9 Særfradrag for forsørgelse

9.1 Innledning

Departementet legger med dette fram forslag til endringer i skatteloven § 6-80 om særfradrag for forsørgelse.

I dokument nr. 8:15 (1999-2000) kom stortingsrepresentant Siv Jensen med følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen endre regelverk og praksis tilknyttet skatteloven § 76 slik at ordningen med særfradrag for forsørgelse praktiseres likt overfor alle skattytere med forsørgelsesansvar i utlandet og slik at fradragsretten begrenses til forsørgelse av foreldre og barn.»

Finanskomiteen behandlet forslaget i Innst. S. nr. 77 (1999-2000). I tråd med komiteens innstilling ble forslaget fra Siv Jensen avvist. Flertallet i komiteen har imidlertid bedt departementet foreta en nærmere undersøkelse av om det knytter seg misbruk til ordningen med særfradrag etter skatteloven § 76 (nå skatteloven § 6-80) og om praktiseringen av bestemmelsen innebærer uforholdsmessige byrder for likningsmyndighetene. Dersom slike forhold ble avdekket, skulle departementet komme tilbake til Stortinget med forslag til endringer i skatteloven.

9.2 Om ordningen med særfradrag for forsørgelse

9.2.1 Vilkår for fradrag

Skattyter som forsørger andre enn barn som han/hun har krav på barnetrygd eller forsørgerfradrag for, har krav på et særfradrag i inntekten på 5 000 kroner for hver forsørget når det vil være urimelig å la forsørgelsen være uten virkning ved skattlegging av forsørgeren. Det må her kreves at det er ytet et vesentlig tilskudd til forsørgelsen, og det må også vurderes i hvilken grad den forsørgede har behov for forsørgelsen. Fradraget er ikke begrenset til å gjelde forsørgelse innen en nærmere angitt familiekrets.

Fradrag for forsørgelse gis også når den forsørgede personen bor i utlandet, men i slike tilfeller kan fradraget begrenses til de faktiske utgifter. Maksimumsbeløpet på 5 000 kroner for hver forsørget gjelder også da. Fradraget begrenses ikke selv om levekostnadene i det landet den forsørgede bor, er lavere enn i Norge.

Krav om fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet vil ofte medføre bevismessige problemer. Skattedirektoratet har derfor gitt retningslinjer for hva slags dokumentasjon som bør kreves framlagt i slike tilfeller. Det kreves som utgangspunkt dokumentasjon både for at forsørgelse foreligger og for at midlene faktisk er tilfalt rette vedkommende.

Hva som kan godtas som dokumentasjon må avgjøres etter en konkret vurdering av hver enkelt sak. Er den forsørgede skattyters ektefelle eller barn, kreves det normalt bare vigsels- eller fødselsattest. For andre personer skattyter forsørger, er dokumentasjonskravet strengere. Etter Skattedirektoratets retningslinjer kreves det i utgangspunktet attestasjon fra myndighetene i det land den forsørgede bor som bekrefter følgende opplysninger:

• Fødselsdato,

• tilknytning til skattyter,

• at den forsørgede er i live,

• den forsørgedes inntekt, og

• at den forsørgede ikke er helt eller delvis forsørget av andre.

Fradragskravet bør i tillegg dokumenteres med originaldokumenter som viser at beløpet faktisk er overført den forsørgede.

9.2.2 Omfanget

I følge tall fra Statistisk sentralbyrå ble til sammen 12 010 skattytere innvilget særfradrag for forsørgelse etter skatteloven § 76 (någjeldende skattelov § 6-80) for inntektsåret 1998. Det samlede fradragsbeløpet var på om lag 96 mill. kroner. Av disse hadde 633 skatteytere et samlet fradrag på over 20 000 kroner. Det lar seg ikke tallfeste hvor stor andel av det samlede fradragsbeløp som er knyttet til forsørgelse av personer bosatt i utlandet, fordi slike opplysninger ikke registreres særskilt.

På bakgrunn av de undersøkelsene finanskomiteen har bedt departementet om å foreta, har det blitt innhentet opplysninger fra åtte forskjellige ligningskontorer om praktiseringen av og erfaringene med reglene om særfradrag for forsørgelse.

