12 Andre spørsmål

12.1 Hovudreglane om innsyn

12.1.1 Gjeldande rett

Hovudregelen i gjeldande lov er at saksdokument for forvaltninga er offentlege så langt det ikkje er gjort unntak i lov eller i medhald av lov, jf. offentleglova § 2 første ledd. Innsynsretten gjeld etter offentleglova § 2 andre ledd første punktum for alle. Innsynsretten omfattar ikkje berre saksdokument, men også journalar og liknande register og møtekart i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar, jf. offentleglova § 2 andre ledd andre punktum.

Kva som skal reknast som saksdokument for forvaltninga, er regulert i offentleglova § 3. Dokument er i § 3 første ledd andre punktum definert som «en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning eller overføring». Etter denne definisjonen er avgrensinga knytt til informasjonsinnhaldet, ikkje til kva slag medium informasjonen er lagra på. Dokumentdefinisjonen inneber at ein berre vil ha rett til innsyn i dokument som eksisterer på innsynstidspunktet. Ein har altså ikkje krav på at forvaltninga i samband med eit innsynskrav skal gjennomføre ei samanstilling slik at det oppstår eit nytt informasjonsinnhald.

Etter § 3 første ledd første punktum blir eit dokument først eit saksdokument for forvaltninga og dermed underlagd innsynsrett når det er oppretta av eit forvaltningsorgan, eller for dokument som kjem utanfrå, når det er komme inn til eller lagt fram for eit slikt organ. Etter § 3 andre ledd blir eit dokument rekna som oppretta når det er sendt frå organet, eller om det ikkje skjer, når saka som dokumentet er ein del av, er ferdigbehandla av organet. Før dette vil ikkje dokumentet vere eit saksdokument for organet, og det vil dermed ikkje vere underlagt innsynsrett. Etter offentleglova § 4 kan eit forvaltningsorgan bestemme at innsynsretten i ei bestemd sak først skal gjelde frå eit seinare tidspunkt enn det som følgjer av § 3, såframt det er grunn til å tru at dei dokumenta som ligg føre, gir eit direkte misvisande bilete av saka og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige eller private interesser. Desse vilkåra er svært strenge, og føresegna blir ikkje brukt ofte. Ved lov 14. januar 2005 nr. 6 vart det tilføydd eit nytt andre ledd i § 4 som slår fast at det ikkje er innsynsrett i dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som han vurderer å leggje fram for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontrollen, før saka er motteken i Stortinget eller Riksrevisjonen har varsla vedkommande forvaltningsorgan om at saka er ferdigbehandla.

Utover dei avgrensingane som følgjer av § 3, ligg det ytterlegare avgrensingar i at det må dreie seg om saksdokument for organet. Innhaldsmessig vil ikkje alle dokument hos eit forvaltningsorgan vere omfatta av innsynsretten sjølv om dokumentet er oppretta eller komme inn til organet. For at dokumentet skal vere omfatta av innsynsretten, er det eit krav at dokumentet innhaldsmessig må gjelde eller ha noko å seie for ei sak eller eit tilhøve som høyrer inn under ansvarsområdet til vedkommande organ. Dette vil seie at innsynsretten for eksempel ikkje vil gjelde for private dokument som tilsetje oppbevarer på arbeidsplassen, og for bøker o.l. i biblioteket til organet.

Det følgjer av offentleglova § 13 at lova ikkje gir rett til innsyn i dokument som er oppretta eller komme inn til eller lagde fram for eit offentleg organ før lova vart sett i verk. Lova tok til å gjelde 1. juli 1971.

Etter gjeldande lov har ikkje forvaltninga høve til å krevje betaling for utøving av innsynsretten, dersom det ikkje er gitt forskrifter om at det kan takast betalt for kopiar mv., sjå offentleglova § 8 tredje ledd. Det er gitt få forskrifter som heimlar betaling.

12.1.2 Forslaga frå utvalet

Utvalet foreslo å vidareføre hovudregelen om at dokument og journalar er offentlege dersom det ikkje er gjort unntak i lov eller i medhald av lov. Utvalet gjekk likevel inn for at det ikkje lenger skal kunne gjerast unntak frå innsynsretten i forskrift gitt i medhald av andre lovar enn offentleglova.

Utvalet foreslo at dokumentdefinisjonen i gjeldande lov blir vidareført. Når det gjaldt frå kva tidspunkt innsynsretten skal gjelde, foreslo utvalet ei endring når det gjeld dokument som blir oppretta av organet utan at dei blir sende ut. For slike dokument foreslo utvalet at innsynsretten skal gjelde frå dokumentet er ferdigstilt, og ikkje først frå da saka som dokumentet er ein del av, er ferdigbehandla. Eit fleirtal i utvalet foreslo også å endre regelen om utsett innsyn, slik at terskelen for å utsetje innsyn blir lågare, men slik at det samtidig aldri skal vere høve til å utsetje innsyn i meir enn fire veker. Eit mindretal gjekk imot dette forslaget.

Heile utvalet meinte at den innhaldsmessige avgrensinga av samleomgrepet «forvaltningens saksdokumenter» etter gjeldande rett i hovudsak er formålstenleg. For å unngå mistydingar gjekk likevel fleirtalet inn for å endre dette slik at innsynsretten skulle gjelde «organets dokumenter». Eit mindretal gjekk inn for å vidareføre ordlyden i gjeldande lov uendra.

Utvalet foreslo også å vidareføre regelen om at det skal vere rett til innsyn i journalar og liknande register. Utvalet presiserte samtidig at det meinte at sakskort og liknande saksoversikter som viser journalførte dokument og berre inneheld obligatoriske journalopplysningar, burde vere omfatta av innsynsretten.

Utvalet foreslo at regelen i offentleglova § 13 ikkje skulle vidareførast slik at innsynsretten også vil gjelde for dokument frå før lova tok til å gjelde. Utvalet peikte samtidig på at det her ville vere eit behov for særreglar som ivaretek arkivtekniske omsyn.

Utvalet tok også opp ein del spørsmål om endringar som har samanheng med den teknologiske utviklinga. Utvalet foreslo at det skulle innførast rett til å krevje at forvaltninga for å etterkomme eit innsynskrav gjennomførar ei samanstilling av opplysningar som finst elektronisk lagra i databasene til organet. Etter forslaget skulle dette berre gjelde der samanstillinga kunne gjerast med «rutinemessige fremgangsmåter». Dette forslaget inneber at forvaltninga etter situasjonen vil ha plikt til å få i stand eit nytt dokument.

Utvalet drøfta også om det burde innførast ein rett til å krevje opplysningar om kva regelverk dataprogram som forvaltninga bruker i saksbehandlinga si, byggjer på, og opplysningar om kva føresetnader, modellar o.l. som ligg til grunn for berekningar og analysar som er utførte ved hjelp av slike dataprogram. I samanheng med dette drøfta utvalet også om det burde innførast rett til å krevje at forvaltninga gjennomfører alternative analysar e.l. der forvaltninga har fått gjort analysar mv. til bruk for saksbehandlinga ved hjelp av eit dataprogram. Fleirtalet i utvalet kom til at det ikkje burde innførast nokon rett til innsyn i dataprogram mv. eller rett til å krevje at forvaltninga skal utarbeide alternative analysar mv., medan eit mindretalet foreslo at det skulle innførast rett til begge delar.

Heile utvalet meinte at lova ikkje burde gi rett til innsyn i elektroniske spor, det vil seie opplysningar som viser aktiviteten i eit datanettverk. Utvalet presiserte samtidig at det med «elektroniske spor» ikkje vart sikta til opplysningar som er meint å ha ein oversikts- eller kontrollfunksjon i saksbehandlinga i forvaltninga, f.eks. opplysningar om saksbehandling og framdrift.

Utvalet foreslo også at innsynsretten skulle utvidast til å omfatte opplysningar som forvaltninga har tilgang til i lukka eksterne databasar sjølv om organet ikkje har henta opplysningane ut av databasen.

Utvalet gjekk inn for å vidareføre og styrkje hovudregelen om at det ikkje kan takast betaling for utøving av innsynsretten. Etter forslaget frå utvalet vil det som i dag berre kunne krevjast betaling der det er fastsett i forskrift at det er høve til det. Dersom det ikkje er gitt forskrift, vil ein ha krav på gratis kopiar jamvel om det påfører forvaltninga vesentlege kostnader. Etter forslaget frå utvalet kan Kongen gi forskrift om at det kan takast betaling for kopiar som skal dekkje dei faktiske kostnadene i tilfelle der kostnadene i samband med kopieringa klart overstig det som må reknast som normalt. Forslaget frå utvalet inneheld også ein forskriftsheimel som gir høve til å fastsetje at det kan takast betaling for kopiar av bearbeidd materiale som det har vore kostnadkrevjande å framstille. I desse høva som omfattar dokument som skil seg klart frå vanlege saksdokument, vil det vere høve til å fastsetje betalingssatsane slik at dei gir ei viss forteneste.

12.1.3 Høyringa

Fylkesmannen i Rogaland støttar forslaget om at det ikkje lenger skal kunne bli gitt forskrifter med heimel i andre lover enn offentleglova som gjer unntak frå retten til innsyn.

Kultur- og kyrkjedepartementet, Fylkesmannen i Rogaland, Riksarkivaren, Klæbu kommune, Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforeningog Utdanningsgruppenes hovudorganisasjonstøttar forslaget om at dokumentdefinisjonen i gjeldande lov skal vidareførast. Kultur- og kyrkjedepartementet uttaler:

«Definisjonen innebærer at det er selve meningsinnholdet og ikke medieunderlaget en må se for å avgjøre den indre avgrensning av dokumentbegrepet, dvs. når en skal avgjøre hva som utgjør et eget dokument atskilt fra andre. Dette følger av uttrykket «logisk avgrenset». I dette ligger for så vidt også at ett og samme dokument kan bestå av informasjonsdeler som er lagret på ulike medieunderlag, for eksempel multimediedokumenter.

Det kan imidlertid være grunn til å understreke at det også i papirverdenen alltid er den logiske sammenheng som i bunn og grunn er det beste kriteriet for å avgrense det enkelte dokument fra andre dokumenter. Et brev kan for eksempel omfatte flere ark papir, og det uavhengig av om arkene er stiftet sammen eller ikke. Avgrensningen vil ligge i at brevhodet markerer starten og underskriftene avslutningen på dokumentet.

En tilsvarende logisk avgrensning vil gjelde for et brev i elektronisk form, uavhengig av om det er lagret på én eller flere filer, eller på ett eller flere medier. For de tradisjonelle dokumenttyper man kjenner fra papirverdenen, gjelder i det store og hele at den indre avgrensningen av dokumentet ikke blir mer problematisk som følge av at man går over til å håndtere dem i elektronisk form.»

Den Norske Advokatforening, Norsk Redaktørforening og Utdanningsgruppenes hovudorganisasjon støttar forslaget om at dokument som ikkje blir sende ut av organet, skal vere omfatta av innsynsretten når dei er ferdigstilte.

Konkurransetilsynet, Utlendingsdirektoratet og Sarpsborg kommune går imot forslaget om at dokument som ikkje blir sende ut av organet, skal vere omfatta av innsynsretten når dei er ferdigstilte.

Norsk Presseforbund støttar forslaget frå fleirtalet om at hovudregelen om innsynsrett skal formulerast slik at han gjeld «organets dokumenter».

Oslo Politidistrikt er derimot einig med mindretalet som meiner at dagens formulering «saksdokumenter», bør stå ved lag.

Utanriksdepartementet og Utlendingsdirektoratet støttar forslaget frå fleirtalet til reglar om utsett innsyn.

Nærings- og handelsdepartementet uttaler:

«Nærings- og handelsdepartementet har ikke opplevd dagens strenge krav til en beslutning om utsatt offentlighet som et problem. I forhold til den foreslåtte bestemmelse synes det for oss også som et mer sannsynlig scenario at bestemmelsen vil bli benyttet til å utsette offentlighet i tilfeller hvor man ikke har unntakshjemmel, enn at man benytter adgangen til utsettelse i situasjoner hvor man kan unnta dokumentet fra offentlighet. For å unngå en slik ren bekvemmelighetsbestemmelse bør det legges inn en begrensning direkte i lovteksten om at den kun kan anvendes i tilfeller der alternativet er fullt unntak fra offentlighet.»

Oslo politidistrikt meiner at også samfunnsinteresser må kunne gi grunnlag for å utsetje innsynstidspunktet.

Fylkesmannen i Vest-Agder uttaler:

«Denne bestemmelsen kan bare brukes der offentliggjøring på det nåværende tidspunkt vil gi et åpenbart misvisende bilde eller offentlighet vil skade vesentlige private interesser. Den vil ikke kunne brukes der det vil kunne skade vesentlige samfunnsmessige interesser. Fylkesmannen stiller spørsmål om ikke vesentlige samfunnsmessige interesser også bør kunne beskyttes for en så kort periode som det her er snakk om?»

Næringslivets Hovedorganisasjon er skeptisk til forslaget frå fleirtalet til reglar om utsett innsyn og meiner det må vere høve til å gjere unntak for utkast til tilsynsrapporter o.l. som blir lagde fram for den dei gjeld:

«Når allmennheten og media gis innsyn i slike rapportutkast, kan saker bli presentert på feilaktig grunnlag. Foreløpige og ikke-verifiserte opplysninger fremstilles som fakta. Dette kan skape problemer både for allmennheten (for eksempel ved ubegrunnet bekymring) og bedriftene selv. Bedriftene kan på denne måten uforskyldt få skadet sitt renommé på kortere eller lengre sikt. Det medfører unødig ressursbruk å håndtere den medie- og opinionsmessige fokuseringen, både mot samfunnet og internt. I de alvorligste tilfellene har bedrifters eksistens blitt satt på spill.

