12 Endringer i ligningsloven ved innføring av permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse
12.1 Innledning
Finansdepartementet legger her fram forslag til en rekke endringer i ligningsloven. Bakgrunnen for forslaget er at departementet nå foreslår at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse skal gjøres permanent. Reglene om gjennomføring av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er inntatt i forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse 16. desember 1997 som er gitt med hjemmel i ligningsloven § 4-2 nr. 7. Etter departementets oppfatning tilsier reglenes karakter og hensynet til tilgjengelighet for skattyterne at de som utgangspunkt bør gis i lovs form. Forslaget til lovendringer er basert på at ordningen i hovedsak skal videreføres slik den er regulert i forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse.
Departementet foreslår at endringene i ligningsloven skal tre i kraft fra og med inntektsåret 2000.
12.2 Bakgrunn
Arbeidet med å forenkle selvangivelsen har pågått over flere år. Ved lov 22. desember 1989 nr. 97 ble det fra og med inntektsåret 1990 innført en ordning med forenklet selvangivelse (FSA). I St. meld. nr. 35 (1986-87) ble det uttalt at:
«Departementet er kommet til at en også i Norge inntil videre bør bygge på en ordning med bare begrenset forhåndsutfylling av selvangivelsen, kombinert med en forsikring fra skattyter vedrørende innholdet i oppgavene. Når systemet har vært i drift noen tid og datagrunnlaget er blitt av tilstrekkelig høy kvalitet, vil en kunne vurdere på nytt spørsmålet om en overgang til preutfylling av selvangivelsen.»
I Ot.prp. nr. 1 (1997-98) kapittel 16.2 ga departementet uttrykk for at datagrunnlaget i skatteforvaltningen nå hadde nådd en så høy kvalitet at det ikke ville være betenkelig å innføre en ordning med forhåndsutfylt selvangivelse. En foreslo å gjennomføre en prøveordning med obligatorisk bruk av slik selvangivelse i fem kommuner for inntektslåret 1997. Samtidig ble det uttalt at en tok sikte på å gjøre ordningen landsdekkende fra og med inntektsåret 1998. I Innst.O. nr. 5 (1997-98) sluttet Stortinget seg til prosjektet som det var skissert. Ligningsloven § 4-2 nr. 7 ble endret. Med hjemmel i denne bestemmelsen fastsatte Skattedirektoratet 16. desember 1997 forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse.
Prøvedriften ble foretatt i kommunene Andebu, Askøy, Enebakk, Skedsmo og Tønsberg. Prøveordningen omfattet om lag 78 000 skattytere. I Ot.prp. nr. 1 (1998-99) konkluderte departementet med at erfaringene fra prøveprosjektet var tilfredsstillende. Departementet foreslo samtidig at prøveprosjektet skulle fortsette i inntektsåret 1998, og at det skulle utvides til å omfatte hele landet.
I Ot.prp. nr. 1 (1999-2000) kapittel 27 anbefalte departementet at prøveordningen ble videreført også for inntektsåret 1999.
12.3 Høring
Finansdepartementets forslag til endringer i ligningsloven ved innføring av permanent ordning med forhåndsutfylt selvangivelse ble sendt på høring den 12. mai 2000 til 51 instanser, med høringsfrist 14. august 2000. Følgende instanser har avgitt realitetsuttalelse:
Justisdepartementet
Kommunenes sentralforbund
Landslaget for Regnskapskonsulenter
Ligningsutvalget
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norsk tjenestemannslag
Nærings- og handelsdepartementet
Næringslivets hovedorganisasjon
Skattebetalerforeningen
Skattedirektoratet
Skatteetatens Landsforening
Verdipapirsentralen
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Følgende instanser hadde ingen merknader til forslagene:
Akademikerne
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Datatilsynet
Den norske advokatforening
Den norske revisorforening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Forsvarsdepartementet
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kredittilsynet
Landbruksdepartementet
Landsorganisasjonen i Norge
Olje- og energidepartementet
Skattefogdenes Landsforening
Sosial- og helsedepartementet
Statistisk sentralbyrå
Utenriksdepartementet
I tillegg har også Norske Siviløkonomers Forening og Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring avgitt høringsuttalelse.
Høringsinstansene er positive til ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, og støtter forslaget om at ordningen nå gjøres permanent.
Norges autoriserte regnskapsføreres forening er også positive til forslaget om at ordningen gjøres permanent:
«Innledningsvis vil vi få nevne at NARF stiller seg positive til å innføre forhåndsutfylt selvangivelse som en permanent ordning. Vi har under prøveperioden opplevd at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse har utviklet seg i positiv retning, og antar at ordningen stadig vil bli bedre i tiden som kommer. Ordningen synes å ha innarbeidet seg godt i skattytermassen, hvilket gjør at tidspunktet for permanent innføring anses riktig.»
Tilsvarende uttaler Norsk tjenestemannslag følgende i sin høringsuttalelse:
«Innledningsvis vil vi gi uttrykk for at vi mener forholdene nå ligger til rette for å innføre forhåndsutfylt selvangivelse som en permanent ordning.»
Skattedirektoratet uttaler i brev 16. august 2000 til departementet at kvaliteten på ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er så god at den kan innføres som permanent ordning fra og med inntektsåret 2000. Departementet slutter seg til dette, og foreslår at ordningen gjøres permanent fra og med inntektsåret 2000.
Høringsinstansenes merknader til departementets forslag til lovfesting av ordningen, gjennomgås fortløpende i tilknytning til hvert enkelt lovforslag nedenfor.
12.4 Departementets vurderinger og forslag til endringer i ligningsloven
12.4.1 Forholdet til de øvrige selvangivelsesformer
Ved innføringen av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse ble det lagt til grunn at den forhåndsutfylte selvangivelsen skulle erstatte både den forenklede og den fullstendige selvangivelsen for de skattyterne som omfattes av ordningen, jf. Ot.prp. nr. 1 (1997-98). De skattyterne som ikke omfattes av ordningen skulle fortsatt levere fullstendig selvangivelse. Ordningen med forenklet selvangivelse er avviklet ved innføring av forhåndsutfylt selvangivelse. Departementet foreslår på denne bakgrunn at ligningsloven §§ 4-1 nr. 2, 4-2 nr. 6, 4-3 nr. 2 og 8-1 nr. 3 og 4 som gjelder forenklet selvangivelse oppheves.
I forbindelse med innføringen av forenklet selvangivelse som selvangivelsesform, ble begrepet fullstendig selvangivelse samtidig introdusert som en betegnelse på den alminnelige selvangivelsen som selvangivelsesform, jf. Ot.prp. nr. 14 (1989-90). Den forhåndsutfylte selvangivelsen er å anse som en variant av den ordinære manuelt utfylte selvangivelsen, og forutsettes å skulle være like fullstendig. Etter departementets vurdering er derfor betegnelsen fullstendig selvangivelse overflødig når man avvikler ordningen med forenklet selvangivelse.
Skattebetalerforeningen foreslår i sin høringsuttalelse at det skilles mer mellom de to typene selvangivelse i lovtekstene og at det brukes en annen type terminologi enn den departementet har valgt:
«Skattebetalerforeningen foreslår prinsipalt at begrepet «delvis utfylt» brukes i stedet for forhåndsutfylt, subsidiært at det skilles mellom de to selvangivelser på følgende måte: «selvangivelse for næringsdrivende m.v.» og selvangivelse for lønnstakere og pensjonister m.v.»
Skattedirektoratet foreslår i sin høringsuttalelse at den forhåndsutfylte selvangivelsen bør bli kalt «selvangivelsen», siden dette er den type selvangivelse de fleste skattyterne skal levere.
