3 Relevant regelverk i staten om leiekontrakter

3.1 Regelverk for budsjett og økonomistyring i staten

Stortinget skal bevilge penger til å dekke statens utgifter, jf. Grunnloven § 75 bokstav d. Det innebærer at alle utbetalinger av statsmidler må ha hjemmel i et bevilgningsvedtak fattet av Stortinget. Dette er lagt til grunn i Stortingets bevilgningsreglement, og i Finansdepartementets veileder i statlig budsjettarbeid.

Stortingets bevilgningsreglement legger til grunn blant annet kontantprinsippet og ettårsprinsippet. § 5 andre ledd slår fast at utgiftsbevilgninger ikke kan overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget. § 6 første ledd sier at det kreves særlig samtykke fra Stortinget for å pådra staten forpliktelser som først skal dekkes etter utløpet av budsjettåret. § 6 annet ledd gir et unntak for leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret, jf. Finansdepartementet (FIN) sitt rundskriv R-110, punkt 2.3. Dette gjelder normalt leie av lokaler og kontorutstyr, samt kjøp av renholds- og vaktmestertjenester.

FIN har i rundskriv R-110, punkt 2.3, med hjemmel i bevilgningsreglementet § 6 andre ledd og kongelig resolusjon 2. desember 2005, gitt departementene fullmakt til å samtykke i at det inngås leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret på følgende vilkår:

1. Leieavtalene og avtalene om kjøp av tjenester må gjelde anskaffelser til den ordinære driften av statlige virksomheter. Hvilke typer anskaffelser det her dreier seg om, vil kunne variere etter virksomhetens oppgaver, men alminnelige eksempler vil være leie av lokaler og kontorutstyr, samt kjøp av renholds- og vaktmestertjenester.
2. Utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden.
3. For alle avtaler utover budsjettåret, må behovet for oppsigelsesklausuler nøye vurderes. Hensynet til den framtidige handlefriheten skal veie tungt ved vurderingen. Særlig gjelder dette ved langsiktige avtaler.

Det er en uttrykkelig forutsetning for unntaket at utgiftene i forbindelse med avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden. Dersom et leieforhold vil kreve økte bevilgninger, skal saken legges fram for regjeringen, og til vedtak i Stortinget før avtalen inngås og forpliktelser pådras.

R-110 peker også på kravet til effektiv ressursbruk og at det kan være annet regelverk som regulerer adgangen til å inngå driftsavtaler, som for eksempel Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) sin Instruks om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor, jf. omtale under.

Departementene kan delegere fullmakten til underliggende virksomhet, jf. R-110, punkt 2.7. Departementene skal føre kontroll med at fullmaktene nyttes etter forutsetningene.

Bevilgningsreglementet § 11 første ledd setter betingelser for ev. tilleggsbevilgning eller samtykke til overskridelse. Det understrekes der at tilleggsutgiften ikke må pådras før det er gitt hjemmel til dette ved en tilleggsbevilgning eller samtykke.

Reglement for økonomistyring i staten, som er fastsatt ved kongelig resolusjon 12. desember 2003 og seneste endringer 2. desember 2005, gjelder for alle statlige virksomheter (forvaltningsorganer). § 4 Grunnleggende styringsprinsipper stiller blant annet krav om at alle virksomheter skal:

1. fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet
2. sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, ressursbruken er effektiv og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, herunder krav til god forvaltningsskikk, habilitet og etisk adferd
3. sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag

Reglementets § 9 sier at virksomhetene skal planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv. I FINs bestemmelser om økonomistyring i staten, avsnitt 1.4, står det at «Departementet skal planlegge sin styring av virksomheten med både ettårig og flerårig perspektiv.»

Etter § 14 Intern kontroll skal alle virksomheter etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre blant annet at:

1. beløpsmessige rammer ikke overskrides og at forutsatte inntekter kommer inn
2. ressursbruken er effektiv
3. regnskap og informasjon om resultater er pålitelig og nøyaktig
4. økonomistyringen er organisert på en forsvarlig måte og utføres i samsvar med gjeldende lover og regler.

