9 Rettstilstanden i andre land – internasjonale sammenlikninger

Et stort flertall av dagens demokratier yter en eller annen form for offentlig støtte til sine politiske partier og/eller kandidater. Reglene for offentlig parti- og kandidatstøtte, herunder hvem som er berettiget til støtte, hvordan støtten fordeles, om det stilles betingelser for bruken av støtten samt nivået på bevilgningene, varierer betydelig over ulike land. Det framgår av utvalgets utredning at den offentlige partistøtten i Norge er meget sjenerøs i internasjonal sammenligning. Det dokumenteres også at bevilgningsnivået for regelbundet støtte er betydelig høyere per stemmeberettiget i Norge enn i våre naboland - Sverige, Danmark og Finland. Tar vi med frivillig støtte, reduseres forskjellene noe.

Når det gjelder bestemmelser om åpenhet og innsyn i partienes finanser samt reguleringer av private gaver til partier, er slike regler innført i et stort antall vestlige demokratier. Det er imidlertid stor variasjon med hensyn til hvor strenge slike reguleringer er, og dessuten hvor effektivt de virker. Norge må her sies å være i en mellomposisjon - både i internasjonal og nordisk sammenheng.

Utvalgets redegjørelse i kapittel 4 i innstillingen er grunnlaget for teksten nedenfor. 1

9.1 Offentlig partistøtte - internasjonale sammenlikninger

Frem til slutten av 1950-årene var offentlig støtte til politiske partier og kandidater ikke vanlig. Siden den gang har det skjedd en dramatisk endring. Et stort flertall av dagens demokratier yter i dag en eller annen form for offentlig støtte til sine politiske partier og/eller kandidater (jf. USAID 2003:17). Innføringen av offentlig partistøtte har vært begrunnet på ulike måter: En vanlig begrunnelse er at partiene har en viktig rolle i demokratiet og at derfor er nødvendig at staten sørger for at partiene har tilstrekkelige ressurser til å opprettholde sine funksjoner. Et annet hensyn som det ofte vises til, er behovet for å redusere risikoen for at kandidater og partier blir økonomisk avhengige av noen få, rike bidragsytere. Et tredje hensyn har vært å kompensere for de økte omkostningene ved moderne valgkamper (jf. Svåsand 1994:181).

9.1.1 Mottakere av støtte

Hvilken del av partiorganisasjonen som er berettiget til offentlig partistøtte, har gjerne sammenheng med landets politiske system for øvrig. I land der valgene er kandidatorientert - slik som i USA og Canada, utbetales gjerne hoveddelen av den offentlige støtten direkte til kandidatene og deres valgkamper (Amr & Lisowski 2001:64, Koole & Nassmacher 2001:45). I land der valgene er mer partiorientert, ytes det gjerne støtte til ett eller flere nivåer i partiorganisasjonen. I mange land ytes det kun støtte til partienes hovedorganisasjoner som selv avgjør om støtten skal fordeles til andre nivåer.

Enkelte land har egne tilskuddsordninger for partienes lokale og regionale organisasjoner. Eksempler på dette finner en i Sverige, Danmark, Spania, Østerrike og Norge. Noen land har også egne tilskuddssystemer for andre deler av partiorganisasjonen - slik som ungdomsorganisasjoner, kvinneorganisasjoner og lignende. Støtte til partigruppene i parlamentet er også meget vanlig i land med offentlig partistøtte.

9.1.2 Forutsetninger og kriterier for offentlig støtte

I en rekke land er det et krav for å få tildelt støtte at man er registrert som parti eller kandidat i et offisielt register eller lignende. En slik registrering vil som regel innebære at det stilles vilkår - for eksempel at man har stiftet en egen partiorganisasjon, stiller lister i et visst antall valgkretser og/eller kan vise til en viss oppslutning i folket.

De fleste land har også en finansiell sperregrense slik at kun partier/kandidater med en viss valgoppslutning mottar offentlig støtte. Den finansielle sperregrensen knyttes gjerne til antall stemmer i valg (Australia, Canada, Danmark og Norge), eller til antall representanter til den folkevalgte forsamlingen (Finland, Belgia, Nederland). Den finansielle sperregrensen kan også knyttes til en kombinasjon av disse kriteriene (Sverige og Japan).

I de fleste land med offentlig partistøtte er sperregrensen satt til rundt 5 % av stemmene eller mandatene oppnådd i siste valg (jf. USAID 2003: 17). Dersom kvalifikasjonskravet er å ha oppnådd et visst antall mandater i nasjonalforsamlingen, vil også utformingen av valgordningen spille inn. For eksempel vil metoden for omregning av stemmer til mandater, inndelingen i valgkretser, antallet mandater per krets og eventuelle eksplisitte sperregrenser i valgordningen, ha betydning for muligheten for å bli innvalgt. Den reelle sperregrensen kan da ofte bli høyere enn den nominelle. Enkelte land har imidlertid valgt å sette den finansielle sperregrensen på et lavt nivå. I Tyskland er det for eksempel tilstrekkelig å ha oppnådd 0,5 % oppslutning for å få tildelt støtte (Nassmacher 2001b: 101). I Danmark er det tilstrekkelig med 1000, 500 og 100 stemmer på henholdsvis nasjonalt, regionalt og lokalt nivå .

9.1.3 Fordelingskriterier

Det finnes i utgangspunktet tre hovedformer for offentlige støtte; resultatavhengig, resultatuavhengig og aktivitetsbasert støtte. Disse hovedformene kan igjen kombineres på en rekke ulike måter.

Resultatavhengig støtte fordeles etter partienes/kandidatenes oppslutning i valg - målt enten ved antallet stemmer eller mandater som ble vunnet i valget. Fordeling av støtten etter resultatavhengige fordelingskriterier, begrunnes gjerne med at dette er en demokratisk fordelingsmetode siden velgernes dom blir avgjørende for fordelingen. I tillegg er dette en praktisk fordelingsmetode med lite rom for skjønn. De fleste land fordeler hele eller størstedelen av den offentlige støtten etter resultatavhengige kriterier.

