 bedre

Overføringen av det administrative ansvaret for NSM kom overraskende på både administrasjonen i de to departementene og direktoratet. I tiden før 2019 var NSM en del av forsvarssektoren og lente seg på forsvarssektorens administrative ordninger. JD rekrutterte en person fra NSM til å lede den seksjonen i departementet som til daglig følger opp direktoratet. NSMs administrative kapasitet, kompetanse og organisering ble likevel ikke vurdert.

Utvalget mener at JD burde skaffet seg bedre kjennskap til organisasjonens faglige og administrative kompetanse og kapasitet da de fikk ansvaret for virksomheten. Det ville i så fall vært enklere å vurdere hvordan departementet burde følge opp NSM videre. En enkel mulighet som et første steg kunne vært for JD å be om tilgang til internrevisjonen i NSM sin vurdering av organisasjonens modenhet i 2018. Utvalget har ikke sett internrevisjonens rapport fra den tiden.

Ved ansettelse av ny leder i NSM ble det lagt vekt på evne til å utvikle de faglige leveransene fra organisasjonen og gjøre virksomheten og de samfunnshensynene den skal ivareta, synlige. JD kunne ha forsikret seg om – eventuelt ved egnet opplæring – at ny leder var rustet til å styre virksomheten løpende, herunder kontrollere NSMs økonomi.

2. JD burde satt seg godt inn i hvilken rådgivning Statsbygg gir i hele prosessen med å inngå leiekontrakter og fulgt opp kravet fra mars 2020 om at Statsbygg skal bli brukt som rådgiver ved inngåelse av alle leiekontrakter med verdi over 30 mill. kroner

Kravet om å bruke Statsbygg som rådgiver ved inngåelse av leiekontrakter var basert på en gjennomgang som dokumenterte at staten kan spare betydelige beløp gjennom blant annet økt arealeffektivitet, endret lokalisering og bedre vilkår i leieavtalene.

JD burde ha satt seg godt inn i hvilken rådgivning Statsbygg gir i hele prosessen med å innhente tilbud og inngå leiekontrakter og påsett at Statsbyggs tjenester ble brukt. Kravet framgikk riktignok av oppdragsbrevet fra JD til NSM i oktober 2020. Men det ble ikke fulgt godt nok opp senere. Det var flere anledninger til å ta dette opp helt fram til kontrakten ble inngått 1. juni 2022.

En anledning var da NSM sendte et kort brev til JD i november 2021 om at direktoratet går videre i prosessen for å realisere en løsning med samordnet leieforhold i det private markedet i Bærum. Ifølge NSM ba JD om et møte 8. februar 2022 for å følge opp dette brevet. Statsbyggs rolle ble ikke endret.

3. JD kunne bidratt til fortgang i saksbehandlingen i NSM i 2021 og fulgt opp saken i de faste etatsstyringsmøtene med NSM

Som nevnt ovenfor i punkt 14 i kapittel 6.2 er det lite spor etter samlokaliseringen og utredningen av arealbehov for NSM i referater fra etatsstyringsmøter. JD kunne brukt den formelle styringsstrukturen som etatsstyringsmøtene representerer. Dette kunne ha bidratt til bedre dialog og til å ha jevnlig oppmerksomhet om saken.

Det kunne også bidratt til å forhindre misforståelse om nye innspill som for eksempel JDs krav om å utrede samlokalisering med kurssenteret i Heggedal.

4. JD burde fulgt bedre opp sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og bedt om og vurdert leiekontrakten

JD har i de årlige tildelingsbrevene til NSM delegert fullmakten til å inngå leieavtaler etter bevilgningsreglementet § 6 andre ledd og Finansdepartementets rundskriv R-110. FIN stiller krav i rundskrivet om at «Departementene skal føre kontroll med at fullmaktene nyttes etter forutsetningene». I tildelingsbrevet for 2022, punkt 6.3 har JD også nevnt KDDs bygge- og leiesaksinstruks under overskriften delegering, men det kan være uklart i hvilken grad hele instruksen er delegert. Det opplyses om at instruksen gir en oversikt over ansvarsforhold, fullmakter og krav til saksbehandling. Etter instruksens punkt 3.1 er departementene ansvarlige for leieforhold som de selv eller underliggende virksomheter inngår i markedet. (I tildelingsbrevet for 2023 er det i delegeringen av fullmakten til å inngå leieavtaler gjort unntak for husleieavtaler, der det vises til at vilkår og prosedyrer i bygge- og leiesaksinstruksen gjelder.)