Overordnede virksomheter (herunder departementet) skal i henhold til § 15 «ivareta kontroll med at underliggende virksomheter […], utfører sine oppgaver på forsvarlig måte og i henhold til § 14.»

Det vises også til kravene for budsjettdisponeringsmyndighet (transaksjonskontroll) i Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 2.5.2.1 om at bokstav a-c må være oppfylt før for eksempel inngåelse av en leieavtale:

Før en ansatt med budsjettdisponeringsmyndighet gjennomfører disposisjoner, skal vedkommende

1. påse at det er hjemmel for disposisjonen i stortingsvedtak, tildelingsbrev eller andre vedtak og at disposisjonen ellers er i overensstemmelse med gjeldende lover og regler
2. påse at det er budsjettmessig dekning for utbetalingen
3. påse at disposisjonen er økonomisk forsvarlig

Statlige virksomheter er bokføringspliktige etter reglement for økonomistyring i staten § 12 og Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.3.2 og kapittel 4. I praksis vil også de fleste statlige virksomheter være bokføringspliktige etter bokføringsloven. De statlige kravene til bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring skal sikre fullstendighet, realitet og nøyaktighet ved utarbeidelse av regnskapsrapportering og grunnlaget for å kunne kontrollere rapportering og bokføring i ettertid. Virksomheten skal bokføre alle opplysninger som er nødvendige for å kunne utarbeide pliktig regnskapsrapportering, jf. bestemmelsene punkt 4.4.2. I bestemmelsene punkt 4.4.5 er det krav om at bokførte opplysninger skal være dokumentert på en måte som gjør etterprøving og kontroll mulig. Bokføringsreglene i staten er basert på bokføringslovens bestemmelser.

3.2 Regelverk for bygge- og leiesaker

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD)1 har to sentrale regelverk for forvaltning og leie av lokaler:

• Instruks fastsatt ved kongelig resolusjon 20. januar 2012, sist endret 13. januar 2017, om håndtering av bygge- og leiesaker i statlig sivil sektor

Bygge- og leiesaksinstruksen, punkt 2.3 uttrykker at departementene er selv ansvarlige for å avklare om en skal dekke lokalbehovet ved leie i markedet eller ved et statlig byggeprosjekt. I de tilfeller hvor summen av framtidige leieforpliktelser er på 100 millioner kroner eller mer, skal saken forelegges for Kommunal- og moderniseringsdepartementet (nå DFD) for uttalelse. I instruksen, punkt 1 står det at «I forkant av bygging eller leie av lokaler skal departementene påse at alle relevante forhold blir tilstrekkelig utredet i henhold til kravene i utredningsinstruksen av 19. februar 2016 nr. 184.»

Instruksen sier at «Ved behov for nye lokaler, […] skal det foretas en utredning som skal legges til grunn i det videre arbeidet. Hovedformålet med utredningen er å utarbeide en beskrivelse av de krav som må stilles til lokalene for at virksomheten skal kunne ivareta sine oppgaver.»

Bygge- og leiesaksinstruksen viser til FINs rundskriv R-110 og understreker at «dersom leieutgiftene ikke kan dekkes innenfor uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettkapittel i hele leieperioden, kreves det bevilgning fra Stortinget før inngåelse av leiekontrakt.»

I instruksen påpekes det også at «før avtalen inngås, skal alle relevante forutsetninger for leieavtalen være avklart og vurdert. Dette gjelder bl.a. regulering av husleie, oppsigelsesadgang/betingelser for forlengelse av avtale, ev. kjøpsopsjon, regulering og belastning av øvrige driftsutgifter (for eksempel strøm, vaktmestertjenester og resepsjon mv.), brukerutstyr og planlagte større vedlikeholds- og ombyggingsarbeider som vil få konsekvenser for leieutgiftene, samt ev. tomgangsleie for eksisterende lokaler.»

