5 Offentlig finansiering av politiske partiers organisasjoner og av folkevalgte grupper

5.1 Dagens tilskuddsordninger

5.1.1 Statlige tilskudd til politiske partier

Politiske partier bevilges i dag økonomisk støtte over ulike statlige tilskuddsordninger. Det ytes årlig stemmetilskudd til partienes hoved-, fylkes-, og kommuneorganisasjoner. Det ytes også årlige gruppetilskudd til folkevalgte grupper i Storting, fylkesting og kommunestyrer. I tillegg bevilges det årlige tilskudd til sentrale og fylkeskommunale ungdomspartier. Videre mottar partienes hovedorganisasjoner tilskudd til å avholde nominasjonsmøter i valgår. Partiene mottar dessuten statlige tilskudd til presse- og voksenopplæringsformål.

Stortinget bevilger årlig tilskudd i statsbudsjettet til politiske partier over kap. 1530 Tilskudd til de politiske partier. Nærmere regler om den statlige partistøtteordningen er gitt i Moderniseringsdepartementets retningslinjer P-650 av 24.5.1993. Støtte gis etter søknad og gjelder for hele valgperioden. Det stilles ingen betingelser for bruken av tilskuddet og staten fører ikke kontroll med disponeringen av midlene. Tilskudd gis i form av stemmestøtte og gruppestøtte. Partienes hoved-, fylkes- og kommuneorganisasjoner er tilskuddsberettiget. Politiske lister som er representert i lokale folkevalgte organer, er berettiget gruppestøtte. (Se for øvrig avsnittet nedenfor om støtte til folkevalget organer). Videre gis det støtte til politiske partiers ungdomsorganisasjoner på nasjonalt- og fylkesplan.

Stemmetilskuddet er forbeholdt partier som er registrert i samsvar med valgloven kapittel 5 og avhenger av partienes stemmetall ved siste valg, dvs. at utbetalingen skjer i henhold til en fast sats per stemme.

Det statlige tilskuddet til partienes hovedorganisasjoner bevilges over kap. 1530 post 70. Foruten krav til registrering etter valgloven kapittel 5, stilles det også krav om at partiet må ha stilt lister (rene eller felleslister) i minst halvparten av valgdistriktene samt ha oppnådd minst 2,5 % oppslutning på landsbasis ved siste stortingsvalg. Moderniseringsdepartementet betaler ut tilskuddet til partienes hovedorganisasjoner kvartalsvis.

Stemmestøtte til partienes fylkes- og kommuneorganisasjoner utbetales av henholdsvis fylkeskommunene og kommunene med refusjon fra staten ved fylkesmannen innen bevilgningsårets slutt.

Stortinget bevilger årlig tilskudd til partienes sentrale ungdomsorganisasjoner over kap. 1530 post 76. Siden 1995 har morpartiets stemmetall ved siste stortingsvalg vært fordelingskriteriet for støtten til den enkelte sentrale ungdomsorganisasjon. Ordningen er for øvrig utformet slik det kun utbetales støtte til ungdomsorganisasjonen over post 76 dersom morpartiet er kvalifisert til støtte over post 70. Moderniseringsdepartementet betaler ut tilskuddet til partienes ungdomsorganisasjoner kvartalsvis.

Tilskuddet til ungdomspartiene i det enkelte fylke avhenger av stemmetallet som morpartiet fikk ved siste fylkestingsvalg, og kanaliseres til ungdomspartiet via morpartiets fylkesorganisasjon. Ordningen er utformet slik at det gis en høyere stemmesats til fylkesorganisasjoner som har en ungdomsorganisasjon i fylket.

Etter dagens regelverk utbetales det annet hvert år nominasjonstilskudd til partienes hovedorganisasjoner. Tilskuddet har siden 1992 vært bevilget over kap. 1530 som en del av støtten over post 70 (i valgår) og ut fra de samme vilkår som det generelle tilskuddet til partienes hovedorganisasjoner. I 2003 og var nominasjonstilskuddet på 5,8 mill. kroner. Tilsvarende beløp gjelder for 2005. Halvparten av dette fordeles etter antallet stemmer ved sist foregående stortingsvalg, mens den andre halvparten fordeles likt mellom partiene.

Det er opprettet et sentralt upartisk utvalg som avgjør eventuelle skjønnsspørsmål i forbindelse med fordelingen på kap. 1530. Utvalget tar også stilling til eventuelle klager med bindende virkning. Utvalget oppnevnes av Moderniseringsdepartementet for fire år av gangen og er sammensatt av en høyesterettsdommer (leder), en arbeidsrettsdommer og en representant fra Statistisk Sentralbyrå. Det vises for øvrig til nærmere omtale av dette utvalget i kapittel 8 nedenfor.

Offentlig tilskudd til voksenopplæringsorganisasjoner (studieforbund) bevilges årlig over statsbudsjettets kap. 254, post 70. Tilskuddsordningen er hjemlet i lov 28.5.1976 nr. 35 om voksenopplæring med tilhørende forskrifter. Både partinøytrale og partitilknyttede opplysningsorganisasjoner kan søke om tilskudd til studievirksomhet. Per i dag har de aller fleste partier slike studieforbund hvor det avholdes en rekke former for kurs, studiesirkler, seminarer m.m. Til sammen ble det bevilget i overkant av 38 mill. kroner til partitilknyttede studieforbund i 2004. Støtten til studieforbundene kan likevel ikke betraktes som partistøtte. Studieforbundene er formelt sett selvstendige organisasjoner med egne styrer. Tilskuddet til hvert studieforbund beregnes i hovedsak ut fra antall studietimer som blir gitt ved lærestedet.

Pressestøtte bevilges årlig over kap. 335 i statsbudsjettet og har som formål å sikre en mangfoldig og differensiert presse. Denne tilskuddsordningen kommer også de politiske partiene til gode. Under post 76 Tilskudd til ymse publikasjoner bevilges det tilskudd til informasjonsvirksomhet i politiske partier samt til distribusjon av partienes egne publikasjoner. Reglene om tildeling er gitt i forskrift om tilskudd til partiinformasjon av 8. februar 1999. Tilskuddet til informasjonsvirksomhet består av et felles grunntilskudd og et variabelt tilskudd som avhenger av antall stemmer ved siste stortingsvalg. Tilskuddet til distribusjon avhenger av antallet distribuerte partipublikasjoner. I 2003 ble det bevilget i underkant av 9 mill. kroner til informasjonsvirksomhet og omkring 2 mill. kroner i distribusjonsstøtte. Det er et krav for å kunne motta tilskudd at partiet er representert på Stortinget. Dessuten må partiet ha stilt liste i minst halvparten av valgdistriktene og hatt en oppslutning på minst 2,5 % ved siste stortingsvalg.

5.1.2 Tilskudd til folkevalgte grupper

Stortingsgruppene mottar årlig støtte over statsbudsjettet kap. 41, post 70, til ansettelse av sekretærer og saksbehandlere. Tilskuddet er todelt og består av en variabel og en fast komponent. Den variable komponenten (representanttilskuddet) avhenger av størrelsen på stortingsgruppen ved at det gis tilskudd til avlønning av én sekretær/rådgiver per representant i gruppen. (Per 1. januar 2004 var denne støtten fastsatt til 481 272 kroner.) Den faste komponenten (grunntilskuddet) er et felles tilskudd til alle stortingsgrupper. 1 Grunntilskuddet var per 1. januar 2004 fastsatt til i overkant av 1,4 mill. kroner. For grupper i opposisjon gis det et tillegg i grunntilskuddet som varierer etter gruppens størrelse. Stortingsgrupper med tre eller fire representanter får 50 % høyere grunntilskudd enn grupper i posisjon. Stortingsgrupper med fem eller flere representanter får 100 % høyere grunntilskudd. Stortingsgrupper med færre enn tre representanter får ikke opposisjonstillegg. 2 (Totalt sett ble det bevilget i overkant av 96 mill. kroner til stortingsgruppene i 2004).

Tilskudd til folkevalgte grupper i fylkesting og kommunestyre bevilges årlig over postene 72 og 74 på kap. 1530 i statsbudsjettet. Etter søknad tildeles de folkevalgte gruppene et felles grunntilskudd - uavhengig av gruppens størrelse samt et fast tillegg per representant i gruppen. Valgresultatet legges til grunn for hele valgperioden slik at støttebeløpet til den enkelte gruppe forblir det samme - upåvirket av eventuelle endringer i størrelsen på gruppen underveis i valgperioden.