Da JD ba om å få kontrakten, var det utelukkende fordi KDD ba om det. Kontraktsverdien for lokalene på Fornebu som ble signert 1. juni 2022 var større enn NSMs driftsbudsjett i 2022. I tillegg lå det inne en tilleggsinvestering av betydelig størrelse. Til sammen ble verdien av kontraktene over 600 mill. kroner. NSM har begrenset kompetanse på eiendomsforvaltning og leieforhandlinger og hadde tidligere brukt Forsvarsbygg ved inngåelse av leiekontrakter. Ettersom NSM er direkte underlagt JD, var det heller ingen andre som kvalitetssikret kontrakten enn NSM selv. Dersom Statsbygg hadde vært brukt som rådgiver, ville behovet for departementets oppfølging vært mindre. Statsbygg ville likevel sørget for at kontrakten ble forelagt JD før beslutning.

I denne saken stilte JD tydelige krav til saksbehandling i NSM i oppdragsbrevet i oktober 2020. I brevet heter det blant annet: «Som det fremkommer i instruksen om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor, er det departementet som er ansvarlige for å avklare om etatens arealbehov skal dekkes gjennom leie i det private markedet eller løses ved et byggeprosjekt i statlig regi (formålsbygg). Det overordnede hensynet er hva som er økonomisk mest gunstig for staten.

Departementet skal særlig vurdere om de behov, mål og krav som legges til grunn for fremtidig lokaler er på riktig nivå. Dokumentasjonen som skal forelegges JD, skal være tilstrekkelig og forholdsmessig (herunder lokalenes og leiekostnadens størrelse, potensiell økning i leiekostnader, og risiko knyttet til prosjektet), slik at departementet har et godt grunnlag for vurderingen.»

Etter utvalgets syn har ikke departementet fulgt opp de krav de selv stilte.

Da JD i juni 2022 svarte på NSMs brev om å inngå leiekontrakt i Snarøyveien 36, ga JD ingen eksplisitt godkjenning, men skrev i konklusjonen blant annet at «etter JDs vurdering tilsier KDDs uttalelse i saken ingen justeringer av prosessen for leie av nye lokaler».

NSM refererte i brevene 18. november 2021 og 11. mai 2022 om leieforholdet på Fornebu til at det hadde vært dialog med Statsbygg. JD burde bedt om å få hele Statsbyggs vurdering skriftlig. Da JD ba om dette, var det igjen fordi KDD hadde stilt spørsmål ved bruk av Statsbygg da de fikk forelagt saken i mai 2022. NSM valgte imidlertid ikke å gi Statsbyggs notat til departementene. Dersom JD hadde fått tilgang til dokumentet, ville de sett at Statsbygg tilla JD et særlig ansvar for å vurdere om risiko ved leie i markedet er akseptabel for NSM. Det er for øvrig i tråd med bygge- og leiesaksinstruksen at fagdepartementene er ansvarlige for å utrede lokalbehov på sine ansvarsområder og for å påse at alle relevante forhold blir tilstrekkelig utredet i henhold til kravene i utredningsinstruksen.

Utvalget mener at JD skulle fulgt opp bedre sitt eget oppdragsbrev av oktober 2020 og også bedt om å få leiekontrakten til vurdering slik instruksen og den økonomiske verdien av kontrakten tilsier.