Resultatuavhengig støtte fordeles som et flatt grunnbeløp til alle som oppfyller kriteriene for støtte. Hovedargumentet for en slik ordning er at det er visse utgifter som vil gjelde likt for alle partier - uansett størrelse og oppslutning. Eksempler på land som har innført slike grunnbeløp er Sverige, Østerrike og Nederland.

Aktivitetsbasert støtte er knyttet til nivået på aktiviteter som partiet kan vise til. Én type aktivitetsbasert støtte er tilskudd fordelt etter partienes medlemstall. Faren med en slik støtteform er at partiene kan bli fristet til å overrapportere antallet medlemmer. En annen form for aktivitetsbasert støtte knytter fordelingen av offentlig støtte til partiets/kandidatens grad av selvfinansiering. Dette innebærer at den offentlige støtten samordnes med de inntekter partiet/kandidaten får fra private kilder. Hensikten er å stimulere selvfinansieringsevnen og forhindre at partiene/kandidatene blir for avhengige av offentlig partistøtte. Denne fordelingsmetoden benyttes i Tyskland og USA, men da bare for begrensede deler av den offentlige støtten.

I Tyskland mottar hvert parti offentlige tilskudd svarende til 50 % av bidragene fra ikke-offentlige kilder. Det er også satt en øvre grense for den totale offentlige støtten, slik at beløpet reduseres dersom grensen overskrides. I USA kan presidentkandidater som deltar i primærvalgene, motta offentlig støtte svarende til 100 % av bidragene fra ikke-offentlige kilder. Regelen gjelder imidlertid bare for de første 250$ som et parti mottar fra en enkeltperson. Bidrag fra politiske aksjonskomiteer (PACs/Political Action Committees) 2 omfattes ikke av ordningen. Det er også et vilkår at man har mottatt over 5000$ fra private kilder i over 20 ulike stater samt holder seg innenfor det lovfestede utgiftstaket (Committe on Standards in Public Life 1998, Koole & Nassmacher 2001:45).

9.1.4 Øremerking

Enkelte land har valgt helt eller delvis å øremerke den offentlige støtten til spesielle formål. Hensikten er å kontrollere at støtten brukes til de kjerneoppgavene partiene er ment å ivareta - noe som kan gjøre det lettere å få nødvendig aksept for offentlige støtteordninger i befolkningen. I mange land er for eksempel støtten til partigruppene i nasjonalforsamlingen øremerket til aktiviteter der. Enkelte land har også øremerkede støtteordninger for partiorganisasjoner og/eller kandidater. I Nederland er deler av støtten til partiorganisasjonene øremerket forskning og utdanning. I USA er den offentlige støtten øremerket valgkampaktiviteter og nominasjon etter detaljerte regler. Storbritannia og New Zealand er også eksempler på land der det gis øremerkede tilskudd (jf. Pierre, Svåsand & Widtfeldt 2000:9; Committee on Standards in Public Life 1998).

Et vanlig argument mot å øremerke støtten til partiene er at dette er organisasjoner som fritt må kunne dannes, oppløses og styres uten innblanding og kontroll fra myndighetenes side. Etter dette synet er ikke øremerking forenlig med tanken om partiene som uavhengige og private organisasjoner. Norge og Sverige er eksempler på land der disse synspunktene veier tungt.

9.1.5 Bevilgningsnivå

Det er stor variasjon mellom landene når det gjelder størrelsen på de offentlige bevilgninger til partier/kandidater. I land som for eksempel USA, Australia, Canada og Nederland er den offentlige støtten beskjeden (jf. Gunlicks 1993:13). De nordiske landene har derimot meget sjenerøse bevilgninger i et internasjonalt perspektiv. Det er samtidig forskjeller i bevilgningsnivå over de nordiske landene. Ser en på regelbundede tilskudd til partiorganisasjonene på samtlige forvaltningsnivåer i 2002, regnet i norske kroner per stemmeberettiget ved siste nasjonale valg, finner en følgende:

Tabellen viser at Norge ligger høyere enn de andre tre landene når det bare tas hensyn til regelbundet støtte per stemmeberettigede. For å gi et fullstendig bilde av den offentlig støtten til partiene, bør også støtte bevilget frivillig over kommunale budsjetter inkluderes. I Sverige, der den frivillige kommunale og regionale støtten til partiorganisasjoner er betydelig, øker støtten per stemmeberettiget da til 83,20 NOK. Det er på det rene at også enkelte kommuner og fylkeskommuner i Norge bevilger betydelige frivillige bidrag til de lokale partilagene. I avsnitt 3.2 i utvalgets innstilling fremgår det at den offentlige støtten per stemmeberettiget i 2004 var 119 NOK - dersom man inkluderer både regelbundet partistøtte og frivillig støtte gitt fra kommuner/fylkekommuner.

9.1.6 Ikke-monetær offentlig støtte

Offentlig støtte er ikke nødvendigvis ensbetydende med monetære bevilgninger. I nær sagt enhver valgkamp ytes det ulike former for ikke-monetær støtte til politiske partier og /eller kandidater. Slik støtte kan ta mange ulike former - for eksempel ulike valgkampgoder eller tjenester og gratis eller rabatterte annonser, og det kan være vanskelig å anslå verdien av slike bidrag.

De fleste land med en statlig eid kringkasting tilbyr gratis sendetid til polititiske partier under valgkampen. I mange land tar dette form av tradisjonelle debatter og nyhetssendinger, men i enkelte land - som for eksempel Storbritannia, får partiene gratis reklametid i fjernsyn under valgkampen. I USA er TV- og radiostasjonene pålagt å selge reklametid til kandidater til tilsvarende pris som fjernsynsstasjonen gir sin best rabatterte kunde (jf. Nassmacher 2001c:26; Koole & Nassmacher 2001:46; USAID 2003:17).

I enkelte land sørger myndighetene for gratis utsendelse av valgmateriale (Sverige og Italia) eller partiene gis reduserte priser på porto (Spania). I Spania er de lokale myndigheter pålagt å stille møtelokaler til disposisjon under valgkampen. I Nederland, Frankrike, Tyskland og Spania tilbyr lokale myndigheter gratis veggplass til å henge opp plakater (Nassmacher 2001c:26; Koole & Nassmacher 2001:46; Gidlund & Koole 2001:125; Biezen & Nassmacher 2001:146; Nassmacher 2003:126–127).