Departementet har i høringsutkastet valgt å videreføre den terminologien som har vært benyttet under prøvedriften. Det antas at denne terminologien etter hvert har blitt innarbeidet blant skattyterne, og at den av den grunn er å foretrekke. Departementet er enig med Skattebetalerforeningen i at navnet «delvis utfylt selvangivelse» kanskje vil være mer dekkende hva angår den plikten skattyter har til å korrigere og foreta tilføyelser i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Etter departementets mening vil imidlertid den mest effektive måten å informere skattyter om hvilken opplysningsplikt han har være gjennom veiledingen til selvangivelsen, jf. omtale i kapittel 12.4.2.
Når det gjelder spørsmålet om i hvilken grad det skal skilles mellom ordinær og forhåndsutfylt selvangivelse i lovtekstene, har departementet tatt utgangspunkt i at begrepet forhåndsutfylt selvangivelse stort sett bare skal benyttes der det er oppstilt særregler for den forhåndsutfylte selvangivelsen. De fleste reglene i ligningsloven gjelder for både den ordinære og den forhåndsutfylte selvangivelsen. Den forhåndsutfylte selvangivelsen kan derfor sies å være en variant av den alminnelige selvangivelsen. Etter departementets syn vil en dobbeltregulering av reglene som skal gjelde for de to typene selvangivelse i ligningsloven bli tungvint, og kanskje vanskeligere tilgjengelig enn den løsningen som er valgt. Departementet fastholder derfor den lovtekniske løsningen som er valgt.
Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 4-3 nr. 1.
12.4.2 Skattyters alminnelige opplysningsplikt
Ligningsloven § 4-1 inneholder en generell regel om den enkelte skattyters opplysningsplikt for å avklare vedkommendes skatteansvar i rett tid. Videre har den en generell regel om skattyters alminnelige ansvar for å påse at skatteoppgjøret og ligningen blir riktig. I ligningsloven § 4-3 fremgår det nærmere hva selvangivelsen skal inneholde. Overtredelse av reglene om opplysningsplikt kan føre til at skattyter pålegges tilleggsskatt eller forsinkelsesavgift. Videre vil fristen for å endre ligningen forlenges når skattyter ikke oppfyller opplysningsplikten, jf. ligningsloven § 9-6.
Flere av høringsinstansene, blant annet Skattedirektoratet og Skattebetalerforeningen, mener at opplysningsplikten for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse bør reguleres særskilt.
Skattedirektoratetuttaler følgende i sin høringsuttalelse:
«Etter Skattedirektoratets oppfatning bør loven eksplisitt gi uttrykk for at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse forutsetter at skattyter har plikt til å korrigere feil og ufullstendigheter, gjøre tilføyelser der opplysninger mangler og ellers bekrefte riktigheten av de øvrige opplysninger i selvangivelsen. Noe av problemet med innføringen av ordningen nå, synes å være at mange skattytere ikke foretar en slik kontroll av selvangivelsen som er forutsatt fra myndighetenes side. De omtalte plikter, som i dag til dels fremgår av forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 4, bør derfor komme klart til uttrykk i loven, enten i ligningsloven § 4-1 eller kanskje mer naturlig i ligningsloven § 4-3.»
Skattebetalerforeningen uttaler følgende om særregulering av skattyters opplysningsplikt:
«Skattebetalerforeningen mener imidlertid at opplysningsplikten bør reguleres særskilt i ligningsloven § 4-1 (nr 1) av pedagogiske årsaker, slik at det uttrykkelig presiseres i loven at opplysningsplikten også gjelder for forhåndsutfylt selvangivelse. Det er viktig at opplysningsplikten kommer klart frem i lovteksten, slik at den aktuelle skattyter vet hva han har å forholde seg etter.»
Departementet er enig med høringsinstansene i at den enkelte skattyter som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse, må gjøres oppmerksom på rekkevidden av sin alminnelige opplysningsplikt. Det har avgjørende betydning for at ligningsresultatene blir korrekte at skattyter forstår at han har plikt til og hvordan han kan korrigere feil og foreta tilføyelser i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke sikkert at en lovregulering vil være den mest hensiktsmessige måten å informere skattyter om dette på. Veiledning og informasjon i selvangivelsen vil kunne være like nærliggende i denne sammenheng.
Som nevnt er skattyterens generelle opplysningsplikt regulert i ligningsloven i dag, en særregulering i ligningsloven av skattyters alminnelige opplysningsplikt ved levering av forhåndsutfylt selvangivelse vil kunne leses som uttømmende dvs. at skattyters alminnelige opplysningsplikt ved levering av forhåndsutfylt selvangivelse ikke er videre enn det som følger av lovteksten. Den alminnelige opplysningsplikten knyttet til forhåndsutfylt selvangivelse vil dermed kunne bli snevrere enn den alminnelige opplysningsplikten knyttet til ordinær selvangivelse. Departementet vil presisere at dette ikke er meningen. Den forhåndsutfylte selvangivelsen er å anse som en variant av den alminnelige selvangivelsen, jf. omtale under kapittel 12.4.1. Departementet foreslår at det ikke innføres en særskilt bestemmelse om skattyters alminnelige opplysningsplikt for skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse. Departementet forutsetter samtidig at det informeres særskilt om skattyters plikt til å korrigere og foreta tilføyelser i den forhåndsutfylte selvangivelsen i rettledningen/veiledningen til denne.
12.4.3 Nærmere om hva forhåndsutfylt selvangivelse skal inneholde
I ligningsloven § 4-3 nr. 1 er det regulert hva hovedinnholdet i en ordinær selvangivelse skal være. Skattyter som leverer ordinær selvangivelse har en aktiv plikt til å fylle ut selvangivelsen med riktige opplysninger.
Med forhåndsutfylt selvangivelse menes en selvangivelse med maskinelt påførte opplysninger om visse inntekts-, formues- og fradragsposter. Opplysningene er innhentet fra oppgavegivere som har plikt til å gi tredjemannsopplysninger til ligningsmyndighetene, for eksempel arbeidsgivere og banker. Opplysningene hentes også fra etatsinterne registre. Departementet legger til grunn at den forhåndsutfylte selvangivelsen skal inneholde identifikasjonsopplysninger, samt forslag til inntektsposter, fradragsposter, formuesposter mv. Under prøveprosjektet har den forhåndsutfylte selvangivelsen bestått av en selvangivelsesblankett som spesifiserer de enkelte poster, en foreløpig skatteberegning på grunnlag av disse opplysningene, samt en innbetalingsblankett for tilleggsforskudd.
Etter at skattyter har mottatt den forhåndsutfylte selvangivelsen, skal han ta stilling til om alle aktuelle opplysninger av betydning for hans skatteforhold er tatt korrekt med, eller om han må supplere eller korrigere innholdet. Endring skal eventuelt skje ved at forhåndsutfylt beløp strykes, og det nye beløp føres opp i endringsfeltet ved siden av opprinnelig beløp. Departementet legger til grunn at det skal være mulig å sende inn vedlegg for ytterligere opplysning om formues- og inntektsforhold, herunder spesielt de forhold som ligger til grunn for den foretatte endringen. Skattyter skal også tilføye poster som ikke er tatt med. Dette medfører at skattyter aktivt må kontrollere den forhåndsutfylte selvangivelsen. Selvangivelsen skal deretter underskrives og returneres ligningskontoret. Det er også adgang til å levere selvangivelsen elektronisk, via telefon eller Internett.
Skattebetalerforeningen uttaler i sin høringsuttalelse at forskjellen mellom den ordinære og den forhåndsutfylte selvangivelsen bør komme klarere fram i lovteksten enn den presiseringen som foreslås av departementet i høringsnotatet. Det vises til at vi nå har to hovedtyper selvangivelse, og at lovteksten bør reflektere dette. Departementet er ikke enig i denne innvendingen. At man ikke sondrer mer mellom den ordinære selvangivelsen og den forhåndsutfylte selvangivelsen i lovtekstene skyldes at man forutsetter at den forhåndsutfylte selvangivelsen skal være like fullstendig som den ordinære selvangivelsen, jf. kapittel 12.4.1.
Departementet foreslår at det presiseres i ligningsloven § 4-3 nr. 1 at forhåndsutfylt selvangivelse skal ha samme innhold som ordinær selvangivelse.
