7 Offentliggjøring av politiske partiers regnskaper

7.1 Gjeldende rett

7.1.1 Dagens krav om offentliggjøring av inntekter

I henhold til §1 i lov 22. mai 1998 nr. 30 om offentliggjøring av politiske partiers inntekter er alle partier som er registrert etter valgloven kapittel 5 og som har stilt liste ved siste stortingsvalg, forpliktet til avlegge årlig regnskap over hovedorganisasjonens inntekter. Regnskapet skal inneholde opplysninger om følgende inntektstyper:

1. Offentlig partistøtte

2. Kontingentinntekter

3. Tilskudd fra privatpersoner, lotterier, innsamlingsaksjoner o.l.

4. Renteinntekter

5. Tilskudd fra institusjoner, organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, samt fra stiftelser og fonds

Det må videre opplyses om partiets hovedorganisasjon har mottatt tilskudd som overstiger 20 000 kroner fra samme navngitte tilskuddsyter. I så fall må beløpet og navnet på giveren offentliggjøres. Regnskapet skal også opplyse om det samlede beløp av anonyme bidrag og om størrelsen på hvert enkelt anonymt bidrag over 20 000 kroner. Inntektsregnskapet skal avlegges for perioden 1. januar til 31. desember. Det årlige regnskapet skal sendes Stortinget senest seks måneder etter regnskapsårets avslutning. Innberetningene er i prinsippet offentlig tilgjengelige for alle. Loven hjemler ingen sanksjonsmidler overfor partier som ikke overholder bestemmelsene. I forarbeidene antas det at faren for negativ omtale i media vil være tilstrekkelig til at partiene overholder bestemmelsene.

7.2 Europarådets rekommandasjon

Europarådets rekommandasjon (2003/4) anbefaler at statene sikrer innsyn og offentlighet omkring partienes finanser. I artikkel 11 anbefales det at statene pålegger politiske partier plikt til å føre riktige bøker og regnskaper på konsolidert basis, dvs. som også omfatter enheter direkte eller indirekte knyttet til et politisk parti. Statene bør kreve at det i et politisk partis regnskap oppgis hvilke gaver partiet har mottatt med angivelse av art og verdi for hver gave (artikkel 12 a). For gaver over en viss verdi bør giverne være navngitt i regnskapet (artikkel 12 b).

7.3 Komiteens lovforslag (anmodningsvedtak nr. 178 av 13.12.2002)

Departementet viser til lovforslaget i Innst.O nr. 28 (2002-2003) av 26.11.2002 fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen som er grunnlaget for Stortingets anmodningsvedtak nr. 178 i saken. Lovforslaget er sitert i kapittel 2 foran. Departementet har i mandatet bedt utvalget drøfte lovforslaget.

7.4 Demokratifinansieringsutvalgets forslag

7.4.1 Innsyn som virkemiddel

Utvalget legger til grunn at det norske regelverket fortsatt skal ha åpenhet om partienes inntekter som et hovedprinsipp - i tråd med norsk og nordisk tradisjon. Det vises til avsnitt 6.2 i utvalgets innstilling.

Åpenhet kan bidra til å sikre partienes selvstendighet og autonomi i forhold til eventuelle bidragsytere. Med innsyn og offentlighet rundt inntektene vil partiene måtte vurdere hvorvidt de finansieringsbeslutninger det treffer, vil få positiv eller negativ innvirkning på valgresultatene. At private bidrag kanaliseres inn i politikken på en betryggende måte, vil øke offentlighetens tillit til systemet. Derved vil det bli mer legitimt for partiene å finansiere sin virksomhet også gjennom private bidrag, noe utvalget mener er en viktig målsetting.

Utvalget går ikke inn for at partiene skal underlegges lovfestet plikt å føre komplette regnskaper og å avgi innberetning om sine utgifter, jf. avsnitt 6.9 i innstillingen. Etter utvalgets syn må innsynspliktens omfang tilpasses det som er relevant og av verdi for offentligheten å få kjennskap til. Det må i denne sammenheng tas praktiske og administrative hensyn til partiene som pålegges plikten. Utvalget går inn for økt offentlighet ved at man skal ha rett til innsyn i partienes regnskaper, hos partiene, dersom regnskap foreligger.

Utvalget legger videre vekt på at det som gjøres til gjenstand for innrapportering og åpenhet, må være så entydig definert at det ikke oppstår tvil om hva som omfattes av regelverket eller ikke. Eventuelle stridigheter og tvist om regelverket er overholdt eller ikke, vil kunne føre til svekket tillit. Utvalget går inn for at partiet i inntektsinnberetningen skal opplyse om det har inngått forretningsmessige og eller politiske avtaler med noen av bidragsyterne.

For øvrig viser utvalget til at hensynet til å unngå korrupsjon og andre utilbørlige forhold også ivaretas gjennom kommunelovens og forvaltningslovens bestemmelser om habilitet og ugyldighet – og i siste instans straffelovens regler om korrupsjon og påvirkningshandel.

Utvalget har vurdert hvem som bør omfattes av innberetningsplikten.

7.4.1.1 Nivåer i partiet

Utvalget er enig med komiteen i at lovens virkeområde bør utvides til å gjelde partienes organisa­toriske ledd på fylkes- og kommunenivå, jf. forslaget i anmodningsvedtak nr. 178 ovenfor. Utvalget går inn for å knytte innberetningsplikten til retten til støtte – dvs.. at alle lag av partiet som har rett til støtte også har plikt til å avlegge inntektsregnskap. Denne plikten vil etter forslaget også omfatte partienes ungdomsorganisasjoner – noe som for øvrig vil kunne hindre omgåelse av reglene ved at gaver til partiene kanaliseres via ungdomsorganisasjonene.

7.4.1.2 Uregistrerte grupper eller lister

Utvalget går ikke inn for at systemet med inntektsinnberetning skal gjøres gjeldende for lokale grupper eller lister. Mange hensyn kan tale for innsyn også i hvordan lokale lister/grupper finansierer sin virksomhet, herunder ønsket om åpenhet omkring alle som er med på å treffe politiske vedtak. Utvalget mener prinsipielle hensyn tilsier at det bør stilles færre krav til grupperinger som har valgt å opptre som uavhengige. Utvalget viser dessuten til at en slik ordning vil være vanskelig å gjennomføre i praksis, fordi uregistrerte lister ofte er av tidsbegrenset varighet og i varierende grad har et stabilt organisasjonsapparat bak seg gjennom valgperioden. Utvalgets forslag må sees i sammeheng med forslaget om at uregistrerte grupper eller lister ikke skal være berettiget statstøtte.

Utvalget går inn for at det legges til rette for at uregistrerte grupper eller lister på frivillig basis kan innrapportere sine inntekter på samme måte som partilagene, jf. forslaget til innrapporteringssystem i avsnitt 6.10 i innstillingen.

7.4.1.3 Andre enheter tilknyttet partiet

En konsekvens av at plikten til innrapportering knyttes til retten til statsstøtte, er at andre mer eller mindre partitilknyttede enheter ikke har rapporteringsplikt, selv om disse kan være i besittelse av relativt betydelige økonomiske verdier. Utvalget mener det ikke er grunnlag for å pålegge slike enheter plikt til å avgi inntektsrapport. Dersom det overføres midler til partiet, vil dette uansett gå frem av partiets inntektsinnberetning.

7.4.1.4 Folkevalgte representanter

Utvalget har vurdert om også folkevalgte representanter bør være forpliktet til å avgi innberetning om eventuelle gaver de mottar i egenskap av å være folkevalgte. Stortingsrepresentantene har for sin del etablert en frivillig ordning hvor representantene gis anledning til å flagge bindinger, verv, gaver de har mottatt og annet. Utvalget ser at det alternativt kan vurderes å ta inn i kommuneloven bestemmelser som pålegger kommunene å opprette systemer som kan bidra til åpenhet om de folkevalgtes bindinger, etter mønster av den ordningen Stortinget har vedtatt for stortingsrepresentantene.

7.4.2 Grunnlaget for partienes rapporteringsplikt

Utvalget mener at en viktig forutsetning for at regler om åpenhet skal fungere, er at det etableres systemer som sikrer offentligheten innsyn på en effektiv måte.

Utvalget har vurdert om regnskapsloven (lov 17. juli 1998 nr. 56) kan være et egnet alternativ til dagens ordning med en særskilt lov, men har kommet til at dette ikke er tilfellet. (Det vises til utvalgets drøftelse i avsnitt 6.9.2 i innstillingen).

Regnskapsloven fastsetter at alle foreninger med eiendeler til en verdi av over 20 mill. kroner eller flere enn 20 ansatte, har regnskapsplikt, jf. regnskapsloven § 1–2 nr. 10. I dag er det kun hovedorganisasjonen i de største politiske partiene som er berørt av dette og som derved er pålagt regnskapsplikt etter regnskapsloven. Dersom regnskapsloven skal legges til grunn for åpenhet om partienes finanser, vil det være nødvendig å pålegge regnskapsplikt for alle nivå av de politiske partiene, uavhengig av verdien av eiendeler og antall ansatte.

Regnskapsplikten etter regnskapsloven innebærer en årlig plikt til å utarbeide årsregnskap og årsberetning i samsvar med regnskapslovens bestemmelser, jf. § 3–1. Årsregnskapet skal inneholde resultatregnskap, balanse og noteopplysninger, jf. § 3–2. 1 Regnskapsloven kapittel 6 stiller krav til årsregnskapets innhold. Av relevans for politiske partiers alminnelige virksomhet er kravene om at årsregnskapet skal opplyse om størrelsen på inntekter og utgifter. Etter § 6–2 skal balansen ha en oppstillingsplan med eiendeler, egen­kapital og gjeld. Noteopplysningene skal i henhold til kapittel 7 i regnskapsloven inneholde nærmere spesifikasjon av enkelte poster i årsregnskapet.

Regnskapsloven har i dag ikke bestemmelser som ivaretar de formål som loven om offentliggjøring av politiske partiers inntekter har. Regnskapsloven er ikke innrettet med sikte på å avdekke kildene for de regnskapspliktiges inntekter. Dersom regnskapsloven skal anvendes for å ivareta innsyn i partienes inntekter, mener utvalget at det må etableres krav om et særskilt noteapparatet (i den nye partiloven eller regnskapsloven).

Regnskapslovens krav til spesifisering av utgifter (vareforbruk, personal- og driftskostnader, avskrivninger og renter) vil sammen med balansen kunne gi informasjon om omfanget av partiets økonomiske virksomhet, herunder likviditet, finansiering og soliditet. Dette vil imidlertid ikke gi opplysninger om partiets politiske virksomhet (herunder bindinger, mulig maktmisbruk), dvs. opplysninger av særlig relevans eller nytte for velgerne. I den grad innberetningsplikten for politiske partier også skal omfatte utgifter, kunne det være aktuelt å vurdere et særskilt noteapparat også for utgiftssiden (jf. for øvrig utvalgets drøftelse gjengitt nedenfor).

I forskrift er ikke-økonomiske foreninger med regnskapsplikt som faller inn under definisjonen av små foretak, unntatt fra plikten til å sende årsregnskapet inn til Regnskapsregisteret. Det skal i stedet oppbevares hos den regnskapspliktige. Etter regnskapsloven § 8–1 har enhver rett til å gjøre seg kjent med innholdet i regnskapet hos den regnskapspliktige. Ved å definere partiene som små foretak i regnskapslovens forstand, ville alle lokallag og fylkeslag bli regnskapspliktige, men uten plikt til å sende inn regnskapene.

