3 Generelt om regelverk og internasjonale forpliktelser

3.1 Om kollektive pensjonsordninger for arbeidstakere i privat sektor

Pensjons- og trygdeordningene i Norge kan deles i tre hovedgrupper: Folketrygden, supplerende tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger.

Folketrygden er den grunnleggende pensjonsordningen, og omfatter alle som bor i Norge og norske statsborgere i utlandet etter nærmere definerte regler, jf. lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd. I folketrygdens ytelsesbaserte pensjonssystem er det full formell likhet mellom kvinner og menn når det gjelder opptjening, tildeling og utmåling av pensjonsytelser. Lik opptjening gir samme årlige pensjonsbeløp. Folketrygden vil normalt innebære omfordelinger mellom de to kjønn. Dette kommer imidlertid ikke synlig til uttrykk i ordningen, ettersom den ikke er fonds- og forsikringsbasert med en klar sammenheng mellom innbetaling og rett til utbetaling.

Tjenestepensjonsordningene er ordninger som gir ytelser som kommer i tillegg til ytelsene fra folketrygden. Et karakteristisk trekk ved disse ordningene er at retten til medlemskap er knyttet til et arbeidsforhold. I andre land, for eksempel Danmark, kan medlemskap også være knyttet til yrkesgrupper eller fagorganisasjoner.

Ved framstillingen av de forskjellige tjenestepensjonsordningene kan det være hensiktsmessig å skille mellom ordninger som er opprettet for arbeidstakere i henholdsvis offentlig og privat sektor. Det skyldes at pensjonsordningene i de to sektorene er bygd opp gjennom to ulike systemer. Begge ordningene regnes imidlertid som en del av den enkelte virksomhets lønns- og arbeidsvilkår. Det har medført at alle arbeidstakere i virksomheter som har slike ordninger i utgangspunktet skal være medlemmer i ordningen. De offentlige ordningene er ytelsesbaserte, og gir som de private ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene en årlig pensjon som er uavhengig av kjønn. I den videre framstillingen vil kun de kollektive pensjonsordningene med gunstig skattemessig behandling i privat sektor omtales. Disse ordningene kan være enten ytelses- eller innskuddsbaserte.

I de ytelsesbaserte ordningene, jf. lov 24. mars 2000 nr. 81 om foretakspensjon, utgjør årlig pensjon gjerne en bestemt prosent av lønn, og hvor pensjonen er uavhengig av kjønn. I innskuddsbaserte ordninger, som omfatter innskuddspensjon etter lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold og engangsbetalt alderspensjon etter lov om foretakspensjon, fastsetter foretaket normalt hvor stor del av lønnen som skal betales til pensjonsordningen. I disse ordningene kan det betales høyere innskudd (innskuddspremie) for kvinner enn for menn. Dette kan videre danne grunnlag for om lag lik årlig alderspensjon for de to kjønn. Størrelsen på årlig pensjon er imidlertid ikke regulert nærmere. Innskuddsbaserte ordninger setter slik sett fokus på innbetalingene.

Både lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold trådte i kraft 1. januar 2001. Før dette tidspunktet var det i Norge kun ytelsesbaserte pensjonsordninger i arbeidsforhold som var gunstig skattemessig behandlet. Fra inntektsåret 2001 gjelder den gunstige skattemessige behandlingen også for innskuddsbaserte kollektive tjenestepensjonsordninger. Lovregler for slike pensjonsordninger har gitt problemstillinger knyttet til likebehandling, forholdsmessighet og nøytralitet med hensyn til kjønn, en ny dimensjon.

En ytelsesbasert foretakspensjonsordning kan organiseres på to måter, enten som pensjonsforsikring i et livsforsikringsselskap eller som pensjonsordning i en pensjonskasse. En foretakspensjonsordning er en fondsbasert ordning. Det betyr at det skal avsettes tilstrekkelige midler (premiereserven) til å dekke pensjonsforpliktelsene medlemmene har opptjent. Lov om foretakspensjon har derfor regler om at pensjonsordningen årlig skal tilføres en premie fra foretaket som etter det forsikringstekniske beregningsgrunnlaget for ordningen er tilstrekkelig til å sikre medlemmene den rett til pensjon som er opptjent i løpet av året. Opptjent pensjon er således sikret i en pensjonsinnretning (livsforsikringsselskap eller pensjonskasse), og eventuell avkastning ut over det som følger av beregningsgrunnlaget, tilfaller premiefondet. For pensjoner under utbetaling benyttes slik avkastning også til pensjonsregulering. Avkastning tilført premiefondet (tildelt overskudd) reduserer reelt sett foretakets framtidige kostnader ved å ha pensjonsordning. Alderspensjon er den eneste obligatoriske ytelsen i en ytelsesbasert foretakspensjonsordning.