Dagens situasjon med offentlighet for ikke-kvalitetssikrede opplysninger, finner vi derfor svært lite tilfredsstillende for våre medlemsbedrifter. Problemstillingene synes enda mer aktuelle i fremtiden, særlig ved at offentlige dokumenter blir mer tilgjengelige på internett, jfr utkastets § 9. Skadepotensialet synes å øke i forlengelsen av at konkurrerende bedrifter i økende grad benytter offentlige informasjonskilder for å skaffe seg informasjon om konkurrenter. En kan heller ikke utelukke økt risiko for anslag mot bedrifter fra grupper som bevisst vil skade virksomheten, både organisert kriminalitet og politisk motivert (terror)virksomhet.

NHO ønsker ikke i unødig grad å tildekke den kommunikasjonen som foregår mellom bedriften og forvaltningen, og heller ikke at foreløpige rapporter nødvendigvis skal unntas offentligheten for alltid – med unntak for taushetsbelagte opplysninger så lenge taushetsplikten varer. I og med at offentligheten vil ha innsynsrett i de endelige og kvalitetssikrede tilsynsrapporter som beskriver de faktiske forhold og foretatte vurderinger, kan vi imidlertid ikke se noen tungtveiende grunner til at offentligheten skal ha tilgang til forutgående kommunikasjon, som kun har til hensikt å rette opp feil faktum eller manglende utøvelse av taushetsplikten.»

Forbrukarombodet ber om at det må klargjerast at det skal kunne vere utsett innsyn i forhandlingar etter marknadsføringslova § 9 a.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Utdannings- og forskingsdepartementet, Forbrukarrådet og Kredittilsynet stiller spørsmål om det ikkje bør vere høve til å utsetje innsyn i meir enn fire veker. Jernbaneverket meiner at grensa på fire veker er altfor kort.

Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening går imot forslaget frå fleirtalet til regel om utsett innsyn, og støttar i staden mindretalet som går inn for å vidareføre den gjeldande regelen om dette. Norsk Redaktørforening uttaler:

«Etter vårt syn trekker utvalgets flertall en feilaktig konklusjon når man hevder at dagens bestemmelse ikke har hatt særlig praktisk betydning. Tvert i mot; bestemmelsen har stor praktisk betydning, i den forstand at den gjør det vanskelig for forvaltningen å bruke utsatt offentlighet for å unngå ubehagelig innsyn, hvilket vel er helt i tråd med det som har vært Stortingets intensjon.

Hver eneste dag opplever mange norske pressefolk at forvaltningen bruker ulike strategier for å unngå å ta stilling til spørsmål om dokumentinnsyn, eller for å trenere innsynsbegjæringer og saksbehandlingen rundt disse. Dersom vilkårene for utsettelse endres fra å være kumulative til å bli alternative, vil dette være et nytt og effektivt verktøy i hendene på dem som ønsker å ta i bruk ethvert virkemiddel for i det lengste å unngå allmennhetens søkelys, og da med den visshet at utsettelse ofte er det mest effektive virkemiddelet for å unngå uønsket oppmerksomhet. Vi mener derfor dagens kumulative vilkår må videreføres, og at disse suppleres med en maksimal grense for utsettelse, i tråd med det utvalget foreslår.»

Utdanningsruppenes hovudorganisasjon støttar forslaget om at lova skal gjelde for dokument som er eldre enn 1. juli 1971.

ABM-utvikling er skeptisk til forslaget om at lova skal gjelde for dokument som er eldre enn 1. juli 1971.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Oslo kommune, Sørum kommune, Den Norske Advokatforening og Norsk Redaktørforening støttar forslaget om at det skal innførast ein rett til å krevje at forvaltninga lagar samanstillingar av elektroniske opplysningar som er lagra databasane til forvaltninga.

Luftfartstilsynet, Noregs Bank, Akershus fylkeskommune, Klæbu kommune, Skedsmo kommune, Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon, Navogår imot forslaget om at det skal innførast rett til å krevje at forvaltninga lagar samanstillingar av opplysningar som er lagra i databasane til organet. Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjonuttaler:

«KS støtter ikke at det gis en rett til å kreve innsyn i en hvilken som helst sammenstilling av opplysninger som er lagret i forvaltningens databaser. Avgrensningen til at sammenstillingen kan gjennomføres med rutinemessige fremgangsmåter er ikke tilstrekkelig til å sikre at forvaltningens arbeidsbyrde ikke øker betraktelig.

Selv om hver enkelt sammenstilling ikke tar mye ressurser, vil en slik rett gjerne føre til krav som samlet sett vil kunne fremstå som alternative analyser av et område. Dette må ligge utenfor det offentlighetsloven er ment for.

Sammenstillinger som forvaltningen allerede har gjort, bør det derimot gis innsyn i.»

Olje- og energidepartementet uttaler:

«Utvalget forslag til ny § 8 gir rett til å kreve innsyn i sammenstilling av opplysninger som er lagret i forvaltningens databaser. Forutsetningen er at sammenstillingen kan gjennomføres med «… rutinemessige fremgangsmåter.» OED vil påpeke at det er uklart hva som ligger i dette, og at en rett til innsyn i slike opplysninger kan medføre et betydelig merarbeid for forvaltningen.»

Petroleumstilsynet uttaler:

«Vi ser at denne bestemmelsen også kan skape vanskelige avgrensningsproblemer når det opprettes baser som er en kombinasjon av interne og eksterne opplysninger. Eksempelvis har vi en hendelsesdatabase. Ved hvert varsel eller hver melding om en hendelse fylles det ut et skjema som dels baserer seg på eksterne opplysninger, men som i tillegg inneholder interne vurderinger og klassifiseringer. Vi legger til grunn at disse skjemaene er interne dokumenter i og med at de utarbeides internt ved hvert varsel og hver melding om hendelser, og de i tillegg inneholder interne vurderinger og klassifiseringer. Vi legger derfor også til grunn at de sammenstillingene som kan gjøres på grunnlag av disse skjemaene, i utgangspunktet er interne dokumenter som kan unntas offentlighet. De sammenstillingene en kan få ut av en slik base, kan gi grunnlag for mange misforståelser og feiltolkninger dersom en ikke har kunnskap om bakgrunnsmaterialet. Sammenstillinger på bakgrunn av slike baser må brukes med varsomhet også internt.

På bakgrunn av det nye forslaget til bestemmelse, kan det stilles spørsmål om denne bestemmelsen gir rett til sammenstillinger av de opplysningene som vi har mottatt eksternt, dersom disse sammenstillingene kan gjøres på en rutinemessig måte. Dersom de interne vurderingene ikke lett kan skilles ut, antar vi at det ikke kan sies at sammenstillingen kan utføres på en rutinemessig måte.»

Riksarkivaren uttaler:

«Vår vurdering er at en slik bestemmelse i praksis kan bli ressurskrevende og vanskelig å håndtere, og at den kan gi grunnlag for strid om hva som er «rutinemessige fremgangsmåter», hvilke opplysninger organet kan skjerme for allmennheten etc. Vi antar derfor at konsekvensene av en slik bestemmelse bør utredes grundigere enn det utvalget synes å ha gjort, før den eventuelt iverksettes.

Særlig vil vi påpeke de vansker som oppstår når databasene er blitt noen år gamle og data er avlevert til en arkivdepotinstitusjon. Antallet slike potensielle dokumenter (sammenstillinger) vil jo være legio, og selv om det legges inn skjønnsmessige begrensninger på innsynsretten, synes dette for oss vanskelig håndterbart. Det vil åpenbart være enklere å imøtekomme krav om innsyn i de enkelte identifiserte opplysninger enn i et ukjent antall mulige sammenstillinger. I tilknytning til dette finner vi det riktig å understreke at for institusjonene i Arkivverket vil det alltid være et mål å gjøre mest mulig informasjon tilgjengelig for brukere, selv om de ikke skulle ha noe rettskrav på innsyn.»

Teknologirådet, Sør-Odal kommune, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening støttar forslaget frå mindretalet om at det skal innførast rett til å krevje opplysningar om dataprogram mv. som blir brukte i saksbehandlinga, og rett til å krevje at forvaltninga utfører alternative analysar mv. Teknologirådet uttaler:

«Utviklingen i retning av «digital forvaltning» forstått som en forvaltning som i stigende grad kommuniserer med brukerne via Internett, aksentuerer denne problemstillingen ytterligere. Når for eksempel Statens lånekasse for utdanning utformer sine nettbaserte søknadsrutiner, fremstår denne rutinen som et fait accompli for brukerne. Slike Internettrutiner er basert på ulike rettslige reguleringer, og i tråd med legalitetsprinsippet kan ikke forvaltningen fastsette vilkår eller fremgangsmåter som etablerer nye plikter eller som begrenser rettigheter for den enkelte.

Det er derfor avgjørende at det i den digitale forvaltning legges til rette for at den enkelte kan gjennomføre legalitetskontroll, dvs. kontrollere at rutinene i den nettbaserte forvaltningen og i fagsystemer er i overensstemmelse med de regler som er fastlagt av lovgiver eller i forskrifts form.»

LO Stat, Utdanningsforbundetog Utdanningsgruppenes hovudorganisasjon støttar forslaget om at det skal innførast rett til å krevje opplysningar om dataprogram mv. som blir brukte i saksbehandlinga. Utdanningsforbundet uttaler:

«Utdanningsforbundet støtter dette forslaget. I vårt daglige arbeid med statistikk og andre beregninger i oppslag i presse, i utredninger og i andre rapporter er det nødvendig å få innsyn i beregninger og datagrunnlag, slik at partene (mottaker og avsender) kan ha en felles forståelse av grunnlaget. I dag kan det være et problem å få innsyn i slikt materiale, derfor støtter vi en lovbestemmelse som gir hjemmel for slikt innsyn.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler:

«Når det derimot gjelder mindretallet Hove og Øys forslag til § 9, samsvarer forslagets motivasjon rimelig godt med loven ellers. Behandlingen av disse problemstillingene bør ikke avsluttes med NOUen. Med økt bruk av automatiserte behandlingssystemer, og særlig ved bruk av mer avanserte og komplekse programsystemer, kan det bli vanskeligere å få reelt innsyn i hvilke elementer som har påvirket utfallet av en sak. Økt datakunnskap i befolkningen vil øke presset mot forvaltningen på dette området. Land med en offentlig forvalting som mer bevisst satser på bruk av åpen kildekode, vil være bedre posisjonert for å møte et øket forventningspress på området. Samtidig må man være oppmerksom på at automatisering av beslutninger som regel vil flytte mye av skjønnsutøvelsen over til selve innmatingsfunksjonen (kategoriseringen). Dette grensesnittet mellom den menneskelige og automatiserte delen av saksbehandlingen kan være vel så interessant å få innsyn i, men prosessen nedfeller seg ikke nødvendigvis i et dokument slik loven definerer det.

NHO anbefaler at departementet vurderer om det er hensiktsmessig at det tas inn en ny forskriftshjemmel i loven. Denne bør gi adgang til å fastsette forskrifter på avgrensede områder om slike forhold som mindretallsforslaget omhandler. Problemstillingen vil da kunne ha klarere fokus i fremtiden, slik at man eventuelt kan sette i gang avgrensede forsøk på egnede områder.»

Foreldreutvalet for grunnskolen støttar forslaget om at det skal innførast rett til å krevje at forvaltninga utfører alternative analysar mv.

Nærings- og handelsdepartementet og Vegdirektoratet går imot forslaga om at det skal innførast rett til å krevje opplysningar om dataprogram mv. som blir brukte i saksbehandlinga, og rett til å krevje at forvaltninga utfører alternative analysar mv.

Nærings- og handelsdepartementet er einig med utvalet i at det ikkje bør bli gitt rett til innsyn i elektroniske spor.

Norsk Presseforbund meiner at elektroniske spor bør vere omfatta av innsynsretten

Konkurransetilsynet, Vegdirektoratet, Klæbu, Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjonog Norsk Redaktørforeningstøttar forslaget om at det skal bli gitt rett til innsyn i lukka eksterne databasar som organet har tilgang til.

Nærings- og handelsdepartementet stiller spørsmål ved «hvordan denne retten kan utøves når forvaltningen ifølge arkivloven og arkivforskriften ikke har plikt til å journalføre dokumenter som ligger i slike baser».

Olje- og energidepartementet, Noregs Bank, Petroleumstilsynet, Riksarkivaren, Oslo kommuneog Skedsmo kommune går imot forslaget om at det skal bli gitt rett til innsyn i lukka eksterne databasar som organet har tilgang til. Petroleumstilsynet uttaler:

«Denne bestemmelsen vil helt klart medføre en stor tilleggsarbeidsbyrde for forvaltningen, selvsagt av hengig av hvor stor dokumentmasse som er plassert i de eksterne databasene. Ved innsynsbegjæringer i en bestemt sak vil en for det første få problem med å finne hvilke dokumenter i den eksterne basen som kan knyttes til den saken det er begjært innsyn i. I tillegg kan dette være dokumenter som den etaten som får innsynsbegjæringen, aldri har sett. Den eksterne basen vil også kunne inneholde så store mengder taushetsbelagte opplysninger at en får de samme problemstillingene med sladding som er skissert overfor.