9.1.7 Skattefordeler

Myndighetene kan også gi politiske partier indirekte støtte ved å innføre bestemmelser om inntektsfradrag for gaver gitt til partier. Ved å innføre slike bestemmelser oppmuntrer man enkeltpersoner til å gi gaver til partiene samtidig som det gjør det enklere for partier å anmode privatpersoner om bidrag. En undersøkelse utført av det amerikanske forskningsinstituttet Office of Democracy and Governance i 2003 viser at 18 % av de 118 landene som var med i undersøkelsen, hadde en eller annen form for skattefordel i forbindelse med gaver gitt til politiske partier (USAID 2003:17). Frankrike, Tyskland, Nederland og Canada er eksempler i så måte. I følge Nassmacher (2001:26) har inntektsfradrag for politiske donasjoner i Canada medført en styrking av partienes innsats for å skaffe seg bidrag fra enkeltpersoner og små foretak.

9.2 Private bidrag – internasjonale sammenlikninger

9.2.1 Forbud mot bidrag

En form for regulering av private bidrag som er utbredt internasjonalt, er å forby partiene å motta bidrag fra bestemte juridiske personer og privatpersoner. Slike forbud omfatter gjerne forhold der risikoen for uheldige bindinger eller korrupsjon oppfattes å være høy. Typiske eksempler er gaver fra utenlandske bidragsytere, arbeidslivsorganisasjoner, enheter underlagt offentlige myndigheter og leverandører av tjenester til offentlige myndigheter.

Hensikten med et forbud mot utenlandske bidragsytere er å forhindre undergraving av nasjonal suverenitet, samt redusere innslaget av uoversiktlige korrupsjonstransaksjoner på tvers av land. I følge Office of Democracy and Governance hadde omkring halvparten av de 118 landene i deres undersøkelse helt eller delvis innført forbud mot utenlandske bidragsytere (USAID 2003:14).

Forbud mot bidrag fra enheter som er underlagt offentlige myndigheter, er innført i en rekke land - for eksempel i Spania og Portugal. Hensikten er å forhindre at partier i regjeringsposisjon overfører – eller mistenkes for å overføre – offentlige midler til eget parti.

I USA, Frankrike, Italia, Spania og Portugal er det eksempelvis innført forbud mot bidrag fra leverandører av varer eller tjenester til den offentlige forvaltning. Hensikten med dette er å hindre at partier i regjeringsposisjon favoriserer enkelte leverandører på bekostning av andre.

Enkelte land har også innført forbud mot bidrag fra arbeidslivsorganisasjoner. I USA er det eksempelvis ikke tillatt for arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner å gi bidrag til kandidater og partier.

Et problem med forbud mot bidrag fra visse typer grupper, er at dette kan omgås ved at bidraget gis via mellommenn. Dette har blant annet vært tilfellet i USA. Her har forbudet mot at kommersielle foretak gir bidrag til politiske partier vært omgått ved at bidraget gis til såkalte «think tanks» i nær tilknytning til partiene (jf. Pinto-Duschinsky 2003:93).

9.2.2 Maskimalgrense for bidrag

En annen form for regulering er å sette en grense for hvor mye et parti eller en kandidat kan motta i støtte fra én enkelt bidragsyter. En slik regulering er ment å forhindre at enkeltpersoner eller grupper gir store beløp med krav om gjenytelser fra partiet/kandidaten. Samtidig kan en slik regulering bidra til å holde kostnadene nede i valgkampen.

I følge Office of Democracy and Governance (jf. USAID 2003:14) hadde 28 % av landene i deres undersøkelse (118 land) en eller annen form for regulering av hvor mye som kunne gis i bidrag til partier og/eller kandidater. Blant land med slike ordninger finner vi Belgia, Frankrike, Irland, Italia og USA. Et problem med å sette tak på bidrag er at regelen kan omgås ved å dele et stort bidrag inn i mange mindre - og donere disse i ulike personers navn. Dette har vært et problem i bl.a. USA.

9.2.3 Utgiftstak

En annen form for regulering er å sette begrensinger på hvor mye penger et parti eller en kandidat tillates å bruke i løpet av en valgkamp. En slik regulering kan bidra til å holde kostnadene ved en valgkamp nede - noe som kan medføre at behovet for store bidragsytere blir mindre. Dette kan igjen redusere muligheten for at store bidragsytere kjøper seg innflytelse hos partier og politikere. Et tak på valgkamputgifter kan også være med på å skape et mer jevnt forhold partiene/kandidatene i mellom, da det gjerne er store forskjeller mellom partier/kandidater når det gjelder muligheten for å skaffe seg store pengegaver.

Et problem med regler om utgiftstak er at de kan omgås ved at det opprettes egne uavhengige byråer/organisasjoner som juridisk sett ikke kan omfattes av lovreguleringen, men som i realiteten arbeider for en kandidat/et partis valgkamp.

9.3 Offentliggjøring av politiske partiers regnskap i andre land

Et økende antall stater krever at partiene eller kandidatene offentliggjør inntekts- og/eller utgiftsregnskaper årlig (jf. Pierre, Svåsand & Widtfelt 2000:12). Det er gjerne tre hovedargumenter for å innføre regler om offentliggjøring. For det første kan offentliggjøring motvirke korrupsjon ved at partier og kandidater vet at pressen og det sivile samfunn kan kontrollere deres regnskaper. For det andre kan offentliggjøring av et partis bidragsytere fortelle mye om hva dette partiet står for, og således bidra til mer informerte velgere. For det tredje vil offentliggjøring være hensiktsmessig for å kunne kontrollere eventuelle reguleringer av partienes finanser, for eksempel utgiftstak eller bruk av øremerkede midler.

Office of Democracy and Governance har vurdert hyppigheten av lovgivning om offentliggjøring av partiers og kandidaters finanser i ulike land, og resultatene av undersøkelsen fremgår i tabell 9.2.