Det vises til forslag til endring av § 4-3 nr. 1.
12.4.4 Hvilke skattytere skal levere forhåndsutfylt selvangivelse
Ligningsloven § 4-2 nr.1 oppstiller selvangivelsesplikt for enhver som har hatt formue eller inntekt. For de skattyterne som er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse er denne selvangivelsesformen obligatorisk, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 2. Departementet foreslår at det skal være obligatorisk å levere forhåndsutfylt selvangivelse for skattytere som er omfattet av ordningen.
I forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 2 første ledd er det oppstilt en negativ avgrensning, slik at personlige skattytere som ikke er eksplisitt unntatt, er omfattet av ordningen. Dette medfører at aksjeselskaper og andre etterskuddspliktige ikke vil være omfattet av ordningen. Etter forskriften § 2 første ledd er heller ikke følgende grupper personlige skattytere omfattet av ordningen;
skattyter som skal levere selvangivelse for næringsdrivende
skattyter som skal levere selvangivelse til Sentralskattekontoret for utenlandssaker
skattyter som er skattepliktig etter Stortingets skattevedtak § 3-5 annet ledd dvs. skattyter som ikke har bopel i riket, men som mottar lønn av den norske stat (diplomater)
skattyter som er skattepliktig etter skatteloven § 2-3 første ledd bokstavene a, b, e og f dvs. utledninger med stedbunden beskatning til Norge og
skattyter som er unntatt fra selvangivelsesplikt etter de alminnelige reglene.
Departementet har vurdert ulike måter å regulere plikten til å levere forhåndsutfylt selvangivelse på. I utgangspunktet vil alle skattytere som er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse få tilsendt forhåndsutfylt selvangivelse fra ligningsmyndighetene. En slik regulering kan imildlertid være lite forutsigbar for skattyter. Plikten til å levere forhåndsutfylt selvangivelse kan derfor i utgangspunktet reguleres slik at skattyter skal levere den selvangivelsen han mottar fra ligningsmyndighetene. Departementet foreslår derfor at plikten til å levere forhåndsutfylt selvangivelse knyttes til hvem som er omfattet av ordningen (personlig skattyter).
Erfaringene med prøvedriften av forhåndsutfylt selvangivelse har vist at en slik avgrensning vil måtte bli nokså detaljert, og at det derfor ikke vil være lett å komme fram til en kortfattet, og likevel dekkende, avgrensning. Løsningen forutsetter at skattyter kan finne ut på forhånd hvilken type selvangivelse han skal levere og hvilken frist som gjelder. Det vil imidlertid bare være i tvilstilfeller skattyter må undersøke dette selv, typisk dersom skattyter som tidligere har vært omfattet av systemet med forhåndsutfylt selvangivelse starter næringsvirksomhet.
Departementet legger til grunn at det vil være mest hensiktsmessig å foreta den nærmere avgrensningen av hvilke skattytere som er omfattet av ordningen i forskrift. Høringsinstansene slutter seg til at den nærmere avgrensningen bør foretas i forskrift.
Flere av høringsinstansene har imidlertid merknader knyttet til avgrensningen av hvilke skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse. Justisdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse:
«Det fremgår videre at det ikke skal være avgjørende hvilken form for selvangivelse skattyter mottar, og at en risikerer å motta feil form fra skatteetaten. Forutsatt at en mottar feil form, men likevel sender den inn, fremgår det ikke hvilke konsekvenser dette vil få for skattyteren. Justisdepartementet savner en avklaring av dette, noe som også kan få betydning for hvordan forslaget skal vurderes.»
Skattebetalerforeningen uttaler:
«Etter vår oppfatning bør det innføres en valgrett mellom de to selvangivelser for de som ikke har mottatt skjema innen utløpet av april, eller for de som har mange rettinger/tillegg samt for de som ønsker å sende selvangivelsen før april av ulike grunner.»
Etter Finansdepartementets oppfatning vil ikke de foreslåtte avgrensningene av hvilke skattytere som skal levere forhåndsutfylt selvangivelse skape store problemer. I forbindelse med lovfestingen av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, er det i praksis to selvangivelsestyper som vil være aktuelle for skattyter; enten skal skattyter levere selvangivelse for næringsdrivende eller så skal skattyter levere forhåndsutfylt selvangivelse. Det er bare i svært få tilfeller det vil kunne forekomme at skattyter får tilsendt feil selvangivelse. Dersom skattyter er i tvil om hvilken selvangivelse han skal levere, bør ligningskontoret kontaktes i januar.
Departementet foreslår at det gis hjemmel i ligningsloven § 4-2 ny nr. 2 til å presisere nærmere i forskrift hvilke skattytere som er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse. Det vises til forslag til § 4-2 ny nr. 2.
Etter ligningsloven § 4-2 nr. 1 bokstav b kan ligningskontoret på fritt grunnlag vurdere når det er tilstrekkelig behov for å pålegge personer eller selskaper mv. å levere selvangivelse. Skattedirektoratetviser i sin høringsuttalelse til at en økende del av ligningsbehandlingen skjer ved hjelp av sentralt opererte maskinelle systemer, og at det i denne sammenheng vil være mer dekkende for den fremtidige ligningsbehandlingen at kompetansen til å pålegge plikt til å levere selvangivelse legges til ligningsmyndighetene.
Departementet slutter seg til denne presiseringen. Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 4-2 nr. 1 bokstav b.
12.4.5 Særlig om ektefeller
Ligningsmåte for ektefeller
Hovedregelen for ligning av ektefeller er at de skal lignes under ett for begges formue og inntekt (sambeskatning), jf. skatteloven § 2-10. Det innebærer bl.a. at ektefellene skal ha personfradrag i klasse 2 som er dobbelt så store som personfradragene i klasse 1, jf. skatteloven § 15-4 andre ledd og Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2000 § 7-5. Ligning under ett innebærer videre at ektefellenes inntekter og fradragsposter skal regnes sammen ved skatteberegningen. Personinntekt skal imidlertid fastsettes særskilt for hver av ektefellene, jf. skatteloven § 12-3. Ved beregning av toppskatt skal imidlertid ektefellene ha felles fribeløp mv. i klasse 2, jf. Stortingets skattevedtak § 3-1 første ledd. Trygdeavgiften beregnes for ektefellene hver for seg, selv om de lignes under ett.
Ektefellene lignes særskilt for den alminnelige inntekten dersom de har fremsatt krav om det. Særskilt ligning gjennomføres også uten at ektefellene har fremsatt krav om det, dersom det gir lavere samlet skatt enn ligning under ett jf. skatteloven § 2-11 første og andre ledd. Særskilt ligning innebærer at ektefellene som utgangspunkt skal lignes som enslige. Dvs. at inntekten ikke skal regnes sammen ved skatteberegningen og at de får personfradrag i klasse 1. Særskilt ligning forutsetter at inntekts- og fradragsposter skal tilordnes den av ektefellene som er rett skattesubjekt. For kapitalinntekter og kapitalutgifter som lignes med proporsjonal skattesats vil tilordningen normalt ikke få noen betydning for skattens størrelse, men tilordningen vil bl.a. kunne få betydning for om skattyterne får benyttet gjeldsfradrag og personfradrag fullt ut. Hvis ektefellene skal lignes særskilt ved beregning av alminnelig inntekt, skal de lignes i klasse 1 i forhold til reglene om toppskatt, jf. Stortingets skattevedtak § 3-1 første ledd.
Selvangivelsesplikt
Etter ligningsloven § 4-2 nr. 2 kan ektefeller som lignes under ett levere felles selvangivelse med mindre de krever skatten fordelt eller hver for seg har inntekt av pensjonsgivende art. Når ektefellene lignes særskilt skal de levere separat selvangivelse.
