6 Andres adgang til å finansiere politiske partier og folkevalgte grupper

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Lovbegrensninger

I Norge er det få lovbegrensninger når det gjelder partienes mulighet til å skaffe seg inntekter fra private bidragsytere. Det er ingen begrensning på hvor mye et parti kan motta i gaver eller fra hvem partiene kan motta gaver. Et unntak er bestemmelsen i straffeloven § 97a som forbyr representanter for politiske partier å ta imot støtte fra en fremmed makt eller fra partier eller organisasjoner som opptrer i den fremmede makts interesse. Straffeloven § 97a lyder slik:

«Norsk borger eller en i Norge hjemmehørende person som av fremmed makt eller av parti eller organisasjon som opptrer i dens interesse, for seg eller for parti eller organisasjon her i landet tar imot økonomisk støtte for å påvirke almenhetens mening om statens styreform eller utenrikspolitikk eller til partiformål, eller som medvirker hertil, straffes med hefte eller fengsel inntil 2 år.»

Denne lovbestemmelsen ble vedtatt i 1950, dels på bakgrunn av erfaringene med nazi-Tysklands og Sovjetunionens støtte til partier i andre land. Hensikten med bestemmelsen er å forhindre at fremmede stater, eller den som opptrer i en fremmed stats interesse, øver innflytelse på den norske befolkningens syn på styringsform og norsk politikk. I ettpartistater der skillet mellom stat og parti er uklart, vil forbudet også gjelde bidrag fra partiorganisasjonen. Derimot rammer ikke forbudet bidrag som et søsterparti i en demokratisk stat yter til et norsk parti.

Straffeloven § 86 nr. 5 fastsetter at det er straffbart å stifte, gå inn i, delta aktivt eller å yte økonomisk støtte av betydning til parti eller organisasjon som virker til fordel for fienden. For øvrig finnes ikke regler i det norske lovverket som forbyr partier å ta i mot gaver.

6.1.2 Europarådets anbefalinger

I Europarådets rekommandasjon om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkampanjer 1 anbefales det at stater forbyr eller regulerer gaver fra visse givere. Dette gjelder blant annet gaver fra rettssubjekter under offentlige myndigheters kontroll, gaver fra rettssubjekter som leverer varer eller tjenester til noen offentlig administrasjon og gaver fra utenlandske givere. Utvalget har vurdert disse anbefalingene i kapittel 6 i innstillingen.

I tillegg til å anbefale statene å forby eller regulere gaver fra visse givere, 2 oppfordrer Europarådet statene til å vurdere forbud mot gaver over en viss beløpsstørrelse samtidig som det anbefales å iverksette tiltak som forhindrer muligheten for å omgå slike regler. 3 Hensikten er å motvirke at ressurssterke enkeltpersoner eller større foretak og organisasjoner kjøper politisk innflytelse. Europarådet ber videre statene overveie tiltak for å hindre urimelige finansieringsbehov i politiske partier, for eksempel ved å fastsette grenser for valgkamputgifter. 4

Europarådet anbefaler at det iverksettes tiltak for å begrense, regulere eller forby partier å motta gaver fra enheter som selger varer eller tjenester til offentlig sektor. 5 Dette skal forhindre at partier i maktposisjon påvirkes til å favorisere leverandører til offentlig sektor på ulike måter.

Det anbefales innført begrensninger eller forbud mot at partiene kan motta gaver fra utenlandske bidragsytere. 6 Slike forbud finnes allerede i flere land. Hensikten er å motvirke undergraving av nasjonal suverenitet samt å redusere innslaget av uoversiktlige transaksjoner på tvers av landegrenser.

Videre anbefaler Europarådet at rettssubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll forbys å gi gaver til politiske partier. 7 Dette for å forhindre at partier i regjeringsposisjon overfører – eller mistenkes for å overføre – offentlige midler til egen organisasjon. Det anbefales også regler som hindrer hemmelige gaver.

Det vises til tabellene 4.3 og 4.4 på side 60 og 61 i utvalgets innstilling for en oversikt over den internasjonale forekomsten av slike reguleringer.

6.2 Demokratifinansieringsutvalgets forslag

For å unngå at partiene kommer i et uheldig avhengighetsforhold til staten, fremmer utvalget flere forslag som vil kunne legge til rette for at partiene kan motta gaver fra private bidragsytere. Utvalget har tatt hensyn til Europarådets rekommandasjon 2003/4.

6.2.1 Om bidrag, beløpsgrenser, begrensninger i valgkamputgifter

Utvalget ser visse faremomenter ved bidrag til politiske partier - først og fremst ved at partiene kan komme i uheldige avhengighetsforhold til store bidragsytere. Utvalget viser til at regler om bidrag og beløpsgrenser kan sette effektive grenser for den potensielle innflytelsen enkelte bidragsytere kan få, dersom reglene overholdes og ikke omgås. Under samme forutsetning kan disse også bidra til å jevne ut skjevheter i partikonkurransen ved å redusere den økonomiske betydningen av sympatisører med store finansielle ressurser. En annen strategi kan være å begrense partienes ressursbehov gjennom bestemmelser som setter grenser for hvor store beløp partiene kan bruke på valgkamp.

Utvalget er likevel av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig for myndighetene i for stor grad å regulere dette, eksempelvis ved å innføre forbud mot bidrag eller mot bidrag over en viss størrelse. Erfaringer, særlig fra USA, tyder på at omgåelsesmulighetene er mange og at disse utnyttes. Eksempelvis kan forbud mot å ta i mot bidrag fra bestemte typer bidragsytere møtes med konstruksjoner som ikke rammes av lovens ordlyd. 8 Beløpsgrenser kan omgås ved at penger betales under bordet eller ved at bidrag gis i en form som ikke dekkes av regelverket. Begrensninger i valgkamputgifter kan omgås ved at det opprettes frontlinjeorganisasjoner som driver sin egen valgkamp uten å være omfattet av regelverket som gjelder for partier. Forbud og begrensinger kan stimulere til omgåelser - både illegale og legale. Dette vil igjen medføre behov for å tette hull i regelverket og dermed skape ytterligere reguleringer. Resultatet kan bli et detaljert, komplisert og uoversiktlig regelverk samtidig som mulighetene for å få innsyn i partienes reelle forbindelseslinjer, svekkes.

Utvalget peker også på at man ved å forby eller begrense bidrag fra organisasjoner og andre bidragsytere, griper inn i den private autonomi og hevdvunne frihet til å støtte politiske standpunkt – finansielt eller på andre måter. Muligheten for å organisere seg og å arbeide for sine ønsker for samfunnsutviklingen, er en viktig demokratisk rettighet - også for organisasjoner og institusjoner. Å forby organisasjoner/institusjoner å gi gaver til politiske partier, vil innskrenke deres frihet til selv å velge aktiviteter de mener bidrar til å oppfylle organisasjonens formål.

Utvalget går ikke inn for beløpsbegrensninger for private bidrag eller begrensninger på partienes pengebruk i forbindelse med valgkamp, jf. for øvrig § 17 i utvalgets lovforslag hvor hovedregelen er at det skal være tillatt for private å gi gaver til de politiske partiene. Utvalget legger til grunn at åpenhet bør være det primære våpen mot korrupsjon og mot uakseptable bindinger i finansieringen av de politiske partiene.

6.2.2 Om forbud mot gaver/bidrag fra visse givere

6.2.2.1 Rettssubjekter som leverer varer/tjenester til offentlig administrasjon

Utvalget ser at bidrag fra større leverandører til offentlig sektor kan utgjøre en potensiell fare for korrupsjon. Norge har en stor offentlig sektor og det offentlige er en viktig kunde for mange virksomheter. Bidrag fra større leverandører kan svekke tilliten både til forvaltningen og det politiske systemet.