I henhold til utvalgets forslag skal innberetning av regnskaper være et vilkår for å kunne tildeles statlig partistøtte. Dersom regnskapsloven legges til grunn, må regnskapene sendes til kommunen/fylkeskommunen eller alternativt Brønnøysundregistrene for at dette kravet skal kunne innfris. Dette vil kunne skape praktiske og juridiske problemer. Kommunene- og fylkeskommunene må undersøke i Brønnøysundregistrene om regnskapene er innsendt. Enheter som sender regnskaper til Brønnøysundregistrene, må være etablert som egne juridiske personer registrert i Enhetsregisteret - underlagt krav om vedlikehold av registeropplysninger. Det finnes ikke noe regelverk for organisering av politiske partier. Partiene er svært ulikt organisert, herunder mht hvilke lag som utgjør egne juridiske enheter. Regnskapsplikt etter regnskapsloven vil innebære at partiene underlegges nye, formelle krav til organisering og dessuten sanksjoner i form av forsinkelsesgebyr.

Utvalget mener at regnskapsplikt etter regnskapsloven ikke kan begrunnes i demokratiske hensyn og ser det som problematisk å gripe inn i partienes interne organisering gjennom lovpålegg. Særlig for lokallagenes del vil kostnadene ved regnskapsførsel fort kunne overstige statsstøtten. Rapportering etter regnskapsloven vil innebære en uforholdsmessig omfattende forpliktelse for lokallagene.

Fordelen med en egen lov for partiene er bl.a. at man står friere med hensyn til å skreddersy hva partilagene skal innberette. Ved å kartlegge behovene for informasjon unngår man innrapportering av overflødig informasjon slik tilfelle kan bli gjennom standardiserte systemer beregnet på andre formål - som for eksempel regnskapsloven.

Utvalget går på dette grunnlag ikke inn for at politiske partier skal pålegges regnskapsplikt etter regnskapsloven i videre utstrekning enn det som gjelder i dag, men at partienes særlige rapporteringsplikt fortsatt skal forankres i egen lov.

7.4.3 Særskilt om innberetning av utgifter

Utvalget viser til at gjeldende lov om offentlig­gjøring av de politiske partiers inntekter pålegger hovedorganisasjonene å rapportere om sine inntekter og inntektskilder - ikke utgifter. Innsyn som virkemiddel i kampen mot korrupsjon har tradisjonelt hatt fokus på partienes inntektsside - fordi det er koblingen mellom inntektskilder og utøvd makt som primært kan gi indikasjoner på uakseptabel eller illegal virksomhet. FN-konvensjonen om korrupsjon (se nærmere avsnitt 5.4 i utvalgets innstilling) artikkel 7 nr. 3 har fokus på åpenhet om inntektene til de politiske partiene.

Utvalget drøfter om innberetningsplikten i tillegg til inntekter, også bør omfatte utgifter. En slik plikt forekommer i enkelte demokratier, da ofte med bakgrunn i et regelverket som inneholder restriksjoner på partienes utgifter - eksempelvis om maksimalbeløp i forbindelse med valgkamp eller restriksjoner på bruken av offentlig støtte.

Utvalget viser til at den alminnelige utvikling går mot større grad av åpenhet. Ut fra det faktum at partiene mottar til dels betydelige statlige overføringer, kan det hevdes at borgerne bør få innsyn i hvordan partiene forvalter midlene sine.

Utvalget mener at omfanget av innberetningsplikten som partiene pålegges, nøye må vurderes opp mot hva offentligheten har behov for innsyn i. Som utgangspunkt for drøftelsen viser utvalget til at mange partier har vedtektsfestet plikt til å føre regnskap. Dette kan imidlertid ikke alene begrunne en lovpålagt plikt til å innrapportere regnskaper.

Utvalget har vurdert om det er grunnlag for å pålegge partiene å sette opp en resultat- og balanseoversikt, herunder oversikt over eiendeler, gjeld og utgifter - i tillegg til inntektsredegjørelsen, jf. avsnitt 6.9.3 i utvalgets innstilling. Utvalget drøfter ulike modeller for kontoplaner, bl.a. basert på velgernes behov samt kontoplaner som kan brukes i ulike forskningssammenhenger.

Utvalget finner det vanskelig å ta stilling til hva slags opplysninger som skal kreves og hvilken detaljeringsgrad som skal legges til grunn. En overordnet oversikt med grove kategorier gir lite detaljert og neppe særlig relevant informasjon for velgerne. En plan som er detaljert nok til å være interessant for velgerne, kan synliggjøre forhold som inviterer til myndighetsinngrep uten klar demokratisk begrunnelse. Det kan oppstå et dilemma hvor overdrevne krav til informasjon kommer i konflikt med prinsippet om partienes autonomi.

Utvalget mener at en viktig, prinsipiell innvending mot et krav om offentliggjøring av utgifter er at dette bryter med tradisjonen om at staten ikke fører kontroll med, eller på noen annen måte legger føringer for partienes anvendelse av den offentlige partistøtten. Hensynet til partienes selvstendige stilling i forhold til staten har vært det viktigste argumentet mot en slik innblanding. I Stortingets forutsetning for bevilgningen til partistøtte er det også understreket at det ikke skal stilles betingelser for og at staten ikke skal føre kontroll med disponeringen av støtten. Selv om en utgiftrapportering ikke vil være ensbetydende med at staten legger føringer på bruken av partistøtten, vil slik rapportering i praksis invitere til styring.

Utvalget finner det problematisk å begrunne en særskilt rapporteringsplikt for utgifter da slik rapportering vanskelig kan sies å være av noen betydning for forhold knyttet til korrupsjonsbekjempelse. Selv om offentligheten ville kunne ha en alminnelig interesse i innsyn, bør prinsippet om partienes uavhengige stilling veie tyngst. Utvalget går på denne bakgrunn inn for å videreføre prinsippet om at rapporteringsplikten for politiske partier kun skal gjelde inntekter.

7.4.4 Plikt til å gi til innsyn i regnskaper slik de foreligger

Utvalget opplyser at mange partier i dag fører regnskaper i henhold til sine vedtekter - det antas at dette gjelder de aller fleste partiene. Utvalget går inn for at alle partier eller partilag som er berettiget til statsstøtte etter partiloven, skal ha plikt til å gi innsyn i sine regnskaper slik de foreligger. Utvalget antar at plikten til innsyn bør gjelde de regnskapsdokumenter som fremlegges for foreningens øverste organ (årsmøtet eller liknende). Etter forslaget vil loven ikke pålegge partiet noen forpliktelser med hensyn til å føre regnskap, men kun å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger. Utvalget antar at det ikke er behov for eller naturlig å etablere noen kontroll- eller klageordning i tilknytning til partienes regnskapsførsel.

7.4.5 Nærmere om hvilke inntekter som skal innrapporteres

7.4.5.1 Monetære og ikke-monetære bidrag

Utvalget viser til at praksis etter dagens regelverk er at kun monetære bidrag oppgis i inntektsregnskapet. I anmodningsvedtak nr. 178 er det foreslått at også andre former for bidrag skal inntektsføres. Eksempelvis kan dette være gratis eller svært prisgunstige tjenester fra en trykkeribedrift eller et konferansehotell, utlån av biler, artister som opptrer gratis på valgkamparrangementer og mye annet.

Ikke-monetære ytelser kan ha like stor økonomisk verdi som pengebidrag. Utvalget er derfor enig i at det ikke er grunn til å videreføre den ulike behandlingen i dagens regelverk av ulike former for bidrag, da dette lett kan føre til omgåelser av prinsippet om at det skal være åpenhet om økonomiske bidrag. Regelverket må likevel innrettes på en måte som gjør det lett å praktisere for de mange små og store partilag som vil bli omfattet av dette. Utvalget går inn for at det gjøres avgrensninger både med hensyn til ikke-monetære bidrags art og verdi.

Utvalget viser til at er innberetningsplikt for monetære og ikke-monetære bidrag både etter det danske og det finske regelverket. Dette er også anbefalingen fra Europarådet. 2 I Danmark har det ved avgrensingen blitt lagt vekt på om det ikke-monetære bidraget består i en ytelse som vanligvis gjøres opp i penger. Eksempelvis vil bidrag eller ytelse fra giver som normalt tar betalt for denne typen ytelser som ledd i ervervsvirksomhet (eller bidraget på annen måte kan sies å erstatte et pengebeløp), kunne vurderes som et tilskudd i lovens forstand. Tilskuddet må i så fall tas med i regnskapet med en verdi tilsvarende det partiet ellers ville måtte betalt for ytelsen. Personlig innsats fra medlemmer og bekjente som utføres frivillig og ulønnet - for eksempel tradisjonelt dugnadsarbeid - anses derimot ikke som tilskudd. Det samme gjelder gratis utlån av lokaler og gjenstander all den tid dette ikke er en del av utlåners ervervsmessige virksomhet. 3 Finland har i sitt regelverk gjort en uttrykkelig avgrensning mot denne typen bidrag ved å unnta «sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster» fra innberetningen 4 .

Utvalget mener at dette bør være et utgangspunkt for en tilsvarende norsk regel. I lovforslaget om hvilke inntekter som skal innberettes (§ 19 (3) i utvalgets innstilling), har utvalget derfor unntatt ytelser fra privatpersoner som består i ordinært dugnadsarbeid som ikke krever særskilte kvalifikasjoner. Det er også tatt inn unntak for utlån av gjenstander og lokaler fra privatpersoner dersom vedkommende ikke vanligvis låner dette ut mot vederlag. Etter dette vil eksempelvis artister som opptrer gratis, arbeidstakere med hel eller delt stilling tilknyttet partipolitisk arbeid måtte føres opp i partienes inntektsregnskaper.

Utvalget viser til at komiteen i anmodningsvedtak nr. 178 foreslår at det skal gjøres rede for ikke-monetære ytelser som i verdi overstiger grensen for når givere skal identifiseres i inntektsregnskapet. Utvalget er enig i at dette er en hensiktsmessig avgrensning. De samme hensyn gjør seg gjeldende både for monetære og ikke-monetære ytelser. Regnskapsføringen bør ikke by på tvil og vanskelige avveininger. Hensikten med åpenhetsregimet er å avdekke i hvilke retninger det kan foreligge eller oppstå bindinger mellom parti og bidragsyter. Etter utvalgets forslag bør grensen for når innberetningsplikten oppstår utvides til 30 000 kroner på nasjonalt nivå og settes til 20 000 kroner på fylkesnivå og 10 000 kroner på kommunalt nivå (jf. avsnitt 6.10.2 i utvalgets innstilling og avsnittet nedenfor).

7.4.6 Identifisering av givere – beløpsgrenser

Utvalget viser til at lov om offentliggjøring av politiske partiers inntekter stiller krav om at giveren skal identifiseres i inntektsregnskapet dersom denne har gitt et bidrag som er på 20 000 kroner eller mer. Grensen ble fastsatt etter mønster fra den danske loven og har ikke blitt justert siden loven trådte ikraft i 1998. I Stortingets anmodningsvedtak nr. 178 forutsettes det at denne grensen opprettholdes og gjøres gjeldende også for bidrag til partier på lokalt og regionalt nivå.