I mange tilfeller vil det være en effektiv og ressursparende dokumentasjonsbehandlingsmåte å etablere eksterne baser som flere kan ha tilgang til. Det vil også være i myndighetenes interesse å kunne få tilgang til slike opplysninger. Vi vil raskt kunne få opplysninger uten at det er regler som pålegger innrapportering til gjerne flere myndigheter, eller at vi må etterspørre opplysninger i den enkelte saken.

De som oppretter slike baser, ønsker ofte å ha kontroll med hvem som får tilgang til dokumenter i basen. At offentlighetsloven også får anvendelse for slike dokumenter, kan dermed medføre at tilgangen for myndighetene til slike baser reduseres, og at regelverket dermed bidrar til mindre effektiv og fornuftig dokumenthåndtering i forvaltningen og det private.

I visse tilfeller kan offentlighet i disse dokumentene medføre at det blir spredning av nyttig kunnskap. Imidlertid vil innsynsbegjæringer være en lite effektiv måte å spre kunnskap som det offentlige mener bør tilflyte visse grupper. Da bør det heller benyttes andre metoder som er mer målrettet, og som ikke har de negative effektene som innsyn vil ha på dette området.»

Forbrukarombodet er skeptisk til at det skal bli gitt rett til innsyn i lukka eksterne databasar som organet har tilgang til.

Nærings- og handelsdepartementet støttar forslaga frå utvalet til reglar om betaling.

LO meiner at hovudregelen om gratis innsyn er godt grunngitt, og at det ikkje bør gjerast unntak frå han. Utlendingsdirektoratet er også positiv, men går ut frå «at ved lovens ikrafttredelse bør det være utarbeidet en forskrift til § 35 (3)».

Olje- og energidepartementet uttaler:

«OED vil bemerke at selv om kopieringen kan bli omfattende i store saker, er det selve arbeidet med å sladde i store dokumenter som antas å ville være det mest arbeidskrevende og dermed mest ressurskrevende for forvaltningen.»

Forbrukarrådet er kritisk til forskriftsheimlane i forslaget frå utvalet om høve til å ta betaling for kopiar:

«Forbrukarrådet ser her en fare ved at det tas betalt for dokumenter som tidligere har vært gratis. Terskelen kan senkes for hva som er «rimelig» da det ikke får like omfattende konsekvenser som tidligere. Her er det viktig med klare føringer i odelstingsproposisjonen om at betaling kun kan kreves i de tilfellene der forvaltningen tidligere har kunnet nekte å utlevere omfattende dokumenter av ressurshensyn i medhold av dagens § 8 første ledd.

Videre ønsker utvalget at det skal gis lovhjemmel til å kreve betaling for vesentlig bearbeidet informasjon det er kostnadskrevende å frembringe. Her skal forvaltningsorganet kunne kreve både kostnadene dekket og en fortjenestemargin. I hvilke konkrete tilfeller dette skal gjelde må fastsettes ved forskrift. Dette er en kodifikasjon av rettspraksis.

Forbrukarrådet stiller seg ikke avvisende til at kommunen eller staten i visse tilfeller tar betalt for tjenesteutøvelse. Denne adgangen må imidlertid være meget snever når det gjelder betaling for innsyn i offentlige dokumenter. Vi ønsker ikke at det gis større anledning til dette enn etter gjeldende rett. Det er derfor nødvendig med en ytterligere presisering av forskriftshjemmelen. Forvaltningsorganet bør bare kunne ta seg betalt for bearbeidelsen der dokumentene som danner grunnlaget for bearbeidelsen er tilgjengelig gratis. Videre må det stilles som vilkår at det er praktisk mulig for private aktører å sammenstille dokumentene på en slik måte at de er like informative som den bearbeidede informasjonen det offentlige tilbyr. Det bør også presiseres i odelstingsproposisjonen at denne regelen bare skal gjelde der forvaltningsorganet driver tjenesteytelse overfor næringsdrivende.»

Også Næringslivets Hovedorganisasjon er kritiske til forskriftsheimlane og uttaler:

«Derimot har vi innsigelser mot de forskriftshjemler som foreslås i § 35.Når det gjelder dette forholdet og den videre drøftingen om betaling for ulike former for kopier generelt, savner NHO også her at slike drøftinger knyttes opp mot overordnete strategier og prinsipper for forvaltningens kommunikasjonsvirksomhet, herunder betalings- og prisingsprinsipper. NHO registrerer at det for tiden er flere saker på høring som berører ulike former for slik samhandling, og flere aspekter av betalingsspørsmål behandles løsrevet fra hverandre. Det vil være svært ønskelig om staten kunne samlet seg om en prinsipiell behandling av problemstillinger knyttet til betaling for offentlig informasjon, før disse enkeltforholdene gis sin endelige utforming.»

12.1.4 Departementet sitt syn

Departementet går i hovudsak inn for å vidareføre hovudreglane om innsyn som i dag. Etter departementet sitt forslag vil hovudregelen vere at saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift gitt i medhald av lov. Innsynsretten vil vidare framleis gjelde for alle.

Departementet har ikkje følgt opp forslaget frå utvalet om at det ikkje skal kunne bli gitt forskrifter med heimel i andre lover enn offentleglova som gjer unntak frå innsynsretten. Ein slik regel vil for det første ikkje vere bindande for lovgivaren. For det andre kan ikkje departementet sjå at det er nokon pedagogisk gevinst å hente med ei slik løysing. Det vil derimot ofte vere vel så brukarvennleg at reglar om innsyn står i det same regelverket som regulerer verksemda elles.

Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet om å vidareføre dokumentdefinisjonen som i dag. I motsetnad til forslaget frå utvalsfleirtalet har departementet valt å vidareføre formuleringa i gjeldande lov, slik at innsynsretten framleis skal gjelde «saksdokument for organet», og ikkje «organets dokument». Departementet er likevel einig med utvalet i at det er viktig å framheve at det skal leggjast til grunn ei vid tolking av kva som er omfatta av innsynsretten. For å klargjere dette har departementet teke inn ein nærmare definisjon av samleomgrepet «saksdokument for organet» i forslaget. Etter definisjonen vil alle dokument som er komne inn til eller lagde fram for organet, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet, vere omfatta av innsynsretten. Samtidig er det i forslaget teke inn nokre eksempel på dokument som ikkje skal reknast som saksdokument for organet.

Departementet er einig med utvalet at innsynsretten bør femne om sakskort og liknande saksoversikter som viser journalførte dokument og berre inneheld obligatoriske journalopplysningar.

Departementet er vidare einig med utvalet i at dokument som blir oppretta av organet utan at dei blir sende ut, skal vere omfatta av innsynsretten frå dei er ferdigstilte, og ikkje som i dag først når saka som dokumentet er ein del av, er ferdigbehandla. Etter departementets syn er det prinsipielt rett at alle ferdigstilte dokument er omfatta av hovudregelen om innsyn, slik at det på vanleg måte må vurderast om det kan eller skal gjerast unntak for dei, og at det blir plikt til å vurdere meirinnsyn for slike dokument. Departementet understrekar at forslaget ikkje inneber at slike dokument alltid vil vere offentlege, men berre at dei er omfatta av hovudregelen om innsynsrett. Mange slike dokument vil vere omfatta av eit av unntaka i forslaget, f.eks. unntaket for organinterne dokument.

Når det gjeld kva reglar om utsett innsyn lova skal ha, har ikkje departementet følgt opp forslaget utvalsfleirtalet. Departementet ser likevel at det kan vere behov for reglar om utsett innsyn også i andre tilfelle enn dei som er omfatta av § 4 første ledd i gjeldande lov. Etter departementet sitt syn er det likevel ikkje noka formålstenleg løysing for å bøte på dette at ein endrar vilkåra i den gjeldande regelen slik at terskelen for å utsetje innsynstidspunktet blir generelt senka, samtidig som det blir fastsett at innsynstidspunktet aldri kan utsetjast i meir enn fire veker. Det bør derimot i staden bli gitt særlege reglar om utsett innsyn for situasjonar der det er behov for det, men som ikkje er omfatta av dei gjeldande reglane om utsett innsyn.

Etter meininga til departementet er behova for å utsetje innsynstidspunktet i det vesentlege ivareteke gjennom reglane i § 4 i gjeldande lov. Departementet er ikkje einig med dei høyringsinstansane som har etterlyst generelle reglar om utsett innsyn for utkast til rapportar og andre dokument som kjem til før ei sak er ferdigbehandla. Eit av dei grunnleggjande omsyna bak offentlegprinsippet er nettopp at det skal bli mogleg for ålmenta å påverke avgjerdsprosessar i forvaltninga. Generelle reglar om utsett innsyn vil svekkje dette omsynet.

I visse spesielle tilfelle kan det likevel vere grunn til å utsetje innsynstidspunktet til eit dokument har komme fram til ein som det særleg vedkjem, eller til ei bestemd hending da dokumentet skal offentleggjerast, har funne stad. Eksempel på dette er utkast til eller endelege granskingsrapportar e.l. som blir oversende til den dei gjeld, eller til andre som saka vedkjem i særleg grad, eller dokument som avslører innhaldet i saker som skal offentleggjerast på eit bestemt tidspunkt, f.eks. bidrag til innsamlingsaksjonar o.l. Departementet foreslår ein ny regel om utsett innsyn med sikte på slike situasjonar.

Elles foreslår departementet at reglane om utsett innsyn i offentleglova § 4 blir vidareførte. Når det gjeld regelen om utsett innsyn for dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som han vurderer å leggje fram for Stortinget som ledd i den konstitusjonelle kontrollen, viser departementet til Ot.prp. nr. 16 (2004–2005) og Innst. O. nr. 42 (2004–2005).

Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet om at lova også skal gjelde for dokument som er eldre enn 1. juli 1971. Som følgje av dette foreslår departementet heimlar som gir Kongen høve til å fastsetje særlege reglar om unntak og om korleis innsyn skal bli gitt for å ivareta arkivtekniske omsyn når det blir opna for innsyn i eldre arkivmateriale.

Når det gjeld dei forskjellige forslaga frå utvalet som gjeld utviding av innsynsretten i samband med den teknologiske utviklinga, har departementet følgt opp forslaget om at det skal innførast ein rett til å krevje at organet lagar ei samanstilling av elektronisk lagra opplysningar som finst i databasane til organet. Etter forslaget vil det berre vere høve til å krevje at organet lagar ei slik samanstilling når det kan gjerast med enkle framgangsmåtar. Dette utgjer ikkje nokon realitetsskilnad i høve til forslaget frå utvalet, men får på ein betre måte fram at det er omsynet til den arbeidsbyrda organet vil bli påført som vil vere avgjerande for om eit krav om å lage ei samanstilling må etterkommast. Slik retten til å krevje samanstillingar er avgrensa etter forslaget, kan ikkje departementet sjå at forslaget har slike negative administrative konsekvensar som ein del høyringsinstansar har hevda. Departementet understrekar elles at dei andre reglane i lova vil gjelde på vanleg måte i høve til det dokumentet som blir til gjennom ei slik samanstilling. Det vil seie at dersom samanstillinga inneheld opplysningar som det kan gjerast unntak for etter nokon av unntaka i lova, vil det sjølvsagt kunne gjerast unntak for desse sjølv om dei er komne i stand gjennom ei samanstilling.

Departementet er einig med utvalet i at det ikkje bør bli gitt rett til innsyn i elektroniske spor. Slike opplysningar dokumenterer ikkje saksbehandlinga på same måten som saksdokument og journalar, slik at grunngivinga for offentlegprinsippet ikkje tilseier at dei skal vere underlagde innsynsrett. Å opne for innsyn i slike opplysningar vil også vere lite tilrådeleg ut frå personvernomsyn.

Departementet er derimot ikkje einig med utvalet i at innsynsretten bør omfatte dokument som finst i lukka eksterne databasar som organet har tilgang til, men som ikkje er henta ut av basen. Dersom slike dokument først blir brukte i saksbehandlinga hos organet, vil dei bli henta ut av databasen, anten på papir eller ved at dei blir lagra elektronisk hos organet. I slike tilfelle vil dei vere saksdokument i lova si tyding og dermed vere omfatta av innsynsretten. I tilfelle der dokumenta ikkje har vore brukte i saksbehandlinga, vil ikkje omsyna bak offentlegprinsippet gjere seg gjeldande i særleg grad sjølv om organet i prinsippet har tilgang til dokumenta. Ein slik regel som utvalet har foreslått, vil dessutan skape ein del praktiske problem, bl.a. ved at det ikkje vil vere plikt til å journalføre dokumenta som finst i databasen, og som ikkje er henta ut. Organet vil dermed måtte søkje gjennom databasen for å undersøkje om det finst slike dokument som det er kravd innsyn i. Departementet har på denne bakgrunnen ikkje følgt opp dette forslaget.

Departementet har heller ikkje følgt opp forslaga frå mindretalet i utvalet om å innføre rett til å krevje opplysningar om dataprogram mv. som blir brukte i saksbehandlinga, og rett til å krevje at forvaltninga utfører alternative analysar mv. Departementet understrekar at dokument som viser kva regelverk eit dataprogram som forvaltninga bruker, byggjer på, og dokument som viser kva føresetnader, modellar o.l. som ligg til grunn for analysar og utrekningar forvaltninga har utført ved hjelp av eit dataprogram, vil vere saksdokument som er underlagde hovudregelen om innsynsrett. Mindretalsforslaget inneber derimot at forvaltninga får plikt til å framskaffe slike opplysningar sjølv om dei ikkje går fram av eit eksisterande dokument hos organet. Forslaget vil dermed utvide rammene for innsynsretten fordi det inneber at forvaltninga etter situasjonen må framskaffe opplysningar. Dette vil påføre forvaltninga meirarbeid. Departementet kan ikkje sjå at det er tilstrekkeleg tungtvegande grunnar til å gå inn for ei slik utviding av offentlegprinsippet.