Utvalget går ikke inn for å innføre et generelt forbud mot bidrag til politiske partier fra rettsubjekter som leverer varer eller tjenester til offentlig administrasjon. Svært mange foretak leverer eller vil i framtiden stå bak slike leveringer til ulike deler av offentlig forvaltning. Utforming av et slikt regelverk vil reise ulike problemstillinger - bl.a. om regelverket også skal gjelde for underleverandører til denne type foretak, om foretak som tidligere har gitt bidrag, skal være avskåret fra å levere anbud i framtiden, om forbudet skal gjelde bidrag til alle registrerte politiske partier uansett representasjon eller ikke, etc.

Det finnes allerede bestemmelser i ulike regelverk, for eksempel forvaltningsloven, kommuneloven, straffeloven og lov om offentlige anskaffelser som bl.a. har som formål å forhindre korrupsjon i forholdet mellom partier og leverandører. Dersom regelverket for offentlighet om partienes inntekter utvides til også å gjelde lokale ledd, vil dette virke i samme retning. Bestemmelser om åpenhet vil øke muligheten for effektiv håndheving av det øvrige regelverket. Offentlighetslovutvalget går i NOU 2003:30 Ny offentlighetslov inn for å endre lov om offentlige anskaffelser (lov 1999 nr. 16) for å bedre innsynet, øke den offentlige tillit og forhindre korrupsjon. Utvalget støtter en slik utvikling av loven.

Det norske lovverket har reguleringer som er vedtatt med sikte på hindre korrupsjon i forbindelse med leveranser til det offentlige. Utvalget mener dette må tas i betraktning i forbindelse med Europarådets anbefalte reguleringer på dette området. Utvalget antar at dagens rettstilstand ikke er i strid med rekommandasjonen på dette punkt.

Utvalget understreker at det er grunn til å følge utviklingen på dette området nøye. Innsyn i gaver til partier på alle organisasjonsnivå, slik utvalget fremmer forslag om (jf. kapittel 7 nedenfor), vil bidra til å avdekke behovet for ytterligere regulering i fremtiden.

Det vises for øvrig til særmerknad fra et av utvalgsmedlemmene som går lengre på dette punktet, jf. avsnitt 6.4 i innstillingen.

6.2.2.2 Rettssubjekter under offentlige myndigheters kontroll

Utvalget anbefaler at det innføres forbud mot at partier tar i mot gaver fra rettsubjekter under statens eller andre offentlige myndigheters kontroll.

Utvalget antar at forbud eller reguleringer som direkte gjelder denne typen rettsubjekter, eventuelt må innføres som en del av regelverket for disse rettsubjektenes virksomhet. Slike bestemmelser hører ikke naturlig hjemme i en lov som gjelder de politiske partiene. I en partilov kan imidlertid forholdet reguleres gjennom en alminnelig bestemmelse som forbyr partiene å ta i mot denne typen gaver. Utvalget mener en slik regel med fordel kan vedtas da partier i posisjon må utelukkes fra muligheten til å fylle opp sine partikasser med statlige midler utenom det ordinære støttesystemet. Det vises for øvrig til utvalgets tolkning av Europarådets rekommandasjon på dette punkt i avsnitt 6.4 i utredningen.

Utvalget har vurdert offentlig støtte som partier søker om og mottar til særlige prosjekter som drives utenom partienes regulære virksomhet. Slik støtte er ikke å anse som ordinær partstøtte, og partiene bør kunne konkurrere om slike midler på linje med andre aktører og på samme betingelser. Et eventuelt forbud mot en viss type aktivitet vil fremstå som et urimelig inngrep i partienes autonomi og vil dessuten kunne svekke engasjementet for partiene. Utvalget mener at det ikke bør innføres denne type restriksjoner på partienes virksomhet. Utvalget legger for øvrig til grunn at slik støtte fortsatt skal innberettes sammen med øvrige inntekter.

6.2.2.3 Gaver fra utenlandske givere

Utvalget mener det bør lovfestes forbud mot å ta i mot penger fra utenlandske givere. Retten til å bidra med støtte til norske partier og norsk politikk bør forbeholdes aktører med tydelig forankring i det norske samfunn og som det norske publikum har forutsetninger for å kjenne til.

Utvalget mener det for fysiske personer bør legges til grunn at giveren enten må være norsk statsborger eller ha stemmerett ved kommunestyre- eller fylkestingvalg. Utenlandske statsborgere får stemmerett ved lokalvalg etter å ha bodd i landet i tre år. Nordiske statsborgere får stemmerett ved lokalvalg fra det tidspunkt de melder flytting til Norge.

Når det gjelder juridiske personer, er det vanskelig å trekke noen tilsvarende klar grense mellom hvem som er norske og hvem som er utenlandske. For de aller fleste vil det imidlertid ikke by på tvil. I de tilfeller det kan være tvil, antar utvalget at det må legges til grunn en konkret, skjønnsmessig vurdering. I foretaksregisterloven legges for eksempel til grunn at foretak som har sitt hovedkontor i Norge, er norske mens andre foretak er utenlandske, jf. § 1–2. Skatteloven § 6–50 hjemler på visse vilkår rett til skattefritak for gaver til visse organisasjoner, selskaper, sammenslutninger, stiftelser og liknende som har sete her i landet . Etter utvalgets oppfatning er det naturlig å legge til grunn tilsvarende kriterier ved vurderingen av hvilke givere som skal regnes for å være henholdsvis norske og utenlandske.

6.2.2.4 Gaver fra anonyme givere - anonyme gaver

Med anonyme gaver mener utvalget gaver/bidrag der giver ikke gir seg til kjenne for partiet og der partiet ikke vet hvem eller hvor bidraget kommer fra, jf. utvalgets innstilling avsnitt 6.5. Spørsmålet om en bidragsyter som er kjent for partiet, skal ha rett til å være anonym i betydningen å unngå offentlighet om sin person og om en gave, drøftes i avsnitt 6.10.2 i innstillingen (identifisering av givere og beløpsgrenser), jf. også kapittel 7 nedenfor.

Utvalget viser til at det i dag ikke finnes noe uttrykkelig forbud mot å ta i mot anonyme gaver. Europarådet anbefaler at statene iverksetter tiltak for å forhindre hemmelige gaver.

Så lenge partiet ikke vet hvor gaven kommer fra, vil det ikke være fare for korrupsjon. Utvalget mener at det fra en slik synsvinkel kan virke uproblematisk å åpne for anonyme bidrag.

På den annen side er det flere hensyn som taler mot at partiet skal kunne nyttiggjøre seg bidrag fra ukjente. Dersom partiet ikke vet hvor gaven kommer fra, vet det ikke hvilke interesser som støtter dette og hvem det gjør seg avhengig av. Dette gjør det umulig å sikre seg mot at midlene eksempelvis er unndratt beskatning eller utbytte av kriminelle handlinger (hvitvasking). Etter utvalgets mening passer ikke anonyme gaver inn i et system basert på åpenhet. Slike gaver forekommer for øvrig sjelden eller aldri i virkeligheten, i følge utvalget.

Utvalget tilrår at politiske partier ikke skal kunne ta i mot anonyme gaver. Eventuelle gaver der det ikke lar seg gjøre å bringe på det rene hvem giveren er, skal tilfalle statskassen. Dette må ses i sammenheng med utvalgets forslag om at inntil 30 000 kroner på nasjonalt nivå, 20 000 kroner på fylkeskommunalt nivå og 10 000 kroner på kommunalt nivå kan gis uten at giverens navn må oppgis i inntektsinnberetningen, jf. kapittel 7 nedenfor.