Utvalget mener at følgende argumenter kan anføres mot å offentliggjøre navn på bidragsytere:

• det er ikke krav til offentliggjøring ved gaver til andre typer foreninger

• en gave er uttrykk for en politisk sympati og er et personlig forhold på linje med en stemmeseddel. Det må aksepteres at det gis gaver eller ytelser uten at det blir offentlig kjent

• gaver til politiske partier kan skape konflikter - for eksempel i forhold til arbeidsgivere eller forretningsforbindelser, noe man unngår hvis man slipper offentlighet

• det må være mulig å gi av uegennytte og å slippe oppmerksomhet om egen person

• givergleden kan avta og partienes økonomiske situasjon bli vanskeligere hvis navn på givere offentliggjøres

Til dette bemerker utvalget at partiene ikke godt kan sammenliknes med andre foreninger. Partiene står i en særstilling ved at de er en del av maktapparatet og den demokratiske beslutningskjeden. Korrupsjon i det politiske systemet er derfor svært alvorlig. Utvalget har i kapittel 5 i sin innstilling konkludert med at den Europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) ikke gir noen beskyttelse for anonyme gaver til politiske partier. 5 Jo større gaven er, desto mindre preg har den av å være en privatsak.

Følgende argumenter kan anføres for at navn på givere skal offentliggjøres:

• velgerne går ellers glipp av verdifull informasjon om hvilke interesser som støtter partiet

• hemmelighold gir grobunn for spekulasjoner og mistanke om eventuell korrupsjon

• hemmelighold legger til rette for korrupsjon

Utvalget legger til grunn at navn på givere av gaver over en viss verdi skal offentliggjøres. Utvalgets forslag til grenser er basert på en avveining mellom hensynet til at gaver til politiske partier skal være legitimt og ønskelig, og på den annen side hensynet til at giver skal kunne være anonym overfor offentligheten. Utvalget ser i den sammenheng at det er behov for å oppjustere grensen for gaver til partienes sentralorganisasjon på bakgrunn av den lønns- og prisvekst som har skjedd siden loven ble vedtatt. Etter utvalgets syn ivaretar dessuten dagens beløpsgrense på 20 000 kroner i for liten grad hensynet til at bidragsyter skal kunne skjermes fra offentlighet. En oppjustering av grensen vil også kunne bidra til å øke partienes evne til å skaffe seg penger fra andre kilder enn staten og derved bidra til å styrke partienes autonomi. På den annen side må det tas hensynet til offentlighetens rett til innsyn.

Utvalget går på denne bakgrunn inn for å heve beløpsgrensen til 30 000 kroner for gaver som gis til partiets sentrale organisasjon (nasjonalt nivå). Beløpsgrensen gjelder for summen av gaver fra samme giver i løpet av inntektsåret. Det vises for øvrig til nærmere begrunnelse for dette forslaget i avsnitt 6.10.2 i innstillingen.

Utvalget mener det må legges noe forskjellige vurderinger til grunn om hvor grensen skal trekkes - alt etter om gaven gis til partiet på nasjonalt, fylkeskommunalt eller kommunalt nivå. Praktiske hensyn kan tale for en felles beløpsgrense. Med en grense på 30 000 kroner vil imidlertid mange lokale og regionale lag ikke behøve å identifisere givere, selv om disse - i lokalpolitisk målestokk - kan stå bak betydelige bidrag. Effekten av å utvide lovens virkeområde til også å gjelde de regionale og lokale nivåene ville med dette få begrenset effekt. Etter en samlet vurdering har utvalget kommet til at beløpsgrensen bør settes til 20 000 kroner på fylkesnivå og til 10 000 kroner på kommunenivå.

Når ett eller flere bidrag fra samme bidragsyter utgjør 30 000 kroner eller mer på nasjonalt nivå, 20 000 kroner eller mer på fylkeskommunalt nivå og 10 000 kroner eller mer på kommunalt nivå i løpet av regnskapsperioden, foreslår utvalget at giveren skal identifiseres og beløpets størrelse oppgis. Formelt sett er regelen ikke til hinder for at samme giver, uten å bli identifisert, kan gi gaver til flere ulike enheter i organisasjonen som samlet overstiger beløpsgrensene. Dette er ikke intensjon bak utvalgets lovforslag. Utvalget mener imidlertid at partiene sentralt ikke kan pålegges å foreta samordning av inntektsinnberetninger med sikte på å avdekke slike omgåelser.

Utvalget antar at det er hensiktsmessig at privat givere identifiseres med navn og bostedskommune. Juridiske personer som foretak, organisasjoner osv., foreslås identifisert både med navn og postadresse.

Utvalget går inn for at beløpsgrensene i loven oppdateres i samsvar med lønns- og prisveksten - etter forslag fra rådet som utvalget foreslår etablert for å administrere innrapporteringen med mer, jf. kapittel 8 nedenfor.

7.4.7 Kategorisering av inntektene

I anmodningsvedtak nr. 178 er det foreslått visse presiseringer i kategoriene for inntekter og bidragsytere som skal føres opp. Utvalget er enig i disse forslagene, men mener at kravene til presisering av inntektskildene bør skjerpes ytterligere.

Utvalget går inn for at inntektene deles inn i tre hovedkategorier. Den første kategorien er offentlig støtte. Her skal partiet føre opp den statlige partistøtten - eventuell kommunal eller fylkeskommunal partistøtte samt annen offentlig støtte - for eksempel statlig støtte i form av øremerkede tilskudd. Den andre kategorien er inntekter av egen virksomhet. Denne omfatter inntekter fra kontingentinnbetalinger, lotterier, innsamlingsaksjoner og liknende, kapitalinntekter, inntekter fra forretningsvirksomhet og andre inntekter. Den tredje kategorien er bidrag fra andre. Denne kategoriene er delt bidrag fra henholdsvis privatpersoner og kommersielle foretak. Organisasjoner i arbeidslivet er satt opp som en egen post, mens andre organisasjoner, foreninger og sammenslutninger, institusjoner, stiftelser og fond utgjør én felles post. Til sist kommer en rubrikk for andre. Siste kategori er interne overføringer. Her skal partiet etter forslaget føre opp inntekter som er overført fra andre partiledd.

7.4.8 Formelle krav (signatur, revisor, frister mv.)

Utvalget foreslår å videreføre bestemmelsen i gjeldende lov at det skal avgis erklæring om at partiet ikke har hatt andre inntekter enn de som er innberettet. Videre skal innberetningen fra partiets hovedorganisasjon signeres av partilederen og være godkjent av revisor. For å unngå overdrevent byråkrati og kostnader i forbindelse med at lovens virkeområde utvides, foreslår utvalget at det ikke skal kreves revisorgodkjenning for innberetninger på kommunalt og fylkeskommunalt nivå. Den som søker om og har rett til å kvittere for utbetaling av partistøtten (som regel lokallagets leder), skal etter utvalgets forslaget også signere inntektsinnberetningen. I tillegg stilles det krav om signatur fra ett annet styremedlem.

Som i dag skal innberetningen omfatte alle inntekter i perioden 1. januar til 31. desember og avgis innen 1. juli det påfølgende år. Partienes sentrale organer og ungdomsorganisasjoner på nasjonalt nivå skal rapportere direkte til det sentrale registeret, mens lokal innberetning skal skje til henholdsvis kommunen og fylkeskommunen. Kommunen og fylkeskommunen videresender inntektsinnberetningene til Statistisk sentralbyrå (SSB) - som er det organ utvalget foreslår blir ansvarlig for å tilrettelegge og offentliggjøre inntektsregnskapene. SSB offentliggjør regnskapene så snart det lar seg gjøre. Utvalget mener at et slikt system er i tråd med Europarådets anbefaling om at regnskapene skal innberettes og offentliggjøres minst én gang i året. 6 Det vises for øvrig til kapittel 8 nedenfor om modeller for administrasjon av ordningen.

7.4.9 Innrapportering i forbindelse med valg

Utvalget viser til at det foreslåtte innberetningssystemet (avsnitt 6.10.5 i innstillingen), vil medføre noe tid fra inntektene mottas til de innberettes og offentliggjøres. Offentliggjøring av partienes innberetninger vil etter forslaget gjelde fjorårets inntekter. Velgerne vil dermed ikke få kunnskap om bidrag gitt i perioden foran et valg før året etter. Utvalget viser til at Storbritannia og USA har ordninger som pålegger partiene en særskilt plikt til å innrapportere og oppdatere inntektsdata før valg.

Utvalget har derfor vurdert om partiene bør pålegges plikt til særlig innrapportering før valg og hvordan en slik ordning kan tenkes å fungere.

Utvalget antar at det vil være større private bidrag (som partilaget i henhold til regelverket for øvrig har plikt til å innrapportere) som er av særlig interesse før valg. Det vises til de beløpsgrenser for innrapportering som utvalget ellers har foreslått (jf. foran i dette kapitlet) for de ulike partilag. I utgangspunktet bør det derfor kunne legges til rette for en egen innberetning av slike bidrag før valg - eksempelvis i perioden fra 1. januar til 15. august i valgåret. Alle støtteberettigede partier i alle kommuner og fylkeskommuner bør omfattes av ordningen - inkludert partiets sentrale organisasjon og støtteberettigede ungdomsorganisasjoner. Utvalget antar likevel at det vil gjelde et relativt lite antall partilag på landsbasis. Innberetningene kan skje i henhold til de rutinene som for øvrig er foreslått for ordningen.

Utvalget påpeker også at selv om den alminnelige plikten til innberetning ikke er før 1. juli året etter, er ikke dette til hinder for at partiene kan offentliggjøre navn på bidragsytere tidligere – noe som kan være fordelaktig for partiet.

Utvalget ser at mye kan tale for en ordning med innrapportering av gaver mottatt i forbindelse med valg. På den annen side mener utvalget at et slikt system kan medføre at bidrag og bidragsytere får uforholdsmessig stor oppmerksomhet på bekostning av det valgkampen bør handle om - nemlig partienes programmer og politikkens innhold. Mot dette kan det innvendes at informasjon om hvem partiet mottar gaver fra også kan være relevant for velgerbeslutningen.

Utvalget ser at et alternativ til en obligatorisk innrapportering kan være en frivillig innrapporteringsordning for partier som ønsker åpenhet og legitimitet om mottatte bidrag. Utvalget antar at partiene kan ha mye å tjene på åpenhet om bidrag de mottar i tiden før valg.

Flertallet i utvalget går inn for at det ikke bør legges til rette for særskilt innrapportering av private bidrag i perioden før valg. Begrunnelsen er at en slik ordning medfører en oppmerksomhet som vil kunne avskrekke enkeltpersoner fra å bidra økonomisk. Partiene vil for øvrig stå fritt til frivillig å informere offentligheten om bidrag de mottar før valg. Det vises for øvrig til mindretallets merknad i avsnitt 6.10 i innstillingen.

7.4.10 Forholdet til personopplysningsloven

Utvalget viser til at personopplysningsloven § 2 nr. 8 fastsetter at opplysning om noens politiske oppfatning er en sensitiv personopplysning. Etter § 9 nr. 1 bokstav b kan registrering av sensitive opplysninger ikke skje uten at det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling. I henhold til merknaden til § 2 nr. 8 i Ot.prp. nr. 92 (1998–1999) Om lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) omfatter uttrykket «politisk» også oppfatninger og synspunkter utover ren partipolitisk tilhørighet. Det er etter utvalgets oppfatning nærliggende å legge til grunn at registrering av hvem som har gitt gaver til politiske partier vil være omfattet av denne bestemmelsen. Datatilsynet stiller seg bak en slik lovforståelse i brev til utvalget av 22. september 2004.