For ektefeller, der den ene eller begge omfattes av prøveordningen med forhåndsutfylt selvangivelse, følger det av forskriften § 2 andre ledd at det ikke er adgang til å levere felles selvangivelse. I Ot.prp. nr. 1 (1997-98) på side 58-59 ble denne løsningen beskrevet som ryddig og ukomplisert. Når ektefellene leverer hver sin selvangivelse, vil opplysningene som legges til grunn ved ligningen føres på den skattyter dette gjelder. Det ble også vist til at ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse innebærer at det skrives ut en selvangivelse for alle skattytere som omfattes av ordningen, og at ved trykking av den forhåndsutfylte selvangivelsen vil ligningsmyndighetene ikke vite om ektefeller ønsker å kreve felles selvangivelse. Selv om ektefellene må levere hver sin selvangivelse, er det like fullt adgang til å overføre beløp fra den ene til den annens selvangivelse. Det legges til grunn at det kan gjøres i korrigeringsfeltet i selvangivelsen. Ektefeller som leverer forhåndsutfylt selvangivelse vil dermed kunne oppnå samme resultat ved ligningen som tidligere. At ektefellene må levere separate selvangivelser er heller ikke til hinder for at de kan lignes under ett.
I den forhåndsutfylte selvangivelsen er det påført forslag til ligningsmåte for ektefellene. Utgangspunktet for forslaget til ligningsmåte er at de skal lignes etter den metoden som gir lavest samlet skatt, jf. skatteloven § 2-10 og 2-11 andre ledd. Interne registre hos ligningsmyndighetene og ligningsoppgaver fra banker, forsikringsselskap og boligselskap mv. legges til grunn for det forslag ligningsmyndighetene presenterer for skattyter i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Ektefellene har som nevnt mulighet til å samordne selvangivelsene, for eksempel ved å overføre eller fordele fradragsposter. Skattedirektoratet har pekt på at i slike tilfeller vil ikke alltid den ligningsmåten som er foreslått i den forhåndsutfylte selvangivelsen være den gunstigste. Eksempelvis er det foreslått særskilt ligning for ektefellene selv om en av dem har lav pensjonsgivende inntekt. Dersom skattyterne overfører fradragsposter til ektefellen med lavest inntekt, og dette medfører at personfradragene ikke kan utnyttes fullt ut, vil ligning under ett være gunstigere for ektefellene.
Skattedirektoratetuttaler i sin høringsuttalelse om dette:
«Skattedirektoratet antar at informasjon til skattytere om at den ligningsmåten som er påført i den forhåndsutfylte selvangivelsen for ektefeller ikke alltid vil være den gunstigste, best kan gjøres i rettledningen til selvangivelsen. Skattedirektoratet vil derfor påse at dette kommer med i rettledningen til årets selvangivelse.»
Erfaringene fra prøveordningen har ikke avdekket et behov for at ektefeller skal kunne levere felles selvangivelse. Det typiske tilfellet hvor ektefeller tidligere leverte felles selvangivelse, var når en av dem ikke hadde arbeid utenfor hjemmet (éninntektsfamiliene). I slike tilfeller kunne den hjemmearbeidende ønske å føre for eksempel kapitalinntekter eller kapitalfradrag i den felles selvangivelsen. Den forhåndsutfylte selvangivelsen har imidlertid forenklet arbeidet for skattyter og avhjulpet et eventuelt behov for å kunne levere felles selvangivelse. Departementet går derfor inn for at denne løsningen lovfestes.
Samtidig må det vurderes nærmere om man skal opprettholde adgangen til å levere felles selvangivelse for de ekteparene hvor ingen av ektefellene er omfattet av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse. Den viktigste gruppen som faller utenfor er de næringsdrivende, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 2 første ledd. Det antas at det normalt ikke vil være aktuelt for to næringsdrivende ektefeller å levere felles selvangivelse. Det er opplyst fra Sentralskattekontoret for utenlandssaker at de aldri mottar felles selvangivelse fra ektefeller. Når det gjelder de øvrige personlige skattyterne som er unntatt fra ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse iht. forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 2 første ledd, antas det heller ikke at en opphevelse av adgangen til å levere felles selvangivelse vil skape nevneverdige problemer, jf. omtale innledningsvis under dette punktet av hvilke skattytere dette gjelder. Etter det departementet har fått opplyst vil dette gjelde et fåtall skattytere.
Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsnotatet at adgangen til å levere felles selvangivelse for ektefeller oppheves.
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler til departementets forslag:
«Vi er noe usikre når det gjelder forslaget om å oppheve adgangen til å levere felles selvangivelse for ektefeller, dvs. forslaget om å oppheve ligningsloven § 4-2 nr. 2. Det synes imidlertid ut fra høringsnotatet som om behovet for å kunne levere felles selvangivelse er avhjulpet ved innføringen av forhåndsutfylt selvangivelse.»
Skattedirektoratet og Skattebetalerforeningenstøtter departementets forslag, og peker på at det etter deres erfaring er få skattytere som har behov for en slik ordning.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at ligningsloven § 4-2 nr. 2 oppheves.
12.4.6 Elektronisk signatur og levering
Etter ligningsloven § 4-5 nr. 5 første punktum skal selvangivelse og andre pliktige oppgaver underskrives av den som skal levere oppgavene. Etter forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse kan skattyter levere selvangivelsen elektronisk, enten via telefon eller Internett, jf. § 2 tredje og fjerde ledd.
Ved elektronisk levering vil det ikke være mulig å påføre selvangivelsen håndskrevet underskrift. I forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 2 tredje ledd andre punktum er skattyters fødselsnummer og den PIN-kode som fremgår av selvangivelsesblanketten likestilt med skattyters underskrift etter ligningsloven § 4-5 nr. 5 første punktum. Skattedirektoratet har signalisert at de vil prøve ut andre former for elektronisk underskrift før det tas stilling til en permanent løsning. Departementet viser også til Nærings- og handelsdepartementets forslag til lov om elektronisk signatur mv. som ble sendt på høring 29. februar 2000. Departementet foreslår at elektronisk levering og signering av forhåndsutfylt selvangivelse reguleres i forskrift inntil lov om elektronisk signatur er på plass.
Justisdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse at det bør utarbeides en sikrere form for signatur enn kun en enkel PIN-kode:
«Allerede i dag oppfattes PIN-kode som mindre sikker, og til sammenligning benytter de fleste banker seg av langt sikrere systemer. En skattyter som gir uriktige opplysninger i selvangivelsen, kan bli utsatt for merkbare sanksjoner. Dette taler for å stille strenge krav til identifikasjon ved innlevering av selvangivelsen elektronisk.»
Videre foreslår Skattebetalerforeningen at skattyter får en elektronisk kvittering når han leverer selvangivelsen via Internett, slik at han kan dokumentere at selvangivelsen er levert.
Departementet vil se nærmere på disse problemstillinger i forbindelse med utarbeidelse av forskrift om elektronisk levering.
Forskriftshjemmel foreslås inntatt i ligningsloven § 4-5 ny nr. 6.
12.4.7 Hvor forhåndsutfylt selvangivelse skal leveres
Etter ligningsloven § 4-6 nr. 1 skal skattyter levere selvangivelse i den eller de kommuner som han har skatteplikt til. En personlig skattyter skal som hovedregel betale skatt til bostedskommunen, jf. skatteloven § 3-1 første ledd. Dersom skattyteren har fast eiendom eller driver virksomhet i andre kommuner enn bostedskommunen (utenbys kommune), skal skattepliktig formue eller inntekt som knytter seg til denne eiendommen eller virksomheten skattlegges i kommunen hvor eiendommen eller virksomheten ligger (stedbundet skattlegging), jf. skatteloven § 3-3. Dvs. at alle disse skattyterne i dag også er selvangivelsespliktig til en eller flere utenbys kommuner.