6.2.3 Avtaler i tilknytning til enkelte bidrag

Utvalget viser til forslaget i anmodningsvedtak nr. 178 om at partiene skal avgi «erklæring for at det ikke foreligger muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå, og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser.» Anmodningsvedtaket gir imidlertid liten veiledning med hensyn til hva slags avtaler og forbindelser man ønsker å komme til livs.

Utvalget viser til at det allerede finnes bestemmelser i straffeloven om avtalt korrupsjon m.m. Ytterligere regulering anses ikke nødvendig.

Utvalget antar at man ikke har ment å pålegge partiene plikt til å avgi erklæring om at de ikke har gjort seg skyldig i straffbar korrupsjon. Utvalget legger videre til grunn at det ikke er meningen å begrense de politiske partienes muligheter til å inngå politisk samarbeid med andre samfunnsaktører. Partiene er autonome enheter som må forutsettes å ha rett til å inngå politiske avtaler av mer eller mindre politisk bindende karakter. Utvalget legger til grunn at de fleste politiske samarbeid etableres på bakgrunn av sammenfallende politiske interesser, ikke på bakgrunn av økonomiske behov. Partiene og de folkevalgte må derfor fortsatt ha adgang til å inngå mer eller mindre forpliktende politiske avtaler - også med samarbeidsparter som ønsker å bidra med generell økonomisk støtte. Det er ikke nødvendigvis slik at ethvert forhold som ikke rammes av straffeloven, vil oppfattes som akseptabelt. Innenfor det som ellers er legalt, må det være opp til velgerne å avgjøre hva som er akseptabelt. Regler om åpenhet vil synliggjøre bidragsytere og gi grunnlag for å foreta slike vurderinger.

Utvalget tolker anmodningsvedtaket slik at erklæringen skal være en stadfestelse på at konkrete enkeltbidrag ikke har påvirket valget av politiske standpunkter.

Utvalget mener at det ikke bør settes betingelser for gaver og at partier ikke bør binde seg til sine bidragsytere ved å skulle føre en bestemt politikk. Utvalget kan likevel ikke se hvordan den type erklæring som foreslått i anmodningsvedtaket, skal kunne bidra til å hindre slike bindinger. Forslaget gir liten veiledning mht hva slike erklæringer egentlig skal gå ut på, noe som gjør en eventuell etterprøving meget vanskelig. En eventuell sammenheng mellom enkeltbidrag og politikkutforming vil generelt være vanskelig å påvise. Utvalget mener det ikke er rimelig at partiene skal avgi erklæring om ikke å ha inngått denne typen avtaler. I de tilfeller det foregår korrupsjon, legges det til grunn at straffeloven vil komme til anvendelse.

Ikke desto mindre mener utvalget at det er gode grunner for åpenhet og at offentligheten bør ha rett til innsyn i eventuelle inngåtte avtaler. På denne bakgrunn foreslår utvalget å legge til rette for åpenhet ved at partiene pålegges plikt til å opplyse om eventuelle avtaler med bidragsytere – både politiske og forretningsmessige. Konkret foreslås dette gjennomført ved avkryssing i en særskilt rubrikk i inntektsinnberetningen. De som ber om det skal gis innsyn i de aktuelle avtaler. Det foreslås ikke etablert noe kontrollapparat eller klagesystem for å sikre oppfyllelsen av denne plikten. Ordningen forutsetter for øvrig at avtalen(e) er inngått skriftlig.

6.2.4 Inntektsfradrag for bidrag til politiske partier

Utvalget har vurdert inntektsfradrag for fysiske og juridiske personer for bidrag til partiene som et supplerende tiltak for å øke selvfinansieringsgraden, jf. avsnitt 7.5 i utvalgets innstilling.

Utgangspunktet i dagens lovverk er at gaver og kontingenter ikke er fradragsberettiget i skatt. Unntak fra dette finnes bl.a.. i skatteloven § 6–50 som gir giver rett til fradrag i inntekt for pengegaver til selskap, stiftelse eller sammenslutning som driver nærmere bestemt virksomhet. Virksomhet som omfattes er bl.a. omsorgs- og helsefremmende arbeid for ulike grupper, barne- og ungdomsrettet arbeid innen for eksempel idrett, religiøs eller annen livssynsrettet virksomhet, utviklingshjelp/katastrofehjelp og kulturvern. Gaver og kontingenter til partiene omfattes ikke av unntaket.

Utvalget mener det kan reises flere innvendinger mot å gjøre gaver til partiene fradragsberettiget. Skatteevneprinsippet tilsier at det i første hånd er utgifter til inntekts erverv som skal kunne gi grunnlag for fradrag i skatt. Gaver til partiene er privatutgifter som ikke faller inn under dette prinsippet. Innføring av fradrag for gaver til partiene vil også bryte med en anbefaling i Skaugeutvalgets innstilling om forslag til endringer i skattesystemet - at skattesystemet bør forenkles gjennom en reduksjon i antallet fradragsordninger. 9 En tredje innvending er at inntektsfradrag representerer en skjult og indirekte subsidiering av partiene. Dette bryter med prinsippet om at støtte bør gis åpent over budsjettet, slik at støttens omfang og fordeling tydeliggjøres. En fjerde innvending er at inntektsfradrag kan komme i konflikt med personvernhensyn ved at opplysninger om bidragsyters og mottakers identitet samt gavens beløpsmessige størrelse, gjøres offentlig tilgjengelig gjennom kravene til ligningsdata.

Utvalgets flertall mener likevel at inntektsfradrag for gaver til partiene bør innføres. Ordningen vil gi borgerne sterkere incitamenter til å delta i finansieringen av partidemokratiet. Dette vil øke partienes selvfinansieringsgrad og gjøre dem mindre avhengige av offentlige tilskudd. Fradragene vil ha en begrenset størrelse. Etter skatteloven § 6–50 gis det fradrag for gaver som utgjør minst 500 kroner i det året da gaven er gitt. Det maksimale fradraget er totalt 6 000 kroner årlig. I statsbudsjettet for 2005 foreslås den øvre grensen økt til 12 000 kroner. Utvalget mener at inntektsfradrag for gaver til partiene vil bidra til flere og mindre bidrag. Økt selvfinansiering gjennom inntektsfradrag vil derfor ikke lede til økt avhengighet av spesielle private interesser.

Politiske partier vil eventuelt måtte følge de regler som er fastsatt for ordningen i skatteloven § 6–50 og i forskrift om utfylling og gjennomføring mv. av skatteloven av 26. mars 1999 nr. 14 og forskrift om levering av ligningsoppgaver over gaver til visse frivillige organisasjoner. Utvalget mener at enkelte forhold likevel krever særskilt omtale:

I henhold til § 6–50 er det et krav om at organisasjonen har sete i Norge og at den har nasjonalt omfang. Utvalget antar at det for politiske partier er hensiktsmessig i stedet å stille krav om at partiet er registrert i Partiregisteret. På bakgrunn av de krav som stilles for å oppnå og opprettholde registrering, antas dette som tilstrekkelig. Det vil også være enklere enn å foreta en konkret vurdering av de enkelte partiers omfang til en hver tid. Det må likevel være opp til det enkelte parti selv å velge om det ønsker å underlegge seg ordningen og de reguleringer som gjelder. Det forutsettes derfor at partiene, som andre organisasjoner, søker om administrativ godkjenning, jf. forskrift om levering av ligningsoppgaver over gaver til visse frivillige organisasjoner § 1.