Utvalget legger til grunn at innsamling, regi­strering og offentliggjøring av denne typen opplysninger krever særskilt lovhjemmel og foreslår at dette tas inn i partiloven. For øvrig vil personopplysningsloven gjelde.

7.4.11 Overtredelser - sanksjoner

Utvalget viser til at dagens lov ikke hjemler reaksjoner eller sanksjoner overfor partier som ikke overholder plikten til å innrapportere sine inntekter. Manglende overholdelse får heller ikke følger for utbetalingen av partistøtten.

Utvalget går inn for å skjerpe kravene ved at innlevering av inntektsinnberetning i framtiden skal være et vilkår for utbetaling av partistøtte. Kommunene og fylkeskommunene skal etter forslaget ikke føre noen realitetskontroll med innholdet i partilagenes innberetninger, men påse at lovens krav til innberetningen er oppfylt. Utvalget foreslår at støtten skal holdes tilbake og ikke utbetales før tilfredsstillende innberetning er innlevert. Dersom partiet mener at statsstøtte urettmessig er holdt tilbake, kan vedtaket påklages til rådet som etter forslaget skal ha tilsyn med ordningen (det vises til nærmere omtale i avsnitt 6.12 i innstillingen og kapittel 8 nedenfor).

Utvalget har vurdert om det i tillegg bør innføres andre typer reaksjoner. Utvalget viser til at det i Danmark i 2000 ble innført en straffebestemmelse i loven som slår fast at uriktige eller ufullstendige regnskaper fra partiets hovedorganisasjoner kan straffes med bøter eller fengsel inntil fire måneder. Straffansvaret gjelder både partiets ledende personer og partiets sentrale organ. For partienes lokale lag er det krav om at regnskapene er innberettet før de har rett til statsstøtte – og utover dette ingen straffeadgang. Finland har ikke straffesanksjoner. Sverige har til nå ikke hatt lovbestemt plikt for partiene til å innberette sine inntekter. Her vurderes det innført en ordningen hvor innlevert innberetning blir et vilkår for å få utbetalt statlig partistøtte, jf. SOU 2004:22 Almänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter - hvor det for øvrig også anføres at innføring av formelle sanksjoner overfor de politiske partiene vil kreve grunnlovsendring.

Utvalget viser til at en utvidelse av lovens virkeområde vil medføre at et stort antall enheter blir pålagt en ny plikt. Utvalget ser ikke bort fra at en straffebestemmelse vil kunne oppleves som et uforholdsmessig tiltak som vil vekke reaksjoner. Det vil dessuten kreve administrative ressurser å kontrollere og følge opp regelbrudd. På bakgrunn av at lokallagenes organisering varierer, kan det i tillegg bli vanskelig å avgjøre hvem som eventuelt skal stilles til ansvar.

Utvalget viser til at det foreslåtte systemet bygger på tillit og at det må forventes at partiene følger opp systemet lojalt. Utvalget antar at et vilkår om at innberetning må foreligge før statsstøtte utbetales – og i tillegg den negative oppmerksomheten partiet må påregne dersom ureglementerte forhold avdekkes, vil føre til at partiene holder seg innenfor lovens rammer.

7.5 Høringsinstansenes syn

7.5.1 Innsyn som virkemiddel

NHO mener det er av stor betydning for tilliten til det politiske system og til partiene, at det må være stor grad av åpenhet om økonomiske bidrag til partiene. NHO slutter seg derfor fullt ut til hovedprinsippet i innstillingen om at det må være full åpenhet om partienes inntekter og understreker betydningen av at det foreligger klare regler for innrapportering av ikke-monetære inntekter og plikt til å redegjøre for inngåtte avtaler.

LO slutter seg til hovedprinsippet om rett til innsyn i partienes inntekter og understreker at det er viktig for demokratiet med åpenhet rundt partienes økonomiske forhold. Partiene er en av demokratiets viktigste bærebjelker og LO mener det er riktig og viktig å ha klare regler og retningslinjer for hvordan det offentliges ansvar for finansiering utøves og reguleres.

Høyre støtter utvalgets forslag om innsyn i partienes inntekter og understreker at innrapporteringsplikten bare skal omfatte inntekter. Partiet mener det vil være naturlig, slik utvalget foreslår, å utvide innrapporteringsplikten til også å gjelde partiorganisasjonene på kommune- og fylkesnivå samt ungdomsorganisasjoner som har rett til å motta offentlig støtte.

Rød Valgallianse uttaler i brev av 31.1.2005:

«RV er positive til at det stillast meir krav til openheit rundt privat stønad til dei politiske partia sentralt, lokalt og til ungdomsorganisasjonane. Med dei nye reglane til innrapportering som er foreslått vil det verte litt vanskelegare for pengesterke grupperingar å presse norske parti til å innta bestemde standpunkt.»

Sør-Trøndelag fylkeskommune mener større åpenhet rundt finansieringen av partiene er avgjørende for tilliten til vårt politiske system:

«Forslagene i utredningen vil gi befolkningen innsyn i hvor partiene får sine midler fra, og bidrar dermed til den nødvendige åpenheten og sikrer mot uheldige koblinger mellom partiene og andre aktører.»

Grong kommune mener at utvalgets forslag gir muligheter til tilstrekkelig innsyn og kontroll over finansieringen av partiene og regnskapskontroll. Partienes lokallag drives stort sett av frivillige. Ordninger som virker unødig arbeidskrevende, bør unngås. Tilsvarende uttalelse foreligger fra Senterpartiets hovedorganisasjon.

Surnadal kommune uttaler at det i tråd med utvalgets forslag er viktig med innsyn i bruken av partiets midler - både lokalt, regionalt og nasjonalt. Oslo kommune støtter utvalgets tilråding om at innrapporteringsplikten for de politiske partienes inntekter også utvides til å gjelde partienes lokallag, fylkeslag og ungdomsorganisasjoner når disse mottar statsstøtte:

«Kommunen finner imidlertid grunn til å peke på at økt innsyn i lokalpartienes økonomiske forhold reiser utfordringer i forhold til habilitet, som utvalget ikke kan sees å ha vært inne på.»

Hamar kommune er enig i prinsippene som gjelder partienes regnskaps- og innrapporteringsplikt. En viktig forutsetning for at regler om åpenhet skal fungere, er at det etableres systemer som sikrer offentlighetens innsyn på en effektiv måte.

Trondheim kommune synes det er positivt med en utvidet innrapportering. Kommunene er mer usikker mht hvorvidt en utvidet innrapportering tilfører velgerne relevant informasjon og fører til tillit til politikere og politiske institusjoner. Kommunen ser likevel åpenhet rundt gaver og offentlige regnskap som så sentralt at utvalgets forslag gis tilslutning.

7.5.2 Hvem loven bør omfatte

Pensjonistpartiet er enig i at det skal være full åpenhet om inntektssiden for partiene og at det innføres rapporteringsplikt, og uttaler i brev av 20.1.2005:

«På denne bakgrunn mener vi at også uavhengige lister som mottar offentlig støtte på linje med registrete partier, skal ha plikt til innrapportering.»

Hamar kommune mener det er viktig med åpenhet i alle nivåer i partiorganisasjonene. Kommunen er positiv til at innrapporteringsplikten utvides til også å omfatte partienes lokallag, fylkeslag og ungdomsorganisasjoner.

Hamar By- og bygdeliste mener at uavhengige grupper og lister som oppfyller betingelsene for å stille liste ved kommunestyre- og fylkesting bør likebehandles når det gjelder offentlig økonomisk støtte. Dersom disse oppfyller kriterier for statlig støtte, bør plikten for innrapportering også inkludere dem.

RV mener det bør debatteres om folkevalgte og tillitsvalgte i partiene bør ha rapporteringsplikt for gaver over en viss verdi.

7.5.3 Grunnlaget for partienes rapporteringsplikt

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF) uttaler følgende i brev av 1.2.2005:

«Etter NARFs mening er det en rekke almene hensyn som taler for større åpenhet omkring partienes finanser enn det som er tilfellet i dag. Som utvalget selv skriver er det i så fall en forutsetning at det etableres systemer som sikrer offentligheten innsyn på en effektiv måte, hvoretter det er vurdert ulike løsninger for å legge til rette for dette. I den forbindelse mener vi at det ideelt sett burde vært lagt opp til en tettere generell tilnærming til regnskapslovens alminnelige regler også for partier/partiorganer som i dag ikke omfattes av dem, eventuelt – ved fortsatt særlovgivning - utvidet med rapporteringsplikt også for utgiftssiden. Når dette er sagt har vi dog likevel forståelse for de innvendinger/argumenter som skisseres mot dette i rapporten. Ut fra en helhetsvurdering er det derfor vår oppfatning at den foreslåtte løsningen, med innberetningsplikt etter særlov for inntektssiden, er tilfredsstillende for det formålet som skal ivaretas og forutsatt at den nevnte plikten utvides til også å gjelde partienes lokallag, fylkeslag og ungdomsorganisasjoner når disse mottar statstøtte. For dette standpunkt er det dessuten et viktig tilleggsmoment at det samtidig foreslås innsynsrett i regnskapene til statsstøtteberettigede partier, slik disse regnskapene foreligger og legges fram for deres øverste organ.»

Andre høringsinstanser har ikke kommentert forholdet til regnskapsloven.

7.5.4 Særskilt om innberetning av utgifter

Stord kommune mener at det må være et vilkår for offentlige tilskudd til politisk virksomhet at det føres et regnskap som omfatter alle inntekter og utgifter. Regnskapet må være offentlig tilgjengelig og være ført på en måte som gjør at personer med vanlig regnskapskunnskaper kan sette seg inn i innholdet. Partienes regnskaper bør være tilgjengelig for offentlige organ og almenheten (som i praksis betyr media) i minst fire år. En tilsvarende uttalelse foreligger fra Bømlo kommune.

7.5.5 Plikt til å gi til innsyn i regnskaper slik de foreligger

Justisdepartementet har i brev av 2.2.2005 kommentert utvalgets forslag:

«Utvalget foreslår at partiene, dersom de fører en eller annen form for regnskap, skal ha plikt til å gi enhver innsyn i dette, jf. forslaget til § 23. Vi er noe i tvil om en slik regel er hensiktsmessig. Så lenge partiene generelt ikke underlegges reglene i regnskapsloven, er det grunn til å tro at det mellom partiene kan være ikke ubetydelige ulikheter i kvaliteten på og omfanget av eventuelt foreliggende regnskaper. Dette vil videre gjøre det vanskelig for utenforstående å sammenligne de forskjellige regnskapene. Dersom partiene frykter at innsynet vil kunne gi grunnlag for ubegrunnet kritikk eller lignende, kan det innebære at partiet ser seg tjent med ikke å føre regnskap, alternativt å føre mindre detaljerte regnskap eller lignende. Det vil i så fall være en utilsiktet konsekvens av en innsynsrett som foreslått.»

7.5.6 Nærmere om hvilke inntekter som skal innrapporteres - monetære og ikke-monetære bidrag

Oppland fylkeskommune er enig i at ikke-monetære gaver bør innrapporteres, slik utvalget foreslår. Slike gaver kan medføre spekulasjoner det er viktig å unngå.