Selv om 59 % av landene i undersøkelsen hadde regler om offentliggjøring, var det kun 32 % som hadde regler som forpliktet partier og/eller kandidater til å offentliggjøre navnene på bidragsyterne (jf. USAID 2003:21). De resterende landene hadde kun regler om offentliggjøring av aggregerte inntektsposter. Belgia og Spania er eksempler på europeiske land der bestemmelsene om offentliggjøringen ikke krever at navnene på bidragsyterne gjøres kjent.

De fleste land der bidragsyters navn offentliggjøres, har valgt å sette en nedre grense for når offentliggjøring er nødvendig. Tanken er at det primært vil være større bidrag som kan medføre uheldige bindinger eller korrupsjon. Hensynet til privatlivets fred kan derfor fullt ut ivaretas for bidrag som ikke overskider en slik grense. Grensen for offentliggjøring varierer en del fra land til land.

Også på andre områder er det ulikheter mellom landene i lovgivningen om offentliggjøring. Enkelte land som USA, Canada og Tyskland, krever offentliggjøring av regnskapene til alle nivåer i partiorganisasjonen. Andre land som Danmark og Norge, krever kun at hovedorganisasjonen i partiet offentliggjør sine finanser. I slike tilfeller åpnes det for mulighet til å omgå loven ved at bidrag sluses ned til nivåer i partiorganisasjonen som ikke omfattes av bestemmelsene om offentliggjøring.

Landene skiller seg også fra hverandre med hensyn til om også utgifter skal offentliggjøres. I land som for eksempel Canada, Frankrike, Danmark og Tyskland offentliggjøres både partienes inntekter og utgifter. I andre land som Norge, Sveits og Østerrike, offentliggjøres kun inntektene.

9.4 Administrasjon og kontrollorgan i andre land

Oversikten i det følgende gjelder bare offentliggjøring, ikke administrering og kontroll av ordningen for offenlig partistøtte.

For å sikre etterlevelse har de fleste land med vidtgående regelverk for offentliggjøring, opprettet et organ med myndighet til å kontrollere at regelverket følges. Som regel er disse kontrollorganene tillagt en eller annen form for administrativ sanksjonsmyndighet. Eksempler på slike administrative sanksjoner er myndighet til å offentliggjøre mislighold, pålegge nærmere gransking av mistenkelige forhold og/eller tilbakeholde offentlig støtte.

Et kontrollorgan kan organiseres på ulike måter. Mange land har valgt å legge kontrollmyndighet til ulike nivåer i forvaltningen. Enkelte land har opprettet egne uavhengige organer til å ta seg av denne oppgaven. I USA og Storbritannia har man lagt kontrollmyndigheten til uavhengige valgkommisjoner som også har ansvaret for valggjennomføringen.

The Federal Election Commission (FEC) i USA har ansvaret for å administrere og overvåke bestemmelsene i The Federal Election Act av 1971. Kommisjonen overvåker blant annet at beløpsgrensene for donasjoner ikke overskrides og sørger for offentliggjøring av kandidatenes finanser. Erfaringene har imidlertid vist at lovverket gir mange omgåelsesmuligheter. FECs avgjørelser har også blitt overprøvd av domstolene i flere tilfeller (jf. Koole & Nassmacher 2003).

The Electoral Commission i Storbritannia (opprettet i 2001) sørger for offentliggjøring av partienes og kandidatenes finanser og overvåker at reglene om utgiftstak i valgkampen overholdes (Nassmacher 2003b:139,145).

Frankrike opprettet i 1990 Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques (CCFP) til å overvåke regelverket på partifinansieringsområdet. CCFP er et høyst uavhengig organ, men har fått kritikk for å ha en noe begrenset myndighet til å utøve reell kontroll med partienes regnskaper (jf. Nassmacher 2003:131–132; Nassmacher 2003b:139).

I Tyskland har man lagt kontrollmyndigheten til presidenten i nasjonalforsamlingen og hans stab. Presidenten er tillagt vidtgående gransknings- og kontrollmyndighet og sørger for offentliggjøring av partienes regnskaper og bidragsytere over Internett og i en parlamentspublikasjon i Forbundsdagen (jf. Nassmacher 2001b:108; Nassmacher 2003b:150).

I de nordiske landene er det ulike enheter i den offentlige forvaltning eller nasjonalforsamlingen selv som har blitt tillagt ansvaret for offentliggjøring og kontroll av at regelverket på partifinansieringsområdet etterleves.

9.5 Særlig om Sverige

9.5.1 Offentlig støtte i Sverige

I Sverige bevilges det offentlig støtte til partigruppene i Riksdagen, partienes hovedorganisasjoner og partienes organisasjoner i kommuner og landstingskommuner. Støtten til partigruppene i Riksdagen er i dag nedfelt i Lag om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i Riks­dagen (1999:1209). Støtten til partienes hoved-organisasjoner er regulert i Lag om statligt stöd till politiske partier (1972:625). Det er gitt hjemmel for å yte lokal støtte til partier i kommuner og landstingskommuner i den svenske kommunelovens kapittel 2, § 9 og § 10.

9.5.1.1 Statsstøtte

Den svenske statsstøtten kan inndeles i to hovedkategorier: 1) En generell støtte til partienes hovedorganisasjoner, bestående av partistöd og kanslistöd og 2) En generell støtte til partigruppene i Riksdagen, såkalt partigruppsstöd . Nedenfor redegjøres det for hvordan disse støtteordningene er utformet.