Utvalget viser til at ESA, EFTA-statenes overvåkingsorgan for EØS-avtalen, har anført at kravet om at mottakerorganisasjoner skal ha sete i riket er i strid med EØS-avtalen. Norge er i en prosess med ESA om dette. Utvalget legger til grunn at en ordning med inntektsfradrag for gaver til politiske partier kun er aktuelt for norske partier. Det vises til at utvalget går inn for å forby politiske partier å motta gaver fra utenlandske givere, blant annet på bakgrunn av anbefalinger i Europarådets rekommandasjon om finansiering av politiske partier.

I forskrift om levering av ligningsoppgaver er organisasjonen pålagt å gi oppgave for hver giver over pengegave som er inntektsfestet i inntektsåret. Oppgaveplikten gjelder likevel ikke anonyme givere. Utvalget foreslår å forby politiske partier å ta i mot anonyme gaver. Samtidig skal navnet på givere etter utvalgets forslag kun offentliggjøres dersom gavens verdi overstiger visse beløpsgrenser (30 000 kroner, 20 000 kroner og 10 000 kroner på henholdsvis nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt nivå) - blant annet av hensyn til dem som ikke ønsker publisitet om sitt forhold til et politisk parti. På denne bakgrunn mener utvalget at det bør gjøres et unntak i forskriften for politiske partier, slik at politiske partier bare innberetter gaver til ligningsmyndighetene dersom giveren ønsker det.

Utvalgets flertall går på denne bakgrunn inn for at gaver til partiene gjøres fradragsberettiget ved skatteligningen etter reglene i skatteloven § 6–50.

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Generelt om bidrag fra private

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) har i brev av 11.2.2005 gitt en fyldig høringsuttalelse om bidrag fra private til politiske partier. Utdrag av uttalelsen refereres nedenfor.

NHO viser i brevet til at organisasjonen frem til og med 2004 ga økonomisk støtte til enkelte politiske partier. Denne ordningen er gradvis avviklet fra 2000 med full virkning fra inneværende år etter vedtak i Hovedstyret i NHO av 25. september 2000:

«NHOs Hovedstyre mener at de politiske partiene ikke bør kunne motta økonomisk støtte fra organisasjoner som NHO, LO og andre. Hovedstyret beslutter derfor at støtten til de politiske partier avvikles over en fem års periode.»

NHO har senere, både overfor Landsorganisasjonen i Norge, de politiske partiene og Demokratifinansieringsutvalget, pekt på at de økonomiske overføringene fra organisasjoner til politiske partier legger bindinger på norsk politikk som etter NHOs oppfatning er uheldige. Arbeidsutvalget i NHO vedtok 9. september 2003 bl.a. følgende:

«NHO mener de store økonomiske overføringene fra Landsorganisasjonen og tilsluttede forbund til Arbeiderpartiet også representerer en overføring av politikk, der Arbeiderpartiet forplikter seg til å la organisasjonenes syn bli sin politikk. Dette kommer tydelig til uttrykk i samarbeidsavtalen mellom Fagforbundet (tidligere Norsk Kommuneforbund) og Arbeiderpartiet og den fagligpolitiske plattformen mellom LO og Arbeiderpartiet foran årets kommunevalg. NHO mener dette i dag utgjør et hovedproblem i forhold til å finne samlende politiske løsninger i Norge, bl.a. når det gjelder offentlig sektor, pensjoner og skatt.

NHO mener tiden er inne for at hele det politiske miljø i Norge tar et oppgjør med de bindinger som økonomiske overføringer fra organisasjoner til politiske partier legger på norsk politikk. NHO vil derfor sende brev til de politiske partiene, og til Landsorganisasjonen, med forslag om at hele spørsmålet om de politiske partienes finansiering tas opp til bred vurdering, og at følgende forslag blir spesielt vurdert:

• Innføring av begrensninger på hvor stor støtte partiene kan motta fra organisasjoner

• Inkludere ulike former for ytelser og støtte i en slik vurdering, slik som arbeidsinnsats, det at organisasjonene «tar regninger» osv.

• Regler som sikrer åpenhet om økonomisk støtte på alle nivåer

• Vurdere behovet for økt offentlig støtte til partiene basert på stemmetall som et mer demokratisk alternativ»

NHO mener at Demokratifinansieringsutvalgets innstilling er mangelfull i forhold til disse problemstillingene. NHO viser til at Demokratifinansieringsutvalget konkluderer med at det er lite sannsynlig at partistøtte fra organisasjoner gir vesentlig og langvarig demokratisvikt, og at utvalget videre anfører at forskning så langt ikke har gitt sterkt belegg for at økonomiske bidrag fra private gis for å påvirke partiene til å inngå politiske avtaler.

NHO uttaler videre:

«Både arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene er etablert for å ivareta medlemmers interesser; og ikke minst økonomiske interesser. Disse organisasjonene må begrunne sin ressursbruk til ulike formål overfor egne medlemmer, og sannsynliggjøre at medlemmenes midler brukes på en måte som fremmer disses interesser. Vi mener derfor at det er opplagt at organisasjoner gir økonomisk støtte til partier fordi dette bidrar til at organisasjonen også får større gjennomslag hos dem som mottar støtten. Dette inntrykket forsterkes når det inngås samarbeidsavtaler eller utarbeides felles politiske plattformer mellom et parti og arbeidstakerorganisasjoner, slik vi har sett eksempler på de senere årene.

NHO vil også reservere seg mot utvalgets vurdering når det fremholder at organisasjonenes valgkampbidrag er «så vidt små at bidragsyterne ikke kan forvente høy avkastning i form av omfattende »politiske tjenester«.

Den offentlige debatten om partistøtte i Norge har for en stor del dreid seg om bidragene fra Landsorganisasjonen til Arbeiderpartiet og fra NHO til Høyre og til dels Kristelig Folkeparti. Eksempelvis var NHOs støtte til Høyre alene tidlig på 1990-tallet på over 6 mill. kroner i året, hvilket ikke er ubetydelig, verken for NHO eller for Høyre. Tilsvarende fremstår ikke Landsorganisasjonenes støtte til Arbeiderpartiet som ubetydelig.

Utvalget slår selv fast at (NOU 2004:25 side 80) «forskningen dokumenterer en positiv sammenheng mellom valgkampkasser og stemmeoppslutning. Dette betyr at økte inntekter gir partiet en høyere forventet velgeroppslutning enn det ellers ville ha hatt».

Gitt at høy velgeroppslutning er et klart mål for ethvert parti og at sammenhengen mellom ressurser og stemmeoppslutning faktisk er til stede, er NHO uenig med utvalget når dette ser bort fra at til dels betydelig økonomisk støtte fra organisasjoner til partier kan representere et demokratisk problem. I det minste kan partistøtte, når slik støtte sees i sammenheng med at partier og organisasjoner også inngår politiske avtaler, være egnet til å skape et inntrykk av bindinger mellom partier og organisasjoner som ikke er heldig.»

6.3.2 Begrensninger på partistøtten

NHO opplyser i sin uttalelse til at organisasjonen overfor Landsorganisasjonen, partiene og Demokratifinansieringsutvalget har foreslått at det bør vurderes begrensninger på hvor stor støtte partiene kan motta fra organisasjoner. En annen mulighet kunne vært at den offentlige støtten reduseres dersom partier mottar betydelig støtte fra andre organisasjoner.

NHO registrerer at utvalget har vurdert slike begrensninger, men at det har konkludert med at slike reguleringer erfaringsmessig har vist seg å lede til omgåelser, som kan bryte ned tillit.

NHO uttaler videre:

«Det ligger utenfor NHOs oppgaver å vurdere hvilke begrensninger som kan innføres. Vi er likevel overrasket over at utvalget ikke har sett nærmere på dette, og stiller oss avvisende til utvalgets premiss om at man ikke må innføre begrensninger som erfaringsmessig kan omgås fordi dette vil resultere i tap av tillit. NHO vil for sin del peke på at tap av tillit vel så mye kan oppstå når det skapes inntrykk av bindinger mellom partier og organisasjoner, og stiller seg undrende til at mulig tap av tillit for den som bevisst omgår lovbestemmelser, skal være begrunnelse for å ikke innføre begrensninger som ellers fremstår som fornuftige.