Kravet om å være registrert som parti etter valgloven kapittel 5 gjelder ikke ved tildeling av grunntilskudd, mao. får også representanter som er valgt inn på politiske lister, dette tilskuddet. Som for ordningen på kap. 1530 for øvrig, stilles det ikke betingelser for eller føres kontroll med bruken av midlene. Tilskuddet utbetales av kommunen og fylkeskommunen med refusjon fra fylkesmannen. (I 2004 utgjorde grunntilskuddet og representanttilskuddet henholdsvis 25 992 kroner og 6 003 kroner for fylkestinget, mot 3 090 kroner og 1 110 kroner for kommunestyret).

5.1.3 Kommunale og fylkeskommunale tilskudd

Frem til 1975 var det etter daværende kommunelov § 23 ikke tillatt for kommunestyret eller formannskapet å bevilge penger til politiske organisasjoner eller formål. 3 Hensikten med dette var å hindre at kommunale midler ble misbrukt slik at en gruppe i kommunestyret kunne favorisere et enkelt parti, en partiavis eller lignende. Denne bestemmelsen ble opphevet i 1975 samtidig med at den statlige tilskuddsordningen for partiene ble utvidet til å gjelde partienes fylkes- og kommuneorganisasjoner, jf. St.meld. nr. 19 (1974-75). I tillegg til at det ble innført statlig partistøtte til kommune- og fylkesorganisasjoner, ble det også åpnet for at den enkelte kommune eller fylkeskommune kan gi et ekstra tilskudd til partiene over eget budsjett. Utvalget redegjør i avsnitt 3.5 i innstillingen nærmere for omfanget av den kommunale og fylkeskommunale partistøtten.

5.2 Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK)

5.2.1 Statlige tilskuddsordninger

Statlige tilskuddsordninger for de politiske partiene finnes i mange land. Utvalget har ikke funnet praksis fra Europeiske mennesrettsdomstol (EMD) som kan så tvil om berettigelsen av denne typen ordninger.

Enkelte spørsmål ble berørt i en avgjørelse av 18. mai 1976 av Kommisjonen under Europarådets gamle overvåkningssystem; Forening x, y og z mot Tyskland. Kommisjonen konkluderte blant annet med at retten til tanke-, samvittighets- og religionsfrihet etter EMK artikkel 9 ikke beskytter skattebetalere mot statlige subsidieringsordninger - selv om de også understøtter partier som den enkelte skattebetaler ikke selv ønsker å støtte. EMK artikkel 11 om foreningsfriheten beskytter ikke mot at statene stiller vilkår for å tildele organisasjoner rettigheter - som eksempelvis rett til deltakelse ved valg. Det representerer ikke et inngrep i EMK artikkel 11 eller artikkel 3 i tilleggsprotokoll 1 at stater har en støtteordning som kun gjelder politiske partier og ikke andre foreninger. 4

Etter utvalgets vurdering foreligger det ikke folkerettslige hindringer for at Norge kan fortsette med statlig subsidiering av politiske partier etter nærmere vilkår.

I Europarådets rekommandasjon om finansiering av politiske partier anbefales i artikkel 1 at statene gir støtte til de politiske partiene i rimelig omfang og at fordelingen skjer etter objektive, rettferdige og rimelige kriterier.

5.3 Demokratifinansieringsutvalgets vurderinger og forslag

Utvalget viser til at tilskuddene til partiorganisasjonene har hatt en betydelig realvekst siden midten av 1980-tallet. Den gjennomsnittlige realveksten i tilskuddene ligger over den gjennomsnittlige veksten i bevilgingene totalt over denne perioden. Dette betyr at tilskuddene til partiene er gitt prioritet fremfor andre formål i budsjettsammenheng. Nivået på partistøtten i Norge er høy sammenlignet med andre land - også høyere enn hos våre nordiske naboer. I løpet av en knapp generasjon har statlige tilskudd blitt en hovedinntektskilde for partiene. Enkelte av partiene er praktisk talt fullfinansiert av det offentlige.

Veksten i statstilskuddene har i hovedsak funnet sted ved en opptrapping av tilskuddene til partienes hovedorganisasjoner. Dette har gitt grunnlag for økt aktivitet i form av profesjonalisering av administrasjonen, økt bruk av interne utredningsutvalg og ansettelse av flere lønnede medarbeidere. Tilskuddene til partienes fylkesorganisasjoner og kommuneorganisasjoner har reelt sett vært tilnærmet konstant i samme periode. Parallelt med opptrappingen av tilskuddene har det skjedd en avlastning av de politiske partiene ved at også disse har dratt fordel av IT-revolusjonen og de effektiviseringsgevinster som har fulgt denne.

Utviklingen i partienes rammevilkår kjennetegnes samtidig av sviktende selvfinansieringsmuligheter, økt utgiftspress og betydelig skjerpede krav til partiene som premissleverandører. Medlemstallene synker og anselige bidrag fra organisasjoner i privat sektor faller bort. Samtidig stilles det økte krav til profesjonalisering av partiorganisasjonene. Forlenget og fordyret valgkamp følger den skjerpede konkurransen om de flytende velgernes stemmer.

5.3.1 Behov for offentlige tilskudd

Etter utvalgets oppfatning er det fortsatt behov for offentlige tilskudd til partiorganisasjonene og de folkevalgte gruppene. Utvalget viser til at representativt demokrati forutsetter at visse kjerneoppgaver løses:

• Helhetlige og konkurrerende politiske alternativer må formuleres og formidles til velgerne

• Valglister må organiseres rundt alternativene

• De folkevalgtes beslutningsaktivitet må koordineres for å avspeile de politiske alternativene og for å ansvarliggjøre de folkevalgte overfor velgerne

• Det offentlige ordskiftet må tilføres gjennomarbeidede standpunkter som er forpliktende nok til å kunne omsettes til faktisk politikk

• Rekruttering og opplæring må trygges slik at det til enhver tid kan bringes frem et kompetent politisk lederskap

Utvalget viser til at effektiv løsning av disse oppgavene krever lydhørhet overfor velgerne, fast organisering og langsiktighet. Det er denne rollen de politiske partiene fyller og som gjør partiene til en av demokratiets viktigste bærebjelker.

Utvalget viser til at det offentliges andel av inntektene varierer betydelig mellom partiene – fra under halvparten til nesten hele inntektsgrunnlaget. Tradisjonelt viktige inntektskilder for partiene, som eksempelvis medlemskontingenten, har blitt redusert som en følge av et markert fall i medlemstallene.

Et eventuelt forsøk på å tvinge partiene til å øke sin selvfinansiering ved reduksjoner i de offentlige tilskuddene, vil sannsynligvis bidra til skarp konkurranse mellom partier og andre organisasjoner om engasjement og inntekter. Utvalget ønsker ikke en slik utvikling. Økt selvfinansiering ved forretningsdrift eller formuesforvaltning er heller ikke ønskelig. Partier er og bør være noe annet enn kommersielle foretak.

Utvalget mener at det i Norge ikke er fare for at partiene ved økt offentlig finansiering kommer i et avhengighetsforhold til staten og distanseres fra sine velgergrupper og sin medlemsmasse. Tesen om «kartellpartiet« (jf. avsnitt 2.7. i innstillingen) gir i liten grad en treffende beskrivelse av dagens norske partier.

Forslagene som utvalget fremmer om lavere finansielle sperregrenser, oppmuntring til differensiert finansiering og full disposisjonsfrihet over offentlige tilskudd, vil styrke partienes autonomi i forbindelse med offentlig støtte.

Utvalget anbefaler at offentlige tilskudd til partiene fortsatt gis som frie tilskudd, som ikke bindes til spesifiserte formål og hvor det ikke føres noen kontroll med bruken av midlene.

I dag er ordningen og prinsippene for fordelingen angitt i et departementalt rundskriv. Utvalget mener at dette i liten grad sikrer reglene mot vilkårlige endringer og bidrar heller ikke til lett tilgjengelighet. På bakgrunn av rekommandasjonens anbefaling, mener utvalget at tilskuddordningen bør baseres på regler av høyere rang. For å sikre ordningen transparens bør rundskrivet erstattes med regler fastsatt i lovs form.