Etter forskrift om prøvedrift for forhåndsutfylt selvangivelse § 3 første ledd første punktum skal skattyter som har skatteplikt til utenbys kommune likevel bare levere forhåndsutfylt selvangivelse til bostedskommunen. Dersom skattyter er skattepliktig for formue eller inntekt til utenbys kommune, skal det gis opplysninger om formuen eller inntekten på den forhåndsutfylte selvangivelsen, jf. § 3 andre ledd. Etter § 3 første ledd andre og tredje punktum skal skattyter gi skriftlige opplysninger til ligningskontorene i de andre kommunene han har skatteplikt til, enten på skjema fastsatt av Skattedirektoratet eller på annen måte. Dette skjemaet trer i stedet for selvangivelse.
I høringsnotatet foreslo departementet at ordningen med at skattyter skal levere skjema til utenbys kommune skulle videreføres, bl.a. på bakgrunn av at Skattedirektoratet har opplyst for departementet at ordningen har fungert tilfredsstillende.
Skattebetalerforeningen peker i sin høringsuttalelse på at gjeldende ordning med å levere skjema til utenbys kommune ikke er optimal, bl.a. fordi det er mange skattytere som ikke kjenner til den opplysningsplikt de faktisk har overfor utenbys kommune. Skattebetalerforeningen foreslår at alle opplysninger skal leveres kun til ligningskontoret i bostedskommunen, og at ligningskontoret må skille ut utenbys opplysninger og sende disse videre til den aktuelle kommunen. Norske Siviløkonomers Forening og Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening foreslår tilsvarende at skattyter som leverer forhåndsutfylt selvangivelse bare skal levere opplysninger til ligningskontoret i bostedskommunen.
Departementet ser at en ordning med levering av selvangivelse til bostedskommunen og skjema med opplysninger om inntekter i utenbys kommune til disse, kan virke komplisert. Ligningssystemene for forhåndsutfylt selvangivelse tar utgangspunkt i reglene om skatte- og ligningssted som det er redegjort kort for over. Dersom skattyter skal levere opplysninger om skattepliktige inntekter i utenbys kommuner til ligningskontorene i bostedskommuner, fordrer det ikke bare en omlegging av ligningssystemene, men også endringer av reglene om skatte- og ligningssted i ligningsloven, som det ikke er naturlig å foreta i forbindelse med lovfestingen av ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse.
Departementet vil påpeke at slikt skjema til utenbys kommune trer i stedet for selvangivelse. Det innebærer bl.a. at unnlatelse av å levere slikt skjema kan medføre at skattyter pålegges tilleggsskatt for oppgavesvikt etter ligningsloven § 10-2 nr. 2, jf. omtale i kapittel 12.4.13.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at det lovfestes i ligningsloven § 4-6 nr. 1 nytt tredje ledd at skattyter som leverer forhåndsutfylt selvangivelse bare skal levere selvangivelse til bostedskommunen. Det foreslås at skattyters opplysningsplikt overfor utenbys kommune presiseres samme sted.
I ligningsloven § 4-6 nr. 1 fjerde punktum oppstilles det en plikt for ektefeller som krever ligning under ett iht. skatteloven § 2-12 bokstav a og var bosatt i forskjellige kommuner den 1. november i året før inntektsåret, om å levere likelydende selvangivelse i begge kommuner. Dersom ektefellene leverer forhåndsutfylt selvangivelse, er det tilstrekkelig å gi opplysninger om dette i selvangivelsen. Departementet foreslår at dette lovfestes.
Det vises til forslag til § 4-6 nr.1.
12.4.8 Selvangivelsesfrist
Ligningsloven § 4-7 oppstiller regler om frist for å levere selvangivelse og adgangen til å forlenge disse fristene eller gi utsettelse med leveringen. Selvangivelse skal etter § 4-7 nr. 1 i utgangspunktet leveres innen utgangen av januar i året etter inntektsåret. Etter nr. 2 er fristen februar i året etter inntektsåret for visse grupper skattytere. Dette gjelder særlig skattytere som er pålagt regnskapsplikt. For skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse er fristen satt til utgangen av april i året etter inntektsåret, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 5 første ledd.
Som følge av innføringen av forhåndsutfylt selvangivelse fikk januarfristen i ligningsloven § 4-7 nr. 1 for inntektsåret 1998 bare anvendelse for personlige skattytere som lignes ved Sentralskattekontoret for utenlandssaker. For inntektsåret 1999 var det ingen grupper skattytere som hadde frist til å levere innen utgangen av januar. Det skyldtes at også personlige skattytere som lignes ved Sentralskattekontoret for utenlandssaker hadde fått forlenget selvangivelsesfristen ut februar etter ligningsloven § 4-7 nr. 4. Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsnotatet at den generelle fristen settes til utgangen av februar. Videre ble det foreslått at det lovfestes i ligningsloven § 4-7 nr. 2 at for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse, skulle fristen for levering settes til utgangen av april.
Flere av høringsinstansene har merknader til departementets forslag til frist for innlevering av selvangivelse.
Ligningsutvalget foreslår i sin høringsuttalelse at fristen for innlevering av forhåndsutfylt selvangivelse settes til 1. april. Dette begrunnes med at når størstedelen av de forhåndsutfylte selvangivelsene skal legges ut i juni, får ligningskontorene svært stort arbeidspress i mai. Alternativet vil være at flere skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse vil få utlagt ligningen i september/overføres til høstutlegg.
Skattedirektoratet gir i brev 21. august 2000 til departementet denne begrunnelsen for at den forhåndsutfylte selvangivelsen ikke kan sendes ut tidligere til skattyter enn i andre uken av april:
«Den forhåndsutfylte selvangivelsen inneholder opplysninger fra tredjemann, for eksempel fra arbeidsgivere, banker, forsikringsselskaper mv. Innleveringsfristen på slike oppgaver er som hovedregel 20. januar, men for enkelte er fristen så sent som 1. mars. Også etter fristens utløp kommer det både nye og endrede oppgaver. Totalt kommer det ca. 32.000.000 oppgaver fra tredjemann. For at kvaliteten på den forhåndsutfylte selvangivelsen skal være best mulig, er det derfor ikke forsvarlig å begynne å plukke tredjemannsopplysninger før i begynnelsen av mars. Disse opplysningene sammen med andre etatsinterne opplysninger skal behandles og pakkes, og tilslutt skal selvangivelsene sendes til skattyterene. Ut fra den tid det tar å printe, etterbehandle og pakke selvangivelsen på en forsvarlig måte, vil vi ikke kunne sende ut selvangivelsene til skattyterne før i perioden 5.-12. april. Skal skattyter ha noe tid til å kontrollere og levere selvangivelse, vil det ikke være mulig å sette innleveringsfristen tidligere enn 30. april.»
Skattebetalerforeningen påpeker i sin høringsuttalelse at skattyter bør ha tre uker til rådighet etter at selvangivelsen er kommet for å gjennomgå den, innhente opplysninger og eventuelt ha mulighet til å søke bistand. Norske SiviløkonomersForening hevder tilsvarende at skattyter bør sikres et visst antall virkedager til å gjennomgå selvangivelsen.
Siktemålet er at selvangivelsen skal sendes ut til skattyterne i løpet av den andre uken i april. Da vil skattyter ha minst to uker til å kontrollere selvangivelsen og foreta eventuelle tilføyelser. Departementet legger til grunn at det vil være tilstrekkelig dersom skattyter ikke er nødt til å foreta større justeringer eller søke bistand. I slike tilfeller vil imidlertid skattyter kunne søke om utsettelse med leveringen etter ligningsloven § 4-7 nr. 3, og det antas at det vil avhjelpe skattyters behov for lengre frist.
Departementet går på denne bakgrunn inn for at selvangivelsesfristen settes til utgangen av april.
Forlenget selvangivelsesfrist for sjømenn som arbeider om bord på skip i utenriks fart
Etter ligningsloven § 4-7 nr. 2 bokstav b har sjømenn som i januar måned arbeider om bord i skip i utenriks fart frist til utgangen av februar med å levere selvangivelse. I forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 5 tredje ledd er det oppstilt en særskilt frist for sjømenn som i april måned i ligningsåret arbeider om bord på skip i utenriks fart. Disse skal levere selvangivelse innen utgangen av mai i året etter inntektsåret.