NHO mener på denne bakgrunn at departementet i forslag til lov må vurdere de mulige bindinger, eller inntrykk av bindinger, som økonomisk støtte fra organisasjoner til partier kan innebære. Videre mener vi at det bør vurderes innført begrensninger i størrelsen på de bidrag partiene kan motta, eventuelt ved at betydelige bidrag fra organisasjoner m.v. innebærer reduksjoner i den offentlige støtten.«

Høyre mener at det i et åpent demokrati er naturlig og riktig at det ikke innføres et øvre tak for bidrag fra enkeltpersoner eller foretak.

Andre høringsinstanser har ikke kommentert utvalgets forslag på dette punkt.

6.3.3 Forbud mot gaver fra rettssubjekter som leverer varer/tjenester til offentlig administrasjon

Hamar By- og bygdeliste uttaler:

«Det finnes i dag allerede bestemmelser i forvaltningsloven, kommuneloven, straffeloven og lov om offentlige anskaffelser som bl.a. har som siktemål å forhindre at politiske partier i maktposisjonpåvirkes til å favorisere leverandører til offentlig sektor. Selv om det er all grunn til å følge utviklingen nøye, føler vi at dagens lovgivning dekker de anbefalinger som Europarådet har kommet med i saken. Det er et problem dersom det blir sådd tvil om uavhengigheten til politikere eller partier som mottar gaver fra et firma. Særlig gjelder dette når dette firmaet leverer varer og tjenester til det offentlige.»

Høyre er enig i at det ikke bør innføres forbud mot gaver til politiske partier fra leverandører til offentlig sektor, men støtter forslaget om forbud mot å ta imot gaver fra rettssubjekt under kontroll av staten eller andre offentlige styresmakter.

Elverum kommune uttaler i brev av 27.1.2005:

«Gaver fra private firma som har leveranser til det offentlige kan veldig lett oppfattes som forsøk på bestikkelser. Muligheten for gaver av denne typen kan lett gi bindinger. Det er naivt og tro at slike gaver ikke kan bli brukt for å påvirke beslutningstakerne.»

LO uttrykker sterke betenkeligheter med forslaget om at det ikke skal være forbud mot gaver til politiske partier fra leverandører til offentlig sektor, fordi dette lett kan oppfattes som «smøring». LO ber om at det legges frem et lovforslag som forbyr dette.

KS uttaler i brev av 31.1.2005:

«Staten bør setje i verk tiltak for å avgrense, forby eller på annan måte strengt regulere gåver til politiske parti fra rettssubjekt som leverer varer eller tenester til det offentlege.»

6.3.4 Forbud mot gaver fra utenlandske givere

Justisdepartementet uttaler i brev av 2.2.2005 følgende:

«Utvalget forslår i § 17 tredje ledd bokstav b at det skal være forbudt for politiske partier å ta imot gaver fra juridiske personer som ikke har hovedkontor eller sete her i landet.

Justisdepartementet finner grunn til å peke på enkelte motforestillinger mot et alminnelig forbud mot å ta imot bidrag fra utenlandske givere. Utvalgets begrunnelse for et totalforbud er begrenset til en henvisning til Europarådsrekommandasjonen og til at retten til å bidra «bør forbeholdes aktører med tydelig forankring i den norske virkeligheten, som det norske publikum har forutsetninger for å kjenne til». Som utvalget selv peker på (utredningen side 77), må det være akseptabelt å legge vekt på individuelle politiske og historiske tradisjoner når lovregulering skal vurderes på dette området. Vi kjenner ikke til at gaver fra utenlandske enheter har utgjort noe demokratisk problem. De betenkeligheter som eventuelt gjør seg gjeldende er langt på vei avhjulpet ved at det er åpenhet rundt bidragene. Vi viser også til at den norske staten på sin side har bidratt med midler til politiske bevegelser i andre land. Det kan da virke inkonsekvent at bidrag forbys i motsatt retning, også fra private aktører. Vi viser ellers til drøftelsene i NOU 1999:27 Ytringsfrihed bør finde Sted side 147, jf. St.meld. nr. 26 (2003–2004) side 98 av den beslektede bestemmelsen i straffeloven § 97 a. 10

JD uttaler videre i sitt brev:

«Når det gjelder juridiske personer, er § 17 tredje ledd utformet slik at juridisk person med hovedkontor i utlandet anses som «utenlandsk». Fra et rent selskapsrettslig synspunkt er dette ikke helt i tråd med den generelle utviklingen innenfor EU på selskapsrettens område, hvor utviklingen går i retning av at det er registreringslandets selskapsrett, og ikke selskapsretten i landet der hovedkontoret befinner seg, som i utgangspunktet definerer selskapet. Vi foreslår derfor at et selskap defineres som utenlandsk når det er registrert i utlandet, og ikke når hovedkontoret er i utlandet. Disse selskapsrettslige poengene er selvfølgelig ikke til hinder for at man knytter adgangen til å motta støtte til selskaper med hovedkontor her i landet, men det ville nok være bedre om man ikke i lovteksten derved definerer selskapet som «utlending.»

Høyre støtter forslaget om forbud mot bidrag eller gaver fra utenlandske givere. Ingen andre av høringsinstansene har kommentert dette forslaget.

6.3.5 Anonyme gaver

Datatilsynet har i brev av 27.1.2005 uttalt følgende om dette:

«I bestemmelsens pkt 2 foreslås det et forbud mot å ta imot bidrag dersom giveren er ukjent (anonyme bidrag). Bestemmelsen må sees i sammenheng med forslagets §§ 20 og 22 der det fremgår at givere av beløp over en viss størrelse skal identifiseres og oppgis særskilt. Dessuten skal opplysninger om vedkommende offentliggjøres (§22).

Datatilsynet kan ikke støtte et slikt forslag, da vi bl.a. mener at eksponeringsgraden for private givere blir for stor.

Tilsynet er også kritiske til at man, uten nærmere undersøkelser av problemets omfang og konsekvenser, introduserer et forbud mot anonyme bidrag. Behovet for lovendringer bør altså dokumenteres før tiltak iverksettes.

Det kan være helt legitime grunner til at enkeltpersoner ikke vil fremstå med navn i en giversituasjon. At økonomiske bidrag til politiske partier kan være en privatsak, bør også gjenspeiles i lovgivningen. Så lenge det dreier seg om støtte til en lovlig virksomhet, bør man ikke innføre regler som er egnet til unødig mistenkeliggjøring av giverne og deres motivasjon for å yte bidrag til et politisk parti.

Datatilsynet vil bemerke at begrepet «anonym» innebærer at vedkommende verken direkte eller indirekte kan identifiseres. Vi tolker altså forslaget dit hen at dersom giver har oppgitt et bankkontonummer, men ikke navn, vil partiet kunne ta imot støtten, da bankkontonummeret indirekte vil kunne identifisere giver. Det forutsettes da at bidraget ikke overstiger beløpene som fremgår av forslagets § 20.

Dersom lovgiver fastholder prinsippet om forbud mot å motta anonyme bidrag, bør ovennevnte forhold presiseres.»

Høyre støtter forslaget om forbud mot bidrag fra anonyme givere. Ingen av de øvrige høringsinstansene har kommentert forslaget.