5.3.2 Statlige tilskudd forbeholdes registrerte politiske partier

Utvalgets flertall går inn for at statlige tilskudd forbeholdes partier som er registrert etter reglene i valgloven.

Utvalget definerer et politisk parti som en organisasjon som ivaretar visse kjerneoppgaver (jf. avsnitt ovenfor). Politiske lister oppfyller ikke alle disse definisjonskriteriene. Slike lister organiseres så godt som alltid rundt én eller et begrenset antall enkeltsaker uten forankring i en helhetlig ideologi for samfunnsutviklingen.

Fravær av et helhetlig og detaljert politisk program gjør det vanskelig å oppnå partidisiplin utenfor den eller de enkeltsaker som listen er organisert rundt. Lav partidisiplin er et dårlig utgangspunkt for samordning av synspunkter i folkevalgte organer. Lister med en fast organisasjon og som er stabile over tid, vil også kunne ha ambisjoner om å bidra til rekruttering og opplæring av politiske ledere. Stordriftsfordeler tilsier likevel at rekruttering og opplæring håndteres mer effektivt av landsdekkende partier.

Utvalget mener at kravene for å oppnå registrering etter bestemmelsene i valgloven kapittel 5 er forholdsvis beskjedne. For det første må partinavnet være unikt nok til ikke å forveksles med eksisterende partinavn. Dernest må det pekes ut et hovedstyre som har myndighet til å forplikte partiet. Til sist må partiet mobilisere erklæring fra minst 5 000 personer med stemmerett ved stortingsvalg om at de ønsker partinavnet registrert. Siden kravene til registrering er så vidt enkle å innfri, tror utvalget at enkelte politiske lister unnlater å registrere seg som politiske partier fordi de ikke ønsker å bygge opp en permanent partiorganisasjon rundt et helhetlig program. Utvalget mener det er grunn til å tro at partier som ikke kan eller vil innfri disse kravene, ikke har grunnlag for å etablere et varig alternativ i norsk riks- eller lokalpolitikk - noe som gjør disse enhetene mindre støtteverdige.

Utvalget viser til at enkelte uregistrerte partier har gått glipp av betydelige beløp ved å unnlate å registrere seg. Det største uregistrerte fylkespartiet kunne med satsene for 2004 ha oppnådd nesten to millioner kroner i stemmetilskudd ved registrering. Det tilsvarende tallet for det største uregistrerte kommunepartiet er nesten 50 000 kroner.

Etter utvalgets forslag vil også uregistrerte partier eller lister som vinner representasjon i kommunestyrer og fylkesting, få gruppestøtte og representanttillegg, jf. avsnittet om overføring av gruppestøtten i henhold til dagens regelverk P-650 av 24.5.1993 til kommunen og fylkeskommunene. Uregistrerte partiers eller listers grupper vil med dette få de samme driftsbetingelser som registrerte partiers grupper.

5.3.3 Grunntilskudd og stemmetilskudd

Utvalget foreslår at stemmetilskudd i framtiden gis som et likt kronebeløp per stemme oppnådd i siste valg. Grunntilskudd gis som et likt kronebeløp per støtteberettiget parti. Den samlede bevilgningen på det enkelte forvaltningsnivå fordeles med 9/10 som stemmetilskudd og 1/10 som grunntilskudd.

En modell der tilskudd gis som en kombinasjon av én fast og én variabel komponent, er relativt vanlig internasjonalt. Av de 21 demokratiene utvalget har samlet opplysninger om støtteordningene for (jf. tabell 4.1 i instillingen), yter 1/3 støtte som en kombinasjon av resultatavhengig støtte (basert enten på stemmer eller representanter) og grunntilskudd.

5.3.3.1 Nærmere om grunntilskudd

Et grunntilskudd bidrar til å jevne ut inntektene mellom partiene og kan redusere betydningen av private bidrag i politikken. Ulikheter mellom partiene mht finansiering kan dermed få mindre betydning, mens attraktive programmer og kompetente ledere kan få tilsvarende større betydning for oppnådde valgresultater. For partiene vil grunntilskudd føre til at det blir lettere å forutberegne driften.

Grunntilskuddet vil på den annen side bidra til å svekke finansieringssystemets selvforsterkende effekter ved at sammenhengen mellom valgsuksess og finansiell styrke avdempes. På denne måten vil velgernes dom få mindre merkbare økonomiske konsekvenser for partiene, noe som må anses uheldig for demokratiet sett under ett. Grunntilskuddet vil lede til at partienes oppslutning i sterkere grad påvirkes av de offentlige tilskuddene, noe som må anses negativt.

Utvalget går inn for et forholdsvis høyt grunntilskudd - særlig på fylkesnivå og på nasjonalt nivå - og mener det er nødvendig med et inngangskriterium for tildeling av grunntilskudd.

Utvalget drøfter to alternative kriterier- hhv stemmekriterium og prosentkriterium: Med et stemmekriterium vil partilag med relativt høy prosentvis oppslutning (men likevel få stemmer) i små kommuner falle for sperregrensen, mens lag med relativt lav prosentvis oppslutning i store kommuner ikke vil gjøre det. Et stemmekriterium vil medføre at mulighetene til å komme over sperregrensen vil variere med valgdeltakelsen i kretsen. Med et prosentkriterium vil kravet til antallet stemmer for det minste støtteberettigede partilaget (nedre grense) variere med valgkretsenes størrelse. Et slikt kriterium virker mest rimelig med den norske kommunestrukturen der en finner betydelig variasjon med hensyn til størrelse. Utvalget foreslår at det tas utgangspunkt i dagens regelverk, dvs. at et prosentkriterium legges til grunn.

Representasjon i kommunestyrer og fylkesting avhenger bl.a. av størrelsen på valgkretsen og konkurransen mellom deltakerne. Fra siste kommunestyre- og fylkestingsvalg har utvalget funnet tilfeller der registerte politiske partier har vunnet representasjon med så lite som 1,4 % av kretsens stemmer bak seg.

Ved alene å legge et prosentkriterium til grunn, vil det være nødvendig å sette sperregrensen svært lavt for å fange opp alle som i dag er representert. Et lavt prosentkriterium ville imidlertid kunne føre til at partilag som ikke er representert i dag og har liten sjanse til å bli det i fremtiden, også blir omfattet av ordningen.

På denne annen side vil et prosentkriterium – dersom det settes høyere enn de effektive sperregrensene i valgloven – kunne føre til at representerte partier ikke har oppslutning nok til å få grunntilskudd.

Utvalget mener registerte partier som vinner representasjon ikke bør stenges ute fra grunntilskudd. Utvalget foreslår at en relativt høy prosentgrense kombineres med en regel om at registrerte partier som vinner representasjon, uansett er kvalifisert til grunntilskudd. Utvalget vurderer sitt forslag til prosentgrense for grunntilskudd som tilsvarende de faktiske sperregrensene i valgloven 5 - dvs 4 % ved kommunestyre- og fylkestingsvalg og 2,5 % ved stortingsvalg.

5.3.3.2 Nærmere om stemmetilskudd

Etter dagens regelverk får lokal- og fylkeslag tilhørende registrerte partier et antall kroner per stemme oppnådd ved siste valg (i 2004 ca. 12 kroner for lokallag og 29 kroner for fylkeslag). Utvalget går inn for å beholde dagens inngangskriterier for stemmestøtten i lokal- og fylkesvalg. Utvalget går videre inn for å avvikle sperregrensen på 2,5 % på landsbasis for å få stemmestøtte i stortingsvalg. Små registrerte partier som stiller i nasjonale valg, er seriøse utfordrere til det bestående partisystem. Slike partier må antas å ha ambisjoner om å markere seg over tid med helhetlige løsninger på samfunnets utfordringer. Slike partier bør ikke diskrimineres eller disfavoriseres gjennom utformingen av den statlige finansieringsordningen, men bør likestilles med de store partiene i tildelingen av stemmetilskudd.

Forslaget innebærer at registrerte partier på alle nivåer vil få støtte fra første stemme. Dette sikrer at også registrerte partier som ikke vinner representasjon ved et valg, får tilskudd til sin partiorganisasjon og derved settes i stand til å konkurrere ved fremtidige valg.