Forslaget om at det skal innførast ein rett til å krevje at forvaltninga skal utføre alternative analysar og utrekningar, ville i enda større grad representere ei utviding av rammene for lova. Forslaget grip rett inn i saksbehandlinga til forvaltninga og vil gi ålmenta ein type partsrettar i sjølve det saka gjeld. Dette vil ha vesentlege administrative konsekvensar, og ligg etter meininga til departementet klart utanfor det som bør regulerast i offentleglova.

Departementet har i hovudsak følgt opp forslaget frå utvalet til reglar om høvet til å ta betaling for innsyn. På nokre punkt skilj likevel forslaget frå departementet seg frå utvalet sitt. På ein del punkt har dette samanheng med at reglane om betaling i lovutkastet skal gjennomføre EUs direktiv 2003/98 EF om vidarebruk av informasjon frå offentleg sektor, sjå punkt 11.4. På andre punkt har departementet ønskt å presisere forskriftsheimlane som gir høve til å fastsetje reglar om betaling.

Hovudregelen etter forslaget vil som i dag vere at det berre er høve til å ta betaling når dette har heimel i forskrift. Til skilnad frå situasjonen i dag må høvet til å ta betalt gå fram av forskrift som er gitt med heimel i offentleglova. Departementet meiner at prinsippet om at innsyn skal vere gratis, er grunnleggjande, og at dette også bør vere den faktiske hovudregelen for saksdokument innanfor kjerneområdet til offentlegprinsippet, det vil seie dokument som gjeld offentleg myndigheitsutøving i vid tyding. For slike dokument vil det etter forslaget berre kunne innførast høve til å ta betalt for papirkopiar og kopi til anna medium som fører til kostnader for forvaltninga. I slike tilfelle er det presisert at betalingssatsane berre skal dekkje dei faktiske kostnadene til kopiering og utsending. Departementet understrekar at innsyn av normalt omfang framleis skal vere gratis, og at eventuelle forskrifter om rett til å ta betalt berre skal gjelde tilfelle der det vil vere vesentlege kostnader med å etterkomme innsynskravet. Når ein ser dette i samanheng med forslaget om at den som krev innsyn som hovudregel skal ha rett til kopi, inneber dette ei vesentleg styrking av rettane til borgarane.

For andre dokument enn dei som vedkjem kjerneområdet til offentlegprinsippet, bør det kunne bli gitt forskrifter om betaling dersom særlege tilhøve ved dokumenta eller verksemda gjer det rimeleg. I slike tilfelle bør også betalingssatsane kunne fastsetjast slik at verksemda får ei rimeleg avkasting av investeringane.

12.2 Elektronisk tilgjengeleggjering av journalar og dokument

12.2.1 Gjeldande rett – bakgrunn

Gjeldande offentleglov har ingen reglar om elektronisk tilgjengeleggjering av journalar og dokument. Forvaltninga har i dag derfor ikkje noka plikt til å gjere journalar eller dokument elektronisk tilgjengelege, f.eks. på Internett. Forvaltningsorgan kan likevel av eige tiltak gjere journalar og dokument tilgjengelege på denne måten, så langt dette ikkje kjem i konflikt med reglar om teieplikt eller personopplysingslova.

I 1993 vart prosjektet Elektronisk postjournal (EPJ) lansert. Dette er ei ordning som går ut på at presse- og andre medieredaksjonar gjennom ei passordteneste på Internett har elektronisk tilgang til journalane i departementa og ein del underliggjande organ. På oppdrag frå Arbeids- og administrasjonsdepartementet har ei arbeidsgruppe vurdert om EPJ bør gjerast allment tilgjengeleg, og korleis dette i tilfelle bør skje. I rapporten sin tilrår arbeidsgruppa at EPJ blir allment tilgjengeleg. Rapporten har vore på høyring, men i påvente av denne proposisjonen er det ikkje teke avgjerd i saka.

12.2.2 Forslaga frå utvalet

Fleirtalet i offentleglovutvalet foreslo at organ som fører offentleg journal elektronisk, skal ha plikt til å gjere han allment tilgjengleg på Internett, jf. NOU 2003: 30 s. 231. Forslaget inneber altså ikkje ei plikt til å føre journalen elektronisk, berre ei plikt for organ som faktisk fører slik journal, til også å gjere han allment tilgjengeleg i elektronisk form.

Eit mindretal var einig i at slik tilgjengeleggjering bør skje så langt råd er, men fann ikkje grunnlag for å gjere dette til ei obligatorisk plikt fastsett i lov.

Utvalet drøfta også om det var behov for å avgrense tilgangen til elektronisk journal av omsyn til personvernet, jf. NOU 2003: 30 s. 231–232. Fleirtalet meinte at slike omsyn ikkje tilsa andre avgrensingar enn dei som følgjer av reglane om teieplikt, og at faren for å røpe teiepliktige opplysningar kunne motverkast gjennom nye og betre rutinar for journalføring. For å redusere eventuell fare for uheldig samankopling av personopplysningar meinte fleirtalet at ein kunne avgrense søkjefunksjonaliteten, f.eks. slik at ein berre kan søkje på personnamn i ein tidsavgrensa periode. Fleirtalet meinte likevel at det høver dårleg å regulere dette i lov eller forskrift, og at det derfor bør vere opp til kvart enkelt organ å avgjere kva for avgrensa søkjefunksjonalitet som er nødvendig av personvernomsyn.

Eit mindretal meinte det var uheldig med generelt avgrensa søk på personnamn. Mindretalet var derfor ikkje einig i at det skulle vere opp til kvart enkelt organ å avgjere dette, men at eventuelle avgrensingar måtte fastsetjast i forskrift.

Eit anna mindretal meinte at det var grenser for i kva grad ein kunne gardere seg mot uheldig kopling av personopplysningar gjennom innskjerping av rutinar, og at det alltid ville vere ein risiko for feil. Mindretalet meinte at ei tidsavgrensa søkjesperre på personnamn kunne vere eit aktuelt tiltak, og elles at ein generelt burde leggje eit føre-var-prinsipp til grunn.

Utvalsfleirtalet foreslo elles at Kongen ved forskrift kan gi nærmare føresegner om elektronisk tilgjengeleggjering av journalar.

Eit samla utval ønskte ikkje at forvaltninga skal ha plikt til å gjere offentlege dokument elektronisk tilgjengelege på Internett, jf. NOU 2003: 30 s. 232 følgjande. Dette er grunngitt med omsynet til personvernet og den arbeidsbøra det ville påføre forvaltninga. Utvalet foreslo likevel at det skal gå fram av offentleglova at forvaltninga har rett til å gjere offentlege dokument elektronisk tilgjengelege på Internett. Da vil eit organ sjølv kunne vurdere kva dokument som bør gjerast tilgjengelege på denne måten, og kva dokument som f.eks. av omsyn til personvernet ikkje bør gjerast tilgjengelege. Med den løysinga utvalet foreslo, vil det enkelte organet også stå fritt til å fastsetje eventuelle avgrensingar i søkjefunksjonaliteten.

Utvalet foreslo også at eit forvaltningsorgan som gjer dokument tilgjengelege på Internett, skal opplyse om kva kriterium som ligg til grunn for utvalet av dokument, og at Kongen ved forskrift kan gi nærmare føresegner om elektronisk tilgjengeleggjering.

12.2.3 Høyringa

Konkurransetilsynet, Rikstrygdeverket, Statens vegvesen, Bømlo kommune, Sør-Odal kommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS), Foreldreutvalet for grunnskolen, Norges velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Statstjenestemannsforbundetstøttar forslaget frå utvalsfleirtalet om at organ som fører elektronisk journal, skal påleggjast å gjere han allment tilgjengeleg.

Statens vegvesenuttaler:

«Vegdirektoratet kan ikke se noen tungtveiende grunner til å gå i mot utvalgets forslag om elektronisk journal. Statens vegvesen gjør allerede i dag den elektroniske journalen tilgjengelig for almennheten.»

Norsk Journalistlag uttaler:

«NJ støtter derfor utvalgets forslag om at offentlighetsloven bør pålegge forvaltningen en plikt til å gjøre offentlig journal elektronisk tilgjengelig for allmennheten på nett.

Når det gjelder begrensninger av hensynet til personvernet støtter NJ mindretallets vurdering i at det ikke kan overlates til det enkelte forvaltningsorgan å avgjøre hvilke begrensninger som skal gjøres i allmennhetens søkemuligheter i e-journaler. Da oppgis muligheten til å sikre lik rett til innsyn. Det bør være en felles forståelse av hvordan journaler og dokumenter skal legges ut og hva slags opplysninger disse skal inneholde. Det er loven som skal sette denne standarden, ikke det enkelte organ. NJ støtter også mindretallets innvendinger mot sladding og begrensing i søk på navn.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet er skeptisk til forslaget frå utvalsfleirtalet:

«Vi er imidlertid skeptiske til å skulle pålegge ethvert forvaltningsorgan en slik plikt uten en nærmere vurdering av konsekvensene. Utvalget viser i utredningen til anbefalingene fra arbeidsgruppen som ble nedsatt av AAD i 2002. Rapporten «Elektronisk postjournal – Prinsipper for etablering av en ny elektronisk postjournaltjeneste i en åpen og brukerrettet forvaltning» tar for seg behovet til departementene og direktoratene. Rapporten omfatter videre utvidelse av en tjeneste som har vært i drift siden 1993. Det kan være andre behov for øvrige organer som arbeidsgruppa ikke har vurdert, for eksempel for organer i lovens grensesone, jf. merknaden til kap. 6 ovenfor. AAD har for øvrig ikke konkludert i saken.

Krav om å ha en allment tilgjengelig elektronisk postjournal vil pålegge den enkelte etat en rekke plikter etter personopplysningsloven, samt at annen lovbestemt taushetsplikt må ivaretas. For enkelte virksomheter – særlig mindre forvaltningsorgan – kan dette være en byrde som ikke står i samsvar med hva som oppnås. En slik plikt vil i verste fall kunne hindre omleggingen til elektroniske journaler. AAD savner en nærmere vurdering av konsekvensene for slike organ.»

Helsedepartementet, Brønnøysundregistra, Datatilsynet, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Noregs Bank, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet og Klæbu kommunegår imot eller har innvendingar til forslaget frå utvalsfleirtalet om at forvaltningsorgan som fører elektronisk journal, skal påleggjast å gjere han allment tilgjengeleg.

Datatilsynetuttaler:

«Vi har per i dag ikke postjournalen utlagt på vår hjemmeside. Bakgrunnen for dette er at vi i vurderingen av meroffentlighetsprinsippet har kommet til at prinsippet blir godt ivaretatt ved at for eksempel høringer og andre dokumenter knyttet til vårt virke som offentlig tilsynsorgan legges ut på nett i fulltekst (uten noen direkte link til postjournalen) og at vi er behjelpelig med å sende ut postjournalen per telefaks til de som ber om den. Datatilsynet har i sin vurdering i forhold til publisering av postjournal også sett hen til det faktum at vår postjournal føres i sikkert nett i vårt datasystem, samt at menneskelige feil i journalføringen, så vel som teknisk svikt, kan medføre at personopplysninger kommer på avveie i strid med personopplysningsloven og taushetsplikt ved publiseringen. På denne bakgrunn vil Datatilsynet finne det både vanskelig og betenkelig å etterleve et påbud om å legge postjournalen ut på Internett.»

Barne- og familiedepartementet, Konkurransetilsynet, Politidirektoratet, Statens vegvesen, Bømlo kommune, Klæbu kommune, Oslo kommune, Enova SF, Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)og Statstjenestemannsforbundetstøttar forslaget frå utvalet om at det skal takast inn ei føresegn i offentleglova som fastset at det er høve til å gjere offentlege dokument allment tilgjengelege i elektronisk form.

Oslo kommune uttaler:

«Når det gjelder direkte tilgang til dokumenter, er dette noe som enkelte offentlige organer allerede har gjort, og som andre arbeider med. Det finnes her flere mulige løsninger, og Oslo kommune mener at eventuelle forskrifter bør gi en viss frihet og ta høyde for at forskjellige løsninger kan være aktuelle på forskjellige områder. For noen kan det hensiktsmessige være å gi innsyn i dokumenter etter en konkret forespørsel (for eksempel som e-post). For andre kan direkte tilgang til dokumentene være den mest hensiktsmessige løsningen. Direkte tilgang kan imidlertid være krevende i praksis dersom man har stor grad av sensitive personopplysninger og opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt i dokumentene, jf. f.eks. sosialsektoren og barnevernssektoren. Faren for å gjøre feil vil alltid være til stede, og disse feilene kan få store følger for enkeltmennesker som rammes til tross for at man korrigerer i ettertid. Ut i fra generelle prinsipper om god forvaltningsskikk antar Oslo kommune derfor at balansen mellom hensynet til offentlighet og hensynet til enkeltmennesker som opplysningene gjelder (generelle personvernhensyn), kan tilsi at forskjellige løsninger bør være aktuelle.»

Norsk Journalistlag med støtte frå Norsk Presseforbund meiner derimot at forvaltninga må påleggjast ei plikt til å gjere offentlege dokument elektronisk tilgjengelege.

