11 Endring av minstegrensen for innkreving av restskatt
11.1 Innledning
Finansdepartementet foreslår endringer i skattebetalingslovens regler om betaling av restskatt.
Minstegrensen for å kreve inn restskatt foreslås redusert fra 300 kroner til 100 kroner.
11.2 Høringen
Den 25. mai 1999 sendte departementet et notat på høring til 24 instanser, med høringsfrist 25. august 1999. Forslaget var en del av et større høringsnotat om endringer i reglene om betaling av restskatt, forhåndsskatt og resterende skatt. Disse har avgitt høringsuttalelse:
Nærings- og handelsdepartementet
Den norske Revisorforening
Ligningsutvalget
Norges kemner- og kommunekassererforbund
Skattebetalerforeningen
Skattedirektoratet
Skatteetatens landsforening
Skattefogdenes landsforening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
I tillegg har Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Akademikerne, Kommunenes Sentralforbund og Norges Skatterevisorers landsforening uttalt at de ikke har merknader til forslagene.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) har meddelt at de ikke vil uttale seg. Øvrige høringsinstanser har ikke avgitt uttalelse i saken.
Innholdet i høringsuttalelsene vil bli behandlet under punkt 4.
11.3 Bakgrunn og gjeldende rett
Etter skattebetalingsloven § 23 nr. 1 annet punktum blir restskatt under 300 kroner ikke innkrevet.
I Ot.prp. nr. 32 (1960-1961) pekte departementet på at forhøyelse av denne grensen kan friste enkelte skattytere til å søke forskuddsbetalingene regulert for å få en restskatt like under grensen. I Ot.prp. nr. 18 (1968-69) viste departementet til denne uttalelsen, men uttalte at det må være grunn til å anta at det er relativt få skattytere som vil utnytte en slik mulighet.
I forbindelse med prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, vil skatteyterne i begynnelsen av april motta en foreløpig skatteberegning som viser eventuell restskatt sammen med den forhåndsutfylte selvangivelsen. Skattyterne kan da betale tilleggsforskudd slik at det står igjen 299 kroner.
Tap av skatteproveny som følge av dagens minstegrense, utgjorde 23,5 millioner kroner for 1995, 27 millioner kroner for 1996 og 26,5 millioner kroner for 1997. En opprettholdelse av minstegrensen kan medføre ytterligere avkall på proveny dersom flere av skattyterne lar 299 kroner gjenstå ubetalt ved betaling av tilleggsforskudd som følge av forhåndsinformasjonen om størrelsen på en eventuell restskatt. Opprettholdelse av grensen på 300 kroner vil i større grad enn tidligere medføre at skattyterne kan søke å regulere forskuddsbetalingene slik at en får restskatt. De som innretter seg slik og andre som får restskatt, oppnår en tilfeldig fordel i forhold til andre skattytere, som ikke er tilsiktet.
Den høye beløpsgrensen har vært begrunnet i hensynet til samfunnets totalkostnader ved betaling og innfordring. Skatteoppkreverne foretar i dag en løpende vurdering av hvor aktiv innfordring som skal iverksettes for mindre restanser. Departementet mener at kostnadene ved innkrevingen ikke tilsier at beløpet må være så høyt som 300 kroner.
Departementet foreslo i høringsnotatet å redusere minstegrensen for restskatt som ikke innkreves til 100 kroner.
Minstegrensen for hva som pliktes innbetalt som resterende skatt for etterskuddspliktige skattytere er 100 kroner, jf. skattebetalingsloven § 27 nr. 6. Den foreslåtte endring vil medføre sammenfallende beløpsgrenser for de to skattearter.
11.4 Høringsinstansenes merknader
Den norske Revisorforening, Norges kemner- og kommunekassererforbund og Skattefogdenes landsforening slutter seg til forslaget.
Ligningsutvalget, Skattebetalerforeningen, Skattedirektoratet og Skatteetatens landsforening har uttalt at en reduksjon av minstegrensen for innkreving av restskatt vil medføre en reduksjon av beløpsgrensen for fritak for forskuddstrekk (frikortgrensen).
Ligningsutvalget, Skattebetalerforeningen, Skatteetatens Landsforening og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener endringen i kroneverdien ikke tilsier noen reduksjon av gjeldende minstegrense for innkreving av restskatt. Ligningsutvalget og Skattebetalerforeningen har uttalt at tap av proveny ikke synes å være særlig stort tatt i betraktning samfunnets totalkostnader ved betaling og innfordring, og at det dreier seg om skatteoppgjøret for hele landet.
Skattefogdenes landsforening uttaler at de antar reduksjonen ikke vil medføre vesentlig merarbeid på innfordringsområdet som følge av at det ved innkreving av mindre restanser sjelden vil være aktuelt å iverksette mer arbeidskrevende innfordringstiltak.