Tabell 7.1 i innstillingen viser hvilke konsekvenser de foreslåtte sperregrensene har for de registrerte partiene.

Utvalgets forslag vedrørende grunntilskudd og stemmestøtte kan sammenfattes slik:

• grunntilskudd og stemmetilskudd gis bare til partier som er registrert etter bestemmelsene i gjeldende valglov

• ingen sperregrenser for tildeling av stemmetilskudd til registrerte partier, verken på nasjonalt nivå, fylkesnivå eller lokalt nivå

• grunntilskudd gis til registrerte partiers hovedorganisasjon dersom partiet fikk minst 2,5 % oppslutning på landsbasis eller vant minst én stortingsrepresentant i siste stortingsvalg

• grunntilskudd gis til registrerte partiers fylkesorganisasjon dersom partiet fikk minst 4,0 % oppslutning eller vant minst én representant i siste valg til det aktuelle fylkesting

• grunntilskudd gis til registrerte partiers kommuneorganisasjon dersom partiet fikk minst 4,0 % oppslutning eller vant minst én representant i siste valg til det aktuelle kommunestyre

• dagens krav om at fylkes- og kommunepartier må ha en organisasjon i vedkommende fylkeskommune eller kommune for å få stemmetilskudd og grunntilskudd, opprettholdes

Utvalget foreslår for øvrig en formulering i lovverket som åpner for at støtte ikke utbetales dersom støttebeløpet er mindre enn kostnadene ved å administrere utbetalingen.

5.3.4 Ansvar for folkevalgte grupper

Utvalget mener at folkevalgte organer som hovedregel bør stå ansvarlig for finansieringen av sin egen drift. Dette prinsippet følges ikke i dagens ordning hvor det gis tilskudd over statsbudsjettet til folkevalgte grupper i landets kommuner og fylkeskommuner (gruppestøtte og representantstøtte).

Et funksjonsdyktig folkestyre forutsetter at folkevalgte organer står fritt til å organisere seg på en hensiktsmessig måte og til å finansiere sin egen drift. Kommunestyrer og fylkesting kan i dag velge sin egen organisasjonsform innenfor forholdsvis vide lovrammer, herunder fastsette et øvre antall representanter til folkevalgte organer og velge det styringsprinsipp som skal følges. Kommunestyrer og fylkesting står også fritt til å yte tilskudd til egne folkevalgte grupper over eget budsjett, dvs. tilskudd som kommer i tillegg til de statlige tilskuddene til de folkevalgte gruppene.

Utvalgets undersøkelser viser at fylkeskommunenes tilskudd til fylkeslagene tilsvarer om lag halvparten av det støttebeløp som staten yter. Kommuneregnskapene viser at det gis betydelige midler til politiske institusjoner. Det vises til avsnitt 7.7 i utvalgets innstilling for nærmere omtale av kommunenes og fylkeskommunenes regnskaper.

Utvalget foreslår at statstilskudd til kommunale og fylkeskommunale folkevalgte grupper (gruppe- og representantstøtten) legges inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Per i dag er størrelsen på dette tilskuddet på ca. 27 mill. kroner. Det at partilagene og partigruppene får selvstendige finansielle grunnlag over hhv statsbudsjettet og kommunebudsjettet, vil kunne bidra til et bedre fungerende lokaldemokrati. Forslaget vil også forenkle den statlige tilskuddsordningen til partiene. Gruppe- og representantstøtten vil med dette samsvare bedre med ordningen som gjelder for partienes stortingsgrupper.

For å sikre at kommunene finansierer gruppene på en ikke-vridende måte, går utvalget inn for å lovregulere måten støtte kan gis på - etter mønster av det svenske lovverket. Den valgte lovformuleringen er videreført i § 10 annet ledd i forslaget til ny partilov, jf. kapittel 12 nedenfor.

5.3.5 Finansiering av ungdomsorganisasjonene

I dagens ordning mottar partienes ungdomsorganisasjoner statlige tilskudd på sentralt nivå og på fylkesnivå. Tilskudd til ungdomsorganisasjoner på sentralt nivå gis etter søknad til departementet fra morpartiet. Tilskuddets størrelse avhenger av morpartiets oppslutning ved siste stortingsvalg i form av en fast sats per stemme. Tilskuddene bevilges over kap. 1530 post 76 Tilskudd til partienes sentrale ungdomsorganisasjoner.

Tilskudd til ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå gis til fylkespartier med ungdomsorganisasjoner etter søknad til fylkeskommunen. Utmålingen av tilskuddene er basert på partiets oppslutning ved siste fylkestingsvalg i form av en påplussing av satsen for stemmetilskudd, post 73 Tilskudd til fylkespartiene. Det gis ikke tilskudd til partienes ungdomsorganisasjoner på kommunalt nivå.

Etter utvalgets oppfatning vil det være en fordel om tilskuddene til partienes ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå ble bevilget over en egen post på statsbudsjettet. På denne måten vil det fremgå klart av budsjettdokumentene hvor store tilskudd som går til hhv partienes fylkesorganisasjoner og til partienes ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå. Budsjetteknisk harmoniseres ordningen med den som gjelder på sentralt nivå. Utvalget ser ikke behov for særlige tilskudd til partienes ungdomsorganisasjoner på kommunenivå.

5.3.6 Øremerkede tilskudd

Utvalget tilrår at øremerkede tilskudd til partiene avvikles og i framtiden gis som frie tilskudd.

I 2004-budsjettet utgjør øremerkede tilskudd omlag 5 % av de samlede tilskuddene til partiene over statsbudsjettet, svarende til 11 mill. kroner. De øremerkede tilskuddene gis i form av pressestøtte til partiene og nominasjonsstøtte over kap. 1530. Det vises til omtalen av nominasjonsstøtten i avsnittet ovenfor og i avsnitt 7.6 i utvalgets innstilling.

Det vises til avsnitt 7.12 i innstillingen for utvalgets synspunkter når det gjelder det framtidige nivået for de statlige bevilgningene til de politiske partiene og til avsnitt 7.14 om forslag til bevilgningsmåte.

5.3.7 Omlegging til uforandret tilskudd i hele budsjettåret

For å bidra til økt finansiell forutberegnelighet for partiene, foreslår utvalget å la tilskuddene være uforandret i hele budsjettåret - dvs. ikke som i dag bli endret straks det foreligger et nytt valgresultat. Partiene vil da motta tilskudd utlignet på bakgrunn av forrige valg frem til årsskiftet etter nyvalg. Partier i tilbakegang gis noe mer omstillingstid med en slik omlegging.

5.4 Høringsinstansenes syn

5.4.1 Behov for offentlige tilskudd

Ingen av høringsinstansene har innvendinger mot at den offentlige støtten til politiske partier videreføres.

Rød Valgallianse (RV) uttaler følgende i brev av 31.1.2005:

«Når det gjeld den offentlege tilskuddsordninga støtter RV intensjonen i forslaga om å begrense innverknaden av offentlege tilskott på partias oppslutning, trygge partias autonomi, skape tillit til politikarar og politiske institusjonar og sikre eit tilfredsstillande omfang og ein tilfredsstillande kvalitet på partias kjerneoppgåver.»

Høyre understreker at det er viktig at den offentlige partifinansieringen ikke på noen måte må binde opp partiene, og likeledes at man må unngå at partiene blir ensidig avhengig av offentlig partistøtte. Nettopp av disse grunner er det viktig å legge til rette for at partiene også sikres andre inntekter.

Senterpartiets Hovedorganisasjon uttaler følgende i brev av 17.1.2005:

«I finansieringen av partienes virksomhet er det nødvendig at staten tar ansvar for den offentlige finansieringen av partiene. Kommunesektorens økonomi er underlagt sterk statlig styring. Det er derfor rimelig at hovedansvaret for finansiering av partienes fylkes- og lokalledd fortsatt er statlig».

Tilsvarende uttalelse foreligger fra Grong kommune.

NHO støtter generelt at det fortsatt skal gis støtte til de politiske partiene. Det er viktig at denne støtten gis ut fra enkle, sjablonmessige kriterier som sikrer stor grad av åpenhet og tillit til støtteordningene.