Høyre mener at ikke-monetære bidrag også må omfattes av innrapporteringsplikten, men at dette ikke må ramme tradisjonelt dugnadsarbeid og tjenester som vanligvis ikke gjøres opp i penger.

LO går også inn for at ikke-monetær støtte skal oppgis.

Datatilsynet mener det er uklart hvilke personer og hvilke tjenester som skal omfattes av regelverket. Tilsynet spør:

«Gjør man f.eks. noe ulovlig dersom ektefellen til et partimedlem som er utdannet elektriker ser over partilokalenes elektriske installasjoner i forbindelse med en dugnad? Og hva med partimedlemmene selv? Vil de være å regne for privatpersoner i lovens forstand?»

7.5.7 Identifisering av givere – beløpsgrenser

Høyre og Hamar By- og bygdeliste støtter utvalgets forslag til satser.

Surnadal kommune uttaler i brev av 26.1 2005:

«Forslaget om forskjellige beløpsgrenser for anonyme bidrag - anslagsvis 30 000 til sentral ledd, 20 000 til fylkeslag og 10 000 til lokallag, er etter vår meining for høge. Prinsippet må vere mest mogleg åpneheit. Ved eventuelle anonyme givarar bør grensa vere 15 000 for alle ledd.»

Senterpartiets hovedorganisasjon mener at forslagene til beløpsgrenser for anonyme bidrag – henholdsvis 30 000 kroner til sentralleddet, 20 000 kroner til fylkeslag og 10 000 kroner til lokallag – er høye. Et alternativ vil være at grensen på 10 000 kroner gjøres gjeldende for alle ledd. Tilsvarende uttalelse foreligger fra Grong kommune.

Hamar By- og bygdeliste støtter prinsippet om åpenhet, men føler at ressurser som går med til innrapportering kan bli vel krevende, særlig om man går inn for altfor lave satser. Et alternativ er at partiene selv innfører åpenhet og legger ut slik informasjon fortløpende på sine hjemmesider.

JD uttaler følgende:

«Utvalget går inn for at privatpersoner skal identifiseres med navn og bostedskommune. Dette er et strengere krav enn etter dagens lovgivning. Vi stiller likevel spørsmål om dette alltid er tilstrekkelig, særlig i større kommuner.»

Datatilsynet anbefaler at beløpsgrensene som er oppsatt i § 20 i utvalgets lovforslag heller bør ha en henvisning til f.eks. Grunnbeløpet. En endring av beløpsgrensene som avhenger av en lovendringsprosess, synes unødig ressurskrevende.

7.5.8 Innrapportering i forbindelse med valg

Mange av høringsinstansene har kommentert innstillingen på dette punkt.

Oslo kommune uttaler følgende i brev av 28.1.2005:

«Oslo kommune merker seg at flertallet i utvalget ikke går inn for ekstra innrapportering av partienes finansiering i valgår. Dette innebærer at når velgerne går til valg, så er det finansiering av partiene året forut som de har informasjon om. Det er viktig prinsipp at velgerne får vite hvem som har gitt partiene økonomisk støtte, og spesielt til respektive partiers valgkamp, før de avgir stemme. Utvalgets flertall peker på at man ved ekstrarapportering i forbindelse med valg kan risikere å få fokuset i valgkampen over på hvem som finansierer partiene og vekk fra de politiske sakene. Dette argumentet kan også brukes motsatt, nemlig at spekulasjon omkring hvem som har støttet de ulike partienes valgkamp vinner agendaen i valgkampen. Oslo kommune støtter derfor utvalgets mindretall som mener at partiene skal ha utvidet rapporteringsplikt i valgår.»

Elverum kommune støtter også mindretallets innstilling og uttaler i brev av 27.1.2005:

«I den siste tida har det vært arbeidet for større åpenhet når det gjelder de økonomiske bidrag til politiske partier. Unntaket vil føre til et tilbakeskritt i forhold til ønsket om åpenhet. Det er vanskelig å forstå hvorfor valgbidrag skal unntas for ønske om større innsikt.»

Pensjonistpartiet finner ikke at det er grunn til å fravike prinsippet om innrapporteringsplikt for private bidrag foran valg. Partiet mener at fritak fra denne plikten vil uthule hele ordningen og er åpenbart ikke i tråd med intensjonen om økt innsyn på området.

KS støtter også mindretallets forslag og mener at partiene skal ha en utvidet og kontinuerlig rapporteringsplikt i valgår.

RV uttaler:

«RV er av den oppfatning at det bør vere særskild innrapporteringsplikt i samband med valår. Det er som regel i samband med val at det kjem inn mest private bidrag og anna støtte til partia sin valkamp som er viktig å få kartlagd. Det er viktig at det er openheit om disse bidraga i forkant av valet så langt det er mogleg for at veljarane skal kunne gjere informerte partival, og for at moglegheitane for korrupsjon og udemokratisk politisk innflytning gjennom pengemakt skal verte mindre.»

Senterpartiet mener det vil være en fordel om partiene ble pålagt å offentliggjøre inneværende års inntekter innen 1. september i valgår, slik mindretallet i utvalget foreslår. Det samme mener Grong kommune.

Trondheim kommune ønsker egen innrapportering i valgår og vil at det skal innarbeides kriterier for dette i loven.

Høyre støtter utvalgsflertallets forslag om at det ikke er nødvendig å innføre en ordning med særskilt innrapportering av private bidrag før valget og uttaler:

«Høyre vil i denne sammenheng vise til at Høyre for egen regning parallelt med utvalgets fremleggelse av sin innstilling varslet at Høyre uansett ville innføre en praksis med fortløpende offentliggjøring av bidrag over de fastsatte beløpsgrenser i loven.»

7.5.9 Forholdet til personopplysningsloven

Datatilsynet uttaler i brev av 27.1.2005:

«Det foreslås at det skal opprettes et sentralt register over partienes inntekter og inntekstskilder, og at dette skal gjøres offentlig på en hensiktsmessig måte.

Datatilsynet minner her om at hvilken måte opplysninger offentliggjøres på, er helt sentral i forhold til graden av eksponering private givere vil bli utsatt for. En utlegging på en hjemmeside på Internett, er vesensforskjellig fra en offentlig tilgjengelig oversikt der den som ønsker innsyn spesifikt må be om det.

Datatilsynet foreslår derfor at loven tilføyes en passus om at opplysninger fra registeret på konkret forespørsel kan utleveres. Dette må i særdeleshet gjelde dersom lovgiver går inn for at privatpersoners bidrag også skal offentliggjøres på identitet.

Det er for øvrig korrekt som utvalget påpeker (rapporten side 100-101) at en lovfesting av giverregisteret vil være et tilstrekkelig rettslig grunnlag for å behandle sensitive personopplysninger jf. personopplysningsloven § 9. Personopplysningsloven inneholder imidlertid en rekke andre bestemmelser som skal bidra til å ivareta den enkeltes personvern. At opplysning om politisk oppfatning av lovgiver er kategorisert som en sensitiv personopplysning, innebærer også at det skal utvises særskilt varsomhet i behandlingen av slike opplysninger. Tilsynet har vanskeligheter med å se at dette hensynet kan forenes med forslaget til offentliggjøring som fremgår av bestemmelsene».

JD uttaler:

«Som utvalget sier s. 73, er det nærliggende å anta at opplysninger om bidragsytere til politiske partier vil bli regnet som sensitive etter personopplysningsloven § 2 nr. 8. Skal slike opplysninger kunne offentliggjøres elektronisk, på internett eller på annen måte, slik lovutkastet § 22 forutsetter, bør bestemmelsen – bl.a. på bakgrunn av EF-domstolens praksis – gi uttrykkelig hjemmel for elektronisk utlegging.»

Stord kommune mener at personopplysningsloven ikke bør være til hinder for at opplysninger om privat partifinansiering blir gjort offentlig tilgjengelig. Det samme mener Bømlo kommune.

RV uttaler:

«RV vil understreke at den ønskte openheita rundt pengegåver som kan påverke parti eller politikarar ikkje må føre til generell kartleggjing av einskildpersoners politiske synspunkt eller sympatier. Det er viktig at det fortsatt er frie og hemmelege val, og dermed at einskildpersoners medlemskap i det eine eller andre partiet ikkje blir gjenstand for offentleg registrering, uavhengig av om personen er rik eller fattig. Det er pengegåver som kan overstyre parti eller politikarar som skal registrerast og bli offentleg tilgjengeleg, ikkje folks politiske sympatier. RV finner grunn til å nemne dette da statleg kartleggjing av einskildpersoners politiske sympatier har vore så vanleg i Noreg.»

7.5.10 Overtredelser – sanksjoner

Trondheim kommune er kritisk til en for stram håndheving rapporteringsdato og uttaler i brev av 1.2 2005:

«Hvis formålet med en ny lov blant annet er å sette partiene i stand til å løse sine kjerneoppgaver, må de få bistand til en enkel håndheving av innrapportering. Det må ikke overlates til den enkelte kommune å ta stilling til om innberetningene fyller lovens krav.»

Senterpartiet i Østfold ser det som rimelig at det settes krav til innrapportering fra foregående år før det foretas ny utbetaling.

Enebakk kommune anser det naturlig at innrapportering foreligger før utbetaling av tilskudd blir foretatt.

Vestre Toten Venstre mener at regnskapsrapportering bør foreligge før utbetaling.

RV er i utgangspunktet positiv til en streng håndheving av den generelle ordningen om innrapportering av inntekter, men det må likevel være anledning til å søke om utsettelse av særlige årsaker. RV tror det vil være hensiktsmessig å framskynde fristen for innrapportering av partienes inntekter til 1. juni istedenfor 1. juli (med videresending av KOSTRA-tall fra kommunene innen 15. juni i stedet for 15. juli) på grunn av ferieavvikling i juli og fare for forsinkelser.

7.6 Departementets vurderinger

7.6.1 Innsyn som virkemiddel

Departementet viser til at økt innsyn, ved siden av finansieringsspørsmålene, er det viktigste hensynet som ligger til grunn for dette lovarbeidet. Ønsket om økt innsyn i politiske partiers og folkevalgte representanters økonomiske anliggender har etter hvert fått utbredelse internasjonalt, noe som i europisk sammenheng bl.a. kommer til uttrykk gjennom Europarådets rekommandasjon 2003/4 om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkamper, jf. vedlegg 1 i utvalgets innstilling. I uttalelsen fra Ministerkomiteen av 8. april 2003 heter det bl.a. at komiteen er overbevist om at korrupsjon utgjør en alvorlig trussel mot rettstaten, demokratiet og menneskerettene og mot likeverd og sosial rettferdighet, og at den hindrer økonomisk utvikling, truer demokratiske institusjoners stabilitet og undergraver samfunnets moralske grunnvoller.

I Norge har det også i den senere tiden vært offentlig debatt om finansiering og innsyn, bl.a. i forbindelse med kommunestyre- og fylkestingsvalget for 2003 hvor offentliggjøring av partienes bidragsytere spesielt var temaet. Det vises for øvrig til norske politikeres interesse for dette i form av anmodningsvedtakene som ligger til grunn for dette lovarbeidet og senere forslag Dok. nr. 8:6 (2003-2004) fra representanten Trond Giske om fortgang i denne prosessen ved at et endringsforslaget tilsvarende anmodningsvedtak nr. 178 skulle tre i kraft fra og med regnskapsåret 2003.