Innskuddsbaserte pensjonsordninger omfatter kun alderspensjon. I innskuddsbasert alderspensjon er det et klart skille mellom perioden for oppsparing til pensjon og perioden for utbetaling, vanligvis perioden henholdsvis før og etter at medlemmet når pensjonsalder. Etter innskuddspensjonsloven skal kapitalen i oppsparingsperioden være plassert i sparekontrakter. Det innebærer at kapitalen ved død før pensjonsalder ikke tilfaller et forsikringskollektiv, slik tilfellet vil være for pensjonsordninger med dødelighetsarv. Innskuddspensjon kan således opprettes i banker og forvaltningsselskaper for verdipapirfond, så vel som i forsikringsselskaper og pensjonskasser. Ved nådd pensjonsalder kan medlemmet avgjøre om pensjonskapitalbeviset i utbetalingsperioden skal forbli en spareavtale eller konverteres til en pensjonsforsikring med dødelighetsarv. Konverteringen til pensjonsforsikring skal i tilfelle foretas til et livsforsikringsselskap eller en pensjonskasse. Det følger imidlertid av loven at det gjennom avtale mellom foretaket og den institusjonen som forvalter midlene, kan fastsettes at alderspensjonskapitalen ved pensjonsalder benyttes som engangspremie for en pensjonsforsikring.

Engangsbetalt alderspensjon skiller seg fra innskuddspensjon ved at det er knyttet dødelighetsarv til alderspensjonen, også i oppsparingsperioden. For en nærmere redegjørelse av pensjonsordninger i Norge, herunder innskuddsbaserte og ytelsesbaserte ordninger, vises det til NOU 2001: 27 kapittel 3.

3.2 Om premieberegning, avsetninger og risiko m.m. i livsforsikring

Livsforsikring omfatter produkter med ren risikodekning, ren sparing, eller en kombinasjon av disse. Med risikodekning menes her dekninger som medfører utbetaling ved død eller opplevelse og ved ervervsmessig uførhet.

Hovedinntektskildene til et livsforsikringsselskap er premier selskapet mottar fra forsikringstakerne og den avkastningen selskapet har på midlene fram til en eventuell utbetaling foretas til forsikringskundene. Det er m.a.o. inntektsstrømmen i form av innbetalte premier og avkastning ved å forvalte disse midlene som, etter fradrag for kostnader til ansatte mv., gir grunnlag for forsikringsutbetalinger til kundene og avkastning til selskapets eiere.

Premieberegning på kjønnsnøytralt grunnlag vil kunne endre inntektsstrømmene til selskapene, uten at selskapets forpliktelser endres tilsvarende. Etter lov 10. juni 1988 nr. 39 om forsikringsvirksomhet § 7-5 skal et forsikringsselskap fordele sine kostnader, tap, inntekter samt alle fond mv. på en rimelig måte mellom forsikringsbransjer, forsikringskontrakter og forsikrede. Ved kjønnsnøytral premietariffering vil premiene være basert på kryssubsidiering mellom kjønnene. Ved slik tariffering vil det således kunne oppstå nye problemstillinger knyttet til hva som vil være en rimelig fordeling av kostnader, tap, inntekter, avsetninger mv. mellom pensjonsinnretninger, forsikringskontrakter og forsikrede.

For å skille mellom ulike deler av livsforsikringsselskapenes virksomhet deles gjerne regnskapsresultatet inn i tre komponenter; rente-, risiko- og omkostningsresultatet (administrasjonsresultatet). Tilsvarende kan den premien som forsikringstaker betaler skilles i tre ulike deler, jf. forskrift 21. november 1989 nr. 1169 om skille mellom spare-, risiko- og omkostningsdelen av premien.

Omkostninger etter beregningsgrunnlaget er de kostnader selskapet beregningsmessig vil ha for å forvalte avtalen i forsikringsperioden. Over- eller underskudd på denne delen av premien avhenger av om de reelle kostnadene blir større eller mindre enn anslått i beregningsgrunnlaget. Etter at beregnede kostnader er skilt ut fra premien, gjenstår det å skille mellom premiens spare- og risikodel. Risikodelen av premien kan fastsettes etter en vurdering av hvilken risiko en gruppe av forsikringstakere med samme anslåtte risiko representerer. At premien for en forsikring kan være ulik for kvinner og menn gjenspeiler slik sett ulik risiko, med tilhørende ulik naturlig årlig risikopremie. 1 Dette reflekterer at selskapene i premietariffen, på bakgrunn av tidligere erfaringer, anslår sannsynligheten for at et forsikringstilfelle skal oppstå ulikt for kvinner og menn. Den naturlige årlige risikopremie etter beregningsgrunnlaget, målt mot de reelle erfaringene, er nødvendig for å beregne selskapets årlige risikoresultat. Sparedelen av premien er den del som ikke medgår til dekning av risiko og omkostninger etter premietariffens forutsetninger. Sparedelen av premien er således et restledd som fremkommer etter at de forsikringstekniske beregningene knyttet til risiko- og omkostningsdelen er beregnet. Fordi sparedelen av premien beregnes som en residual, vil imidlertid også sparedelen reflektere de eventuelle vurderingsforskjeller selskapet gjør om risiko på bakgrunn av den forsikredes kjønn.