Fylkesmannen i Vest-Agder er kritisk til forslaget frå utvalet:

«Fylkesmannen mottar en mengde ulike dokumenter fra private parter. I konkrete klage-/forvaltningssaker vil som regel taushetspliktsregler beskytte enkeltpersoner i forhold til offentlighet. Men det er en del som skriver til forvaltningen som knapt er klar over offentlighetslovens regelverk og som nok heller ikke er oppmerksom på hvilke virkninger av en slik regel om offentliggjøring av dokumenter vil ha for dem. Fylkesmannen er kritisk til en bestemmelse om at for eksempel alle innkomne brev til forvaltningen skal offentliggjøres ved at de legges åpent på nettet. Det bør derfor gis nærmere forskrifter eller retningslinjer for offentliggjøring.»

Datatilsynethar også innvendingar til at dokument som inneheld personopplysningar, blir tilgjengelege på Internett:

«Datatilsynet er ingen motstander av offentlighet i forvaltningen. Vi praktiserer tvert i mot stor grad av meroffentlighet i forhold til våre dokumenter, for eksempel slik at våre høringsuttalelser generelt legges ut i fulltekst på våre hjemmesider på Internett. Vi er imidlertid tilbakeholden i vår praktisering av publisering på Internett når dokumentene helt eller i hovedsak er knyttet til enkeltpersoners private ærender. Det er Datatilsynets oppfatning at offentlighetsloven som utgangspunkt skal være et instrument for en demokratisk kontroll av måten den offentlige forvaltning utøver sine oppgaver på og ikke et instrument for å tilfredsstille den enkeltes nysgjerrighet i forhold til saker andre enkeltpersoner til enhver tid har gående hos forskjellige offentlige organer. Datatilsynet anser meroffentlighet knyttet til krav om innsyn og meroffentlighet som gir seg resultat i automatisk publisering på Internett, som to svært forskjellige forhold.»

12.2.4 Departementet sitt syn

Departementet er i utgangspunktet einig med utvalsfleirtalet i at organ som fører offentleg journal elektronisk, bør gjere han allment tilgjengeleg på Internett. Departementet meiner likevel at ei slik plikt ikkje bør gjelde uavhengig av storleiken og ressurssituasjonen til organa og kva saker dei behandlar.

Etter departementet sitt syn bør alle departementa og dei fleste direktorat og større statlege etatar ha plikt til å gjere den offentlege elektroniske journalen allment tilgjengeleg. Som omtalt i pkt. 12.2.1 er alt i dag journalane til dei fleste departementa og nokre direktorat elektronisk tilgjengelege for pressa. Det er eit grunnleggjande prinsipp at tilgangen til offentlege dokument og journalar skal vere lik for alle interesserte, og den elektroniske postjournalen bør derfor vere allment tilgjengeleg.

For små organ kan det likevel bli administrativt krevjande å gjere elektroniske journalar tilgjengelege på Internett. For andre organ kan det vere andre særlege omsyn som tilseier at journalane ikkje bør gjerast tilgjengelege på denne måten.

På denne bakgrunnen foreslår departementet i staden ein forskriftsheimel som gir Kongen fullmakt til å gi føresegner om at organ som fører elektronisk journal, skal gjere han allment tilgjengeleg på Internett. Målet er at heimelen skal brukast til å forskriftsfeste slik plikt for departementa, direktorata og andre større statlege etatar som fører elektronisk journal. Det vil også bli vurdert om plikta skal omfatte fylkeskommunane og større kommunar. Etter kvart som ein vinn erfaring med ordninga, kan ho eventuelt utvidast til å gjelde for stadig fleire organ.

Departementet er ikkje einig med utvalsfleirtalet i at det skal vere opp til kvart enkelt organ korleis ordninga med elektroniske tilgjengeleggjering skal utformast. For å redusere faren for uheldige samankoplingar av personopplysningar utanfor området for lovbestemd teieplikt kan det vere behov for å avgrense søkjefunksjonaliteten, eventuelt å fjerne personnamn når dei offentlege journalane blir elektronisk tilgjengelege. Omsynet til brukarane, behovet for å sikre at teiepliktige opplysningar ikkje blir røpa av vanvare, like eins behovet for å motverke uheldige samankoplingar av personopplysningar, tilseier etter departementet sitt syn at slike spørsmål bør regulerast i forskrift.

Departementet er einig med utvalet i at offentleglova ikkje bør påleggje forvaltninga å gjere offentlege dokument allment tilgjengelege i elektronisk form. Eit slik pålegg høver dårleg for regulering i lov, bl.a. fordi det i så fall måtte fastsetjast ei rekkje unntak frå hovudregelen.

Departementet er likevel einig med utvalet i at det bør presiserast i lova at forvaltninga av eige tiltak kan gjere saksdokument allment tilgjengelege i elektronisk form. Også i dag er det høve til dette, men det har vore tvil om grenseoppgangen til personopplysningslova.

Det er klart at personopplysningslova vil gjelde ved allmenn tilgjengeleggjering av dokument i elektronisk form, jf. personopplysningslova § 2 nr. 1 og § 3 første ledd bokstav a. Etter § 8 andre alternativ og § 9 første ledd bokstav b vil likevel offentleggjering kunne skje når dette er fastsett i anna lov. Dette gjeld både for vanlege personopplysningar og ømtolige opplysningar. Forslaget frå utvalet vil klargjere at vilkåra for elektronisk offentleggjering i personopplysningslova vil vere oppfylte. Dermed vil ikkje personopplysningslova kunne hindre elektronisk offentleggjering av dokument som inneheld personopplysningar.

Det må likevel takast omsyn til direktiv 95/46/EF 24. oktober 1995 om vern av fysiske personar i samband med behandling av personopplysningar og om fri utveksling av slike opplysningar (personverndirektivet) som er innlemma i EØS-avtalen og gjennomført i personopplysningslova. Tilhøvet til personverndirektivet er ikkje behandla av offentleglovutvalet. Departementet legg til grunn at det ikkje nødvendigvis er fullt samsvar mellom personopplysningslova §§ 8 og 9 og dei tilsvarande føresegnene i personverndirektivet artiklane 7 og 8. Dermed vil det ikkje utan vidare vere i tråd med personverndirektivet å gjere personopplysningar tilgjengelege på Internett, jamvel om det følgjer av lov at forvaltninga har høve til det. Det er likevel ikkje nærmare avklart kva avgrensingar som følgjer av personverndirektivet artiklane 7 og 8 når det gjeld offentleggjering av dokument som inneheld personopplysningar.

Departementet har på denne bakgrunnen følgt opp forslaget om å klargjere i offentleglova at personopplysningslova ikkje hindrar elektronisk offentleggjering av dokument. For å unngå mistydingar foreslår departementet at retten til å gjere dokument tilgjengelege på Internett ikkje gjeld for opplysningar som kjem inn under teieplikt i lov eller i medhald av lov. Samtidig foreslår departementet ein heimel som gir Kongen høve til å fastsetje forskrift om at retten til elektronisk tilgjengeleggjering ikkje skal gjelde for visse typar av personopplysningar. Dette vil gjere at ein kan ivareta dei krav som følgjer av personverndirektivet, og at ein kan fastsetje andre formålstenlege avgrensingar uavhengig av personverndirektivet.

For å motverke urettmessig bruk bør det elles ikkje vere høve til å leggje ut på Internett dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til, dersom slike dokument kan tenkjast å bli utnytta i strid med dei økonomiske interessene til retthavaren. Departementet foreslår derfor at også dette skal kunne regulerast i forskrift.

Utvalet foreslo også at det skulle lovfestast at organ som legg dokument ut på Internett, skal opplyse kva for kriterium som ligg til grunn for utvalet av dokument. Departementet er einig i at det bør opplysast om dette, men meiner at slik opplysningsplikt ikkje bør regulerast i lova, men i forskrift.

12.3 Andre unntak

12.3.1 Innleiing

Eit av formåla med revisjonen av lovgivinga om rett til innsyn i dokumenta i forvaltninga, er å gjere unntaka meir presise og lettare tilgjengelege.

Eit sentralt punkt i forslaget frå departementet er at unntakshøvet i utgangspunktet blir knytt til opplysningar og ikkje til dokument, slik det er etter gjeldande lov, sjå punkt 5.4 ovanfor. Denne endringa vil medverke til at unntakshøvet ikkje vil rekke lenger enn det som er nødvendig for å verne om dei interessene som ligg til grunn for dei enkelte unntaksføresegnene.

For å gjere føresegnene lettare tilgjengelege for brukarane av lova, har offentleglovutvalet foreslått å dele opp dei unntaksføresegnene som i dag er å finne i offentleglova § 6 i fleire paragrafar. Departementet sluttar seg til vurderingane til utvalet. I dette kapittelet vil departementet behandle dei unntaka som ikkje er omtalte i andre punkt i proposisjonen, og vurdere om det er behov for endringar eller presiseringar i høve til gjeldande lov.

12.3.2 Opplysningar som er underlagde teieplikt

Etter gjeldande lov § 5 a skal det ikkje bli gitt innsyn i opplysningar som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov. Dei mest sentrale føresegnene om teieplikt står i forvaltningslova §§ 13 følgjande. Departementet går i likskap med utvalet inn for å vidareføre denne regelen.

12.3.3 Unntak for visse dokument som gjeld Det Kongelege Hoff

Kongen er eit offentleg organ etter gjeldande offentleglov når han utøver myndigheit i statsråd. Det er lagt til grunn at det same i prinsippet gjeld også når han unntaksvis utøver offentleg myndigheit utanfor statsråd. Når det gjeld behandlinga av budsjettsaker hos Det Kongelege Hoff og behandling av saker om talar og reiseprogram for medlemmer av Kongehuset, blir ikkje det rekna som utøving av offentleg myndigheit i denne samanhengen. Tildelingar av heidersteikn har også vore rekna for å falle utanfor offentleglova. Dette inneber at verksemda ved Det Kongelege Hoff i praksis i all hovudsak ikkje har vore omfatta av lova. Departementet har ikkje foreslått endringar i verkeområdet på dette punktet, jf. punkt 4.4.4.

Budsjettinnspel frå Det Kongelege Hoff vil det derimot ikkje kunne nektast innsyn i hos forvaltninga. Dette følgjer at av Det Kongelege Hoff ikkje er å rekne som eit underordna organ eller som eit departement i høve til unntaka i offentleglova § 5 andre ledd bokstavane a og c, § 6 første ledd nr. 7 eller forskrift til offentleglova punkt III nr. 2.

Offentleglova inneheld heller ingen generell heimel som gir forvaltninga høve til å gjere unntak for talar medlemmer av kongefamilien skal halde, eller dokument som gjeld reiseprogramma deira. For reiseprogram kan etter omstenda unntaka i § 6 første ledd nr. 1 eller § 6 a komme inn.

Behovet for særlege unntak i høve til Det Kongeleg Hoff vart ikkje vurdert av offentleglovutvalet.

Departementet har likevel komme til at det vil vere formålstenleg å presisere unntakshøvet for slike dokument i lova. Når det gjeld korrespondanse mellom eit forvaltningsorgan og Det Kongelege Hoff om utkast til talar og reiseprogram, vil det vere uheldig dersom talar som medlemmer av kongehuset skal halde, blir kjente på førehand. Det kan òg tenkast at tryggleiksomsyn tilseier at reiseprogramma ikkje bør vere gjenstand for innsyn. Etter at talen er halden og reisa gjennomført eller reiseprogrammet er gjort offentleg, bør det ikkje lenger vere høve til å nekte innsyn i den endelege talen eller dokument knytte til reiseprogrammet.

Når det gjeld innspel til budsjett, meiner departementet òg at det er eit reelt og sakleg behov for å gjere unntak på linje med budsjettinnspel frå underordna organ. Departementet gjer forslag om at dette blir presisert i føresegna om unntak for visse budsjettdokument.

12.3.4 Unntak i visse budsjettsaker

Etter gjeldande lov § 6 første ledd nr. 7 er det høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument som er utarbeidde av eit departement i samband med dei årlege statsbudsjetta eller langtidsbudsjetta. Budsjettdokument frå underordna organ er det høve til å nekte innsyn i etter forkrift 14. februar 1986 til offentleglova punkt III nr. 2 når dei viser til rammer som er fastsette av regjering eller departement.

Offentleglovutvaletgjekk inn for å oppheve det særlege unntaket for budsjettsaker, med den grunngivinga at behovet for unntak var godt nok ivareteke av dei andre føresegnene i lova. Utvalet viser til at det ofte vil vere høve til å gjere unntak frå innsyn for budsjettdokument etter føresegnene om interne dokument, og i andre tilfelle vil ein til dømes kunne bruke unntaket for offentlege kontroll- og reguleringstiltak.

Under høyringa kom det fram til dels sterke innvendingar mot forslaget. Finansdepartementet, Helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Utdannings- og forskingsdepartementet gjekk alle inn for at unntaket skulle behaldast. Finansdepartementet uttaler:

«Finansdepartementet vil sterkt tilrå at både unntaksadgangen for budsjettdokumenter og adgangen til å gi sentrale retningslinjer for hvordan meroffentlighetsprinsippet skal praktiseres for desse dokumentene, opprettholdes. Forberedelsen av statsbudsjettet og de etterfølgende revisjonene av dette er en av regjeringens aller viktigste oppgaver. Budsjettprosessen er i utpreget grad et sammenhengende hele der mange formål skal veies opp mot hverandre. Offentliggjøring av enkeltelementer i denne prosessen vil lett kunne komplisere og skade regjeringens budsjettsarbeide. Det er derfor meget viktig at gjeldende unntaksordning videreføres.»