Departementet har vurdert om det er behov for en generell forlengelse av selvangivelsesfristen for denne gruppen skattytere. Ligningsetaten har ikke oversikt over hvilke skattytere som jobber i utenriks fart i april måned, og ligningsetaten påføres dermed merarbeid i forbindelse med unødvendig purring etter selvangivelse. Etter ligningsloven § 4-7 nr. 3 kan skattyter søke om fristutsettelse på individuelt grunnlag. Departementet legger til grunn at sjømenn i utenriks fart har mulighet til å bli gjort kjent med selvangivelsesfristen, og søke om utsettelse dersom det er behov for det. På denne bakgrunn foreslår departementet at det ikke lovfestes en forlenget selvangivelsesfrist for sjømenn som er i utenriks fart i april i ligningsåret.
Særlig om selvangivelsesfristen ved ligning av ektefeller
Når det for hver av ektefellene løper forskjellige frister for levering av selvangivelse, for eksempel fordi den ene er næringsdrivende og den andre er lønnsmottaker eller fordi en av ektefellene har fått utsettelse med innleveringen, anses selvangivelse for begge ektefeller levert i rett tid hvis de er levert innen den frist som gjelder for den ektefelle som har lengst frist. Dette gjelder selv om ektefellene krever særskilt ligning. Når ektefellene skal lignes hver for seg fordi de var separert eller levde varig atskilt, eller fordi ekteskapet er inngått etter 31. oktober i året før inntektsåret, jf. skatteloven § 2-12, vil derimot hver ektefelle ha sin særskilte frist.
Dersom skattyter leverer forhåndsutfylt selvangivelse og søker fristutsettelse gjelder utsettelsen bare vedkommende skattyter og ikke dennes ektefelle, jf. forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 5 andre ledd andre punktum.
Departementet foreslo i høringsutkastet separat fristberegning for ektefeller ved levering av selvangivelse når reglene om forhåndsutfylt selvangivelse lovfestes. Departementet foreslår i kapittel 12.4.5 at ektefeller skal levere separat selvangivelse. Separat fristberegning for ektefeller anses tilsvarende for å være mer ryddig og ukomplisert enn felles fristberegning.
Flere av høringsinstansene har hatt innvendinger mot forslaget om separat fristberegning for ektefeller. Skattebetalerforeningen uttaler i sin høringsuttalelse:
«Skattebetalerforeningen er ikke enig i dette da vi mener at det bør gjelde en felles fristberegning slik det også var tidligere. Ektefeller har behov for å samordne sine selvangivelser, og det vil da være mest praktisk at ektefellene har samme frist til levering. Om selvangivelsesfristen skal beregnes separat eller ikke, vil heller ikke ha innvirkning på skatteoppgjøret. Ektefeller med forskjellig type selvangivelse vil uansett få høstoppgjør.»
Videre uttaler Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening:
«Dagens ordning med separate innleveringsfrister for ektefeller er et annet punkt våre medlemmer anser som problematisk. Svært mange ektefeller har behov for å samordne sine selvangivelser før innlevering. Dette gjelder i særlig grad der hvor minst en av ektefellene leverer selvangivelse for næringsdrivende. En samordning er svært viktig blant annet for å unngå at inntekts- og formuesforhold enten ikke tas med av noen av ektefellene, eller tas med hos begge.»
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund og Norske Siviløkonomers Forening går også imot forslaget om separat beregning av selvangivelsesfristen.
Departementet har fått opplyst fra Skattedirektoratet at det er ca. 125 000 ektepar som skal levere hver sin type selvangivelse, og at de fleste er bosatt i de større byene. Ved en felles fristberegning for disse ekteparene vil altså 125 000 skattytere som skulle ha levert selvangivelse for næringsdrivende innen utegangen av februar, kunne levere innen utgangen av april. Dette vil skape et kapasitetsproblem for ligningskontorene i de større byene, hvor man har forutsatt at ligningen av næringsdrivende bør foretas før ligningen av de personlige skattyterne påbegynnes. Departementet legger til grunn at dette er et argument som gjør det vanskelig å endre utgangspunktet med separat fristberegning.
Departementet ser at ektefeller vil kunne ha behov for å samordne selvangivelsene, for eksempel ved fordeling av gjeldsrenter og foreldrefradrag.
Dette kan være problematisk så lenge bare den ene ektefellens inntektsforhold er klarlagt. Departementet viser til at ektefellene i et slikt tilfelle har anledning til å søke om fristutsettelse etter ligningsloven § 4-7 nr. 3, og det antas at fristutsettelse på individuelt grunnlag vil avhjelpe eventuelt behov for samordning av selvangivelsene. Departementet legger imidlertid til grunn at det bør være kurant å søke om felles fristutsettelse etter ligningsloven § 4-7 nr. 3.
Ligningsutvalget påpeker i sin høringsuttalelse at en slik utsettelses-linje vil være avhengig av at lovteksten gir rom for dette.
Etter ligningsloven § 4-7 nr. 3 er kriteriet for å få utsatt innlevering av selvangivelsen at «det av særlige grunner vil skape betydelige vanskeligheter å levere selvangivelse med vedlegg innen fristen». Departementet legger til grunn at når det løper forskjellige frister for levering av selvangivelse for ektefellene, og de har behov for å foreta samordning, for eksempel for å unngå restskatt, må vilkårene for å få innvilget søknad om utsatt selvangivelsesfrist være oppfylt. Ektefellen som har den tidligste selvangivelsesfristen vil i et slikt tilfelle kunne få utsatt innlevering av selvangivelsen inntil selvangivelsesfristen utløper for den andre ektefellen. Etter departementets vurdering vil en slik fortolkning av ligningsloven § 4-7 nr. 3 avhjelpe ektefellers behov for samordning av selvangivelsene.
Det vises til utkast til ligningsloven § 4-7 ny nr. 3.
12.4.9 Ligningsoppgaver
I forskrifter til ligningsloven er det gitt frister for når de ulike ligningsoppgaver fra tredjemenn skal sendes inn til skattemyndighetene. Innleveringsfristen er i de fleste tilfeller satt til 20. januar i ligningsåret. Videre fremgår det av ligningsloven § 6-17 nr. 3 at skattyter skal ha kopi av de oppgaver som sendes ligningsmyndighetene etter §§ 6-16 c og 6-13 nr. 3 (lønnsoppgaver, saldo- og renteoppgaver ved årsskiftet mv.). Tidspunktet for når kopiene skal sendes skattyter er ikke regulert i loven. Det er heller ikke gitt bestemmelser om dette i forskrifter til loven, med unntak av forskrift 13. desember 1995 om levering av kontrolloppgaver fra forvaltningsselskaper og Verdipapirsentralen til ligningsmyndighetene. Etter forskriften § 3 nr. 3 skal forvaltningsselskaper sende kopi av beholdningsoppgaver til skattyter innen 20. januar i året etter inntektsåret, dvs. samtidig som oppgavene skal sendes Skattedirektoratet.
Da innleveringsfristen for selvangivelsen var 31. januar, var det naturlig at kopi av årsoppgavene ble sendt skattyter ca. 20. januar. Utskriving og utsending av samtlige kopier innen ca. 20. januar har medført et stort arbeidspress for enkelte oppgavegivere. Det er derfor ytret ønske om at det fastsettes en noe senere frist for å sende ut årsoppgaver til skattyterne.
For skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse er selvangivelsesfristen nå satt til utgangen av april, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 5. Det vises til omtale under kapittel 12.4.8, der denne fristen foreslås lovfestet. Disse skattyterne vil ikke lenger ha behov for å motta kopi av årsoppgavene så tidlig som 20. januar. Oppgavene bør likevel sendes ut i god tid før selvangivelsesfristen, slik at oppgavegiverne får tid til å sende korrigerte oppgaver til Skattedirektoratet dersom det skulle være nødvendig. For øvrige skattytere foreslås det under kapittel 12.4.8 at selvangivelsesfristen settes til utgangen av februar. Hensynet til disse tilsier at fristen for å sende kopi av årsoppgavene til skattyter ikke settes senere enn 1. februar.