LO er enig med utvalget om at det er en statlig oppgave å gi økonomisk støtte til de politiske partiene og mener at det er viktig at partiene har en økonomi som langt på vei gjør dem uavhengig av støtte fra private. Partiene må heller ikke bli stilt slik at de blir nødt til å skrive ut større medlemskontingent for å finansiere virksomheten.

Flere tar til ordet for at støttenivået bør økes, heriblant Surnadal kommune og Grong kommune. Kommunens Sentralforbund (KS) er opptatt av støtten til lokallagene økes vesentlig «frå dei 10 prosenta denne støtta er i dag».

5.4.2 Statlige tilskudd forbeholdes registrerte ­politiske partier

Flere, heriblant Trondheim kommune, støtter utvalgets (flertallets) forslag om å avgrense den statlige partistøtten til registrerte politiske partier. Enebakk kommune støtter forslaget «av hensyn til ryddighet i systemet». Det samme gjør Vestre Toten Venstre.

Stord kommune uttaler i brev av 26.1.2005:

«Statleg partifinansiering bør avgrensast til politiske parti. I tillegg bør det setjast krav om ein viss oppslutnad ved val for å få rett til slik støtte. Denne grensa bør i prinsippet være lik sperregrensa for utjamningsmandatet, men i alle fall ikkje lågare enn 2 %.»

Senterpartiets Hoverorganisasjon støtter forslaget om den statlige partistøtten skal forbeholdes partier som er registrert etter reglene i valgloven: Det er imidlertid en forutsetning at uregistrerte partier får utbetalt representants- og gruppestøtte på linje med de registrerte partiene i de folkevalgte organer de blir valgt til.

Flere, heriblant Hamar kommune, Hamar By og bygdeliste og Suldal kommune mener derimot at også uregistrerte grupper og lister bør få stemmestøtte fra første stemme. Hamar By- og bygdeliste peker på at omfanget av disse listene er stort og at over 600 representanter rundt om i landets kommuner er valgt inn på grunnlag av slike lister. Det vises bl.a. til vanskelighetene med å kunne samle så mange som 5 000 underskrifter i mindre kommuner.

Kvinnherad uttaler i brev 31.1.2005:

«For å sikra breiast mogleg demokrati, må etablerte grupper som har stilt lister og fått inn representantar, også få stønad på linje med vanlege politiske parti. »

RV mener at alle som stiller lister ved valg bør være berettiget til stemmestøtte, gruppestøtte og representanttillegg på lik linje med registrerte parti.

5.4.3 Grunntilskudd og stemmetilskudd

Høyre uttaler følgende i brev av 1.2.2005:

«Det er for Høyre selvsagt at valgutfall må få følger for størrelsen på de offentlige partitilskuddene. En prosentvis fordeling av den offentlige partistøtten, i pakt med partienes størrelse i valg, må derfor være det bærende prinsipp. Høyre kan likevel utifra en helhetsvurdering stille seg bak at et mindre fast beløp ytes alle partier over en viss størrelse, slik utvalget foreslår. (..) Innføring av en ordning hvor støtten deles i et stemmetilskudd og grunntilskudd, respektive 9/10 og 1/10, fører til en omfordeling hvor de mindre partiene vil komme bedre ut enn i dag. Høyre har ved tidligere korsveier vært skeptisk til en slik omfordelig, men vil imidlertid ikke gå videre med dette standpunkt og støtter utvalgets forslag.»

Flere andre støtter utvalgets forslag om å splitte opp støtten i hhv stemmestøtte og grunnstøtte, heriblant Surnadal kommune og Enebakk kommune.

Senterpartiet mener at satsen for grunntilskudd bør settes til 20 %.

Stord kommune mener grunntilskuddet maksimalt kan settes til 25 % (minst 75 % stemmestøtte).

Vestre Toten Venstre mener støtten bør bestå av grunntilskudd, stemmetilskudd (etter antall stemmer) og representanttilskudd (etter antall representanter).

Mange av høringsinstansene støtter også utvalget forslag til innføring av sperregrenser for grunntilskudd og tilhørende satser, heriblant Grong kommune. Trondheim kommune støtter utvalgets forslag til inndeling av støtten i stemmetilskudd og grunntilskudd og går også inn for sperregrenser.

Pensjonistpartiet mener at utvalgets forslag til sperregrenser vil bidra til å stenge ute helhetlige og langsiktige alternativer med gode sjanser for framtidig representasjon. Partiet foreslår at satsene settes til 2 % ved stortingsvalg og fylkestingsvalg og 1 % ved kommunevalg:

«Et eventuelt ønske om å »sile bort« grupper som ikke dekker ovennevnte kriterier, må kunne skje på en annen måte og mer selektivt, slik at det ikke rammer registrerte partier som arbeider forsvarlig og langsiktig.»

Også RV mener at en sats på 2,5 % er for høy.

Uavhengige Folkevalgte i Lier finner det påfallende at en sperregrense for grunntilskudd foreslås høyere for lokalvalg enn for stortingsvalg, fordi det er ved lokalvalg «velgere i blant organiserer seg til å stille lister».

5.4.4 Ansvar for folkevalgte grupper

Flere av høringsinstansene, heriblant Høyre, er positive til forslaget om at tilskuddet til kommunale og fylkeskommunale folkevalgte grupper legges inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Akershus fylkeskommune uttaler følgende:

«Fylkesutvalget ser det som hensiktsmessig at støtte til folkevalgte grupper legges inn i rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner, og at staten samtidig opprettholder tilskudd i form av stemmetilskudd til partiene med deres ungdomsorganisasjoner. Dette klargjør at staten forholder seg direkte til partiene, mens fylkene og kommunene forholder seg direkte til sine partigrupperinger i fylkesting og kommunestyrer.»

Oslo kommune støtter forslaget og dette som en naturlig konsekvens og del av det kommunale selvstyret.

Grong kommune støtter forslaget om at utbetaling av gruppestøtte og representantstøtte overføres til kommunene og fylkeskommune:

«Lokal tildeling er naturlig siden det er opp til kommunene og fylkene sjøl og bestemme antallet representanter i kommunestyrene og fylkestingene . Det forutsettes at lovverket stiller tydelige krav om at støtte skal ytes og at den minst skal være på nivå med økningen i rammebevilgningene.»

En tilsvarende uttalelse foreligger fra Senterpartiet i Østfold.

Senterpartiets Hovedorganisasjon mener at en ordning hvor statens ansvar for finansiering av stemmestøtten videreføres som i dag, mens ansvar for å yte gruppe- og representantstøtte overføres fylkene og kommune, kan forsvares - forutsetningen er at utvalgets forslag om å nedfelle dette i lovverket følges opp.

Trondheim kommune mener at en forenkling av partistøtteordningen er positiv, dersom det ikke forutsettes at det er kommunen selv som i større grad enn i dag skal finansiere drift av partiene.

Rogaland fylkeskommune forutsetter at omfordelingen av partistøtten som følger av lovforslaget, ikke må føre til reduserte statstilskudd for noen partier, men til en økning av det samlede tilskuddet. Det forutsettes at dagens statsstøtte til grupper i fylkesting og kommunestyrer rent faktisk blir lagt inn i statens rammetilskudd til fylkene og kommunene.

Aust-Agder fylkeskommune støtter forslaget om at gruppe- og representantstøtten overføres til fylkeskommuner og kommuner. Forpliktelsen til å yte støtte må kompenseres i rammetilskuddet.

Buskerud fylkeskommune uttaler følgende:

«Dagens gruppe- og representantstøtte forslås lagt inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Pr definisjon er rammetilskuddet frie midler, som prioriteres til ulike formål av fylkestinget selv. Ny ordning og ny lov bør i positiv retning føre til at statlig og fylkeskommunal støtte ses i sammenheng (godtgjøringsreglementets punkt 3) på en slik måte at fylkestinget selv tilstreber en helhetlig finansieringsform som på best mulig måte tilrettelegger for et funksjonsdyktig folkestyre.»

Arbeiderpartiet er betenkt når det gjelder endringen i praksis vedr. tildeling av midler til partienes fylkes -og kommunestyregrupper ved å legge disse bevilgninger inn i kommunene og fylkeskommunenes rammetilskudd, og uttaler i brev av 6.1.2005:

«Arbeiderpartiet ønsker å observere i tiden fremover hvordan utviklingen går på dette området, dersom utvalgets forslag gjennomføres.»