• Brev av 31. januar 2020 om at Statlige virksomheter skal bruke Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet

KDDs brev av 31. januar 2020 pålegger statlige virksomheter fra 1. mars 2020 å bruke Statsbygg som rådgiver ved leie av lokaler i markedet når summen av framtidige leieforpliktelser er 30 mill. kroner eller høyere. Den gjeldende bygge- og leiesaksinstruksen omtaler imidlertid Statsbyggs rådgiverfunksjon bare som et tilbud, jf. instruksen punkt 2.4.

Nærmere om Statsbyggs rådgivning

Statsbygg gir råd gjennom hele prosessen, herunder arbeidet med å definere behov og krav, markedssøk, evaluering av tilbud, kontraktsforhandlinger, oppfølging av kontraktsvilkårene, brukerprosesser og endringsledelse.

Statsbygg har i møte med utvalget forklart at prosessen starter med å avklare et målbilde, kvantitativt og kvalitativt, om arealeffektivisering og kostnad per kvm. Det skal være effektivisering ved nye leieforhold. Videre gjøres en grundig behovskartlegging. Alle relevante forhold, for eksempel skallsikring, IT-sikkerhet, med videre, skal være avklart før tilbud innhentes. Med mindre det foreligger en godkjennelse fra eierdepartementet skal det i henhold til instruksen ikke planlegges for vekst i ansatte. Leiekontrakten utformes etter Statsbyggs egen mal, som er basert på bransjestandarder, men som også legger vekt på statens interesse. Bare departement har fullmakt etter instruksen til å forplikte over flere år. I forbindelse med godkjennelse fra departementet synliggjør Statsbygg oppfylt målbilde, kontrakt og bærekraft. De vil deretter be om at virksomheten forelegger saken for sitt eget departement for godkjennelse. Dokumentasjon på godkjennelse skal sendes Statsbygg.

3.3 Krav til årsregnskap i statlige virksomheter (forvaltningsorganer)

I henhold til Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten, punkt 3.4.1 skal statlige virksomheter «ved årets slutt utarbeide og avlegge et årsregnskap med noter i tråd med disse bestemmelsene, rundskriv R-115 fra FIN og krav fra overordnet departement. Årsregnskapet skal gi et dekkende bilde av virksomhetens disponible bevilgninger og av regnskapsførte utgifter, inntekter, eiendeler og gjeld.»

Rundskriv R-115, punkt 4.1 utdyper at «kravet om å gi et dekkende bilde innebærer at det kan være nødvendig å gi tilleggsinformasjon utover det som følger av bestemmelsene, slik at all relevant informasjon om virksomhetens disponible bevilgninger og regnskapsførte utgifter, inntekter, eiendeler og gjeld, fremgår av årsregnskapet.»

Virksomhetens årsregnskap skal inneholde tre deler:

• ledelseskommentarer
• oppstilling av bevilgningsrapportering
• oppstilling av artskontorapportering

Når virksomheten har tatt i bruk de statlige regnskapsstandardene (SRS), skal årsregnskapet i tillegg inneholde en oppstilling av virksomhetsregnskapet.

Ledelseskommentarene skal inneholde virksomhetsleders vurderinger av vesentlige forhold ved årsregnskapet og knyttes til innholdet i alle oppstillinger som inngår i årsregnskapet.

Virksomheter som fører regnskapet etter periodiseringsprinsippet i henhold til de statlige regnskapsstandardene (SRS), skal utarbeide en oppstilling av virksomhetsregnskapet, med resultat- og balanseoppstilling med noter, etter krav i Finansdepartementets rundskriv R-114. Dette gjelder foreløpig ikke for NSM. NSM fører bare kontantregnskapet per 2023.

Regnskapsmessig håndtering av finansielle leieavtaler for virksomheter som fører regnskapet etter SRS

Finansiell leieavtale er en leieavtale som overfører til leietaker det vesentligste av økonomisk risiko og kontroll knyttet til en eiendel uten at eiendomsretten overføres. Jf. Statlig RegnskapsStandard 13 om leieavtaler, jf. også Norsk RegnskapsStandard 14.