Departementet er av den oppfatning at offentlig innsyn i partienes inntekter vil være preventivt i forhold til å hindre korrupsjon og annen undergraving av vårt styringssystem ved finansielle transaksjoner mellom private og politiske partier. Departementet går derfor i lovforslaget inn for å utvide innberetningsplikten i forhold til kravene i gjeldende lov.

7.6.2 Hvem loven bør gjelde for

Utvalget foreslår å knytte plikten til å gi innsyn til retten til å motta statlig partistøtte, dvs. slik at loven vil gjelde for alle politiske partier, registrert i samsvar med kapittel 5 i valgloven. Uregistrerte grupper eller lister vil etter forslaget ikke kunne motta statlig partistøtte og vil derfor ikke omfattes av loven. Det foreslås imidlertid at innrapporteringssystemet legger til rette for en eventuell frivillig innberetning fra disse.

Utvalget foreslår videre at loven skal gjelde for alle organisatoriske ledd av partiet – på nasjonalt plan (som i dag), fylkeskommunalt og kommunalt nivå, herunder også partienes ungdomsorganisasjoner på de to førstnevnte nivåer. Dette er i samsvar med komiteens lovforslag bokstav a). Europarådet går i artikkel 6 noe lengre enn dette ved å anbefale at regler (herunder også innsynsregler, jf. artikkel 11) om gaver til politiske partier i aktuelle tilfeller også bør gjelde for enheter som er direkte eller indirekte knyttet til et politisk parti eller på annen måte kontrolleres av et politisk parti.

Utvalget viser da også til at en konsekvens av forslaget om å knytte innsynsplikten til retten til støtte, vil medføre at andre, mer eller mindre partitilknyttede enheter ikke underlegges rapporteringsplikt - selv om disse kan være i besittelse av relativt betydelige økonomiske verdier.

Departementet viser til at dagens lov om offentliggjøring av politiske partiers inntekter gjelder for alle partier som er registrert etter valgloven og som har stilt liste til siste stortingsvalg. Det er ingen sammenheng mellom den plikt loven pålegger hovedorganisasjonene til å avlegge årlig regnskap over inntekter og det forhold at sentrale partiorganisasjoner er berettiget støtte over kap. 1530 post 70 i henhold til retningslinjene P-650 av 24.5.1993 I) a. Kystpartiet vil eksempelvis være underlagt loven, men mottar per i dag ikke tilskudd fra post 70.

Departementet kan vanskelig se at det rent legalitetsmessig skulle være noe i veien for fortsatt å skille plikten til offentliggjøring fra retten til å motta statlig partistøtte. Slik departementet ser det, er det derfor i utgangspunktet ikke noe i veien for at innsynsregelverket i loven også gjøres gjeldende for andre enheter tilknyttet et politisk parti som etter forslaget ikke vil motta partistøtte.

Departementet mener imidlertid at innsynsplikten strengt bør begrunnes ut i fra offentlighetens behov for innsyn. Primært gjelder hensynet til at private ikke må pålegges unødvendige plikter, men også hensynet til å begrense flyt og offentlig administrasjon av informasjon som eventuelt allerede foreligger eller kan fås på annet vis, eller som samfunnet generelt har marginal interesse av taler for at plikten ikke bør gjøres for omfattende. Som det framgår nedenfor, legger departementet til grunn at plikten til å gi offentligheten innsyn bør begrenses til å gjelde politiske partiers inntekter. Med den definisjon og spesifikasjon av inntektskategorier som det legges opp til, vil konserninterne transaksjoner og pengestrømmer fra organisatoriske enheter som er tilknyttet partiet, framgå av inntektsoversikten, jf. for øvrig også utvalgets forslag.

I likhet med utvalget går departementet går inn for at innsynskravet/-plikten for inntekter skal utvides til også å gjelde registrerte politiske partiers organisasjoner på fylkesplan og på kommuneplan. Forslaget inkluderer også ungdomsorganisasjoner på nasjonalt plan og på fylkesplan. Andre vil ikke bli omfattet av lovens bestemmelser, men det legges til rette for at frivillig innrapportering kan foretas av politiske lister.

7.6.3 Regnskapslovens anvendelse på politiske ­partier

Utvalget drøfter hvorvidt det er hensiktsmessig at politiske partiers plikt til å gi innsyn i sine økonomiske forhold forankres i regnskapsloven. Det vises i den sammenheng til at de største partiene, dvs. partier med eiendeler til en verdi av 20 mill. kroner eller mer eller har flere enn 20 ansatte, allerede i dag omfattes av loven, jf. regnskapsloven § 1-2 nr. 10. Utvalget konkluderer med at regnskapsloven i sin nåværende form ikke er egnet til å hjemle regnskapsplikt for hele det foreslåtte spekteret av organisatoriske ledd tilknyttet politiske partier eller å regulere oppfølging og kontroll fra myndighetenes side.

Departementet ser at det må gjøres endringer i dagens regnskapslov for at denne skal kunne bli et passende rettsgrunnlag for det systemet som foreslås etablert for politiske partier. Departementet mener imidlertid det her er snakk om tilpasninger eller endringer som forholdsvis lett kan gjennomføres uten at dette eventuelt skulle komplisere loven nevneverdig for dem som for øvrig omfattes av denne eller andre brukere av loven. Rent lovteknisk kan eksempelvis dette gjøres ved et eget avsnitt for politiske partier. Utvalget viser til at innberetning av regnskaper til Brønnøysundregistrene i samsvar med den modellen som utvalget foreslår, vil medføre praktiske og juridiske problemer. Departementet er delvis enig i dette. I sammenheng med den administrative modellen og det innrapporteringssystem som departementet foreslår for ordningen, jf. kapittel 8 nedenfor, kunne imidlertid Brønnøysundregistrene i utgangspunktet tenkes som et hensiktsmessig organ for partiene å rapportere til. Departementet har imidlertid i sitt forslag til innberetningsmodell ikke drøftet dette alternativet nærmere, men lagt til grunn at innberetning skal foretas til Statistisk sentralbyrå (SSB).

Departementet viser til at formålet med innsyn etter regnskapsloven og de hensyn som ligger bak behovet for økt innsynsrett i politiske partiers økonomiske anliggender, er forskjellige. Videre taler reelle hensyn for å samle alle lovbestemmelser vedrørende politiske partier i én lov. Departementet foreslår derfor at alle lovbestemmelser som er relevant for formålet i denne proposisjonen, samles i den nye partiloven. Det foreslås i den sammenheng ingen endringer i gjeldende regnskapslov. Det vises for øvrig til høringsuttalelsen fra NARF, gjengitt ovenfor, som dette forslaget anses å være i tråd med.

7.6.4 Innberetningspliktens omfang

Utvalget drøfter om innberetningsplikten skal utvides til også gjelde partienes utgifter, men foreslår ikke dette.

Departementet slutter seg til utvalgets synspunkter. I lovforslaget legges det som en sentral forutsetning til grunn at staten ikke skal føre noen kontroll med eller på noen måte regulere politiske partiers utgifter. Selv om staten ikke skal føre kontroll med politiske partiers utgifter, er imidlertid ikke dette til hinder for at publikum kan ha et velbegrunnet behov for innsyn i utgiftene. 7 Faren for korrupsjon og bestikkelser vil først og fremst være knyttet til partienes inntekter. Selv om Europarådet i sine anbefalinger til statene omtaler «regnskaper» og i artikkel 9 og 10 har tilrådninger om grenser for valgkamputgifter og registre for alle direkte eller indirekte valgkamputgifter, er det «gaver» som er hovedtemaet i rekommandasjonen. Verken departementet eller utvalget foreslår innført grenser for valgkamputgifter. Opplysninger om partienes utgifter generelt antas ikke å bidra til å oppfylle eller være relevant for den nye lovens formål og forslås derfor ikke omfattet av rapporteringsplikten.

7.6.5 Inntektsregnskap og plikt til å gi innsyn i regnskaper slik de fore­ligger

Departementet viser til at utvalget drøfter registrerte politiske partiers plikt til å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger, uten at det skal foreligge noen plikt i loven til å føre regnskap. Utvalget viser i sin begrunnelse til at de aller fleste partier i dag antas å føre regnskap i henhold til sine vedtekter, jf. 6.9.4 i innstillingen.

Departementet ser denne drøftelsen i sammenheng med utvalgets forslag til § 23 om at alle partilag som omfattes av loven, i tillegg til innrapporteringsplikten etter § 19, plikter på forespørsel å gi innsyn i det regnskap som er utarbeidet for siste år. 8

Departementet viser til at § 19 i utvalgets lovforslag innebærer plikt til å føre inntektsregnskap for alle partilag som omfattes av loven. Innberetningen skal inneholde en fullstendig oversikt over de inntekter den innberetningspliktige enheten har hatt i løpet av perioden. En konsekvens av dette forslaget er at kommunale og fylkeskommunale partilag (herunder ungdomslag) pålegges en regnskapsplikt som de ikke har i dag. Forslaget antas for øvrig i hovedsak å samsvare med Stortingets anmodningsvedtak nr. 178.

Departementet viser til at formålet med loven er å legge til rette for innsyn - ikke bare i partier, men også i de ulike partienes organisasjonsledd. Intensjonen har hele tiden vært at regnskapsplikten som i dag påligger politiske partier som har stilt liste til siste stortingsvalg, skal utvides til også å gjelde kommune- og fylkespartier. Dette for å få like regler for alle tre nivåer, jf. Innst.O. nr. 28 (2002-2003).

Departementet ser at en konsekvens av dette er at lovens formål vanskelig kan oppfylles uten at de ulike nivåene innen partiene pålegges en plikt til å føre et inntektsregnskap som tilfredsstiller kravene i § 19 og som innebærer at alle inntekter skal oppgis fra første krone. En ensartet mal for føring av inntektsregnskaper vil gjøre disse sammenliknbare mellom partilagene, noe som vil være en stor fordel for publikum og det offentlige. Skal det være en realitet i innberetningsplikten, kan departementet vanskelig se annet enn at dette må baseres på en tilsvarende plikt til å føre passende inntektsregnskaper. Departementet støtter derfor utvalgets forslag. Det presiseres at det i partiloven ikke stilles andre krav til regnskapsførsel for politiske partier enn dette.

Departementet ser at utvalgets forslag vil medføre økt administrativ byrde for partilag som nå kommer inn under loven. Departementet mener at det derfor kan være behov for et forenklet system for de aller minste partilagene. På denne bakgrunn foreslår departementet at partilag som totalt i løpet av ett år har hatt inntekter under 10 000 kroner, ikke plikter å levere inntektsregnskap etter § 19 for året. Ved partilagets beregning av samlede inntekter i løpet av et år, kan offentlig støtte holdes utenfor. I slike tilfeller er det tilstrekkelig at partilaget avgir en erklæring om dette til det offentlige innrapporteringsregisteret. Det understrekes at partilaget plikter å gi slik erklæring innen lovens fastsatte frist. Unntaksregelen er ikke til hinder for at partilag med samlede inntekter under 10 000 kroner, frivillig kan sende inn inntektsregnskap.

Departementet mener at en slik unntaksregel ikke vil undergrave lovens intensjon om økt innsyn for å motvirke korrupsjon eller avkrefte korrupsjonsmistanker. Kravet om egenerklæring bidrar til å hindre omgåelsesmuligheter og gir offentligheten en indikasjon på samlet inntektsnivå i partilaget. Foruten å redusere administrasjonsbyrden for de aller minste lagene, vil forslaget ikke minst forenkle den offentlige administrasjonen av innberetningsordningen. Det vises for øvrig til § 18 tredje ledd i lovforslaget.