De undersøkelsene som er foretatt, viser at særfradrag for forsørgelse av personer bosatt i Norge i hovedsak gjelder samboer, samboers særkullsbarn og egne barn under utdannelse uten rett til støtte fra Statens lånekasse. Fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet gjelder i første rekke skattyters barn og foreldre, men også andre slektninger som søsken, søskens barn, svigerforeldre, besteforeldre m.m.

Videre viser undersøkelsene at skattyter som krever fradrag for person bosatt i Norge, vanligvis bare krever fradrag for forsørgelse av én person, mens skattytere som krever fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet langt oftere krever for opptil mange forsørgede.

9.3 Kontroll med ordningen og misbruksfaren

Stortingets finanskomite har som nevnt bedt departementet undersøke om det knytter seg misbruk til ordningen med særfradrag og om praktiseringen av bestemmelsen innebærer uforholdsmessige byrder for likningsmyndighetene.

Når det gjelder krav om fradrag for forsørgelse av personer bosatt i Norge, vil ligningsmyndighetens mulighet for kontroll av om vilkårene for fradrag er til stede, være relativt gode. Ved ligningen får ligningsmyndighetene blant annet adgang til opplysninger om skattyters og den forsørgeds inntektsforhold. Det kan derfor lett avdekkes hvorvidt den forsørgede har hatt egen inntekt eller om skattyter gis personfradrag eller forsørgerfradrag for den forsørgede.

Ved krav om fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet, vil derimot norske ligningsmyndigheter ikke ha samme gode tilgang til opplysninger vedrørende den forsørgede. Som vist til ovenfor har Skattedirektoratet derfor gitt retningslinjer om hva slags dokumentasjon som bør kreves når det er spørsmål om fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet.

Undersøkelsen som er foretatt viser imidlertid at den dokumentasjonen ligningskontorene faktisk mottar i saker vedrørende fradrag for forsørgelse av personer bosatt i utlandet, er av svært varierende kvalitet.

Når det gjelder forsørgelse av personer bosatt i land som Norge lenge har hatt innvandring fra, synes dokumentasjonen gjennomgående å være av god kvalitet. Det er imidlertid et problem at det kan være vanskelig for ligningsmyndighetene å vurdere ektheten av den dokumentasjon som er framlagt. Dette skyldes særlig to forhold. For det første er det vanskelig å få avklart at det er rette myndighet i det land den forsørgede bor, som har gitt attestasjon vedrørende opplysningene som kreves, fordi det sjelden benyttes offisielle brevark. Videre er det et problem at norske ligningsmyndigheter ikke har oversikt over hvilke offisielle myndigheter i de ulike land som kan utstede slik dokumentasjon.

Er skattyter flyktning og kommer fra et land det er/har vært krig eller andre uroligheter, kan det nærmest være umulig å skaffe dokumentasjon overhodet. I slike tilfeller kan samfunnsstrukturen være brutt sammen slik at det offentlige system ikke fungerer, eventuelt kan skattyter være politisk flyktning og derfor ikke nå fram overfor hjemlandets myndigheter.

Dokumentasjon av oversendt beløp vil også ha varierende kvalitet avhengig av hvilket land midlene sendes til. I enkelte land fungere bankvesenet dårlig, slik at pengene blir overlevert med kurér eller overlevert direkte. I andre tilfeller tilsier kulturelle forhold at pengene må overføres til andre enn den som forsørges, for eksempel til en mannlig slektning.

I tilfeller hvor dokumentasjonen er ufullstendig, må ligningsmyndighetene vurdere om det foreligger andre forhold som godtgjør forsørgelse. I tillegg til de rent kontrollmessige problemer med gjennomgang av dokumentasjonen, vil ligningsmyndighetene i slike saker utøve sterkt innslag av skjønn som kan medføre forskjellsbehandling av skattytere og at fradrag innrømmes/avvises på urettmessig grunnlag.