I ytelsesbaserte pensjonsordninger, hvor årlig pensjon skal være like stor for kvinner og menn, er det avgjørende at sparedelen av premien tilpasses slik at oppspart kapital er tilstrekkelig til å møte framtidige omkostninger og framtidige årlige risikopremier for opptjent pensjon. I alderspensjonsordninger beregnes spareelementet av premien ut fra hva medlemmet har opptjent av alderspensjon i løpet av året, slik at oppspart kapital blir tilstrekkelig stor til at den, med tillegg av fremtidig rente og dødelighetsarv, skal dekke senere forventede utbetalinger. Fordi kvinner forventningsvis lever lenger enn menn, kan premiereserven ikke være den samme for et kvinnelig og mannlig medlem som skal tjene opp samme alderspensjon. Like store premiereserver for kvinner og menn ville føre til at forsikringsselskapets eller pensjonskassens resultater vil avhenge av kjønnssammensetningen blant de forsikrede.

Forsikringsselskaper og pensjonskasser garanterer for oppfyllelse av forsikringsavtaler. Dette innebærer at selskapet garanterer for de forutsetninger som er lagt til grunn i forsikringens beregningsgrunnlag, i den forstand at det er selskapet som må ta de tap som eventuelt oppstår dersom rett til utbetaling etter avtalen inntreffer oftere enn selskapet har lagt til grunn i det forsikringstekniske beregningsgrunnlaget. Kjønnsnøytral premietariffering reiser således spørsmålet om et forsikringsselskap kan garantere for forsikringskontrakter dersom et risikoelement bevisst er utelatt som følge av lovpålegg. Et slikt spørsmål reiser både formelle og reelle problemstillinger.

3.3 Internasjonale forpliktelser

3.3.1 Innledning

Etter EØS-avtalen artikkel 69, som svarer til EF-traktaten artikkel 119, skal avtalepartene gjennomføre prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere for samme arbeid, og sørge for at dette prinsippet opprettholdes. Lønn er i samme artikkel definert som den alminnelige grunnlønn eller minstelønn og all annen godtgjøring som arbeidsgiveren på grunn av arbeidsforholdet direkte eller indirekte betaler arbeidstakeren i penger eller naturalia. EØS-avtalen artikkel 69 gjelder som norsk lov, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 (gjennomføringsloven) § 1.

3.3.2 Utvalgets vurdering

Utvalget har i NOU 2001: 27 redegjort nærmere for hvordan prinsippet om lik lønn til kvinnelige og mannlige arbeidstakere er blitt tolket i EU/EØS-retten. På bakgrunn av denne redegjørelsen har utvalget konkludert med at det ikke er i strid med EØS-avtalens regler om likebehandling av kjønnene at det med grunnlag i forsikringstekniske beregninger gjøres forskjell mellom kjønnene med hensyn til premie eller pensjonsytelse i pensjonsforhold.

Utvalget har vurdert om det vil kunne være i tråd med EØS-reglene å innføre regler om kjønnsnøytrale premietariffer, dvs. ordninger der lik årlig innbetaling gir lik årlig ytelse, uavhengig av kjønn. Utvalget har i denne sammenheng også vurdert hvordan etablering av en utjevningsmekanisme som skal utligne virkninger av forskjeller i kjønnsgrunnlag mellom pensjonsinnretninger, vil stille seg i forhold til våre forpliktelser etter EØS-avtalen. I forhold til pensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling, jf. lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, uttaler utvalget på side 34 og 35 bl.a. at:

«Kravet om kjønnsnøytrale premier kan utformes som et vilkår for å komme inn under de gunstige skattereglene som er gitt for denne type ordninger. Dersom reglene om kjønnsnøytrale premier ikke innebærer åpenlys eller skjult diskriminering grunnet i nasjonalitet, vil fastsettelse av slike regler ikke være i strid med EØS-avtalen.[...]