Departementet er komme til at ein bør behalde det særlege unntaket for visse budsjettdokument. Budsjettprosessen skil seg på fleire måtar frå andre saker som departementa arbeider med, og behovet for å gjere unntak for dokument som er utarbeidde av departementa i samband med budsjettforhandlingar, vil som regel gjere seg gjeldande. Unntaksbehovet gjer seg òg gjeldande for forslag frå fagdepartementa om overskridingar og tilleggsløyvingar i gjeldande budsjettermin, og for avgjerdene til Finansdepartementet i slike saker.

Det vil like eins vere behov for å gjere unntak for opplysningar om budsjettrammer som er fastsette av regjering eller departement i dokument som blir utveksla mellom overordna og underordna organ, jf. det gjeldande unntaket i forskrift til offentleglova punkt III nr. 2 for dokument som inneheld tilvisingar til slike rammer. Det bør framleis vere høve til å gjere unntak frå innsyn for slike opplysningar. Unntaket bør likevel ikkje gjelde heile dokumentet, men berre opplysningane om budsjettrammene. Det er vidare presisert at unntaket berre gjeld opplysningar om førebelse budsjettrammer.

Departementet gjer vidare forslag om at unntaket for opplysningar om budsjettrammer i dokument frå underordna organ også skal gjelde for dokument frå Det Kongelege Hoff, Domstolsadministrasjonen og Sametinget.

12.3.5 Unntak av omsyn til økonomiforvaltninga, personalforvaltninga og kontroll- og reguleringstiltak til det offentlege

Gjeldande offentleglov § 6 første ledd nr. 2 inneheld tre ulike unntaksføresegner, jf. bokstavane a til c. § 6 første ledd nr. 2 bokstav a gir høve til å nekte innsyn når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomiforvaltninga, lønns- eller personalforvaltninga til det offentlege. Føresegna i bokstav b gir høve til å gjere unntak når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av rammeavtalar med næringslivet, medan bokstav c gjeld unntak som er påkravde fordi innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak mv. eller føre til fare for at dei ikkje kan gjennomførast.

Utvalet foreslo at unntakseininga i desse unntaka skulle vere opplysningar. I høve til unntaket i gjeldande lov § 6 første ledd nr. 2 bokstav b om rammeavtalar foreslo utvalet ein forskriftsheimel for Kongen til å gi reglar om unntak for rammeavtalar. Elles vart det ikkje foreslått endringar. Under høyringsrunden peikte Næringslivets hovudorganisasjonpå at omgrepet «rammeavtaler» kunne vere misvisande og leie tanken inn på generelle avtalevilkår som blir forhandla fram på ordinært privatrettsleg og forretningsmessig grunnlag, og som blir nytta som basis for konkrete avtalar om leveransar av enkeltparti av varer eller tenester.

Departementethar i hovudsak følgt opp forslaget frå utvalet. Når det gjeld rammeavtalar, meiner departementet likevel at det er meir formålstenleg at unntaket går fram direkte av lova, og at det blir presisert at unntakshøvet berre gjeld rammeavtalar med landbruks-, fiskeri- og reindriftsorganisasjonane.

12.3.6 Unntak for dokument om lovbrot

Etter gjeldande forvaltningslov § 6 første ledd er det høve til å gjere unntak frå innsyn for «anmeldelse, rapport og annet dokument om lovovertredelse». Unntaksføresegna omfattar alle dokument som direkte omhandlar og er skrivne som følgje av eit lovbrot, til dømes for å klargjere, stoppe eller sanksjonere det. Det går fram av forarbeida at bakgrunnen for føresegna var eit ønske om å kunne gjere unntak for meldingar og liknande frå private, men i praksis rekk føresegna mykje lenger.

Utvalet meinte at unntaket var for vidtrekkande, og gjorde forslag om å snevre inne føresegna. Etter forslaget frå utvalet skal det framleis vere høve til å gjere unntak for meldingar, tips eller liknande dokument om lovbrot når desse skriv seg frå private. For andre dokument om lovbrot, blant anna meldingar og tips frå offentleg organ, vil unntakshøvet berre gjelde fram til saka er avgjord.

Under høyringsrunden kom det signal frå Bærum kommune, Kredittilsynet, Petroleumstilsynet, Norsk Tippingog Forbrukarombodet om at forslaget kunne vere noko uklart, og at det var behov for presiseringar av blant anna når saka var å rekne som avgjord.

Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet.

12.3.7 Unntak for dokument som gjeld utøving av det offentlege si eigarrolle

Etter forskrift til offentleglova 14. februar 1986 nr. 351 punkt V nr. 10 er det høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument i saker som gjeld selskap der staten har eigarinteresser, når saka blir behandla av regjeringa eller eit departement i eigenskap av eigar.

Utvalet gjorde forslag om å oppheve unntaket, slik at unntak for korrespondanse mellom eigarorganet og selskapet skulle følgje dei allmenne innhaldsbaserte unntaksreglane. Under høyringsrunden gav Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementetog Statkraft SFuttrykk for at unntaket burde behaldast, og peikte på at dokument som blir utveksla mellom eigarorganet og selskapa ofte inneheld sensitive opplysningar, og at det er viktig med skriftleg kommunikasjon i høve til det parlamentariske og konstitusjonelle ansvaret.

Departementet meiner at det er viktig å oppretthalde god og skriftleg korrespondanse mellom eigar og selskap, og at unntaket er godt grunngitt. Innsyn vil kunne skade konkurranseevna til selskapet og det offentlege sin kontroll som eigar. Departementet går derfor inn for å behalde unntaket, samtidig som unntakshøvet blir snevra inn ved at det berre omfattar kommunikasjon med selskap som fell utanfor verkeområdet til lova. Departementet meiner at kommunane og fylkeskommunane bør stå i same stilling som staten i høve til korrespondanse med selskap kommunane og fylkeskommunane har eigarinteresser i, og foreslår at føresegna blir utvida til også å omfatte slik korrespondanse.

12.3.8 Unntak for å hindre straffbare handlingar

Som ledd i oppfølginga av St.meld. nr. 32 (1998–99) vart det i 2002 vedteke ein ny § 6 a i offentleglova. Føresegna gir høve til å gjere unntak frå innsyn dersom unntak er påkravd fordi innsyn vil lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Kjerneområdet for føresegna er opplysningar om konkrete sikringstiltak og andre konkrete opplysingar som gjer det enklare å gjennomføre ei straffbar handling.

I samband med at miljøinformasjonslova vart vedteken i 2003, vart det òg vedteke ei ny unntaksføresegn i § 6 a andre punktum. Denne føresegna gir høve til å gjere unntak frå innsyn når det er påkravd fordi innsyn ville lette gjennomføringa av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg utsette eller trua av utrydding.

Utvalet foreslo å vidareføre desse to føresegnene utan endringar. I tillegg gjorde utvalet forslag om å ta inn i lova ei føresegn om unntak for opplysningar når unntak er påkravd fordi innsyn vil utsetje enkeltpersonar for fare eller represaliar. Slike opplysningar vil ofte vere underlagde teieplikt eller falle inn under eit av dei andre unntaka i lova, men utvalet meinte at det likevel var grunn til utrykkeleg å presisere i ei eiga føresegn at det er høve til å gjere unntak for slike opplysningar.

Under høyringsrunden har Politidirektoratetgitt utrykk for at det er ei svært viktig føresegn. Norsk Presseforbundforeslår at føresegna blir noko snevra inn ved at det berre er høve til å nekte innsyn i opplysningar som kan røpe identiteten til personen som risikerer represaliar.

Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet.

12.3.9 Unntak for eksamenssvar, eksamensoppgåver og karakterar

Gjeldande offentleglov § 6 første ledd nr. 6 gir høve til å nekte innsyn i svar til eksamen eller liknande prøve og innlevert utkast til konkurranse eller liknande. Unntaket byggjer dels på at innsyn kan virke krenkjande, og at ein ikkje ønskjer å hengje ut den som har laga svaret eller utkastet. Dels vil unntaket òg ivareta opphavsretten til studentane.

Utvalet foreslo å presisere at det er høve til å gjere unntak for utkast til eksamensoppgåver og oppgåver som ikkje blir gitt.

Under høyringa gav Utdannings- og forskingsdepartementet uttrykk for at det var behov for eit unntak også for karakterar.

Departementetsluttar seg til forslaget frå utvalet om å behalde føresegna om unntak for eksamenssvar og om å presisere at det òg er høve til å gjere unntak for eksamensoppgåver m.m. til eksamen er halden. Departementet er òg samd med Utdannings- og forskingsdepartementet i at det vil vere ein fordel å klargjere i lova at det er høve til å nekte innsyn i karakterar. Etter gjeldande rett vil karakterar og vitnemål frå grunnskolen vere underlagde teieplikt, medan utgangspunktet er det motsette for karakterar og vitnemål frå høgare utdanning. Karakterar og vitnemål vil ofte bli oppfatta som sensitiv informasjon, og departementet meiner at personvernomsyn taler for at det bør vere høve til å nekte innsyn i slike opplysningar. I og med at rettstilstanden kan synast uklar, går departementet inn for at dette kjem til uttrykk i eit eige unntak.

12.3.10 Unntak for opplysningar om tildeling av pris m.m.

Offentleglova inneheld i dag ikkje nokon regel som gir høve til å nekte innsyn i opplysningar om kven som er kandidat til å få ein pris, eit heidersteikn eller liknande. I stor grad vil dokument som inneheld slike opplysningar, vere interne dokument slik at ein kan nekte innsyn etter offentleglova § 5, men dette er ikkje alltid tilfellet.

Utvalet foreslo på denne bakgrunnen ei ny unntaksføresegn om høve til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar om kven som er kandidatar til å få ein pris, eit heidersteikn eller liknande til etter tildelinga. Utvalet gjekk òg inn for at det også etter at tildelinga har funne stad, skal vere høve til å nekte innsyn i opplysningar om kven som har vore vurdert for prisen eller heidersteiknet.

Ingen av høyringsinstansane hadde innvendingar til forslaget.

Departementethar følgt opp forslaget frå utvalet.

12.3.11 Unntak for personbilete som er innteken i personregister m.m.

Etter gjeldande offentleglov § 6 første ledd nr. 8 er det høve til å gjere unntak frå innsyn for personbilete som er innteken i eit personregister, og etter offentleglova § 6 første ledd nr. 9 gjeld det same for opplysningar som er innhenta ved vedvarande eller regelmessig gjenteken personovervakning.

Utvalet gjorde forslag om å vidareføre dei to føresegnene uendra. Ingen av høyringsinstansane har hatt merknader til forslaget, og departementet har følgt opp forslaget.

12.3.12 Unntak frå innsyn av omsyn til sterke offentlege eller private interesser

Føresegnene i offentleglova som gjer unntak frå innsynsretten, set opp spesifiserte vilkår som må vere oppfylte for at det skal vere høve til å gjere unntak. Gjeldande lov inneheld inga føresegn som gir forvaltninga ein generell heimel til å nekte innsyn på grunnlag av at det ligg føre eit sterkt behov for å gjere unntak. Offentleglova inneheld såleis inga «sekkeføresegn» slik som til dømes forvaltningslova § 19. Etter forvaltningslova § 19 andre ledd bokstav b har partane i ei sak om enkeltvedtak ikkje rett til å gjere seg kjende med opplysningar i eit dokument som gjeld «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre».

Behovet for ein slik generell unntaksheimel vart vurdert i St.meld. nr. 32 (1998–99), der særleg eitt område vart framheva der det er eit klart behov for unntak, men uklart kor langt unntakshøvet etter offentleglova rekk. Dette gjeld opplysningar som kan lette gjennomføringa av straffbare handlingar dersom dei vart kjende. Som ledd i oppfølginga av stortingsmeldinga vart offentleglova § 6 a vedteken i 2000. Føresegna gir høve til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar dersom innsyn vil lette gjennomføringa av straffbare handlingar.

Eit fleirtal i utvalet finn ikkje at det er grunnlag for å innføre ei slik generell unntaksføresegn. Fleirtalet viser til at utgangspunktet er at det berre skal vere høve til å nekte innsyn i dei tilfelle der det ligg føre eit reelt og sakleg behov for å gjere unntak, og at dette unntaksbehovet best blir ivareteke gjennom unntaksføresegner som stiller opp presise unntaksvilkår. Fleirtalet peiker vidare på faren for at ein slik generell regel blir brukt til å gjere unntak der det ikkje gjer seg gjeldande eit reelt og sakleg behov for å gjere unntak frå innsynsretten.

Eit mindretal i utvalet vil ikkje avvise ei slik føresegn, og viser til at det i praksis alltid vil oppstå situasjonar der heimlane ikkje passar, samtidig som det er eit sterkt behov for å gjere unntak. Ei slik restføresegn vil kunne medverke til å auke respekten for lova, ved at ein unngår å komme i situasjonar der ein ikkje har heimel til å gjere unntak for eit dokument som det openbert ikkje bør givast innsyn i. Mindretalet meiner derfor at det i det vidare arbeidet med lova bør vurderast å ta inn ei slik føresegn.