RV og Pensjonistpartiet frykter at en rammeoverføring av postene 72 og 74 vil føre til at støtten begrenses, benyttes til andre formål eller inngår i kommunenes ordinære drift.

Samnanger kommune og Grong kommune mener at rammene som legges inn, ikke må være mindre enn det som til nå har kommet som øremerkede tilskudd. Førstnevnte viser til at dette ved flere anledninger har vært tatt opp med KS ved andre innlemminger i rammene.

Enebakk kommune mener at en forutsetning må være at rammetilskuddet tar høyde for den enkelte kommunes valgresultat, slik nåværende tilskuddsordning gjør.

Bærum kommune og Vestre Toten kommune er motstandere av at gruppestøtten og representanttillegget legges inn i rammeoverføringene til kommunene.

Stord kommunen mener at partistøtte på lokalt nivå bør tildeles lokalt, men med full statlig refusjon som ikke må innarbeides i rammeoverføringene.

Uavhengig Folkevalgte i Lier kommune mener det er svært betenkelig om finansieringen av folkevalgte grupper skal bli overlatt til kommunenes anstrengte økonomi, mens de registrerte partiene skal støttes over statsbudsjettet.

5.4.5 Finansiering av ungdomsorganisasjonene

Grong kommune mener at støtten til partienes ungdomsorganisasjoner må opprettholdes som egen tilskuddsordning, slik utvalget foreslår. Det samme mener Senterpartiets Hovedorganisasjon.

Høyre mener at støtten til ungdomsorganisasjoner på fylkesnivå bør gis etter mønster fra post 76 i statsbudsjettet. Høyre i Drammen uttaler i brev av 9.2.2005

«Tilskudd til ungdomsorganisasjonene bør være egen post i statsbudsjettet og bør betales direkte til ungdomsorganisasjonens egen bankkonto for å sikre deres relative uavhengighet.»

5.4.6 Øremerkede tilskudd

Trondheim kommune vil opprettholde dagens ordning med informasjons- og distribusjonsstøtte.

Grong kommune og Senterpartiets Hovedorganisasjon mener at utvalgets forslag om å innlemme de øremerkede ordningene med pressestøtte kan støttes dersom det innføres en grunnstøtte til partiene. Tilsvarende kan nominasjonsstøtten tas inn i den generelle partistøtten.

5.5 Departementets vurderinger

5.5.1 Statlige tilskudd til de politiskepartiene

Departementet deler utvalgets oppfatning om at det fortsatt er behov for offentlige tilskudd til partiorganisasjonene og de folkevalgte gruppene. Som nevnt i kapittel 2 i denne proposisjonen, har departementet ved utformingen av utvalgets mandat lagt til grunn at ordningen med offentlige tilskudd til politiske partier skal videreføres i en eller annen form. Den nominelle veksten i bevilgningene over kap. 1530 har i løpet av de om lag 35 årene vært betydelig – fra 8 mill. kroner første år til i underkant av 270 mill. kroner i 2005. Som utvalget har påpekt, har også den reelle bevilgningsveksten samt veksten relativt sett i forhold til andre tilsvarende budsjettkapitler, vært stor.

Departementet mener at de samme argumentene for en offentlig tilskuddsordningen gjør seg gjeldende i dag som da ordningen ble innført i 1970. Partifinansieringsutvalget som ble oppnevnt 16. februar 1968, viste i likhet med dagens Demokratifinansieringsutvalg, også til de kjerneoppgaver som politiske partier er tillagt i forbindelse med vår demokratiske styreform, da flertallet foreslo en statlig støtteordning innført. Etter departementets vurdering har disse kjerneoppgavene vist seg svært stabile over tid. Oppgavene kan i norsk sammenheng verken sies å ha blitt flere eller færre i årenes løp. Innvendingene som Demokratifinansieringsutvalget anfører mot offentlig finansiering av politiske partier, er også langt på vei de samme som Partifinansieringsutvalget trakk fram. De viktigste innvendingene er at offentlig støtte til politiske partier kan skape et avhengighetsforhold til det offentlige og at et politisk flertall kan ha muligheter for å favorisere seg selv gjennom en støtteordning.

Etter departementets mening er spørsmålet om et eventuelt økt avhengighetsforhold til det offentlige i negativ betydning, primært et spørsmål om graden av offentlig finansiering kan tenkes å ha innvirkning på den politiske meningsytring i samfunnet, partienes evne og vilje til å få politisk oppmerksomhet rundt samfunnsmessig sett viktige saker, rekruttering av politiske ledere eller på andre funksjoner som de politiske partiene ivaretar. Selv om det synes klart at de politiske partiene økonomisk sett har blitt mer og mer avhengige av offentlige midler ettersom bevilgningsnivået og driftskostnadene har økt og selvfinansieringsevnen er redusert, er det ikke holdepunkter for at denne utviklingen har hatt negativ innvirkning på partienes håndtering av sine kjerneoppgaver eller har vært til skade for demokratiet.

Etter det departementet kan se, foreligger det heller ikke holdepunkter for å hevde at partier i maktposisjon ved hjelp av den statlige tilskuddsordningen har skapt etableringshindringer eller favorisert seg selv konkurransemessig. Det følger av Grunnloven at de partiene som til enhver tid er representert på Stortinget, vedtar de årlige statsbudsjettene, herunder tilskudd til de politiske partier. Partiene vil ha felles fordeler av å justere opp bevilgningsnivået på kap. 1530 – spesielt post 70 som vil komme de fleste av de representerte partiene til gode og/eller støttesatsene for stortingsgruppene. Jo færre partier som er representert, desto større blir mulighetene teoretisk sett for å kunne treffe bevilgningsmessige vedtak som spesielt kommer ens eget parti til gode. På bakgrunn av den partimessige sammensetningen som Stortinget har hatt i nyere tid og de bevilgningsmessige vedtak som er truffet, finner ikke departementet holdepunkter for en slik hypotese.

Som utvalget også peker på, kan en økning i den offentlige finansieringsandelen av de politiske partiene gjøre partiene mindre avhengige av private bidrag som igjen - isolert sett - kan være en fordel ved at mulighetene for korrupsjon eller korrupsjonsmistanker blir redusert. Det vises for øvrig til utvalgets synspunkter i forbindelse med drøftelsen i avsitt 2.7 i innstillingen hvorvidt den såkalte «kartellpartihypotesen» er relevant for norske forhold.

Departementet viser til at regelverket rundt partistøttordningen siden innføringen i 1970 har hatt uavhengighet som et grunnprinsipp, bl.a.. ved etablering av et uavhengig utvalg for å avgjøre skjønnsspørsmål. Det stilles verken vilkår for utbetalingene eller føres kontroll med bruken av midlene til partier som mottar støtten. Bortsett fra at ordningen ble utvidet på midten av 1970-tallet mht støttemottakere, må regelverket for øvrig sies å ha vært stabilt. Departementets holdning har hele tiden vært at myndighetsutøvelse i tilknytning til ordningen tilligger det uavhengige utvalget. Departementet legger til grunn at den offentlige tilskuddsordningen fortsatt bør være slik at støtte gis uten vilkår eller føringer fra det offentliges side til de støtteberettigede partiene. Både for å sikre nøytralitet og for å effektivisere administrasjonen av støtteordningen, bør det legges stor vekt på objektive støttekriterier og regler som gir begrenset rom for offentlig myndighets- og skjønnsutøvelse.

Departementet har i mandatet bedt utvalget vurdere alternative finansieringsordninger for politiske partier. Departementet deler utvalgets oppfatning om at det vil være en samfunnsmessig sett uheldig utvikling om partienes selvfinansieringsgrad økes ved økt forretningsdrift eller formuesforvaltning. En slik sammenblanding mellom politiske og kommersielle interesser vil kunne tenkes å gi opphav til rollekonflikter og mistanker om myndighetsmisbruk. Det vises for øvrig til drøftelsen i neste kapittel om privat finansiering av politiske partier.