Når det gjelder krav om deltakelse i en utjevningsmekanisme også for filialer av utenlandske selskaper, kan det imidlertid antas å være av betydning hva slags type ordning selskapet kreves å delta i for å kunne tilby pensjonsordninger med gunstig skattemessig behandling. Det vises i denne forbindelse til omtalen under punkt 9.4, der det er redegjort for de to modellene risikopool og premieutjevningsordning. Når det gjelder den type utjevningsmekanisme som under punkt 9.4 er betegnet som en risikopool, er det tvilsomt om krav om deltakelse også av filialer av utenlandske selskaper vil være i tråd med EØS-retten. Det vises til at en risikopool vil innebære at selskapenes avsetninger ikke vil svare til den påtatte risiko, da en andel av den forsikredes krav skal dekkes gjennom en utjevningsmekanisme når pensjonen skal utbetales. Det legges til grunn at en slik utjevningsmekanisme vil kreve endringer i forsikringsvirksomhetsloven med hensyn til krav til et forsikringsselskaps avsetninger.[...]

Den andre type utjevningsmekanisme som er beskrevet under punkt 9.4, 'premieutjevningsordning', virker inn på pensjonsinnretningens premienivå. Utjevningsordningen vil derimot ikke virke inn på selskapenes regler for fastsettelse av forsikringsteknisk risiko. Under premieutjevningsordningen vil videre pensjonsinnretningens totale inntekter fra en pensjonsordning avhenge av fornuftige aktuarielle beregninger av den overtatte risiko, også hensyntatt kjønnssammensetningen i ordningen. Videre vil premieutjevningsordningen kunne utformes slik at pensjonsinnretningens totale inntekter som følge av at en ordning opprettes i pensjonsinnretningen fastsettes av den enkelte pensjonsinnretning, og ikke av premieutjevningsordningen. Det antas at EØS-reglene ikke vil være til hinder for krav om at filialer av selskaper fra andre EØS-land skal delta i en slik premieutjevningsordning dersom de ønsker å tilby pensjoner med gunstig skattemessig behandling i Norge.»

Ett av utvalgsmedlemmene gir i utredningen uttrykk for en større usikkerhet med hensyn til om deltakelse i en premieutjevningsordning kan gjøres gjeldende overfor selskaper med hovedsete i annet EØS-land. I NOU 2001: 27 på side 39 heter det bl.a.:

«Et mindretall, utvalgets medlem Rødevand, er usikker på om premieutjevningsordningene vil kunne gjøres gjeldende for utenlandske selskap med utgangspunkt i EØS-regelverket, selv om det bare gjøres gjeldende for produkter som får spesiell skattemessig begunstigelse. Bakgrunnen for usikkerheten er at slike utjevningsordninger vil kunne virke inn på kravet til forsikringstekniske avsetninger, som er en del av hjemlandets finansielle tilsyn iht. EØS-regelverket.»

Utvalget har vurdert om regler om kjønnsnøytrale premietariffer kan gjøres gjeldende også for ordninger som ikke er gunstig skattemessig behandlet. Utvalget anser rettstilstanden som usikker, men har antatt at dette sannsynligvis vil stride mot EØS-reglene.

Utvalget har også vurdert forholdet til våre forpliktelser som følger av WTO-samarbeidet. Utvalget har ikke kunnet se at WTO-forpliktelsene legger noen begrensninger på adgangen til å gi eventuelle regler om kjønnsnøytrale premietariffer.

Utvalget har i kapittel 8 i utredningen presentert fem virkemidler i tillegg til kjønnsnøytrale premietariffer, med sikte på å oppnå større pensjonsmessig likebehandling. Også vurderinger av internasjonale forpliktelser i forhold til de enkelte virkemidlene er gitt i kapittel 8. Når det gjelder den anbefalte løsningen til flertallet i utvalget om et krav til høyere innbetaling for kvinner enn for menn i ordninger med engangsbetalt alderspensjon og innskuddspensjon der dødelighetsarv er knyttet til pensjonen, har utvalget lagt til grunn at en slik løsning ikke vil stride mot våre forpliktelser etter EØS-avtalen. En forutsetning er at vilkår som stilles til en ordning for at denne skal kunne oppnå gunstig skattemessig behandling ikke virker diskriminerende overfor selskap fra øvrige EØS-land som gjennom filial vil yte tilsvarende tjenester i Norge.

3.3.3 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Aktuarforeningen tar i sine høringsuttalelser opp forholdet til internasjonale forpliktelser. FNH viser i sin høringsuttalelse til kommentaren til utvalgets mindretall om at det er usikkert «om premieutjevningsordningene vil kunne gjøres gjeldende for utenlandske selskap med utgangspunkt i EØS-regelverket, selv om det bare gjøres gjeldende for produkter som får spesiell skattemessig begunstigelse». Aktuarforeningen uttaler at det er «litt uklart om EU-reglene vil muliggjøre flere av de foreslåtte løsningene».

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet viser til kapittel 6 i denne proposisjonen hvor utjevningsmekanismer, herunder premieutjevningsordninger og risikopool, er drøftet nærmere. Departementet slutter seg i hovedsak til de vurderinger utvalgets flertall har gjort mht. om slike overføringsmekanismer vil kunne være i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.