Når det gjelder misbruksrisikoen, må en se denne i sammenheng med de begrensede mulighetene etaten har til å drive kontroll på dette området. Denne typen saker reiser ofte vanskelige bevisspørsmål som er svært ressurskrevende for det enkelte ligningskontor. En mer omfattende kontroll vil muligens medføre at færre skattytere får innvilget fradrag, og muligens også redusere faren for forskjellsbehandling av skattytere. Men en intensivert kontroll på dette området bør neppe prioriteres ut i fra de relativt beskjedne beløp det kreves fradrag for. Ut fra de undersøkelsene som er foretatt, konkluderer også Skattedirektoratet med at det ikke er klare holdepunkter for at denne ordningen er mer utsatt for misbruk eller misbruksforsøk enn andre ordninger.

9.4 Departementets vurderinger og forslag

9.4.1 Innledning

Selv om Skattedirektoratet konkluderer med at misbruksfaren ikke er større med denne ordningen enn med andre fradragsordninger, har undersøkelsen avdekket at den er svært arbeidskrevende for ligningsetaten. Videre viser undersøkelsen at den store graden av skjønn som ligningsmyndighetene må utøve i slike saker, kan medføre forskjellsbehandling av skattytere.

Som nevnt kan retten til særfradrag i prinsippet gjelde enhver person som er forsørget av skattyter. Også ved forsørgelse av andre personer enn nære slektninger kan det være rimelig at det tas hensyn til forsørgelsen ved skattleggingen av forsørgeren. Etter departementets oppfatning bør imidlertid adgangen til å kreve særfradrag begrenses til en personkrets hvor det er naturlig å si at det norske skattesystem bør bidra til forsørgelsen.

Dette er bakgrunnen for at departementet ser behov for å foreta endringer i skatteloven § 6-80 som begrenser adgangen til å kreve særfradrag for forsørgelse.

9.4.2 Nærmere om forslaget

Det er i dag et vilkår for å få særfradrag for forsørgelse at det ville være urimelig å la forsørgelsen være uten virkning ved skattlegging av forsørgeren. Ved vurderingen av om dette vilkåret er oppfylt, vil ligningsmyndighetene i praksis se hen til slektskapsforhold mellom skattyteren og den forsørgede og om den forsørgede tilhører skattyters husstand. Etter departementets syn kan det derfor være hensiktsmessig å lovregulere hvilke personer skattyter kan kreve særfradrag for forsørgelse for.

En slik avgrensning bør ha som utgangspunkt at skattyter fortsatt skal kunne kreve fradrag for personer som tilhører skattyters husstand. Selv om skattyter ikke alltid har juridisk plikt til å forsørge husstandsmedlemmer, synes det rimelig at forsørgelsen bør få virkning for skattleggingen. Når det gjelder forsørgelse av personer som skattyter ikke bor sammen med, foreslår imidlertid departementet innstramminger. Departementet foreslår at særfradrag for forsørgelse når den forsørgede ikke bor sammen med skattyter, skal begrenses til å gjelde ektefelle, barn og foreldre. Familiemedlemmer ut over denne kretsen har ikke samme nære tilknytning til skattyter, og det er derfor ikke like naturlig at skattyter gis fradrag for forsørgelse av dem.

En begrensning som her er foreslått vil kunne bidra til økt likebehandling av skattyterne. En lovbestemmelsen som positivt angir hvilke personer det kan kreves fradrag for, vil redusere ligningskontorenes behov for å treffe skjønnsmessige avgjørelser, og dermed reduseres også faren for forskjellsbehandling.

Når det gjelder særfradrag for forsørgelse av barn, skal det fortsatt være et vilkår for fradrag at skattyter ikke mottar barnetrygd eller gis forsørgerfradrag for barnet. Videre skal barnet fortsatt anses selvforsørget dersom det har krav på lån fra Statens lånekasse.

Departementet foreslår videre at det settes en grense for hvor mange personer det kan kreves fradrag for. I forslaget som legges fram er grensen satt til fire personer. I praksis vil ikke denne begrensningen få betydning for mange skattytere. Forslaget fremmes i første rekke av hensyn til ligningsetatens behov for forenklinger på området. Grensen er imidlertid etter departementets syn fortsatt romslig, og vil i de aller fleste tilfeller være tilstrekkelig til at skattyter kan kreve fradrag for forsørgelse av den personkretsen som det etter forslaget skal kunne kreves fradrag for.

Det vises til vedlagte forslag til endringer i skatteloven § 6-80. Det foreslås at endringen gis virkning fra og med inntektsåret 2001.