1. Generell støtte til partienes hovedorganisasjoner

Partistödet fordeles etter hvor mange representanter det enkelte parti oppnådde i Riksdagen ved de to siste riksdagsvalgene. Valgresultatet ved de to valgene tillegges ulik vekt gjennom perioden og slik at vekten gradvis forskyves fra det første til det siste valgresultatet. Støtten utbetales kvartalsvis til hver av partienes hovedorganisasjoner. I 2003 var støtten fastsatt til 282 450 SEK (266 011 NOK) per representant. Dersom et parti ikke har fått plass i Riksdagen ved et av de to siste valgene, men oppnådd minst 2,5 %. av stemmene på nasjonalt nivå, mottar partiet likevel en redusert støtte for dette valget. I stedet for mandatantall beregnes her støtten ut fra hvor mange hele tideler partiet fikk i oppslutning over 2,5 % i dette valget. Har et parti i ett av valgene oppnådd representasjon i Riksdagen, men ikke fått minst 4 % oppslutning på landsbasis, gis det også bare en redusert støtte. I 2004 ble det bevilget til sammen 99 420 000 SEK (93 630 000 NOK) i partistöd. 3

Kanslistödet består av et flatt grunnbeløp og en bevegelig tilleggsstøtte. Det flate grunnbeløpet tildeles årlig til alle partier som har oppnådd minst 4 % av stemmene på landsbasis ved siste valg. I 2003 utgjorde grunnbeløpet 4,93 mill. SEK (4,65 mil. NOK). Partier som ikke har oppnådd 4 %. nasjonalt, men som har vunnet minst ett mandat i Riksdagen, får likevel et redusert grunnbeløp. Det er også gitt regler om nedtrapping av støtte for partier som tidligere har vært kvalifisert til støtte, men som ved siste valg falt under 4 %-grensen. Tilleggsstøtten gis som et beløp per mandat i Riksdagen, og varierer etter om partiet er i regjering eller tilhører opposisjonen. I 2003 utgjorde tilleggstøtten 13 850 SEK (13 044 NOK) for partier i regjeringen og 20 650 SEK (19 448 NOK) for partier i opposisjon. Til sammen ble det bevilget 40 730 000 SEK (38 360 000 NOK) i kanslistöd for 2004.

Partienes søknader om støtte sendes til Partibidragsnämnden innen utgangen av oktober hvert år. Partibidragsnämnden utnevnes av Riksdagsstyrelsen 4 for seks år og består av personer med dommerkompetanse. Partienes årsregnskaper vedlegges søknad om støtte. Regnskapene må være gransket av en autorisert eller godkjent revisor. De innleverte regnskapene offentliggjøres ikke.

• 2. Partigruppsstöd

Etter Lag om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i Riksdagen (1999: 1209) er partigruppene i Riksdagen berettiget til følgende støtte:

• basisstøtte (grunnbeløp og tilleggsbeløp)

• støtte til politiske sekretærer til representantene

• støtte til representantenes utenriksreiser

Basisstøtten består av et fast grunnbeløp og et bevegelig tilleggsbeløp. I 2003 utgjorde grunnbeløpet 1 700 000 SEK og tilleggsbeløpet 57 000 SEK (dette tilsvarer 1 601 060 og 53 683 NOK). Mens partier som tilhører regjeringen er berettiget til ett grunnbeløp, er opposisjonspartier berettiget til to slike grunnbeløp. Hver partigruppe får et tilleggsbeløp per innvalgte riksdagsrepresentant ved siste riksdagsvalg. Det er i utgangspunktet kun partigrupper som har oppnådd minst 4 % av stemmene på landsbasis ved siste riksdagsvalg som kan motta basisstøtte. Det bevilges imidlertid også en redusert basisstøtte til enkeltrepresentanter som har fått minst 12 % av stemmene i sin valgkrets. Videre er det gitt bestemmelser om nedtrapping av basisstøtten til partier som går tilbake i valgoppslutning eller faller ut av Riksdagen.

Partigrupper med minst 4 % oppslutning bevilges også støtte til å dekke utgifter til politiske sekretærer, samt til representantenes utenlandsreiser. Støtten til sekretærer beregnes slik at hver partigruppe får dekket utgiftene til én politisk sekretær per to representanter. Støtten til representantenes utenriksreiser gis som et fast beløp for hver av de 20 første representantene i gruppen, og et halvt beløp for hver representant utover de 20 første. Partigruppene må levere regnskap som viser hvordan reisestøtten er brukt. Enkeltrepresentanter som har oppnådd minst 12 % i sin valgkrets, mottar også støtte til sekretærhjelp og utenlandsreiser.

I 2004 ble det totalt bevilget 120 060 000 SEK (jf. 113 070 000 NOK) til partigruppene i Riksdagen. Fordelt på de 349 representantene i Riksdagen utgjør dette 344 011 SEK (323 990 NOK) per representant.

9.5.1.2 Lokal støtte

Den svenske kommuneloven åpner for at det kan ytes økonomisk støtte til partier som er representert i folkevalgte organer i kommuner og landstingskommuner. Selv om dette ikke er obligatorisk, yter alle kommuner og landstingskommuner slik støtte i dag. Nivået på støtten avgjøres av den folkevalgte forsamling selv. Partistøtten kan være både monetær og ikke-monetær, men kan ikke utformes slik at den « otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti ». 5

Den monetære støtten har siden 1991 vært gitt som grunnstøtte og mandatstøtte. Til sammen utgjør de regionale og kommunale tilskuddene en betydelig andel av den totale offentlige støtten. I 2002 ble det bevilget 269 700 000 SEK (254 570 000 NOK) i kommunal støtte og 183 200 000 SEK (172 922 000 NOK) i landstingskommunal støtte. Dette utgjorde til sammen 76,4 % av den totale offentlige støtten som ble bevilget til partiorganisasjonene i 2002 6 (SOU 2004: 22:48–50; Gidlund & Koole 2001: 123).

I motsetning til støtten som gis til nasjonale partier og partigrupper, har ikke den kommunale og landstingskommunale støtten regler som demper svingningene i valgoppslutning. Det kan imidlertid ytes støtte til partier som ikke lenger er representert i den folkevalgte forsamling, men da kun i det første påfølgende året etter at partiet falt ut av den folkevalgte forsamling (Gidlund & Koole 2001: 123).

9.5.1.3 Bevilgningsnivå

Den svenske partistøtten må betegnes som meget sjenerøs i internasjonal sammenheng. Tilsammen utgjorde den statlige, regionale og kommunale støtten til partienes organisasjoner 592 500 000 SEK (558 787 000 NOK) i 2002. 7 I dag er offentlig partistøtte den aller viktigste inntektskilden til de svenske partiene. I 2002 utgjorde de offentlige bevilgningene 64 % av inntektene til de sentrale partiorganisasjonene (SOU 2004: 22:48,79–82). På kommunalt nivå er den offentlige støtten enda viktigere for partiene. En studie av Gidlund & Möller (1999) viser at kommuneorganisasjonene i de fleste partier dekket opp mot 80 % av sin virksomhet med offentlige partistøtte i 1997 og 1998.