På bakgrunn av det ovennevnte foreslo departementet i høringsutkastet at fristen for å sende kopi av årsoppgaver til skattyter som hovedregel settes til 1. februar i ligningsåret.
Høringsinstansene er positive til lovfesting av en frist for når skattyter skal ha kopi av de aktuelle ligningsoppgavene fra tredjemann. Næringslivets Hovedorganisasjon mener imidlertid at fristen bør settes til 5. februar under henvisning til at utsendelsen kan være særlig belastende for enkelte arbeidsgivere, og at fristen i praksis var ca. 20. januar da selvangivelsesfristen var 31. januar.
Departementet mener hensynet til at oppgavegiverne skal få tid til å korrigere oppgavene bør være utslagsgivende, slik at fristen settes til 1. februar.
I enkelte tilfeller vil det være behov for å fastsette andre frister enn 1. februar i ligningsåret. Dette gjelder blant annet for saldo- og renteoppgaver, jf. forskrift 22. desember 1992 nr. 1190. Bakgrunnen for dette er at boligselskaper og boligsameier er avhengige av årsoppgaver fra banker o.l. for å kunne produsere egne ligningsoppgaver. Av hensyn til disse bør fristen for å sende kopi av saldo- og renteoppgaver fremdeles være 20. januar.
Videre vil det være behov for å fastsette en noe senere frist for utsendelse av beholdnings- og AMS-oppgaver fra Verdipapirsentralen til skattyter. Bakgrunnen for dette er at Verdipapirsentralen gir opplysninger om årets RISK-beløp på årsoppgaven til skattyter. Endelige RISK-beløp fastsettes ikke før ca. 8. februar. Hittil har Verdipapirsentralen anvendt de RISK-beløp som er fastsatt rundt årsskiftet ved utsendelsen av årsoppgaver til skattyterne. Da enkelte av disse beløpene ikke er endelig fastsatt på dette tidspunktet, har enkelte av RISK-beløpene i årsoppgavene ikke vært korrekte. Verdipapirsentralen har derfor måttet sende en endringsmelding til de aktuelle skattytere hvor det informeres om korrekt RISK-beløp. I praksis er det flere skattytere som av ulike årsaker har brukt det «gamle» RISK-beløpet fra årsoppgaven ved utfylling av realisasjonsoppgaven som legges ved selvangivelsen. Fastsettelsen av gevinst/tap har da ikke blitt korrekt.
Departementet foreslår at det gis forskriftshjemmel til å fastsette særskilte frister ved behov. Forskriftshjemmel foreslås inntatt i ligningsloven § 6-17 nr. 3 første punktum.
Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 6-17 nr. 3.
12.4.10 Skattelister
Etter ligningsloven § 8-8 skal alle skattelister for personlige skattytere i en kommune legges ut samtidig. Det er ikke adgang til å legge listene ut puljevis etter hvert som skatteberegningen er ferdig.
Skatteoppgjøret for de skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse skal imidlertid komme tidligere enn for de skattyterne som leverer manuelt utfylt selvangivelse. Erfaringene fra prøvedriften med forhåndsutfylt selvangivelse på landsbasis i 1998 viser at ca. 85 prosent av skattyterne fikk skatteoppgjøret i juni. Det har blitt lagt ut en egen skatteliste for disse skattyterne, jf. forskrift om prøvedrift med forhåndsutfylt selvangivelse § 8 som hjemler adgang til å legge ut en egen skatteliste for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse.
Departementet foreslo i høringsutkastet å innta hjemmel i ligningsloven for separat utlegging av skattelistene for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse.
Ligningsutvalget uttaler i sin høringsuttalelse at den forhåndsutfylte selvangivelsen har redusert behovet for offentlig utlegging av skatteliste. Ligningsutvalget foreslår derfor at det ikke skal legges ut en egen skatteliste for skattytere som har levert forhåndsutfylt selvangivelse, men at skatteliste bare legges ut én gang i året - om høsten - under ordinær ligning.
Skattedirektoratet er enig i at det gis hjemmel i lov til å legge ut særskilt skatteliste for skattytere som har levert forhåndsutfylt selvangivelse. Det presiseres imidlertid at for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse vil det bli foretatt ligningsfastsettelser dels før sommeren og dels om høsten. Skattytere som har levert forhåndsutfylt selvangivelse, og som det foretas ligningsfastsettelse for om høsten, vil være omfattet av den ordinære skattelisten som legges ut om høsten. For disse er det ikke behov for en særskilt hjemmel om utlegging av skatteliste.
Departementet foreslår å lovfeste den praksis med utlegging av skatteliste som ble etablert under prøvedriften med forhåndsutfylt selvangivelse i forbindelse med at reglene om forhåndsutfylt selvangivelse lovfestes. Departementet slutter seg til Skattedirektoratets merknader, og har foretatt en innsnevring av den lovteksten som ble foreslått i høringsutkastet.
Departementet foreslår at ligningsloven § 8-8 endres, slik at det blir hjemmel for separat utlegging av skattelistene for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse og som det er foretatt ligningsfastsettelse for før sommeren. Det vises til forslag til endring av ligningsloven § 8-8 nytt andre punktum.
12.4.11 Hjemmel til særskilt klagefrist ved bruk av forhåndsutfylt selvangivelse
Klage over ligning må leveres innen tre uker etter at utleggingen ble kunngjort, jf. ligningsloven § 9-2 nr. 4 første punktum.
I ligningsloven § 4-2 nr. 7 er det tatt inn hjemmel for å fastsette særskilt klagefrist i forskrift. I Ot.prp. nr. 21 (1999-2000) på side 51-52 ble det vist til at ca. 85 prosent av personlige skattytere med forhåndsutfylt selvangivelse vil få ligningen lagt ut i juni. I følge gjeldende regler vil klagefristen for denne gruppen i så fall utløpe i juli. Dette vil være på et tidspunkt hvor mange avvikler sommerferie og gjerne er bortreist. Tidspunktet for utleggingen kombinert med de gjeldende fristreglene vil kunne gjøre det praktisk vanskelig for mange å utøve sin rett til å klage over ligningen. På denne bakgrunn ble det foreslått å innføre en særskilt klagefrist for skattytere som har levert forhåndsutfylt selvangivelse og som får ligningen utlagt i juni måned. Den særskilte klagefristen ble foreslått fastsatt i forskrift, da det dreier seg om en særskilt klagefrist for et prosjekt som er under prøvedrift. I forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse ble det tilføyd en ny § 7 som inneholder regler om særskilt klagefrist. For skattyter som omfattes av juni-utlegg av skattelisten er klagefristen seks uker etter kunngjøringen, likevel tidligst 8. august i ligningsåret.
I forbindelse med at reglene om forhåndsutfylt selvangivelse gjøres permanente, vil det imidlertid være naturlig at en så sentral bestemmelse som fristen for å klage over ligningen lovfestes. Ved utformingen av lengden av den særskilte klagefristen må det tas hensyn til at fristen ikke bør utløpe i juli måned og til at tidspunktet for utlegg av ligningen vil kunne variere fra år til år. Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsutkastet at den særskilte klagefristen skulle være seks uker, men at den tidligst skulle utløpe den 1. august.