Utvalgets forslag til § 23 innebærer plikt til å gi innsyn i det regnskap som er utarbeidet for siste år. Slik departementet ser forslaget, vil denne innsynsretten også innebære regnskap over partilagets utgifter i den grad partilaget i henhold til vedtektene fører slikt regnskap. Departementet har ovenfor argumentert for at utgiftsregnskap neppe kan anses relevant for lovens formål – noe som kan tale for at framvisningsplikten som partilagene pålegges i henhold til § 23 i lovforslaget, ikke bør omfatte mer enn det inntektsregnskap som skal innberettes etter § 19 og som alternativt kan fås ved direkte henvendelse til innberetningsregisteret (SSB). Departementet har likevel valgt å videreføre utvalgets forslag og går derfor inn for at partilagene på forespørsel skal ha plikt til å gi innsyn i interne regnskaper slik de foreligger.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at partiloven ikke skal ha krav om revisorgodkjenning av inntektsregnskaper, men at disse underskrives av lokallagets øverste leder (eventuelt også kasserer) sammen med en erklæring om at partilaget ikke har hatt andre inntekter i løpet av året enn dem som innberettes. Det samme kravet gjelder i forbindelse med erklæringer i tilknytning til unntaksbestemmelsen i § 18 tredje ledd.

7.6.6 Nærmere om hvilke inntekter som skal innberettes

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag mht innberetning av monetære og ikke-monetære bidrag. Forslagene vurderes å samsvare med komiteens lovforslag bokstav b) og Europarådets anbefalinger i artikkel 2 i rekommandasjonen. Forslaget åpner for at frivillig arbeid/dugnadsarbeid fortsatt kan utføres uten at verdien av dette må å oppgis i inntektsregnskapet. Faglig eller profesjonsartet arbeid som utføres av autoriserte, og som ellers har dette som inntektsgrunnlag, vil falle inn under definisjonen av ikke-monetære bidrag.

Flere av høringsinstansene har også pekt på at det er viktig at ikke-monetære ytelser tas med i innberetningen. Datatilsynet har i sin høringsuttalelse etterlyst en mer presis avgrensning av denne type bidrag enn det som framgår av § 19 i utvalgets lovforslag.

Departementet vil peke på at konsekvensene av dette forslaget blir at eksempelvis en pensjonert rørlegger kan utføre gratis rørleggerarbeid for partiet uten at verdien av dette må oppgis. Det samme vil i prinsippet eksempelvis gjelde for en autorisert revisor som for tiden arbeider som snekker - og som ikke har revisorkompetansen som del av inntektsgrunnlaget. Denne kan utføre «gratis» revisorarbeid for partiet, men ikke snekkerarbeid - uten at dette må oppgis i partiets inntektsberetning.

Med privatpersoner siktes det også til partimedlemmer, uansett hvilket verv de eventuelt måtte ha i partiet. Med utgangspunkt i Datatilsynets spørsmål, vil elektrikertjenester fra et partimedlem eller dennes ektefelle/samboer/registrert partner eller andre som har dette som profesjon, ikke anses som dugnadsarbeid i partilovens forstand og derfor omfattes av innberetningskravet. Hvis derimot partimedlemmet er heltidsansatt i partiet og for tiden ikke har inntekter som fra annet arbeid, vil denne personens tjenester anses som dugnadsinnsats som ikke kreves oppgitt i inntekstregnskap til partiet.

Departementet ser at inntektsgrunnlag eller ikke kan være et noe kunstig kritierium mht hvilke tjenester som skal omfattes av dugnadsbegrepet. Skal en regel om innberetning av ikke-monetære bidrag innføres, og slik at bidragene ikke bare skal omfatte ting, men også tjenester - der det igjen skal gjøres unntak for visse tjenester som det er i samfunnets interesse at privatpersoner fortsatt skal kunne yte gratis til politiske partier, må det på en eller annen måte foretas en avgrensning. Departementet har kommet til at inntektsgrunnlag i denne sammenheng kan være et hensiktmessig skille.

For å ikke komplisere regelen i for stor grad, legger departementet ikke opp til en ytterligere avgrensing av inntektsgrunnlagsbegrepet i form av ulike prosentsatser for deltidsarbeid. 9 Hensikten med å legge inntektsgrunnlagskriteriet til grunn, er å lage et praktikabelt regelverk - bl.a. for at verdiangivelsen av den utførte tjenesten skal bli noenlunde korrekt. En autorisert elektriker som for tiden arbeider som elektriker, antas eksempelvis å ha bedre forutsetninger for å kunne fastsette hva tjenesten markedsmessig sett er verdt, enn andre. Alternativt kan en se dette slik at den som utfører en gratistjeneste for partiet, i stedet kunne brukt arbeidstiden sin til å utføre en tilsvarende jobb for en annen kunde, mot betaling. Det er nettopp verdien av den alternative tidsanvendelsen som i dette tilfellet skal innrapporteres - hvis denne overstiger lovens «frie» satser. Tilsvarende vil en redusert betaling eller rabatt på slike tjenester måtte oppgis i inntektsinnberetningen hvis rabatten overstiger de samme satsene. Et spørsmål som reises i denne sammenheng er om det ved verdivurdering av tjenester skal inkluderes (fiktiv) merverdiavgift, slik at verdien av tjenesten i større grad blir sammenliknbar med det partiet ellers måtte betale for denne i markedet. Departementet kan ikke se at utvalget drøfter dette spørsmålet nærmere. Departementet ser at det i utgangspunktet blir mer korrekt å ta høyde for momsen, men foreslår likevel at det ikke skal være et krav om å legge momsbetraktninger til grunn for vurdering av en tjenestes verdi.

Departementet har for øvrig videreført utvalgets forslag om at ikke-monetære bidrag under lovens frie satser ikke kreves innberettet, jf. § 19 fjerde ledd.

Bidrag i form av ting skal oppgis i form av en angivelse av tingens markedsverdi. En giver som eksempelvis forærer et partilag en bruktbil, skal innberettes sammen med bilens verdi hvis denne oversiger de frie satsene i loven som gjelder for det aktuelle partilaget. Det samme gjelder kunstgjenstander eller verdipapirer av tilsvarende verdi. Ting som ikke antas å ha nevneverdig markedsverdi, eksempelvis utrangert datautstyr, brukte møbler, ting som har preg av å være «lopper» - eller ting som vanskelig kan omsettes i et marked eller hvor det er umulig å fastslå verdien, kreves ikke innberettet.

Departementet vil også i denne sammenheng vise til at det ikke vil kunne opprettes kontrollordninger eller -mekanismer for at slik innberetning er foretatt korrekt og at alle relevante verdier er tatt med. Etterlevelsen av regelen må også her baseres på et tillitsforhold mellom partiene og samfunnet for øvrig.

7.6.7 Beløpsgrenser og konsolidering av inntektsregnskaper

Departementet viser til at flere av høringsinstansene har foreslått lavere beløpsgrenser enn utvalgets forslag. Departementet har ved nærmere vurdering likevel besluttet å videreføre utvalgets forslag til beløpsgrenser og slutter seg til de vurderinger som er gjort mht. differensierte satser på nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt plan. Det presiseres at grensene angir når giverens identitet skal oppgis. På denne måten kan satsene betraktes som lovens grenser for de «frie» beløpene, ved at givere bak gaver som er under disse satsene, ikke kreves oppgitt i de årlige innberetningene. Alle gaver og ytelser skal imidlertid tas med i inntektsregnskapet - også de som er innenfor lovens frie satser. Det gjøres likevel et unntaket for ikke-monetære gaver, jf. § 19 fjerde ledd.

Giverens navn og bostedskommune, eventuelt postadresse for juridiske personer, skal framgå av inntektsberetningen når denne i løpet av ett år står bak gaver til det respektive partilaget, ved ett eller flere bidrag, til en verdi av 30 000 kroner eller mer på nasjonalt plan, 20 000 kroner eller mer på fylkeskommunalt plan og 10 000 kroner eller mer på kommunalt plan. For bidrag til ungdomsorganisasjoner gjelder grensene for morpartiet på samme nivå, med unntak av eventuelle bidrag til kommunale ungdomsorganisasjoner som ikke er omfattet av innberetningsplikten.

Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse stilt spørsmålstegn ved om navn og bostedskommune er tilstrekkelig - særlig i større kommuner. Departementet ser at dette kan være et poeng. Begrensede personopplysninger kan føre til at navn på givere offentliggjøres «urettmessig» - eksempelvis der to ulike givere med samme navn fra samme kommune står bak gaver som hver for seg er innenfor lovens frie satser, oppfattes som én giver av partilaget. Det forutsettes imidlertid at partilaget har nærmere opplysninger om de som står bak gavene til partiet utover navn og bostedskommune 10 , slik at denne type feiltakelser ikke oppstår.

En annen, mer aktuell problemstilling vil være der en person kommer i medias søkelys for å ha gitt bidrag til et politisk parti som det i virkeligheten er personens «navnebror/-søster» som står bak. En slik situasjon vil klart kunne oppfattes som ubehagelig for den som på galt grunnlag knyttes til denne type gaver. Departementet ser at dette hensynet kan tale for at andre personopplysninger som eksempelvis alder eller bostedsadresse også bør oppgis. Departementet har likevel valgt å videreføre utvalgets forslag som begrenser opplysningene til navn og bostedskommune. Dette bl.a. for å redusere eksponeringen av giveren.

Utvalget går ikke inn for at partiet sentralt skal konsolidere regnskapene fra de ulike partilag på landsbasis. Utvalget uttaler på side 97 i innstillingen:

«Formelt sett er regelen ikke til hinder for at samme giver, uten å bli identifisert, kan gi gaver til flere ulike enheter i organisasjonen som samlet overstiger beløpsgrensene. Dette er ikke lovens intensjon. Utvalget mener imidlertid at det ikke kan pålegges partiene sentralt å foreta samordning av inntektsinnberetninger med sikte på å avdekke denne type omgåelser.»

Departementet konstaterer at utvalget ser at forslaget vil åpne for visse omgåelsesmuligheter, uten at disse konkretiseres nærmere. Reglene innebærer eksempelvis at en person som gir 19 999,50 kroner både til partiets fylkesorganisasjon og til fylkesungdomsorganisasjonen, ikke vil bli krevd navngitt etter loven. 11 I ytterste konsekvens vil det med utvalgets foreslåtte modell være mulig for én og samme giver å gi over 5 mill. kroner årlig til et parti uten å bli navngitt - ved å fordele bidraget på hele partiorganisasjonen. Mye tyder imidlertid på at dette er et hypotetisk tilfelle som av flere grunner ikke vil finne sted i virkeligheten. Giver vil neppe kunne ha utsikter til å oppnå konkrete fordeler i et bestemt politisk organ når bidraget spres på denne måten - og derfor at et slikt bidrag, til tross for den totale størrelsen, samfunnsmessig sett må anses som mindre betenkelig. I tråd med denne tankegangen kan det også hevdes at en giver med et såpass økonomisk potensial som ønsker innflytelse i partiet, vil ha mer igjen for å støtte sentralorganisasjonen direkte og heller ta de ubehageligheter en offentliggjøring eventuelt måtte medføre. Dette bl.a. sett på bakgrunn av at det i loven ikke er foreslått innført øvre grenser for bidrag.