9.5.2 Private bidrag og innsyn i Sverige

I Sverige har man i liten grad valgt å regulere partienes finanser. Det eksisterer ingen reguleringer av hvor mye partiene kan motta i bidrag, eller fra hvem de kan motta bidrag. Det er heller ikke satt noe tak på hvor mye et parti kan bruke i en valgkamp. Når det gjelder den offentlige støtten er det et viktig prinsipp at myndighetene ikke fører noen kontroll med disponeringen av midlene (jf. Gidlund 1991:31). I tillegg eksisterer det ingen lovbestemmelser om offentliggjøring av politiske partiers finanser. Bakgrunnen for statens tilbakeholdenhet er tanken om at partiene er uavhengige og selvstendige organisasjoner. Statsadministrasjonen må ikke kunne kontrollere deres aktiviteter (jf. Gidlund & Koole 2001:127).

I 1980 kom det imidlertid i stand en frivillig overenskomst mellom partiene i Riksdagen om å årlig utveksle sine hovedorganisasjoners inntekter. I 2000 ble denne avtalen fornyet og utvidet. I den nye avtalen 8 er de sju partiene i Riksdagen blitt enige om å gjøre finansene mer gjennomsiktige ved å kreve at også bidragsyters navn og størrelsen på bidraget blir offentliggjort. Dette gjelder likevel bare når bidragsyteren er en juridisk person. For bidrag fra enkeltpersoner er det tilstrekkelig at det oppgis antall bidragsytere, samt summen av bidragene totalt (jf. Gidlund & Koole 2001: 126).

Avtalen om offentliggjøring gjelder bare partienes hovedorganisasjoner og uavhengige representanter. I den nye avtalen blir imidlertid de lokale og regionale organisasjonene samt sideorganisasjonene, oppfordret til å følge bestemmelsene. Videre er det ikke bare partienes hovedvirksomhet som er inkludert. Nå inkluderer avtalen også virksomhet utført i stiftelser og bedrifter, der aktivitetene kontrolleres av partiene. Det er også gitt bestemmelser om å offentliggjøre ikke-monetære bidrag så langt det lar seg gjøre. I følge avtalen skal partienes regnskaper gjøres offentlig tilgjengelig for alle som ønsker tilgang til dem. Rapportene skal imidlertid ikke sendes noen offentlig myndighet og blir heller ikke publisert på noen måte (jf. Gidlund & Koole 2001:126).

Partiene opererer med ulik bokføringspraksis i sine regnskaper, slik at man må være varsom når man sammenligner partienes finanser. I den nye avtalen har imidlertid partiene erklært at de vil utvikle standardiserte skjemaer for innrapporteringen. Dette har likevel ennå ikke kommet i stand (jf. Gidlund & Koole 2001:126). Regnskapene innberettes for øvrig som konsernregnskaper, og vil derfor fremstå som lite informative hva gjelder bestemte bidragsytere.

I juni 2002 besluttet den svenske regjeringen å nedsette et særskilt utvalg til å se nærmere på hvordan man kan øke allmennhetens innsyn i finansieringen av partier og kandidater. Utredningen ble overlevert i mars 2004 (jf. SOU 2004:22 Allmänhetens insyn i partiers och valkandidaters intäkter ). Det foreslås her at det vedtas en formell lov om offentliggjøring av politiske partiers og kandidaters inntekter. Loven er foreslått å gjelde både på sentralt, regionalt og lokalt nivå, og slik at offentliggjøring settes som vilkår for å få utbetalt offentlig støtte. Det er også foreslått at alle bidrag over 20 000 SEK skal oppgis med navn på giver.

9.6 Særlig om forholdene i Danmark

9.6.1 Offentlig støtte i Danmark

I Danmark bevilges det offentlig støtte både til partigruppene i Folketinget og til partienes organisasjoner på nasjonalt nivå, amtsnivå og kommunalt nivå. Det bevilges også støtte til uavhengige kandidater. Den offentlige støtten til partiorganisasjoner og uavhengige kandidater er i dag regulert i lov 11. april 2003, om økonomisk støtte til politiske partier. Støtten til partigruppene i Folketinget er regulert i Regler om tilskud til folketingsgruppene av 2. april 2003.

9.6.1.1 Støtte til partiorganisasjoner og uavhengige ­kandidater

Den offentlige støtten til partiorganisasjoner og uavhengige kandidater er knyttet til antallet stemmer i siste valg. Omregnet i norske kroner var beløpet per stemme i 2002 fastsatt til 27,00 kroner på nasjonalt nivå, 3,50 kroner på amtsnivå og 5,50 kroner på kommunalt nivå. 9 På nasjonalt nivå er kvalifikasjonskriteriet at man må ha oppnådd minst 1000 stemmer på landsbasis, mens det er tilstrekkelig med 500 stemmer ved amtsrådsvalg og 100 stemmer ved kommunalvalg .

I følge § 1 i loven om økonomisk støtte til politiske partier kan den offentlige støtten som gis til partier og uavhengige kandidater, kun anvendes til politisk arbeid.

Politisk arbeid defineres som:

«enhver aktivitet der tager sigte på at fremme valg her i landet af en eller flere kandidater eller fremme et bestemt resultat af en folkeafstemning her i landet ved at utbrede kendskabet til bestemte politiske synspunkter, at etablere og drive organisationer at samarbejde med andre organisationer eller på anden måte»

På nasjonalt nivå er det Innenriks- og sundhetsdepartementet som utbetaler støtte og kontrollerer at vilkårene for støtte er oppfylt. På kommunalt nivå og amtsnivå er det henholdsvis kommunalbestyrelse og amtsråd som utfører disse oppgavene.