Flere av høringsinstansene har bemerket at den foreslåtte klagefristen blir for kort. Skattedirektoratet uttaler i sin høringsuttalelse:
«Det er viktig for så vel skattyterne som skattemyndighetene at en finner frem til hensiktsmessige regler for å få avviklet klagebehandlingen. Det er i denne sammenheng sentralt å hindre at klagefristen utløper i det som er ferietiden for de fleste. Etter Skattedirektoratets oppfatning er derfor 1. august som det foreslås i utkastet noe tidlig. Mange skattytere er dessuten avhengig av ekstern hjelp når de skal sende inn begrunnet klage, slik at det er flere personers ferieavviklinger det her må tas hensyn til. Hvis klagefristen blir for snau, vil ligningskontorene bli belastet med en rekke anmodninger om forlenget klagefrist i en periode der mest mulig av ressursene ønskes skjermet til verdiorientert arbeide. For de fleste ligningskontorene er det heller ikke grunn til å tro at selve klagebehandlingen vil komme i gang så tidlig. Ved å forskyve første tidspunkt for klagefrist til 10. august antar Skattedirektoratet at mye vil være vunnet både for skattyterne og skattemyndighetene.»
Skattebetalerforeningen mener den særskilte klagefristen tidligst bør utløpe 15. august.
Departementet slutter seg til Skattedirektoratets forslag. Det foreslås at en særskilt klagefrist for skattytere som har levert forhåndsutfylt selvangivelse og som er omfattet av den første skattelisten som legges ut. Klagefristen settes til seks uker. Klagefristen utløper tidligst 10. august.
Det vises til forslag til ligningsloven § 9-2 nr. 4 nytt andre punktum.
12.4.12 Forsinkelsesavgift
Etter ligningsloven § 10-1 nr. 1 skal skattyter som leverer selvangivelse eller årsoppgjør for sent til de kommunene han er skattepliktig til, svare forsinkelsesavgift. § 10-1 nr. 1 siste punktum og § 10-1 nr. 2 gir regler om avgiftens størrelse. Etter nr. 1 siste punktum bokstav a er forsinkelsesavgiften 1 promille av nettoformuen uansett forsinkelsens lengde. I tillegg skal det svares forsinkelsesavgift av nettoinntekten. Satsene for forsinkelsesavgift av nettoinntekten stiger med forsinkelsens lengde. Etter § 10-1 bokstav d skal den høyeste satsen for forsinkelsesavgift av nettoinntekt være «2 pst. av nettoinntekten når forsinkelsen er over to måneder og levering skjer etter utgangen av mai måned».
Departementet foreslår i kapittel 12.4.8 at selvangivelsesfristen for skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse skal være utgangen av april. I forskrift om prøvedrift av forhåndsutfylt selvangivelse § 6 er det gitt regler om beregning av forsinkelsesavgift. Der er fristen for innslaget av den høyeste forsinkelsesavgiften når levering av selvangivelse skjer etter utgangen av august måned. Departementet foreslår at denne fristen lovfestes ved en tilføyelse i ligningsloven § 10-1 nr. 1 bokstav d.
12.4.13 Tilleggsskatt ved opplysningssvikt eller oppgavesvikt til andre kommuner enn bostedskommunen (utenbys kommune)
Departementet foreslår i kapittel 12.4.7 at skattytere som leverer forhåndsutfylt selvangivelse, bare skal levere selvangivelse til bostedskommunen. Skattyter pålegges imidlertid å gi opplysninger om inntekt og formue til utenbys kommune på skjema fastsatt av Skattedirektoratet. Slike opplysninger trer i stedet for selvangivelse, jf. ligningsloven § 4-6 nr. 1.
Etter ligningsloven § 10-2 nr. 1 kan uriktige eller ufullstendige opplysninger skattyter gir ligningsmyndighetene «i selvangivelse, næringsoppgave, klage eller annen skriftlig eller muntlig oppgave eller forklaring» føre til at skattyter ilegges tilleggsskatt. Departementet legger til grunn at opplysningssvikt i skjema el. til utenbys kommune som nevnt i utkast til ligningsloven § 4-6 nr. 1 tredje ledd vil være omfattet av ligningsloven § 10-2 nr. 1, slik at den vil kunne føre til at skattyter ilegges tilleggsskatt. Det er etter departementets vurdering ikke nødvendig å presisere dette i lovteksten.
Etter ligningsloven § 10-2 nr. 2 kan tilleggsskatt ilegges når skattyter har unnlatt å levere pliktig selvangivelse eller næringsoppgave (oppgavesvikt). Etter departementets oppfatning følger det av ligningsloven § 10-2 nr. 2 at skattyter kan ilegges tilleggsskatt også i de tilfellene hvor selvangivelse leveres i skattyters bostedskommune, men hvor skattyter unnlater å levere selvangivelse i andre kommuner hvor han har plikt til å levere selvangivelse. Bestemmelsen vil etter sin ordlyd ikke omfatte manglende levering av skjema til utenbys kommune som trer i stedet for selvangivelse, jf. utkast til ligningsloven § 4-6 nr. 1 tredje ledd. Departementet foreslo i høringsutkastet at det presiseres i ligningsloven § 10-2 nr. 2 at skattyter kan ilegges tilleggsskatt ved unnlatt levering av skjema som trer i stedet for selvangivelse.
Skattedirektoratet, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening,og Norske Siviløkonomers Forening mener departementets forslag om ileggelse av tilleggsskatt ved oppgavesvikt til utenbys kommune blir en uforholdsmessig streng reaksjon.
Departementet ser som utgangspunkt ikke noen grunn til å fravike hovedregelen om at oppgavesvikt utløser tilleggsskatt for ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse. Departementet tar imidlertid sikte på å foreta en bred gjennomgang av systemet med tilleggsskatt, og vil i løpet av høsten 2000 sette ned et utvalg som skal utrede dette spørsmålet. En slik utredning vil imidlertid ta noe tid. På denne bakgrunn foreslår departementet at en nå foretar en foreløpig regulering av beregningen av tilleggsskatt når skattyter har unnlatt å levere skjema til utenbys kommune som trer i stedet for selvangivelse. I stedet for at tilleggsskatt i slike tilfeller beregnes av den samlede skatt, foreslår departementet at tilleggsskatten skal beregnes av den skatt som er fastsatt for inntektene som skulle vært oppgitt i skjemaet. Dette vil være en mildere reaksjon enn den som følger av hovedregelen i § 10-2 nr. 2, med unntak av tilfeller hvor skattyters samlede skatt er lavere enn den skatten som er fastsatt for inntektene som skulle vært oppgitt i skjemaet til utenbygds kommune. I et slik tilfelle vil regelen i andre punktum kunne medføre høyere tilleggsskatt enn regelen i første punktum. Departementet legger til grunn at hovedregelen i første punktum likevel får anvendelse i et slikt tilfelle.
Det vises til utkast til nytt andre og tredje punktum i § 10-2 nr. 2.
12.4.14 Andre forhold
Justisdepartementet påpeker i sin høringsuttalelse at forholdet til Svalbard ikke er berørt i Finansdepartementets høringsutkast. Justisdepartementet oppfordrer samme sted Finansdepartementet til å vurdere om en tilsvarende ordning bør innføres på Svalbard med hjemmel i lov om skatt til Svalbard.
Etter lov om skatt til Svalbard § 3-2 skal skatt av lønn, pensjoner og annen ytelse som nevnt i skatteloven § 12-2 bokstavene a, b og c skattlegges ved lønnstrekk. Annen formue og inntekt skal skattlegges ved ligning, dvs. oppgis i selvangivelse, jf. lovens § 3-1. Ved gjennomføring av ligning og lønnstrekk får ligningslovens kapittel 3 til 12 tilsvarende anvendelse, jf. lovens § 4-3.
Ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse foreslås å omfatte bare personlige skattytere, mens aksjeselskaper og andre etterskuddspliktige fortsatt skal levere manuelt utfylt selvangivelse. Ettersom personlige skattytere som omfattes av lov om skatt til Svalbard skal skattlegges ved lønnstrekk for den type inntekt som ordningen med forhåndsutfylt selvangivelse omfatter, ser ikke Finansdepartementet at det kan være noe behov for å gi ordningen tilsvarende anvendelse for personlige skattytere som skal svare skatt til Svalbard.
12.5 Ikrafttredelse
Endringene i ligningsloven foreslås å tre i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2000.