Ligningsutvalget mener det bør være en viss romslighet fordi det ved utstedelsen av skattekort er en usikkerhet om forskuddet «treffer». De viser til at en tidligere hadde et oppgjørsfradrag som bl.a. skulle dekke slike restskatter i tillegg til at en hadde minstebeløp for restskatter.
Ligningsutvalget har for øvrig uttalt at pensjonister som blir skattefrie etter skattebegrensningsregelen, og som har formue så vidt ovenfor skattefritt beløp vil få utlignet en formuesskatt som må betales dersom den overstiger 100 kroner.
11.5 Departementets vurderinger og forslag
Etter departementets vurdering bør minstegrensen reduseres til 100 kroner, primært for å motvirke at det foretas tilpasninger på forskuddsstadiet for å komme i posisjon til å utnytte minstegrensen. En grense på 300 kroner favoriserer skattytere med restskatt slik at de kan skaffe seg et fradrag i skatt på 299 kroner. De skattyterne som får tilgode har ikke denne muligheten. Bakgrunnen for fastsettelse av en minstegrense for innkreving av restskatt har vært behovet for å rasjonalisere innkrevingen. Regelen har ikke hatt som formål å redusere skatten for enkelte skattytere, selv om dette har vært en indirekte virkning av minstegrensen.
En reduksjon av minstegrensen vil etter departementets mening medføre at hensynet til en rasjonell innfordring blir ivaretatt samtidig med at andelen av utlignet skatt som blir betalt øker.
Oppgjørsfradragets funksjon var, som Ligningsutvalget uttaler, å redusere antallet mindre restskatter. Ved lov av 23. desember 1998 nr. 81 ble skattebetalingsloven § 7 nr. 2 siste setning endret ved at oppgjørsfradraget ble erstattet av en regel om at en prosentvis del av minstefradraget skal holdes utenfor beregningen av forskuddstrekket. Denne bestemmelse medfører, i likhet med det tidligere oppgjørsfradraget, at antallet mindre restskatter reduseres. Reduksjonen av minstegrensen til 100 kroner vil ikke få noen innvirkning på antallet mindre restskatter. Antallet mindre restskatter som innkreves vil imidlertid øke.
En reduksjon av minstegrensen for innkreving av restskatt vil isolert sett medføre at den såkalte frikortgrensen reduseres med 800 kroner. For å unngå en slik virkning foreslår departementet at fribeløpet for folketrygdavgift i folketrygdloven § 23-3 fjerde ledd økes med 800 kroner, det vil si fra 21 400 kroner til 22 200 kroner.
Personer som ikke blir ilignet skatt på grunn av skattebegrensningsregelen i skatteloven § 17-1 og som har formue så vidt over skattefritt beløp, vil som Ligningsutvalget har uttalt, kunne få utlignet formuesskatt som må betales dersom den overstiger 100 kroner. Formuesskatt skal kun svares for antatt formue over 120 000 kroner. Minstegrensen for betaling av restskatt innebærer i realiteten at skattefri formue kan være noe høyere. Denne virkningen av minstegrensen for betaling av restskatt har ikke vært tilsiktet, men det har ikke vært mulig å finne noen god måte å unngå dette på. Den maksimale merskatten som må betales som følge av dette er 299 kroner. På bakgrunn av at dette er skatt som tidligere har blitt utlignet, men som av innfordringsmessige grunner ikke har blitt krevet betalt, er dette etter departementets vurdering ingen avgjørende innvending mot forslaget.
Departementet foreslår på bakgrunn av vurderingen ovenfor at restskatt under 100 kroner ikke blir å innkreve. Samtidig foreslås fribeløpet for folketrygdavgift økt med 800 kroner. Det vises til forslaget til endring i skattebetalingsloven § 23 nr. 1 annet punktum og i folketrygdloven § 23-3 fjerde ledd første og annet punktum.
11.6 Ikrafttredelse
Endringen av minstegrensen for innkreving av restskatt foreslås å tre i kraft 1. januar 2001 med virkning fra og med skatteavregningen for inntektsåret 2000.
Endringen av fribeløpet for folketrygdavgift foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2000.
11.7 Økonomiske og administrative konsekvenser
Dersom minstegrensen for innkreving av restskatt i skattebetalingsloven § 23 nr. 1 annet punktum reduseres fra 300 kroner til 100 kroner vil de samlede skatteinntektene øke. Når en tar høyde for endret betalingsmønster som følge av den foreløpige skatteberegningen i den forhåndsutfylte selvangivelsen forventer departementet en økning på 35 millioner kroner.
Forslaget antas for øvrig i liten grad å ha økonomiske eller administrative konsekvenser.