Eit stort fleirtal av høyringsinstansane gir uttrykk for at dei støttar det prinsipielle utgangspunktet til utvalet om at unntaksføresegnene bør utformast så presist som mogleg slik at dei dekkjer det reelle og saklege behovet for å gjere unntak. Når det gjeld det relaterte spørsmålet om behovet for ei «sekkeføresegn», er det berre nokre få høyringsinstansar som har særlege merknader. Kultur- og kyrkjedepartementetog Nøtterøy kommune gir uttrykk for at dei støttar mindretalet, medan Holmestrand kommune, Jernbaneverket, Vegdirektoratetog Norsk Presseforbundstøttar fleirtalet.

Departementetsluttar seg til vurderingane til fleirtalet i utvalet. Eit grunnleggjande prinsipp for den nye offentleglovgivinga er at unntakshøvet ikkje skal rekke lenger enn det saklege og reelle behovet for unntak. I samsvar med dette utgangspunktet går departementet inn for å foreslå spesifikke og avgrensa unntaksheimlar med presise vilkår for når det er høve til å gjere unntak. For å sikre at unntakshøvet dekkjer alle praktiske behov for unntak, har departementet gjort forslag om å utvide unntakshøvet på visse punkt. Dersom det skulle bli behov for å gjere unntak på område som ikkje er dekte av eit eksisterande unntak, er det meir i samsvar med utgangspunktet for lova at det blir vedteke ei ny føresegn som dekkjer dette behovet. Slike behov vil etter departementet sitt syn berre oppstå i sjeldne tilfelle. Departementet viser òg til faren for at ei slik generell føresegn vil bli brukt på eit større område enn det ho er tiltenkt. Ei «sekkeføresegn» vil nødvendigvis måtte utformast generelt, og vil såleis kunne gi grunnlag for misbruk. Departementet vil på denne bakgrunnen ikkje gå inn for at det blir vedteke ei generell føresegn som gir høve til å nekte innsyn for å verne om sterke private eller offentlege interesser.

12.3.13 Unntak for dokument som blir utveksla under konsultasjonar med Sametinget mv.

Som urfolk har samane rett til å bli konsulterte i saker som kan få direkte verknad for dei. Dette følgjer bl.a. av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar. Sametinget og kommunal- og regionalministeren på vegner av regjeringa skreiv 11. mai 2005 under på ei forståing om nærmare prosedyrereglar for slike konsultasjonar. Målet med dette går fram av punkt 1 i prosedyrereglane som lyder:

«Formålet med prosedyrene er å:

• bidra til en praktisk gjennomføring av statens folkerettslige forpliktelse til å konsultere med urfolk.

• søke å oppnå enighet mellom statlige myndigheter og Sametinget når det overveies å innføre lover eller tiltak som kan påvirke samiske interesser direkte.

• legge til rette for utviklingen av et partnerskapsperspektiv mellom statlige myndigheter og Sametinget som virker til styrking av samisk kultur og samfunn.

• utvikle felles forståelse for situasjonen og utviklingsbehovet i samiske samfunn.»

I mange høve kan det vere nødvendig å gi Sametinget og samiske organisasjonar innsyn i utkast og liknande som det vanlegvis kan gjerast unntak frå innsyn for etter offentleglova, til dømes utkast til proposisjonar om lovendringar som har mykje å seie for samiske interesser. Forholdet til offentleglovgivinga er omhandla i punkt 4 i prosedyrereglane, som lyder:

«Informasjon som utveksles mellom statlige myndigheter og Sametinget i forbindelse med konsultasjoner skal kunne unntas offentlighet, forutsatt at det foreligger hjemmel for dette. Meroffentlighet skal praktiseres. Partenes endelige standpunkter i de enkelte saker skal være offentlige.»

Departementet ønskjer å følgje opp avtalen med Sametinget på dette punktet og foreslår derfor at det skal vere høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument som blir utveksla med Sametinget eller samiske organisasjonar som eit ledd i slike konsultasjonar, jf. § 19 i lovforslaget. På den måten vil statlege organ kunne gi Sametinget og andre samiske organisasjonar innsyn utan at dokumentet derfor blir offentleg. Det kan leggje grunnlaget for tettare konsultasjonar enn ein elles ville ha hatt.

12.4 Saksbehandling og klage

12.4.1 Innsynskravet – krav til identifikasjon

Gjeldande rett stiller ingen formkrav til innsynskravet. Eit krav om innsyn kan såleis fremmast både munnleg og skriftleg, over telefon, i faks, e-post eller brev.

Etter gjeldande offentleglov § 2 andre ledd har ålmenta krav på å gjere seg kjend med det offentlege innhaldet av dokument «i ei bestemt sak». Offentleglovutvalet har gjort greie for innhaldet i denne føresegna i NOU 2003: 30 s. 216–217:

«Vilkåret om at kravet må knytte seg til en «bestemt sak» innebærer at innsynskravet må konkretiseres slik at den enkelte sak kan identifiseres. I praksis vil det også være tilstrekkelig å identifisere dokumentet.

Kravet til identifikasjon kan ikke forstås slik at den som krever innsyn, må gi en helt nøyaktig angivelse av saken eller dokumentet, for eksempel ved å vise til journalnummer eller navn på parter og lignende. Formålet med identifikasjonskravet er at forvaltningen skal kunne finne frem til saken eller dokumentet. Det er dermed tilstrekkelig å vise til visse kjennetegn ved saken eller dokumentet som gjør det mulig for forvaltningen å finne frem til saken eller dokumentet.

Forvaltningen kan ikke uten videre avvise et innsynskrav som ikke inneholder en tilstrekkelig identifisering av hva det kreves innsyn i, men plikter etter omstendighetene å gi den som krever innsyn en viss veiledning.

Vilkåret om at kravet må knytte seg til en «bestemt sak» innebærer at innsynskrav som gjelder alle saker av en bestemt type og som ikke identifiserer den enkelte sak, kan avvises. Bakgrunnen for denne begrensningen er at det etter omstendighetene vil være meget arbeidskrevende for forvaltningen å behandle slike generelle innsynskrav. Det er imidlertid ingenting i veien for at det kreves innsyn i en rekke saker så lenge hver enkelt sak identifiseres i innsynskravet.

Vilkåret om at innsynskravet må gjelde «en bestemt sak» innebærer videre at det ikke kan kreves innsyn i hele arkiver eller i hele databaser, men at man må identifisere de enkelte saker eller dokumenter i arkivet eller databasen.

Vilkåret om at det må dreie seg om en bestemt «sak» er ikke til hinder for at det kreves innsyn i et dokument som ikke egentlig gjelder noen konkret «sak». Offentlighetsloven gir således utvilsomt rett til innsyn i generelle retningslinjer og instrukser mv. Når det gjelder journaler og lignende registre og møtekart til folkevalgte organer, fremgår det uttrykkelig av offentlighetsloven § 2 annet ledd annet punktum at de er undergitt innsynsrett.»

Utvalet gjekk inn for å behalde dagens ordning der det ikkje blir stilt opp formkrav for innsynskravet.

Utvalet meiner at det framleis er behov for eit identifikasjonskrav, men at det på bakgrunn av den teknologiske utviklinga som har gjort det enklare å finne fram til dokument, er grunn til å mjuke opp kravet. Utvalet gjer derfor forslag om at det skal vere høve til i rimeleg utstrekning å krevje innsyn i saker av ein bestemt art. Utvalet forslår òg at det blir presisert i føresegna at forvaltninga har plikt til å hjelpe den som krev innsyn med å formulere kravet.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Olje- og energidepartementet, Fylkesmannen i Hedmarkog Vegdirektoratet har under høyringa gitt utrykk for at føresegna om at det skal vere høve til å krevje innsyn i saker av ein bestemt art, er uklar og vil føre til meirarbeid for forvaltninga. Oslo kommune er i utgangspunktet positiv til endringa, men av omsyn til arbeidsbyrda for forvaltninga ved å finne fram og kopiere alle dokumenta foreslår kommunen at retten til å krevje innsyn i alle saker av ein bestemt art i første omgang berre skal gjelde for avgjerdene.

Nokre av høyringsinstansane, deriblant Olje- og energidepartementetog Politidirektoratet, er òg skeptiske til at det blir fastsett i lova at forvaltninga har plikt til å hjelpe til med å formulere innsynskravet, og viser til at dette allereie følgjer av rettleiingsplikta i forvaltningslova § 11.

Departementet meiner i likskap med utvalet at det framleis bør vere høve til å krevje innsyn munnleg, og at det heller ikkje bør stillast opp andre formkrav for kravet om innsyn.

Departementet er òg einig med utvalet i at identifikasjonskravet ved innsynskrav bør mjukast opp slik at det ikkje rimeleg utstrekning skal vere høve til å krevje innsyn fleire saker av eit bestemt slag. Med dei moglegheitene eksisterande søkjeteknologi gir, vil det i mange tilfelle ikkje vere særleg arbeidskrevjande eller vanskeleg for forvaltningsorganet å etterkomme slike innsynskrav. I tilfelle der det vil vere urimeleg arbeidskrevjande å etterkomme eit slik krav, vil det framleis vere høve til å avvise slike generelle innsynskrav.

Departementet går ikkje inn for å følgje opp forslaget om det skal fastsetjast i lova at organet skal hjelpe til med å formulere kravet når det ikkje gir ei tilstrekkeleg identifisering av kva det blir kravd innsyn i. At organet har ei viss plikt til å hjelpe i slike høve, følgjer allereie av forvaltningslova § 11, og av prinsippet om god forvaltningsskikk.

12.4.2 Kompetanse til å behandle innsynskravet

Gjeldande rett regulerer ikkje kven innanfor eit organ som skal treffe avgjerder i saker om dokumentinnsyn. Innanfor dei rammene som følgjer av omsynet til forsvarleg saksbehandling, er det opp til kvart organ å organisere seg og fordele arbeidsoppgåver slik dei finn formålstenleg. Det vanlege er at innsynskrav blir avgjort av den saksbehandlaren som er ansvarleg for den aktuelle saka. Nokre organ har innført eit system der avgjerda om å gi innsyn kan fattast av saksbehandlaren, medan avgjerda om å nekte innsyn må takast på høgare nivå. Andre organ har eigne innsynskoordinatorar som behandlar innsynskrav eller gir rettleiing i vurderinga av slike krav.

Utvalet foreslo ikkje reglar om kven i eit organ som skal behandle innsynskrav, men understreka at spørsmål knytte til innsyn og openheit er ein del av leiaransvaret. Under høyringa gav Sivilombodsmannen uttrykk for at den endelege avgjerda av innsynskravet bør leggjast på eit tilstrekkeleg høgt nivå i organet, særleg når det er aktuelt å avslå kravet, og bad departementet vurdere om dette burde komme til uttrykk i lovteksten. Helsedepartementet gav uttrykk for liknande synspunkt.

Departementet meiner at det framleis bør vere opp til det enkelte organet å organisere behandlinga av innsynskrav. Samtidig understrekar departementet at allereie det allmenne kravet til forsvarleg saksbehandling inneber at det gjeld visse minimumskrav med omsyn til korleis saksbehandlinga blir organisert.

12.4.3 Kravet til at organet gjer ei sjølvstendig vurdering av innsynskravet

Det forvaltningsorganet som mottek eit innsynskrav i eit dokument som er i organet, må som hovudregel sjølv vurdere kravet og ta standpunkt til om det skal gi innsyn i dokumentet. Organet har ikkje rett til å avvise eit krav med den grunngiving at dokumentet ikkje er utarbeidd av organet, eller at eit anna organ er nærmare til å vurdere kravet. Organet kan heller ikkje automatisk leggje til grunn påskrifter gjorde av sendarorganet, men må gjere ei sjølvstendig vurdering av kravet.

Utvaletmeinte at det var behov for å la dette prinsippet komme klarare til uttrykk i lova.

Ingen av høyringsinstansanehar hatt innvendingar mot forslaget.

Departementethar følgt opp forslaget frå utvalet.

12.4.4 Saksbehandlingstid

Offentleglovutvalet har i NOU 2003: 30 på side 219–220 gjort greie for gjeldande rett på følgjande vis:

«Etter offentlighetsloven § 9 første ledd skal krav om innsyn avgjøres «uten ugrunnet opphold». Hva som anses som «uten ugrunnet opphold», avgjøres på grunnlag av en konkret vurdering der man ser hen til sakens vanskelighetsgrad, kravets omfang og organets arbeidsbyrde for øvrig. Offentlighetsloven oppstiller ingen absolutt frist for behandling av innsynskrav.

Sivilombudsmannen har uttalt at innsynskrav i de fleste tilfeller bør kunne avgjøres samme dag eller i alle fall i løpet av en til tre virkedager, dersom det ikke foreligger spesielle praktiske problemer. Det kan imidlertid ikke utelukkes at saker i spesielle tilfeller kan være av en slik karakter at vurderingen av innsynsspørsmålet krever noe mer tid. I unntakstilfelle vil derfor en saksbehandlingstid på mellom fire og seks virkedager etter omstendighetene kunne være akseptabelt. En saksbehandlingstid som overstiger åtte virkedager vil normalt måtte regnes som uakseptabel lang. Så lang saksbehandlingstid kan man vanskelig akseptere annet enn i helt ekstraordinære tilfeller.»

Utvalet vurderte om det var grunn til å presisere kva kravet om «utan ugrunna opphald» inneber. Utvalet konkluderte med at det ikkje var ønskjeleg å presisere i lova at kravet normalt bør avgjerast same dag eller i alle fall innan tre vyrkedagar, og at det heller ikkje burde setjast andre absolutte fristar i lova.

Under høyringsrunden var det berre LO som gav uttrykk for at ein burde fastsetje absolutte saksbehandlingsfristar i lova.