6.3.6 Avtaler i tilknytning til enkelte bidrag

JD har følgende kommentar til dette:

«Utvalget drøfter på side 88-89 hvorvidt man bør pålegge partiene å avgi en erklæring om at visse typer av avtaler ikke foreligger, men kommer til at det ikke vil være rimelig å pålegge partiene en slik plikt. Derimot kommer utvalget til at partiene bør pålegges å avgi en erklæring om hvorvidt det foreligger avtaler, politiske eller forretningsmessige, med en bidragsyter. Dersom det foreligger en slik avtale, skal enhver kunne be om innsyn i denne.

Justisdepartementet har for sin del noe vanskelig for å se at det nødvendigvis vil være rimeligere å pålegge partiene å opplyse om inngåtte avtaler enn å pålegge dem å opplyse om at avtaler ikke er inngått. Dersom et parti ikke opplyser noe om dette, eksempelvis ved ikke å krysse av i en rubrikk i inntektsinnberetningen (jf. utredningen side 89), vil det vel implisitt innebære en erklæring om at det ikke er inngått noen slike avtaler.

Etter vårt syn kan det videre spørres om bestemmelsen ikke har fått en uheldig vid utforming. Anmodningsvedtaket knytter seg til «(…) muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå, og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser». Som utvalget selv peker på, jf. side 88, gir anmodningsvedtaket liten veiledning med hensyn til hva slags avtaler en med dette ønsker å ramme. Etter det vi kan se av forslaget til § 21 annet ledd vil bestemmelsen innebære at et parti vil være forpliktet til å opplyse om ethvert avtaleforhold hvor medkontrahenten samtidig er bidragsyter. Dette vil eksempelvis innebære at en lokalforening som inngår avtale med et lokalt datafirma om levering av et særskilt tilpasset dataprogram vil være forpliktet til å opplyse om dette, dersom datafirmaet tidligere har støttet foreningen med 10 000 kroner eller mer. Dette vil gjelde selv om avtalen om levering av dataprogrammet er en helt ordinær forretningsmessig transaksjon. Slike avtaler vil etter omstendighetene kunne inneholde ulike former for forretningshemmeligheter, og det kan synes prinsipielt uheldig at enhver skal kunne gis innsyn i disse. Vi er også noe usikre på om det er behov for en regel som foreslått. Dersom avtalen skjer på «gavelignede» betingelser, følger det av forslaget til § 19 tredje ledd at dette uansett skal innrapporteres og bidragsyter dermed identifiseres.»

Høyre mener at utvalgets forslag om plikt til å opplyse om eventuelle forretningsmessige og politiske avtaler med bidragsyterer i forbindelse med innrapporteringen, og derved gi almenheten innsyn i slike avtaler, bør kunne medvirke til å forebygge spekulasjoner om at dette forekommer, og kaste lys over de avtaler som eventuelt måtte være til stede.

6.3.7 Inntektsfradrag for bidrag til politiske partier

Forslaget om inntektsfradrag støttes av Høyre, NHO og Norges Rederiforbund. Ap, LO og Hamar By- og bygdeliste er blant dem som går i mot forslaget om inntektsfradrag. RV er prinsipielt i mot inntektsfradrag for tilskudd fra private De fleste som gir bidrag til partier de sympatiserer med, er ikke opptatt av å få personlige skattemessige fordeler av dette, men å bidra til valgkampen og partiarbeidet. Inntektsfradraget for tilskudd vil fungere som en uheldig favorisering av partier med pengesterke medlemmer og sympatisører, mener RV.

Elverum kommune støtter mindretallet og mener at inntektsfradrag forbidrag til politiske partier vil favorisere høyinntektsgruppene:

«Et skattefradrag vil i realiteten bety et økt statlig bidrag til partiet. Dermed vil de partiene som rekrutterer flest fra høyinntektsgruppene få et større statlig tilskudd enn partier som i hovedsak rekrutterer fra lavinntektsgrupper.»

Hamar kommune mener at private bidrag må sees på som et verdifullt supplement til den offentlige partistøtten, men bør ikke tilgodeses med fordeler gjennom skattefritak og peker på flere av de samme hensyn som Elverum kommune i sin uttalelse viser til. Sør-Trøndelag fylkeskommunene er også i mot forslaget om inntektsfradrag.

Finansdepartementet uttaler følgende i brev av 8.2.2005:

«Utvalget anfører som et argument mot fradragsrett at opplysninger om givers og mottakers identitet, samt gavens størrelse gjøres offentlig tilgjengelig gjennom kravene til ligningsdata. Departementet vil bemerke at ligningsmyndighetene har taushetsplikt mht. opplysinger som nevnt, jf. ligningsloven § 3-13. De offentlige skattelistene vil ikke inneholde informasjon om gaver til politiske partier, jf. ligningsloven § 8-8.

Departementet er enig i at en eventuell fradragsrett vil måtte gjennomføres etter de regler som gjelder for pengegaver til frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50 og at partier registrert i Partiregisteret skal omfattes av ordningen.

Hvis partiene blir omfattet av inntektsfradragsordningen etter skatteloven § 6-50, vil de ha innberetningsplikt etter forskrift 8. september 2000 nr. 901 om levering av ligningsoppgaver over gaver til visse frivillige organisasjoner. Forskriftens § 2 bestemmer at det skal gis en oppgave for hver giver over pengegave som er tidfestet i inntektsåret. Utvalget foreslår at det bør gjøres unntak fra denne bestemmelsen for gaver til politiske partier, slik at partiene bare innberetter gaver til politiske partier hvis giveren ønsker det.

Finansdepartementet vil bemerke at en fradragsordning ikke vil kunne gjøres forenlig med et ønske om anonymitet for giver overfor ligningsmyndighetene eller partiet som mottar gaven. Dersom fradragsrett innrømmes, er det en forutsetning at det kan etterprøves om skattyter har pådratt seg kostnader vedkommende opplyser å ha hatt. Dette innebærer at likningsmyndighetene må ha adgang til informasjon om beløp, giver og mottaker. Denne informasjonen bør være lett tilgjengelig, noe som tilsier at det vil måtte stilles krav om systemer for innberetning av mottatte gaver. Etter den gjeldende ordning med inntektsfradrag for gaver til visse frivillige organisasjoner må mottaker innberette gavene i maskinlesbar form til Skattedirektoratet. Her fremgår det opplysninger om beløpets størrelse, giver og mottaker. Den skattyter som ønsker inntektsfradrag for en gave til et politisk parti, må derfor akseptere at partiet innberetter gaven maskinelt til Skattedirektoratet.»

6.4 Departementets vurderinger

6.4.1 Overordnede hensyn

Departementet tar i sine vurderinger utgangspunkt i de tiltak som Europarådet i sin rekommandasjon anbefaler statene å gjennomføre for å motvirke korrupsjon i forbindelse med finansiering av politiske partier og valgkamper. En oversettelse av rekommandasjonen er tatt inn som vedlegg til utvalgets innstilling, jf. vedlegg 1 side 173. I den sammenheng må det naturligvis legges til grunn hvilke regler som allerede finnes i det norske lovverket for å motvirke inhabilitet, korrupsjon og bestikkelser av offentlige myndighetspersoner, herunder i tjenestemannsloven, forvaltningsloven og straffeloven etc. Det må videre gjøres vurderinger mht hvilken relevans den enkelte anbefaling har for norske forhold – bl.a.. ut i fra historikk og erfaringer. Departementet er av den oppfatning at myndighetene bør ha en avventende holdning til enkelte av anbefalingene fra Europarådet. Med dette menes at en på visse punkter kan unnlate å implementere enkelte anbefalinger nå - og heller velge å se utviklingen an. Departementet viser til at utvalget konkret anbefaler dette i forbindelse med et eventuelt forbud for politiske partier mot å ta i mot gaver fra private foretak eller rettsubjekter som leverer tjenester til det offentlige.