5.5.2 Støtteberettigede

Departementet viser til at utvalgets flertall går inn for at statlige tilskudd skal forbeholdes partier som er registrert etter reglene i valgloven. Forslaget må sees i sammenheng med forslaget om rammeoverføring av bevilgningene på kap. 1530 post 72 Tilskudd til kommunestyregruppene og post 74 Tilskudd til fylkestingsgruppene til hhv. kommunene og fylkeskommunene. Etter forslaget vil gruppe- og representantstøtten utbetales over de kommunale budsjettene og fortsatt også komme de uregistrerte partiene og listene til gode.

Departementet viser til at forutsetningen om at den statlige partistøtten skal tilfalle de registrerte politiske partiene har vært lagt til grunn helt fra ordningen ble innført. I St.prp. nr. 108 (1969-70) uttalte daværende Lønns- og prisdepartementet (side 12):

«Lønns- og prisdepartementet har bemerket at Partifinansieringsutvalget i sin redegjørelse om de politiske partiers organisasjon og finansiering har begrenset seg til de partier som enten er representert på Stortinget eller som må sies å ha en landsomfattende organisasjon og som stiller liste i alle eller nesten alle valgdistrikter ved stortingsvalg (i dag 7 partier).

Lønns- og prisdepartementet vil finne det rimelig at statsstøtten blir gitt til de partier som fyller disse vilkår og foreslår at statsstøtten tildeles de partier som stilte lister (rene lister eller felleslister) i minst halvparten av valgdistriktene ved siste stortingsvalg».

Det er i proposisjonsteksten fra 1970 ikke gitt en nærmere definisjon på hva et politisk parti er, men det vises her til at i alt 11 partier var registrert i henhold til kriteriene i daværende stortingsvalglov § 11 og at syv av disse var støtteberettiget etter forslaget.

Departementet er enig med utvalgets flertall i at begrunnelsen og bakgrunnen for den statlige tilskuddsordningen, er at partiene er tillagt ansvaret for visse kjerneoppgaver som er en viktig forutsetning for den demokratiske styreformen. Videre, at slike oppgaver best løses innenfor permanente, stabile politiske organisasjoner som arbeider langsiktig - hver for seg på grunnlag en felles visjon, ideologi eller et felles verdigrunnlag for å utvikle samfunnet. Departementet vil med dette ikke undervurdere det viktige bidraget som uregistrerte lister eller grupper tilfører det norske demokratiet bl.a. ved å bidra til mangfold i den politiske debatten, herunder sette fokus på viktige enkeltsaker - og ikke minst gjennom arbeid i kommunestyrer og fylkesting. Etter departementets vurdering bør den statlige støtten fordeles slik at den gir størst mulig samfunnsmessig gevinst. Etter vurderingen vil dette skje når støtten gis til organisasjoner som antas å utføre flest mulig av de aktuelle kjerneoppgavene på en effektiv måte. Slik departementet ser det, vil stabile og helhetlige partiorganisasjoner med et mer eller mindre etablert organisasjonsapparat og et noe større geografisk nedslagsfelt i denne sammenhengen klart peke seg ut.

Departementet vektlegger videre nødvendigheten av å ha klare og mest mulig objektive inngangskriterier for en statlig partifinansieringsordning. Departementet merker seg at det i utvalget er uenighet om hvorvidt kravene til registrering av politiske partier er lett å oppfylle eller ikke for upolitiske lister. Flertallet mener at kravene er forholdsvis beskjedne, mens mindretallet viser til at eksistensen av lokale lister i små kommuner (med mindre enn 5 000 innbyggere) også bør sees i lys av den vanskelighet som følger av valglovens krav for registrering av nye politiske partier, og at det er umulig å oppfylle valglovens kriterium på støtte fra 5 000 personer med stemmerett ved stortingsvalg.

Departementet viser til at valglovens kriterier for hva som skal regnes som et politisk parti eller ikke, er gitt ut fra helt andre hensyn enn hvilke politiske organisasjoner som skal være berettiget statsstøtte eller ikke. Departementet anser det naturlig at en partistøtteordning bør bygge på det som til enhver tid er valglovens definisjon av politiske partier og ellers bidra til å ivareta de hensyn som ligger til grunn for en slik avgrensning.

Departementet støtter forslaget fra flertallet i utvalget om at statsstøtten på kap. 1530 bør forbeholdes partier som er registrert i henhold til kapittel 5 i valgloven. Departementet går i likhet med flertallet i utvalget inn for at de uregistrerte gruppene eller listene skal ha godtgjørelse for det arbeidet som utføres i kommunestyrer og fylkesting – på lik linje med de registrerte partiene. Det vises for øvrig til avsnittet nedenfor.

5.5.3 Oppdeling av støtten i grunntilskudd og stemmetilskudd

Utvalget foreslår at den statlige støtten fordeles hhv som 1/10 grunnbeløp og 9/10 som stemmestøtte. Grunntilskudd tildeles partier som får følgende oppslutning:

• minst 2,5 % oppslutning ved sist foregående stortingsvalg, eller

• minst 4,0 % oppslutning ved sist foregående fylkestingsvalgs valg, eller minst én representant innvalgt, eller

• minst 4,0 % oppslutning ved sist foregående kommunestyrevalg, eller minst én representant innvalgt

Etter forslaget tildeles stemmestøtte til alle registrerte partier som får stemme(r) ved ett av ovennevnte valg - likevel med en minstegrense for utbetaling fastsatt ut i fra administrative hensyn.

Departementet viser til at et forslag om å dele den statlige partistøtten i én stemmeavhengig komponent og én fast komponent ble drøftet i forbindelse med innføringen av ordningen, jf. St. prp. nr. 108 (1969-70) side 13. Det ble her trukket fram at deler av partienes kostnader ikke varierer særlig mye i forhold til partienes størrelse, og at det derfor kunne være grunnlag for å fordele en del av beløpet likt mellom partiene og resten forholdsvis etter partienes stemmetall – eksempelvis i et forhold 30/70. Mot dette anførte departementet den gang at

«det på den annen side er klart at et stort parti nødvendigvis må ha større midler til rådighet for å løse sine oppgaver enn et mindre parti. Hvorvidt dette bør tilsi en forholdsvis fordeling av hele støtten etter partienes stemmetall, blir et vurderingsspørsmål.»

Utfallet av diskusjonen var at ordningen ble etablert uten en slik oppdeling, dvs. at hele tilskuddet ble fordelt forholdsmessig etter antallet stemmer, jf. også Innst.S. nr. 275 (1969-1970).

Departementet mener at de argumenter som Demokratifinansieringsutvalget anfører er relevante mht at det ved fastsettelsen av et forholdtall for fordeling av grunntilskudd og stemmestøtte, spesielt må tas hensyn til at velgernes dom skal få økonomiske konsekvenser for partiene. Ser en bort fra gruppe- og representantstøtten, ivaretar dagens ordning fullt ut dette gjennom regelen: ingen stemmer, ingen støtte – og at det totale støttebeløpet gis i form av en fast sats per stemme.

Fra enkelte av høringsinstansenes side har det vært foreslått satser for grunntilskudd på opp til 20-25 %. Departementet mener at valgresultatet i alt overveiende grad bør være avgjørende for et partis relative andel av statstilskuddet - noe som taler for at satsen for grunntilskudd ikke bør være for høy. Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til oppsplitting av statsstøtten, herunder forslagene til fordelingstall, jf. §§ 11-13 i lovforslaget. Forslaget om oppsplitting i stemmestøtte og grunntilskudd vil til en viss grad bidra til å jevne ut den statlige støtten mellom partiene.

Når det gjelder administrasjonen av post 70, vil det medføre marginale ekstraomkostninger om flere partier kommer inn under ordningen. Med forslaget på 2,5 % lagt til grunn, vil grunnbeløpet i dag i sin helhet tilfalle de syv største partiene som deler støtten på denne posten. Kommunene og fylkeskommunene betaler i dag ut støtte fra første stemme til registrerte politiske partier. På lokalt og fylkeskommunalt nivå vil det å beregne hvorvidt grensen for grunntilskudd er oppfylt eller ikke, medføre en begrenset administrative tilleggsoppgave for offentlige myndigheter.