Avtaler om finansiell leie skal behandles regnskapsmessig som om leietaker har kjøpt en eiendel som er finansiert ved lån som skal forrentes og tilbakebetales gjennom betaling av leie, jf. SRS 13.18. Leietaker skal balanseføre en finansiell leieavtale til verdien av vederlaget i leieavtalen. Verdien av vederlaget er nåverdien av leiebetalingene, jf. SRS 13.20.

Statlige virksomheter kan likevel velge å behandle alle leieavtaler som operasjonelle leieavtaler. Dette gjelder både for leietaker og utleier. Det skal opplyses om valgt metode for klassifisering av leieavtaler, jf. SRS 13.7. Denne valgfriheten ble tatt inn i SRS som ledd i forenklingsarbeidene før SRS blir obligatorisk for alle statlige virksomheter fra 2027.

3.4 Nettoføringsordning for merverdiavgift i statsforvaltningen

Store deler av offentlig sektor er utenfor merverdiavgiftsloven og har derfor ikke fradragsrett for merverdiavgift ved anskaffelser til bruk i virksomheten. Når statlige virksomheter kjøper tjenester fra private, må det betales merverdiavgift. Nettoføringsordningen i statsforvaltningen skal bidra til at merverdiavgiften ikke er til hinder for at det billigste alternativet for staten velges.

Nettoføringsordningen for merverdiavgift er en administrativ ordning innenfor statsforvaltningen og ikke en del av merverdiavgiftssystemet. Finansdepartementets rundskriv R-116 gir nærmere bestemmelser om ordningen.

For å unngå at det kan oppstå nye konkurransevridninger, er enkelte virksomheter holdt utenfor ordningen. Dette gjelder forvaltningsorganer som i konkurranse med private aktører må antas å produsere, eller kunne produsere, tjenester som ikke er merverdiavgiftspliktige. Blant annet omfattes derfor ikke merverdiavgift på anskaffelser til bygg, anlegg eller annen fast eiendom av nettoføringsordningen. Merverdiavgift på driftsutgifter er likevel omfattet av ordningen så fremt utgiftene knytter seg til bygg, anlegg eller annen fast eiendom som ikke er for salg eller utleie.

Begrensningene i fradragsretten for merverdiavgiftspliktige virksomheter, jf. merverdiavgiftsloven kapittel 8, gjelder også for nettoføringsordningen.

Budsjettpostene for de virksomhetene som er innenfor ordningen, budsjetteres og regnskapsføres netto uten merverdiavgift. Merverdiavgift for poster som inngår i nettoføringsordningen blir budsjettert og regnskapsført på en sentral utgiftspost i statsbudsjettet.

3.5 Offentlige anskaffelser

Anskaffelse av kontrakter om leie av lokaler i eksisterende bygg er unntatt lov og forskrift om offentlige anskaffelser, jf. Statsbyggs Veiledning om statlige retningslinjer for leie av lokaler i det private marked. Dersom det i tilknytning til leieforholdet skal gjøres vesentlig bygningsmessig tilpasning som gir leietaker avgjørende innflytelse på infrastrukturen, kan reglene i lov og forskrift om offentlige anskaffelser være relevante. Det var tilfellet for leieforholdet med Politiets Sikkerhetstjenestes lokaler i Nydalen der Statsbygg var rådgiver.

3.6 Personalregelverk

Statsansatteloven regulerer arbeidsforhold i staten. Bestemmelsene i loven gjelder for embetsmenn når det er uttrykkelig sagt i lovparagrafen. Fast utnevning av embetsmann og utnevning på åremål kan bare foretas av Kongen i statsråd. Dette er fastsatt i Grunnloven § 21. Lederstillingen i NSM er ikke definert som embetsstilling, jf. punkt 5.2.3 Oversikt over embeter i NOU 2023: 21 Embetsordningen – i takt med tiden, som er til vurdering i DFD etter en høringsprosess høsten 2023.