6.4.2 Generelt om bidrag fra private givere

Departementet ser de faremomenter som utvalget peker på i forbindelse med tilskudd, gaver, donasjoner etc. fra ulike private bidragsytere til politiske partier mht avhengighetsforhold. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at det ikke er hensiktmessig eller grunnlag for å overregulere rettsområdet som gjelder politiske partier. Et for stivbent og komplisert regelverk vil kunne legge unødvendige hindringer i veien for at partiene øker sin selvfinansieringsevne, skape omgåelsesmuligheter og gjøre offentlig innsyn vanskelig.

6.4.3 Om forholdet mellom offentlige og private bidrag

Departementet har i mandatet bedt utvalget utrede alternative finansieringsordninger for politiske partier. Departementet oppfatter utvalgets forslag slik at gaver fra private bidragsytere, herunder forslaget om inntektsfradrag, skal være et tillegg til den offentlige støtteordningen. Slik departementet ser det, legges det ikke opp til noen «samordning» av offentlige og private bidrag til politiske partier - eksempelvis etter mønster av folketrygden og tjenestepensjonsordninger.

Departementet har i høringsrunden blitt oppfordret til å vurdere en ordning der betydelige bidrag fra den enkelte organisasjon innebærer reduksjoner i den offentlige støtten. Departementet ser at en modell for samordning mellom private og offentlige bidrag til politiske partier kunne baseres på at partier som har mottatt private bidrag i løpet av et år, får en tilsvarende eller forholdsmessig avkortning i den offentlige støtten. En slik modell kunne tenkes å bidra til en jevnere inntektsfordeling mellom partiene ved at partier med store private bidragsytere fikk tilsvarende mindre offentlig støtte enn disse i utgangspunktet skulle hatt etter valgresultatet. 11 Imidlertid vil en slik modell være betenkelig i flere henseender – spesielt mht å stimulere til omgåelser av regelverket i form av underrapportering av inntekter og pengebidrag «under bordet».

Partiene er forskjellige når det gjelder størrelse - både målt etter stemmeandel, medlemmer og økonomi. Samtidig vil noen kostnadselementer være uavhengige av partiets størrelse. Virkningen av en «krone for krone»-avkortning i det offentlige tilskuddet vil derfor være forskjellig - avhengig av om partiet er lite eller stort. En alternativ variant av modellen kunne være at det kun foretas avkortning for gaver over en viss verdi eller at avkortningen bestemmes ut fra gavens størrelse i prosent av partienes samlede inntekter etc.

Departementet kan imidlertid ikke se at en modell som innebærer en eller annen form for avkortning i det offentlige tilskuddet vil redusere partienes eventuelle bindinger til større, private givere. Tvert i mot kan det hevdes at en slik ordning vil bidra til å øke partienes avhengighet til private givere dersom det å ha mottatt gaver straffes med et krav om tilbakebetaling av eller avkortning i den offentlige støtten. 12 Modellen ville også bidra til å svekke partienes vilje til å øke selvfinansieringsgraden – noe som isolert sett vil øke avhengigheten til det offentlige. De administrative kostnadene for det offentlige ved en samordningsmodell antas å bli betydelige - bl.a. på grunn av behovet for et effektivt kontrollapparat. Departementet anbefaler ikke en slik modell.

Et annet alternativ kunne være en modell der offentlig tilskudd ble gitt som en prosentvis andel av det partiet i løpet av ett år klarer å skaffe til veie i form av private bidrag eller ved annen inntjening - eksempelvis med en sats på 50 % 13 . Dette ville bidra til å stimulere partiene til å bedre sin selvfinansieringsevne. Imidlertid ville dette øke faren for at partiene kommer i et avhengighetsforhold til store, private givere og/eller at partiene involveres i forretningsdrift som ikke anses heldig eller passende ut i fra demokratiske hensyn. Den offentlige tilskuddsordningen ville med dette få preg av en bonusordningen hvor store gavestrømmer fra private sektor eller egen forretningsdrift ble belønningskriteriet framfor partiets bidrag til å løse kjerneoppgaver for demokratiet.

En slik modell ville også innebære budsjettekniske utfordringer. Bevilgningsbehovet ville bli variabelt og vanskelig å anslå (anslaget ville måtte baseres på inntektsregnskaper forholdsvis langt tilbake i tid), og dette ville ikke være forenlig med Økonomireglementets krav til realistisk budsjettering. Departementet anbefaler heller ikke en slik modell innført.

Departementet legger i det følgende til grunn at private bidrag betraktes som et tillegg til den offentlige tilskuddsordningen (som drøftes i foregående kapittel), og at det ikke foretas noen samordning av inntektene.

6.4.4 Forslag i tilknytning til Europarådets anbefalinger

Utvalget fremmer flere forslag til bestemmelser i den nye partiloven som forutsettes å samsvare med de anbefalinger som Europarådet har gitt. Dette er forbud mot bidrag fra rettsubjekter under offentlige myndigheters kontroll, forbud mot gaver fra utenlandske givere og forbud mot gaver fra anonyme givere.

6.4.4.1 Gaver fra anonyme givere – «anonyme gaver»

Departementet viser til at Datatilsynet etterlyser en nærmere vurdering av behovet for et slikt forbud. Tilsynet stiller også spørsmål ved hvordan anonymitetsbegrepet skal avgrenses.

I henhold til utvalgets synspunkter hører denne type gaver til sjeldenhetene. Departementet vil derfor tro at behovet for et slikt forbud ut i fra norske forhold ikke er spesielt stort - med utgangspunkt i gjeldende regelverk.

Departementet utelukker imidlertid ikke at anonyme gaver kan være et alternativ for enkelte givere som ikke ønsker å bli identifisert gjennom innsynsystemet i den nye partiloven eller som ikke er opptatt av eventuelle skattefordeler ved å støtte politisk partier «åpent». Av hensyn til det demokratiske systemet, mener departementet i likhet med utvalget, at det er viktig at partiene kjenner identiteten til sine sponsorer. Videre - at dette hensynet må tillegges større vekt enn hensynet til givers behov for eller rett til å være anonym. Departementet ser også at et forslag om forbud mot anonyme bidrag vil kunne hindre omgåelser av det innsynsystemet som loven ellers legger til grunn. Det vises for øvrig til Europarådets anbefaling i artikkel 3 i rekommandasjonen om å hindre hemmelige gaver.

Departementets forslag innebærer at alle gaver hvor giver er anonym for partiet, skal tilfalle statskassen. Med «anonym for partiet» siktes det her til tilfeller der det ikke forligger noen indikasjoner på hvem giveren er. I tilfeller hvor det vil være mulig for partiet å spore opp giver gjennom eksempelvis bankkontonummer, vil ikke gaven regnes som anonym. Er gaven under lovens sats for innberetning, vil denne i slike tilfeller kunne beholdes av partiet og inntektsberettes. Hvis gaven derimot er over lovens frie satser, vil partiet ha mulighet til å ta kontakt med giver - som enten kan være villig til å la seg identifisere for offentligheten gjennom innberetningssystemet, ta gaven i retur eller la denne tilfalle statskassen.

6.4.4.2 Gaver til politiske partier fra rettsubjekter som leverer varer eller tjenester til offentlig administrasjon

Departementet har vurdert de innkomne merknadene i saken nøye også på dette punktet, men støtter utvalget i at det ikke bør nedsettes forbud mot bidrag til politiske partier fra rettsubjekter som leverer varer eller tjenester til offentlig administrasjon. Europarådets rekommandasjon artikkel 5 bokstav b) lyder:

«Statene bør iverksette tiltak for å begrense, forby eller på annen måte strengt regulere gaver fra rettsubjekter som leverer varer eller tjenester til noen offentlig administrasjon».