Departementet ser imidlertid at utvalgets forutsetning om at partiet sentralt ikke skal pålegges å foreta konsolidering av regnskapene for hele partiorganisasjonen, åpner for visse omgåelsesmuligheter av regelverket når det gjelder offentlighetens rett til innsyn. En plikt til å konsolidere regnskaper gjennom partisystemet vil imidlertid kunne komme i konflikt med prinsipper for interne styringsforhold i partiorganisasjonene.

Alternativt kunne en tenke seg at en offentlig etat, eksempelvis SSB, fikk i oppgave å konsolidere regnskapene. Dette vil imidlertid av flere grunner ikke være hensiktsmessig. For det første måtte SSB foreta gjennomgang og konsolidering av samtlige registrerte politiske partiers (herunder partiledds) regnskaper samt eventuelle frivillig innsendte regnskaper fra uregistrerte grupper og lister. Alle givere måtte, uansett størrelse på bidraget, navngis av partiet til SSB som igjen ville få i oppgave å offentliggjøre givere med bidrag som samlet oversteg grensene i loven. Foruten administrative hensyn, mener departementet at denne løsningen ikke er hensiktsmessig fordi den forutsetter at alle givere må inngå i SSBs registre fra første krone. Hensynet til giverens behov for å være anonym for offentligheten kan derfor neppe anses ivaretatt med en slik modell. I tillegg medfører modellen omfattende administrasjonskostnader for det offentlige.

Departementet foreslår derfor at det ikke tas inn et krav i loven om at regnskapene skal konsolideres av partiet sentralt. Det vil følgelig være opp til det enkelte parti om det skal foretas konsolidering av regnskapene.

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag til kategorisering av inntektene og har videreført disse i lovforslaget. Det har heller ikke kommet merknader til forslaget i høringsrunden.

7.6.8 Innrapportering før valg

Mange av høringsinstansene har gått imot flertallet i utvalgets forslag om at det ikke skal være et krav om ekstra innrapportering før valg, og få har positivt støttet forslaget.

Departementet presiserer at lovforslaget angir minimumskravene til åpenhet. Det vil være opp til det enkelte parti eller partilag å praktisere en større åpenhetsgrad, f.eks. ved å «flagge» eventuelle bidrag mottatt før et valg.

Departementet har på denne bakgrunn valgt å videreføre forslaget fra utvalgets flertall. Det legges for øvrig ikke opp til at rapporteringssystemet skal ta høyde for frivillig rapportering før valg. Slik informasjon kan partiene eventuelt gi via hjemmesider, avisannonser og lignende.

7.6.9 Revisorgodkjenning, signatur, frister

Departementet har ingen merknader til uvalgets forslag til formelle krav, herunder signatur, revisorgodkjenning og frister. RV har tatt til orde for at fristen bør fremskyndes én måned som følge av ferieavvikling. Departementet mener at 1. juni kan bli en noe knapp frist for partiene og har derfor funnet å ville opprettholde fristen i dagens lovgivning som er senest seks måneder etter regnskapsårets avslutning. Forslaget er for øvrig i tråd utvalgets forslag.

7.6.10 Forholdet til personopplysningsloven

Departementet viser til at JD og Datatilsynet i særlig grad har uttalt seg om dette. Essensen i begge uttalelsene synes å være at opplysninger om navn på givere er å anse som sensitive personopplysninger hvor det må foreligge uttrykkelig lovhjemmel for en eventuell elektronisk utlegging som foreslått. Utvalget har også vært inne på dette i sine drøftelser. Datatilsynet går lengre i sin uttalelse ved å vise til ulike hensyn i personopplysningsloven som, til tross for eventuell klar hjemmel i partiloven, tilsier at slike sensitive personopplysninger kun bør gis på konkret forespørsel.

Departementet er enig i at det må tas inn en klar hjemmel for elektronisk offentliggjøring av givere i partiloven. Departementet ser også at det er relevant å vurdere nærmere hvorvidt personvernhensyn tilsier at konkret forespørsel bør være en forutsetning/et krav for offentliggjøring av partienes innberetninger. Loven balanserer på dette punkt to ulike hensyn, nemlig hensynet til personvern og på den annen side – hensynet til offentlighetens behov for innsyn i partienes inntekter og hvem som støtter disse, ut i fra målsetningen om å hindre korrupsjon og bestikkelser og bevare/øke tilliten til det demokratiske systemet. De frie satsene som er foreslått i loven, er gitt nettopp av hensyn til at givere som ønsker å være anonyme for offentligheten, fortsatt skal kunne gi gaver til politiske partier innen nærmere angitte grenser. Når gavens størrelse kommer over en bestemt verdi, slår hensynet til innsynsretten inn med den følge at også navn på giver skal oppgis. Givere som ønsker å gi gaver utover de frie satsene, forutsettes å være vel vitende om hvilke konsekvenser dette får mht offentliggjøring og forutsettes å ha foretatt de nødvendige avveininger før beslutningen ble fattet. Etter det departementet har fått inntrykk av gjennom høringsrunden, er disse satsene i hvertfall ikke satt for lave. Departementet mener derfor at hensynet til den enkelte givers rett til å kunne være anonym overfor offentligheten allerede er godt nok ivaretatt i utvalgets lovforslag. Departementet har derfor i sitt lovforslag lagt til grunn at partienes innberetninger skal legges åpent ut på en webside administrert av SSB.

Departementet kan ikke se for seg tilfeller der personopplysninger åpenbart vil kunne bli misbrukt hvis opplysninger om givere og størrelsen på gaver, i tråd med utvalgets forslag, legges åpent ut på en internettside eller liknende. En modell der offentliggjøring kun skal skje på konkret forespørsel, vil medføre betydelig mer offentlig administrasjon ved at SSB må behandle den enkelte innsynsforespørsel. For publikum vil dette også kunne oppfattes som en byråkratisk terskel som igjen kan svekke interessen for og betydningen av innsynsregimet.

Departementet ser behov for å vurdere nærmere hvorvidt det bør være en tidsbegrensning på hvor lenge opplysninger om den enkelte giver skal ligge åpent ute på nettet. Departementet mener en slik tidsperiode bør samsvare som noenlunde med en valgperiode – og neppe fastsettes særlig kortere. Det legges til grunn at velgerne foran et valg lett bør kunne få opplysninger om hvem som har støttet partiene innenfor gjeldende periode.

Departementet foreslår at en nærmere avgrensning av tidsperioden foretas i forskrift.

7.6.11 Overtredelse – sanksjoner

Departementet viser til at utvalget foreslår at innlevering av inntektsregnskaper skal være et vilkår for å få utbetalt den årlige partistøtten. Dette for å skjerpe inn dagens ordning. Utvalget foreslår at støtten skal holdes tilbake inntil «tilfredsstillende innberetning er innlevert». Det foreslås klageadgang for et slikt vedtak. Utvalget viser ellers i rapporten til at en slik sanksjonsordning forekommer internasjonalt og vurderes også innført i Sverige. Utvalget drøfter om det i tillegg bør innføres strengere sanksjonsmidler, men foreslår ikke dette.

Departementet er skeptisk til en slik ordning som vurderes å være en vesentlig omlegging av dagens praksis. Et vilkår om «tilfredsstillende» innberetning av regnskaper innebærer at staten stiller vilkår for den statlig partistøtteordningen og at det åpnes for skjønnsutøvelse fra myndighetenes side. Dette bryter med den opprinnelige intensjonen bak tilskuddsordningen, jf. drøftelse i kapittel 5 foran. Hva som kan anses å være et tilfredsstillende regnskap i henhold til lovens krav, kan ikke fastsettes på objektivt grunnlag eller ved objektive kriterier på samme måte som eksempelvis «har levert inntektsberetning» eller «har ikke levert inntektsberetning innen fristen». Innberetningene kan ha ulike mangler – noen vesentlige og andre mindre vesentlige. Det vil være umulig å foreta en presis avgrensing i regelverket når støtte i tvilstilfeller skal gis eller holdes tilbake. Administrativt vil dette kreve store ressurser i form grundig gjennomgang og vurderinger av førsteinstans, eventuell klagebehandling osv. Med de tidsfrister som legges til grunn for klagebehandling eksempelvis i forvaltningsloven, vil slike prosesser kunne trekke ut i tid. Departementet kjenner av erfaring til at tidsmarginene både for store og små partier kan være knappe for å unngå likviditetsproblemer - særlig rundt et årsskifte. Det at offentlige står bak en stadig økende andel av finansieringen av de politiske partier, gjør partiene desto mer sårbare overfor forsinkelser fra det offentlige. Departementet mener også et slikt moment bør tillegges vekt ved vurdering av hvor inngripende eller strengt et vilkår om innberetning før støtteutbetaling er. Departementet mener en kvalitetskontroll av regnskaper bør overlates til publikum, herunder konkurrerende partier eller media - som åpenhetsregimet primært er til for.

Departementet går heller ikke inn for at det objektive kriteriet om hvorvidt et partilag har levert inntektsregnskap eller ikke innen den fastsatte fristen, ubetinget skal gi grunnlag for å holde tilbake støtten. Departementet viser til at partiene og partilagene er svært forskjellig organisert bl.a. når det gjelder størrelse og administrativt apparat. For sent innsendte regnskaper kan ha ulike årsaker utover de konkrete tilfellene som loven primært er ment å fange opp – nemlig bevisst tilbakeholdelse eller manglende føring av regnskaper fra partilagets side. Langvarig sykdom eller andre personlige forhold kan få store konsekvenser for drift av mindre partilag, noe som kan føre til at laget kan komme på etterskudd med sine oppgaver. Hvis regnskapene skal gjennom flere ledd, enten i partiorganisasjonen eller i et offentlig system, vil dette også kunne gi grunnlag for forsinkelser. Departementet vil i de ulike tilfeller måtte ta stilling til hvorvidt en unnlatelsesgrunn er å anse som legitim eller ikke, noe som igjen vil innebære skjønnutøvelse og mulig forskjellsbehandling.

Departementet understreker imidlertid at det fortsatt skal være en realitet i kravet om innberetning av inntektsregnskaper til en gitt frist. Departementet går derfor inn for en regel om at manglende innberetning av inntektsregnskaper eller manglende erklæring om at inntektene er under lovens minstegrense, kan få konsekvenser for utbetalingen av den statlige støtten. Manglende innberetning f.eks. to eller flere år på rad, kan gi en indikasjon på at partilaget ikke lengre eksisterer - noe som også i henhold til dagens regelverk gir grunnlag for å holde tilbake partistøtten. Partilag som systematisk eller bevisst unnlater å følge opp lovens krav, vil stå i fare for å miste støtten. Departementet vil i slike tilfeller kunne gi innstilling til Partilovnemnda som etter forslaget vil ha myndighet til å fatte denne type vedtak. Nemnda vil for øvrig også på eget grunnlag og initiativ kunne fatte slike vedtak hvis det finner at lovens krav ikke er overholdt.

Departementet legger for øvrig ikke opp til noen som helst purring eller tilskrivelser i form av advarsler i forbindelse med manglende innberetninger eller erklæringer. Dette er likevel ikke til hinder for at partiet selv informerer om årsaken til at innberetning etter loven ikke er gjort eller er mangelfull og eventuelt når dette forholdet vil bli rettet opp. Departementet legger for øvrig til grunn at konkurransen mellom partiene kan ha positiv innvirkning på etterlevelsen av loven når denne utvides til å gjelde samtlige partilag som er støtteberettiget.