På alle tre nivåer må den som søker om støtte levere inn en erklæring om hvilke utgifter man forventer å ha til politisk arbeid i det kommende år, og hva man hadde av utgifter året før. Det kan ikke utbetales mer enn det partiene anslår å få bruk for i det kommende året. Før utbetaling kontrolleres det også at tilskuddsbeløpet ikke er større enn det partiet hadde av utgifter til politisk arbeid i fjoråret. I motsatt fall vil støtten reduseres. Ved innlevering av søknad om støtte, må søker avgi erklæring om at fjorårets støtte er benyttet etter lovens formål. I følge lovens forarbeider er det likevel ikke krav til noen oppstilling av hvordan pengene har vært brukt. Kun i særlig tilfeller - der det foreligger mistanke om at erklæringen er uriktig, kan tilskuddsyteren innhente dokumentasjon for etterkontroll.

I 2002 ble det til sammen bevilget omkring 117 millioner NOK til partiorganisasjoner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå i Danmark. Av disse var omkring 92 mill. kroner statlig støtte, 9 millioner amtskommunal støtte og 16 mill. kroner støtte fra primærkommunen.

9.6.1.2 Støtte til partigruppene i Folketinget

Partigruppene i Folketinget bevilges en årlig støtte til avlønning av sekretærer og saksbehandlere. Tilskuddet utbetales månedlig og består av et basisbeløp per gruppe og et mandatbeløp per representant. I 2002 utgjorde basisbeløpet 230 366 DKK (267 870 NOK) og mandatbeløpet 34 274 DKK (39 853 NOK). For grupper under fire representanter reduseres imidlertid basisbeløpet til basisbeløp per representant. Mandatbeløpet er det samme for alle alminnelige representanter, bortsett fra representanter som samtidig er minister i regjeringen eller formann i en av komiteene i Folketinget. For disse utbetales 1/3 mandatbeløp. I 2002 ble det til sammen bevilget 101 319 000 DKK (117 814 000 NOK) til partigruppene i Folketinget. Fordelt på de 179 representantene i Folketinget utgjør dette 566 030 DKK (658 179 NOK) per mandat.

9.6.2 Private bidrag og innsyn i Danmark

I dansk lovgivning er det ingen regulering av hvor mye et parti kan bruke i løpet av en valgkamp - eller hvor mye eller fra hvem de kan motta gaver. Det er imidlertid gitt bestemmelser om offentliggjøring av partienes regnskaper i lov 13. juni 1990 om private bidrag til politiske partier og offentliggørelse av politiske partiers regnskaber .

Bestemmelsene om offentliggjøring av partiers regnskaper gjelder kun for partienes hovedorganisasjoner dersom disse har stilt lister ved siste folketingsvalg eller europaparlamentsvalg. Regnskapene sendes Folketinget som sørger for offentliggjøring. Regnskapene skal inneholde både oversikt over inntekter og utgifter samt opplysninger om balanse og egenkapital. Inntektene spesifiseres etter ulike kategorier - deriblant offentlig partistøtte, kontingentinntekter, private tilskudd fra privatpersoner, renteinntekter og tilskudd fra internasjonale organisasjoner, kollektive private sammenslutninger, faglige organisasjoner m.m.. Både pengebidrag og ikke-monetære bidrag skal tas med i partienes regnskaper.

Videre er det gitt bestemmelser om at dersom et parti mottar bidrag over 20 000 DEK (23 256 NOK) i løpet av et år fra en og samme private bidragsyter, skal bidragsyters navn og adresse fremgå av regnskapet. Regnskapet skal også inneholde opplysninger om den samlede sum av anonyme tilskudd og størrelsen på hvert enkelt anonymt tilskudd på mer enn 20 000 DEK.

I følge loven § 6a kan den som avgir uriktige eller mangelfulle opplysninger i regnskapet ilegges bøter eller dømmes til fengselsstraff i inntil fire måneder. Videre er det et vilkår for utbetaling av offentlig støtte at en kopi av regnskapet etter offentlighetsloven sendes Innenriks- og sundhetsdepartementet (jf. lov om økonomisk støtte § 7b) .

Som nevnt overfor gjelder loven om offentliggjøring kun for partienes hovedorganisasjoner. I lov om økonomisk støtte er det imidlertid gitt egne bestemmelser om at også partiorganisasjoner på kommunalt nivå og amtsnivå må innrapportere dersom de mottar bidrag over 20 000 kroner. I så fall må de oppgi navn og adresse på bidragsyteren. Den samlede størrelsen av anonyme bidrag samt størrelsen på hvert enkelt anonymt bidrag over 20 000 kroner, må også oppgis. Utbetaling av videre tilskudd til partienes organisasjoner i amt og kommune er gjort betinget av at disse innrapporteringene skjer i henhold til loven. I motsetning til hva som gjelder for nasjonale partier, er det ikke gitt bestemmelser om at slike bidrag skal gjøres kjent for allmennheten. Det er tilstrekkelig at slike bidrag innberettes til kommunen og amtet.

9.6.3 Reservasjonsrett ved bidrag fra arbeidslivs­organisasjoner

I Danmark er det gitt en bestemmelse om reservasjonsrett for medlemmer i arbeidslivsorganisasjoner som ikke ønsker at deres kontingent skal brukes til å støtte et parti eller et partipolitisk formål. 10 Bestemmelsene om reservasjonsrett gjelder både for medlemmer i arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. I følge loven er slike organisasjoner hvert år forpliktet til å sende ut skjemaer om reservasjonsrett til alle sine medlemmer. Eventuell reservasjon fører ikke til redusert kontingent.

9.7 Særlig om forholdene i Finland

9.7.1 Offentlig støtte i Finland

I Finland bevilges det offentlig støtte til de politiske partienes hovedorganisasjoner etter bestemmelser gitt i den finske partiloven (Partilag av 10.01.69/10). I tillegg bevilges det årlig støtte på statsbudsjettet til partigruppene i den finske riksdagen.