Europarådet går mao. langt for å begrense denne type gavestrømmer ved å anbefale forbud eller (i det minste) strenge reguleringer. Departementet deler utvalgets oppfatning om at en her står overfor avgrensingsproblemer både mht. omfang (leverandører av sluttprodukter, underleverandører, mor-, datter-, søsterselskaper etc.) og tidsaspekt. Departementet antar at det eksisterende lovverket sannsynligvis vil fange opp de aller fleste tilfeller der gaver fra denne type leverandører må betraktes som bestikkelser eller på annen måte kan gi grunnlag for misbruk av offentlig myndighet. Det vises bl.a. her til lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter. Departementet er enig med utvalget i at en bør se forekomsten og utviklingen noe mer an før en vurderer forbud eller nærmere reguleringer. Departementet viser til at omfanget av gaver fra denne type leverandører vil gå fram av innberetningene fra partiene - i den grad de overstiger de foreslåtte terskelverdiene, jf. neste kapittel.

6.4.4.3 Gaver fra utenlandske givere

Departementet viser til JDs uttalelse om at utvalgets forslag synes å være for restriktivt, bl.a. med henvisning til den norske stats støtte til politiske bevegelser i andre land og med hensvisning til den beslektede bestemmelsen straffelovens § 97 a. JD viser også til drøftelser av denne problemstillingen i NOU 1999:27 «Ytringsfrihed bør finne Sted, jf. sitatet i fotnoten foran.

Departementet ser de hensyn og fakta som JD viser til i sin uttalelse. Et grunnleggende prinsipp i argumentasjonen for å kunne tillate gaver fra utenlandske givere, utover det som per i dag er tillatt, er at det er åpenhet om støtten. Departementet legger til grunn at åpenhet i denne sammenheng både må henspeile på beløpets størrelse og givers identitet. I forbindelse med gaver fra utenlandske givere vil beløpets størrelse sannsynligvis lett kunne identifiseres. Når det gjelder hvem som reelt sett står bak denne type gaver eller motivene, vil dette i enkelte tilfelle kunne være svært vanskelig å bringe på det rene eller avdekke. Departementet mener at dersom det åpnes for gaver fra utenlandske givere, vil det i enkelte tilfeller ikke være mulig å identifisere giverne med de krav til legitimitet som anses nødvendige for denne lovs formål. Det vil også i tvilstilfeller være behov for et kontrollapparat til å verifisere opplysningene, noe som vil bryte med det systemet som ellers legges til grunn for denne loven og som vil være kostnadskrevende.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag om å forby gaver fra utenlandske givere. Forslaget er for øvrig i tråd med Europarådets rekommandasjon artikkel 7.

Med «utlending» sikter departementet til person som ikke har norsk statsborgerskap. Forbudet er imidlertid ikke til hinder for at givere som oppfyller kriteriene for stemmerett ved stortingsvalg og/eller kommunestyre- og fylkestingsvalg i henhold til valgloven §§ 2-1 og 2-2, kan yte støtte til norske politiske partier. Når det gjelder juridisk person, knyttes utlendingskriteriet til selskap eller foretak som er registrert i utlandet.

6.4.5 Avtaler i tilknytning til enkelte bidrag

Departementet viser til bokstav e) i anmodningsvedtak nr. 178 om at lovendringen bør innbære at loven stiller krav om at det sammen med partienes årsregnskap legges fram erklæring for at det ikke foreligger muntlige eller skriftlige avtaler mellom bidragsyter og politiske partier eller dets valgte representanter på noe nivå og at det ikke foreligger enighet som kan oppfattes som gjenytelser eller forventning om gjenytelser.

Departementet ser at det kan være tvil mht hvor inngripende komiteen ser for seg at en slik bestemmelse bør være. Avtaler mellom bidragsytere og politiske partier kan fort vekke assosiasjoner til korrupsjon og myndighetsmisbruk. På den annen side kan det også forekomme avtaler i kombinasjon med bidrag eller ytelser som må anses å være av legal, forretningsmessig art. Eksempelvis vil dette kunne være tilfelle for en husleieavtale der utleier - som en ytelse til en partiorganisasjon, fastsetter leien under markedspris, men der det like fullt er behov for en leiekontrakt som regulerer leieforholdets varighet, betalingsfrister, oppsigelser osv. Passusen «eller forventning om gjenytelser» kan også gi grunnlag for tolkningstvil. Hvis det er partiets forventninger det her siktes til, vil det trolig være mer presist med passusen: «eller oppleves som forpliktende å skulle gi gjenytelser». Med formuleringer i anmodningsvedtak nr. 178 bokstav e), er det nærliggende å tro at det her siktes til bidragsyters forventninger – hvis neppe kan anses relevant i denne sammenheng og som partiet ikke på noen måte kan forutsettes å kunne avgi erklæringer om.

Departementet ser at det er relevant å balansere hensynet til partienes rettigheter i henhold til privat autonomi og avtalerett- og på den annen side politisk ryddighet og offentlighetens behov for kjennskap til bindinger mellom partiene og bidragsytere som kan få innvirkning på politikkutformingen og velgernes oppslutning. Departementet går ikke inn for at partiloven skal gripe inn i alminnelige avtalerettslige forhold som det i utgangspunktet må antas at også partiene kan underlegge seg. Departementet mener at de hensyn som komiteen sannsynligvis har hatt i tankene, allerede er tilstrekkelig ivaretatt i lovverket - herunder i straffeloven og forvaltningsloven.

Departementet mener det er et legitimt behov for at offentligheten får kjennskap til avtaler som et politisk parti måtte inngå med en eller flere av sine bidragsytere. I utgangspunktet kunne en tenke seg at innsynsretten burde begrenses til avtaler som konkret gjelder eller omhandler bidragsyters støtte til partiet – dvs. avtaler hvor beløp klart framgår, og at øvrige avtaler som partiet eventuelt måtte ha inngått med bidragsyter, ikke bør omfattes av opplysningsplikten eller innsynsretten. Departementet mener dette vil bli en for snever avgrensning av loven. I tillegg til avtaler om forhold som omhandler økonomiske vederlag, kan det inngås avtaler som regulerer partiets gjenytelser til bidragsyter eller annen avtalepart. Med en slik snever definisjon, vil avtaler av sistnevnte kategori falle utenfor innberetningsplikten og innsynsretten.

Departementet går derfor inn for at det i inntektsberetningen skal gis opplysninger om alle avtaler som partiorganisasjonen har inngått med eventuelle bidragsytere – både forretningsmessige og andre avtaler. Departementet ser at dette rent teknisk kan gjøres ved en avkrysningsrubrikk - eventuelt i kombinasjon med et eget spesifikasjonsfelt i de årlige innberetningene. Videre plikter partiene å gi offentligheten innsyn i slike avtaler på forespørsel. Det vises til § 21 i lovforslaget.

6.4.6 Inntektsfradrag for bidrag til politiske partier

Departementet mener at et forslag om å åpne for inntektsfradrag for tilskudd til politiske partier kan bidra til å styrke partienes selvfinansieringsevne. Inntektsfradrag vil også kunne bidra til at gaver til politiske partier spres på flere givere og slik redusere mulighetene for avhengighet av noen få bidragsytere. Departementet støtter derfor forslaget fra flertallet i utvalget på dette punktet.

Forslaget om inntektsfradrag for gaver til politiske partier ved endring av skatteloven § 6-50, berører ikke direkte forslaget til ny partilov. Regjeringen vil komme tilbake til forslaget om inntektsfradrag for gaver til politiske partier i forbindelse med St.prp. nr. 1 (2005-2006).