Statsansatteloven § 3 stadfester at den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete. Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysingen.

Stillingen som direktør for NSM er et åremål på seks år, med mulighet for forlengelse i ytterligere seks år etter kunngjøring og søknad. Åremålsbeskikkelse av Sofie Nystrøm som direktør ble gjort ved kongelig resolusjon av 12. februar 2021. Hun tiltrådte 15. juni 2021.

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD) har ansvaret for den sektorovergripende arbeidsgiverpolitikken i staten, og utgir Statens personalhåndbok. For øvrig gjelder sektorprinsippet i arbeidsgiverpolitikken, slik at JD har ansvar for å følge opp virksomhetslederen i NSM gjennom etatsstyringen og medarbeidersamtaler med lederen.

DFD har fastsatt etiske retningslinjer for hele statsforvaltningen. Topplederne i departementene og underliggende virksomheter har et særlig normgivende ansvar om blant annet etterlevelse og å forhindre grensetilfeller mot overskridelse som vil kunne svekke tillit, dvs. å sørge for og opprettholde en virksomhetstilpasset intern kultur. Statsansatte plikter å følge de rettslige regler og etiske retningslinjer som gjelder for virksomheten, samt å etterkomme pålegg fra overordnete. Retningslinjene uttrykker blant annet plikt til å bruke og ta vare på statens ressurser på den mest økonomiske og rasjonelle måte, og ikke misbruke eller sløse med statens midler. De etiske retningslinjene omfatter blant annet også habilitetsregler og prinsippet om faglig uavhengighet i tjenesteutøvelsen. Retningslinjene omtaler også en aktiv opplysningsplikt for statsansatte, blant annet skal statsansatte «alltid gi korrekte og tilstrekkelige opplysninger, enten det er til andre myndigheter, selskaper, organisasjoner eller innbyggere.»

I Lederplakaten i staten er det blant annet lagt vekt på at ledere avklarer oppdraget og omsetter det til mål og strategier, og tydeliggjør ansvar, roller og krav i egen organisasjon. Arbeidstaker skal tilbys en årlig samtale om kompetanse, ansvar, lønn og karriereutvikling i tråd med den lokale lønnspolitikken, jf. Hovedtariffavtalen § 5 Lønnssamtale.

Hovedavtalen i staten har retningslinjer for medbestemmelse i staten, ved siden av blant annet statsansatteloven og arbeidsmiljøloven. De tillitsvalgte skal tas med i beslutningsprosessen i saker som gjelder de ansattes arbeidssituasjon. Formen på medbestemmelsen kan skje ved informasjon, drøfting eller forhandling avhengig av sakstype. Byggeprosjekter, virksomhetsplaner og valg ved anskaffelse er eksempler på saker som skal drøftes. Disponering av arealer er et eksempel på saker som skal forhandles.

3.7 Utredningsinstruksen

Utredningsinstruksen ble fastsatt ved kongelig resolusjon 19. februar 2016. Formålet med instruksen er å legge et godt grunnlag for beslutninger om statlige tiltak. Instruksen forvaltes av Finansdepartementet. Instruksen gjelder for utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer, dvs. departementene og deres underliggende virksomheter.

Instruksen har minimumskrav til utredning i form av seks spørsmål som skal besvares i alle utredninger for beslutninger om statlige tiltak:

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Når det skal utredes tiltak som man forventer gir vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, herunder vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, skal det gjennomføres en analyse i samsvar med FINs rundskriv R-109 om samfunnsøkonomiske analyser. I slike analyser skal det være et nullalternativ.

Instruksen sier at berørte departementer skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen. Andre som er berørt av tiltaket, skal involveres tidlig så langt dette er hensiktsmessig. Kravene til utredning og ressursene som brukes på utredninger, bør stå i forhold til virkningene av det foreslåtte tiltaket.

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) har publisert en Veileder til utredningsinstruksen. FIN har delegert til DFØ å forvalte instruksen og veilederen.