5. JD burde ha søkt mer kunnskap om kostnadene ved nytt bygg

NSMs brev 11. mai 2022 om leiekontrakten i Snarøyveien 36 legger til grunn en betydelig vekst i antall ansatte som noe av bakgrunnen for arealbehovet i det nye leieforholdet. Dette var ikke forankret i JD, og bare rundt 35 av planlagte 90 nye stillinger var inkludert i bevilgningsnivået fra 2022 (etter «Ukrainaproposisjonen» og helårsvirkningen i 2023). Denne forutsetningen om vekst er også lagt til grunn i NSMs beregning av netto leiekostnad i Snarøyveien 36. JD har ikke kommentert forutsetningen om vekst i antall ansatte med tilhørende budsjett i sitt svarbrev 20. juni 2022, selv om det er i strid med instruksen. JD kommenterte heller ikke forutsetningen om uendret bevilgningsnivå i dette brevet.

Det går fram av drøftingen under punkt 5 ovenfor i kapittel 6.2 at det var uklarhet rundt kostnadene ved det nye leieforholdet på Fornebu. I NSMs brev 11. mai 2022 ble samlede leiekostnader presentert som et nettobeløp, og det ble orientert om en forventet økt leiekostnad på om lag 2 mill. kroner.

JD stilte ikke spørsmål ved denne nettobetraktningen og hvordan det slår ut i statsbudsjettet som er bruttobudsjettert. Økonomistyringen er klart virksomhetens ansvar, men denne presentasjonen var en foranledning for JD til å stille spørsmål.

JD kunne for eksempel bedt om en forklaring på tallgrunnlaget i nettobeløpet der både effektiviseringsgevinst, økte inntekter og bruk av overhead fra nye stillinger var nevnt som bidrag til å dekke leiekostnaden. Det ville gitt nyttig innsikt til JD i vurderingen av budsjettkonsekvenser av samlokaliseringen. JD kunne brukt anledningen til å forstå premissene og de budsjettmessige konsekvensene av leiekontrakten og tilleggsinvesteringen. Det har i ettertid vist seg at NSM ikke kan dokumentere sin egen beregning av netto leiekostnad og den varslede økningen på om lag 2 mill. kroner.

6.4 Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet5 og Statsbygg

KDD fikk NSMs brev om leieforholdet i Snarøyveien 36 til uttalelse slik bygge- og leiesaksinstruksen legger til grunn. I sitt svarbrev kommenterte KDD lokaliseringen i tråd med retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser, og de stilte seg spørrende til at en virksomhet som NSM ikke har kritisk infrastruktur. KDD konstaterte at NSM ikke har brukt Statsbyggs rådgivningstjeneste som de var pålagt.

KDD burde sett grundigere på de økonomiske aspektene ved leiekontrakten, herunder nivået på leien. KDD burde inkludert en vurdering av leiekostnaden i sin uttalelse om avtalen.

KDD burde også ha vurdert tilleggsavtalen om tilpasningsinvestering som en «åpen bok»-løsning, og uttalt at kontrakten ikke kunne inngås før tilleggsavtalen var på plass.

Utvalget mener at KDD kunne vært tydeligere i sin uttalelse. KDD konstaterte, og implisitt aksepterte, at Statsbygg ikke ble brukt. Her kunne KDD stilt sterkere krav til fagdepartementet om å bruke Statsbyggs tjenester under sluttarbeidet med nye leiekontrakter.

Utvalget observerer at KDD forutsetter at JD har gjort en grundig vurdering av om det er kritisk infrastruktur i bygget og risiko ved å leie lokaler i det private markedet. Samtidig holder JD en avstand til detaljene i saken og legger ansvaret på NSM for å vurdere kritisk infrastruktur, risiko og budsjettramme.

Utvalget stiller spørsmål ved om det finnes eller bør finnes en rapporteringsplikt eller kanal for dialog fra Statsbygg til ansvarlig fagdepartement når de opplever at rådgivningsprosessen går dårlig. For eksempel ga Statsbygg råd til JD i sitt notat til NSM juni 2021 om at JD burde vurdere om risiko ved leie i markedet er akseptabel for NSM, men dette notatet kom aldri fram til JD.