9.7.1.1 Støtte til hovedorganisasjonene

Alle finske partier som er representert i Riksdagen, er berettiget støtte. Støtten til det enkelte parti beregnes ut fra det antall riksdagsrepresentanter partiet fikk ved siste riksdagsvalg. Støtten utbetales til partienes hovedorganisasjoner og utgjorde i 2004 til sammen 12 988 000 EURO - eller i underkant av 104 mill. norske kroner. Partienes hovedorganisasjoner er forpliktet til å fordele 8 % av støtten til sine kvinneorganisasjoner og 8 % til sine kretsorganisasjoner.

I de årene det er europaparlamentsvalg, tildeles partiene også et øremerket tilskudd til informasjonsvirksomhet i forbindelse med dette valget. I 2004 er dette fastsatt til 1,9 mill. EURO (16,5 mill. NOK). Fra 2004 er det også innført en egen øremerket støtte til virksomhet i forbindelse med kommunevalg. For 2004 er denne støtten fastsatt til 1,18 mill. EURO (10,2 mill. NOK).

For å få utbetalt støtte må partienes hovedorganisasjoner årlig innberette sine resultat- og balanseregnskap til Justisdepartementet. Av regnskapet skal det fremgå hvilke inntekter og utgifter partiet har hatt i forbindelse med valgkamp på kommunalt og statlig nivå. Bestemmelsen gjelder også for kretsorganisasjoner og kvinneorganisasjoner i partier som mottar offentlig støtte. Partienes lokale eller kommunale organisasjoner er ikke omfattet av bestemmelsene med mindre hovedorganisasjonen har tildelt deler av det offentlige tilskuddet til disse underorganisasjonene. De innrapporterte regnskapene offentliggjøres ikke.

Justisdepartementet har myndighet til å kontrollere disponeringen av det offentlige tilskuddet. Dersom det kommer inn feilaktig eller mangelfull innrapportering fra et parti kan departementet holde fremtidig støtte tilbake. Statens revisjonsverk har også rett til å granske anvendelsen av offentlig støtte som er gitt til partiene eller deres krets- og kvinneorganisasjoner.

9.7.1.2 Støtte til riksdagsgruppene

Det gis også en årlig støtte til partigruppene i Riksdagen – bl. a til avlønning av gruppesekretærer. I hovedsak beregnes tilskuddet ut fra antall mandater hvert enkelt parti har i Riksdagen. I 2004 ble det bevilget 3 370 000 EURO (26 960 000 NOK) til partigruppene i Riksdagen. Fordelt på de 200 representantene utgjør dette 134 800 NOK per mandat.

9.7.1.3 Bevilgningsnivå

Av tabell 9.5 går det frem hva som ble gitt i offentlig støtte totalt til de finske partiene i 2004. Totalt ble det bevilget i underkant av 131 mill. NOK. Den finske partistøtten må sies å være sjenerøs i internasjonal sammenheng. Den offentlige støtten utgjør en betydelig andel av partienes finanser.

9.7.2 Private bidrag og innsyn i Finland

Det er ingen bestemmelser i finsk lovgivning om hvor mye et parti eller en kandidat kan motta i støtte, hvor mye midler som kan brukes i en valgkamp eller hvem som kan gi støtte.

Det finnes bestemmelser om offentliggjøring av kandidaters valgkampfinanser i Lag av 12. mai 2000/414, om anmälan av kandidaters valfinansiering. Denne loven omfatter kandidater som er blitt innvalgt som representant eller vararepresentant ved riksdagsvalg, kommunevalg og europaparlamentsvalg. Ved presidentvalg gjelder loven for alle kandidater som stilte til valg. Ved presidentvalg er det imidlertid ikke kandidatene selv som har ansvaret for offentliggjøringen, men partiet eller valgforeningen som kandidaten representerte i valget. Dette har sammenheng med at valgkampbudsjettene i presidentvalgene ofte er så store at det er partiene eller valgforeningen som tar hånd om dette (jf. SOU 2004: 22:116–117).

Loven pålegger offentliggjøring av kandidatenes totale utgifter i valgkampen, og en spesifisering av kandidatens inntekter etter hva som er kommet fra egne midler og hva som har kommet fra eksterne givere. Dersom en ekstern bidragsyter gir et bidrag over 3 400 EURO (29 461 NOK) i president- eller europaparlamentsvalg, eller over 1700 EURO (14 730 NOK) ved riksdagsvalg eller kommunalvalg, må bidragets verdi og bidragsyters navn oppgis. Det presiseres i loven at dersom bidraget er under dette beløpet, kan ikke navnet offentliggjøres med mindre bidragsyter har samtykket i dette.

I følge loven skal også ikke-monetære bidrag inkluderes i innberetningen. I loven § 3 heter det at «Med understöd avses penger, varor, tjänster och andra motsvarande prestationer som erhållits vederlagsfritt, dock inte sedvanlig frivillig arbete och sedvanliga gratistjänster». I følge lovforarbeidene skal slike bidrag tas med dersom det i praksis er mulig å omregne dem til kontante bidrag. Sedvanlig gratisarbeid, som for eksempel dugnad og ulønnet arbeidsinnsats fra medlemmer, skal ikke tas med i innberetningen.

Kandidatenes innberetninger må være innsendt senest to måneder etter at valgresultatet er fastlagt. Kandidater som har stilt til kommunevalg skal sende innberetningen til den kommunale sentralvalgsnemnden, mens kandidater som har stilt til riksdagsvalg, presidentvalg eller europaparlamentsvalg skal sende innberetningen til Justisdepartementet. Justisdepartementet og sentralvalgsnemnden sørger for at innrapporteringene gjøres offentlige. Det er ikke gitt bestemmelser om sanksjonsmuligheter overfor den som ikke følger bestemmelsene om innrapportering.

At det er kandidatene som er forpliktet til å offentliggjøre sine finanser i Finland, har sammenheng med at landet har et valgsystem med betydelig innslag av personvalg. Kandidatenes valgkampfinanser kommer derfor i størst fokus. Det er ingen tilsvarende bestemmelser om at partiene skal offentliggjøre sine finanser. Som nevnt overfor må imidlertid partier som mottar statsstøtte, innrapportere til Justisdepartementet et årlig resultat- og balanseregnskap, der inntekter og utgifter i forbindelse med valgkampen spesifiseres.