Departementet viser til at støtten på post 76 Tilskudd til de politiske partiers sentrale ungdomsorganisasjoner fordeles etter de samme kriteriene som gjelder for støtten post 70. Departementet foreslår at støtten til ungdomsorganisasjonene fordeles slik at kun de organisasjoner hvor morpartiet er berettiget grunntilskudd etter post 70, har rett til støtte over post 76 - og at denne støtten fordeles forholdsmessig etter morpartienes stemmetall. Begrunnelsen for forslaget er at støtten til ungdomsorganisasjonene i dag er begrenset (5,7 mill. kroner). En oppsplitting og fragmentering av støttebeløpet antas å føre til at den samfunnsmessige effekten av støtten blir redusert. I praksis vil dette innebære at støtten over post 76 blir fordelt etter samme kriterier som i dag.

Utvalget foreslår en opptrappingsplan for den statlige partistøtten i avsnitt 7.12 i innstillingen, etter forslaget med 10 mill. kroner kommende år. Departementet understreker at det i dette lovforslaget ikke blir fremmet forslag som vil innebære føringer på framtidige års bevilgningsnivå for ordningen.

5.5.4 Ansvar for folkevalgte organer

Utvalget foreslår at statstilskudd til kommunale og fylkeskommunale organer legges inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommer og at det tas inn en bestemmelse i den nye partiloven som sikrer at slik støtte gis på en ikke-vridende måte. Hensynet er bl.a. å skape større likhet mellom støtte til folkevalgte grupper på lokalt plan og det som i dag gjelder for stortingsgruppene.

I høringsrunden har flere støttet dette forslaget, men det er også kommet til dels sterke innvendinger mot dette. Det synes som om frykten først og fremst er at kommunene og fylkeskommunene i framtiden skal benytte denne delen av rammeoverføringen til helt andre formål enn å støtte politiske partier - og videre at politiske lister helt og holdent kan bli avskåret fra offentlig partistøtte som følge av forslaget.

Departementet ser at det kan anføres vektige argumenter både for og imot forslaget om rammeoverføring av post 72 og post 74 på kap. 1530. Mens motstanderne av forslaget har vist til ovennevnte, har tilhengerne argumentert med at dette er en naturlig del av det kommunale selvstyret.

Det foreliggende lovforslaget i § 10 (2) fastslår en ansvarsfordeling når det gjelder å yte støtte til de ulike folkevalgte gruppene og at slik støtte skal ytes forholdmessig etter valgoppslutning. Slik bestemmelsen er formulert, kan den imidlertid ikke tolkes som en plikt for den enkelte fylkeskommune eller kommune til å støtte sine folkevalgte grupper. Etter utvalgets forslag vil det være opp til det folkevalgte organ selv å bestemme omfanget av støtten. I prinsippet er derfor ikke bestemmelsen til hinder for at den årlige bevilgningen kan settes til 0 i den enkelte kommune. Regelen slår imidlertid fast at dersom slik støtte gis, skal den ytes etter de nevnte kriterier.

I utgangspunktet kan det derfor sies å være grunnlag for en viss bekymring (teoretisk sett) for at gruppestøtten og representantstøtten kan falle bort i enkelte kommuner eller fylkeskommuner som følge av forslaget, og at det særlig er de politiske listene som blir skadelidende ved dette. Departementet viser imidlertid til at utvalgets undersøkelser tyder på at kommunale støtteordninger til politiske partier i dag har vid utbredelse på landsbasis, og at det ikke er grunnlag for å hevde at eksempelvis rike kommuner i større grad enn mindre velstående kommuner velger å støtte sine politiske partier. Departementet vil også tro at en viss størrelse på støtten til gruppene vil være en forutsetning for at et folkevalgt organ skal fungere - og at dette vil være en ønsket prioritering fra kommunenes og fylkeskommunenes side. Etter departementets mening vil det uansett ikke være aktuelt å fastslå en eventuell minstestørrelse for gruppestøtten eller representantstøtten i lov eller forskrift.

Departementet har, etter avveining av de ulik hensyn i denne saken, funnet at hensynet til det kommunale selvstyret bør tillegges størst vekt og støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag.

5.5.5 Finansiering av ungdomsorganisasjonene

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag om at støtten til ungdomsorganisasjonene på fylkesplan bevilges over en egen post på statsbudsjettet. Forslaget er for øvrig også i tråd med synspunktene fra de relativt få høringsinstanser som har kommentert dette. Departementet legger for øvrig til grunn at «konsernmodellen» gjelder for bevilgningene til de politiske partier - i betydningen at den statlige partistøtteordningen ikke påvirker den frihet partienes besluttende organer i henhold til interne vedtekter etc. måtte ha til å foreta omfordelinger av tilskuddene til partiets ulike organisasjoner eller ledd.

5.5.6 Øremerkede tilskudd

Departementet har heller ingen prinsipielle innvendinger eller merknader til utvalgets forslag om at øremerkede tilskudd skal avvikles. Departementet ser imidlertid at det kan anføres argumenter for at en slik gjennomføring bør motsvares av mer liberale regler for ordningen med grunntilskudd.

Departementet viser til at utvalgets forslag på dette punktet ikke er direkte relevant for selve lovforslaget, men må vurderes av Stortinget i forbindelse med de generelle finansieringsvilkår for partiene og hva som eventuelt skal videreføres fra gjeldende ordning på kap. 1530 i den nye loven.

For kap. 1530 innebærer dette at nominasjonsstøtten som bevilges annet hvert år, vil falle bort. Nominasjonsstøtten bevilges i dag ut i fra en fordelingsnøkkel som særlig ivaretar de minste partiene som mottar støtte over post 70 Tilskudd til partienes sentrale organisasjoner. Det vil være opp til Stortinget, gjennom de årlige bevilgningsvedtak, å avgjøre hvilken kompensasjon partiene eventuelt skal gis for bortfallet av tilskudd til ymse publikasjoner og nominasjonsstøtten.

5.5.7 Omlegging til uforandret tilskudd i hele budsjettåret

Departementet viser til at for postene 70 og 76, vil resultat av stortingsvalget i henhold til dagens praksis gjelde fra 1.1 i året etter valget og til og med 31.12 fjerde år etter valget. Det gjøres ingen endringer i fordelingen av bevilgningen i fjerde kvartal i valgåret. Dagens praksis er derfor i tråd med utvalgets forslag. Når det gjelder støtten over de lokale postene, foretar kommunene selv en revisjon av utbetalingene til partiene i fjerde kvartal på bakgrunn av den uoffisielle statistikken kommunene og fylkeskommunene selv sitter på etter siste kommunestyre- og fylkestingsvalg, men med utgangspunkt i de samme satsene som gjaldt (i tre kvartaler) før valget – gitt av departementet i rundskrivet for det respektive året.

Departementet ser at en ordning der det samme statistikkgrunnlaget legges til grunn for beregning av de årlige tilskudd i hele valgperioden, kan bidra til å gi partiene større grad av finansiell forutberegnelighet. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om at den lokale og fylkeskommunale partistøtten over kap. 1530 legges om slik at tilskuddene fordeles på grunnlag av resultatet fra sist foregående valg også i året for nytt valg, slik praksis allerede er for post 70 og 76.

Ingen av høringsinstansene har for øvrig kommentert dette.

5.5.8 Forenklinger av tilskuddsordningen

Departementet går inn for å forenkle administrasjonen av den statlige partitilskuddsordningen utover det utvalget har foreslått. Departementet foreslår at all utbetaling av den statlige støtten på kap. 1530 post 71 og 73 samt den nye budsjettposten for fylkesungdomslagene, i framtiden skal foretas av staten gjennom fylkesmennene. I dag betaler kommunene og fylkeskommunene ut støtten over postene 71 og 73. Regningene, attestert av kommunerevisjonen, skal deretter sendes til fylkesmannen for refusjon fra statskassen.

Forslaget vil innebære en vesentlig forenkling av dagens ordning ved at systemet for refusjon faller bort. Kommunene og fylkeskommunene vil med dette få én statlig pålagt arbeidsoppgave mindre, og forslaget vil dermed bidra til å styrke kommunenes selvstyre.

Fylkesmennene har allerede i dag, gjennom refusjonsordningen, et visst administrativt apparat i tilknytning til den statlige partistøtteordningen. Departementet antar at det ikke vil være behov for økte ressurser i fylkemannsembetene som følge av forslaget.