Departementet sluttar seg til vurderingane til utvalet. At krav om innsyn blir behandla raskt, er sentralt i realiseringa av innsynsretten. I dei aller fleste tilfelle vil det vere enkelt å ta stilling til innsynskravet. I nokre saker kan derimot kravet reise vanskelege spørsmål, til dømes knytt til omfanget av teieplikta, eller kravet kan vere omfattande, slik at behandlinga av kravet vil ta lengre tid. Omsynet til at saksbehandlinga må vere forsvarleg, inneber òg ei grense for kor strenge krav som kan stillast til tidsbruken. Dersom krava er så strenge at forvaltninga ikkje rekk å gjere dei vurderingar som er nødvendige, kan det føre til at det blir gjort feil ved praktiseringa av unntaksvilkåra, og at meirinnsyn ikkje blir vurdert grundig nok.

På same måten som utvalet er departementet dermed komme til at det ikkje vil vere formålstenleg å setje absolutte krav til saksbehandlingstida. Vilkåret om at kravet skal avgjerast «utan ugrunna opphald» er relativt strengt, og samtidig fleksibelt.

12.4.5 Korleis dokumentet skal gjerast kjent

Etter gjeldande lov fastset forvaltningsorganet sjølv, ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling, korleis innsynsretten skal gjennomførast, jf. offentleglova § 8 første ledd. Forvaltningsorganet kan såleis bestemme om den som har kravd innsyn, må møte opp hos organet for å lese dokumentet der, om dokumentet blir lånt ut, eller om det blir gitt kopi. Den som har bedt om innsyn, har ikkje noko krav på kopi, men det følgjer av § 8 første ledd at kopiar skal givast i rimeleg utstrekning.

Utvalet går inn for å vidareføre utgangspunktet om at det er opp til forvaltninga å avgjere korleis dokumentet skal gjerast kjent, men gjer forslag om at retten til papirkopi blir styrkt, og at borgarane som hovudregel også skal ha krav på elektronisk kopi av dokument som finst i elektronisk form. Vidare forslår utvalet ein ny regel om at forvaltningsorganet etter oppmoding har plikt til munnleg å gi opplysningar eller forklaringar til innhaldet i dokumentet.

Fleirtalet av høyringsinstansane er einig i utgangspunktet om at forvaltninga framleis skal kunne avgjere korleis eit dokument skal gjerast kjent. Høyringsinstansane er òg positive til at retten til papirkopi og elektronisk kopi blir styrkt. Nærings- og handelsdepartementetforeslår at føresegna om at retten til kopi ikkje gjeld for dokument som er allment tilgjengelege, bør avgrensast til å gjelde der dokumentet er tilgjengeleg i same format.

Regjeringsadvokatenog Noregs forskingsråd er skeptiske til behovet for å fastslå i lova at forvaltninga på førespurnad skal gi munnleg orientering om dokumentet, og viser til at dette allereie følgjer av rettleiingsplikta i forvaltningslova § 11 og reglane om god forvaltningsskikk.

Departementet er samd med utvalet i å vidareføre utgangspunktet om at forvaltningsorganet sjølv fastset korleis innsyn skal givast ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling. På bakgrunn av den teknologiske utviklinga som har funne stad sidan gjeldande offentleglov vart vedteken, er departementet samd i at retten til kopi bør styrkjast. Hovudregelen bør vere at den som krev innsyn har krav på papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet. Unntak frå dette bør gjelde dersom dokumentet er allment tilgjengeleg andre stader. Departementet foreslår også det skal givast ein forskriftsheimel som gir høve til å gjere unntak frå retten til elektronisk kopi for dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til.

Departementet ønskjer ikkje å følgje opp forslaget frå utvalet om å presisere i lova at forvaltninga har plikt til å gi munnleg orientering om dokumentet. Ei viss plikt til å gi slik orientering følgjer allereie av forvaltningslova § 11 og krav til god forvaltningsskikk.

12.4.6 Avslag og grunngiving

Offentleglovastiller i dag ikkje opp formkrav for avslag på innsyn. Avslag kan såleis bli gitt munnleg. Det følgjer av offentleglova § 9 andre ledd at forvaltningsorganet skal opplyse om heimelen for avslaget og om klagerett og klagefrist. Utover dette gjeld det ikkje noko krav til grunngiving.

Utvalet gjorde forslag om å presisere i lova at den som fremmar krav om innsyn skriftleg, har krav på skriftleg avslag, og at den som fremmar krav munnleg, har krav på skriftleg avslag dersom vedkommande ber om det.

Fleirtalet i utvalet gjorde vidare forslag om ei grunngivingsplikt i to trinn. Etter forslaget skal forvaltninga samtidig med avslaget gi ei kort grunngiving i form av ei heimelstilvising. Dersom den som har kravd innsyn, ber om det, skal forvaltninga gi ei meir utfyllande grunngiving innan ti dagar, der organet må vise til dei hovudomsyn avslaget byggjer på.

Utvalet foreslo å vidareføre reglane om opplysning om klagerett og klagefrist utan endringar.

Sivilombodsmannen, Brønnøysundregistra, Forbrukarrådetog Norsk Presseforbund støtter forslaget til nye reglar om grunngivingsplikt. Sivilombodsmannen gir jamvel uttrykk for at forvaltninga alltid bør ha plikt til å gi ei utfyllande grunngiving:

«Begrunnelsesplikten for avslag på innsynsbegjæringer er etter gjeldende rett begrenset. Ombudsmannen har erfaring med at det i flere tilfeller ville vært gitt innsyn dersom avslag måtte begrunnes nærmere med en gang. Det synes således som om en utvidet begrunnelsesplikt kan medvirke til en bedre gjennomføring av offentlighetsprinsippet idet avslag uten tilstrekkelig lovhjemmel i større grad unngås. Forslaget i lovutkastet § 36 tredje ledd har derfor etter mitt syn gode grunner for seg, og det kan være grunn til å utrede om ikke kravet om nærmere begrunnelse bør være absolutt.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet, Fylkesmannen i Hedmarkog Utlendingsdirektoratet er på si side skeptiske til nytteverdien av ei slik toledda grunngivingsplikt, og viser til at prosessen synest unødig komplisert og vil skape meirarbeid for forvaltninga.

Departementet går for det første inn for at avslag på innsynskrav alltid skal vere skriftleg. Dette vil sikre at det blir gitt ei grunngiving for avslaget, og at det blir opplyst om klagerett og klagefrist. Slike avslag vil kunne vere rimeleg standardiserte, og departementet kan derfor ikkje sjå at eit krav om at avslaget skal vere skriftleg vil føre til nemneverdig auka arbeidsbyrde for forvaltninga.

Departementet støttar vidare forslaget frå utvalet om å innføre ei grunngivingsplikt i to ledd. Saman med avslaget skal det opplysast om den føresegna som gir grunnlag for avslaget, og om klagerett og klagefrist.

Den som har fått avslag, kan innan tre veker frå avslaget vart motteke, krevje ei nærmare grunngiving for avslaget. Denne grunngivinga skal gjere greie for dei hovudomsyna som har vore avgjerande for avslaget, og må givast innan ti vyrkedagar etter at kravet vart motteke.

Ei slik utvida grunngivingsplikt vil gi den som har kravd innsyn, eit betre grunnlag for å vurdere om avslaget skal påklagast, og kan òg gjere det lettare å forstå og akseptere eit avslag.

12.4.7 Klage over avslag på innsyn

I NOU 2003: 30 på s. 235–236 har offentleglovutvalet gitt følgjande utgreiing for klageordninga etter gjeldande rett:

«Avslag på krav om innsyn etter offentlighetsloven er ikke et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og kan dermed ikke påklages direkte etter forvaltningslovens regler om rett til å klage over enkeltvedtak. Det er imidlertid fastsatt egne regler om rett til klage i offentlighetsloven § 9. § 9 femte ledd viser til forvaltningslovens regler om klage og klagebehandling. Disse gjelder «så langt de passer», men offentlighetsloven gir også en del særregler.

Klageretten gjelder bare ved avslag og ikke når det gis innsyn. Klageretten omfatter heller ikke andre spørsmål enn kravet om innsyn, for eksempel ikke om arkivforskriftens regler om journalføringsplikt er fulgt, eller om retten til kopi er oppfylt. Forvaltningen behandler likevel i en del tilfeller klagemål med sikte på å avgjøre om slike feil har forekommet.

Klagefristen er tre uker fra underretning om avslaget kommer frem til den som krever innsyn, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd første punktum.

For avslag gitt av kommunalt eller fylkeskommunalt organ er fylkesmannen klageinstans, jf. offentlighetsloven § 9 tredje ledd annet punktum. For øvrig er utgangspunktet at klagen går til det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det organet som har truffet vedtaket. Dersom det ikke finnes noe overordnet organ i lovens forstand, og det heller ikke er gitt særregler om klageorgan, vil det ikke være klagerett.

Klagen fremsettes for førsteinstansen, jf. forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav a. Dette har sammenheng med at førsteinstansen forbereder klagesaken og vurderer det opprinnelige avslaget på nytt. Etter forvaltningsloven § 33 annet ledd annet punktum kan underinstansen omgjøre sitt vedtak og gi innsyn. Dersom dette ikke skjer, skal sakens dokumenter oversendes klageinstansen så snart klagesaken er tilrettelagt, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd første punktum.

Klageinstansen har som hovedregel adgang til å prøve alle sider av saken, også spørsmålet om det bør utvises meroffentlighet, jf. offentlighetsloven § 9 tredje ledd fjerde punktum. Meroffentlighetsspørsmålet må prøves selv om klageren ikke har bedt spesielt om dette. Når Kongen er klageinstans, kan bare spørsmålet om det er adgang til å unnta dokumentet fra offentlighet påklages, jf. § 9 tredje ledd femte punktum. En har altså ikke rett til å klage over meroffentlighetsspørsmålet i disse tilfellene. I praksis gjelder dette først og fremst der departementet har avslått et krav om innsyn.

Etter § 9 tredje ledd tredje punktum skal klagesaken avgjøres «uten ugrunnet opphold». Som ved førsteinstansbehandlingen må det skje en konkret vurdering, der spørsmålets vanskelighetsgrad og forvaltningsorganets arbeidsmengde kan ha betydning. Ordlyden forutsetter at avgjørelse skal treffes raskt.

Det kan etter gjeldende rett være noe usikkert hvilke krav til begrunnelse som gjelder for vedtak i klagesaker etter offentlighetsloven. I praksis gis det imidlertid oftest en begrunnelse som oppfyller kravene i forvaltningsloven § 25. […]»

Hovudproblemstillinga som utvalet vurderte i høve til klagereglane, var spørsmålet om ein skal opprette eit eige uavhengig klageorgan for å behandle klager på vedtak etter offentleglova. Utvalet delte seg her i eit fleirtal og eit mindretal.

I samsvar med vurderinga i St.meld. nr. 32 (1997–98) konkluderte fleirtalet med at ein bør halde fast ved ordninga med klage til overordna organ. Eit mindretal i utvalet gjekk inn for at det vart oppretta eit eige uavhengig klageorgan for å behandle klager på avslag av krav om innsyn.

Når det gjeld omfanget av klageretten, gjorde eit fleirtal i utvalet forslag om at det bør vere høve til å klage over brot på reglane om journalføring og like eins over brot på reglane om kopi og betaling for kopiar.

Eit samla utval gjorde òg forslag om ein regel om rett til å klage som om innsynskravet var avslått dersom ein ikkje har fått svar innan ti dagar.

Vidare ønskte fleirtalet å utvide kompetansen til Kongen i statsråd når han behandlar klager over eit avslag på innsyn frå departementa, slik at Kongen i statsråd skal overprøve også vurderinga av om det skal praktiserast meirinnsyn.

Høyringsinstansane var delte i spørsmålet om ein bør halde på klageordninga i gjeldande lov eller opprette eit eige uavhengig klageorgan. Følgjande høyringsinstansar er positive til forslaget frå utvalet om å halde på dagens ordning med klage til overordna forvaltningsorgan: Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Konkurransetilsynet, Utlendingsdirektoratet, Rikstrygdeverketog Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon.

Rikstrygdeverket uttaler:

«Rikstrygdeverket er enig med flertallets vurdering om å videreføre dagens klageordning. Vi har valgt å støtte flertallets syn ut fra hensynet til å sikre overprøving av saker innen rimelig tid av et organ som kjenner saksområdet. Dessuten er dagens ordning hensiktsmessig med tanke på å overprøve et større antall saker med begrensede kostnader innen rimelig tid.»

Andre høyringsinstansar stør forslaget til mindretalet om å opprette ein uavhengig klageinstans. Dette gjeld Norsk kommunikasjonsforening, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Utdanningsforbundet, Landsorganisasjonen i Norge, LO Statog delvis Helsedepartementetog Sosialdepartementet.

Norsk Redaktørforening uttaler:

«NR vil støtte mindretallets forslag om opprettelse av et uavhengig klageorgan for dokumentoffentlighet. Dagens klagesystem, som i all hovedsak ønskes videreført av utvalgets flertall, har vist seg å ha en rekke svakheter. Det gjelder ikke bare spørsmål knyttet til kompetanse, tidsforløp og lignende, men også det forhold at mange klageavgjørelser, etter vårt syn, synes å bære preg av klageinstansen nærhet til den instansen som har behandlet selve innsyns-begjæringen. Det finnes i dag ikke noen rask, kompetent og praktisk klageadgang som kan tilfredsstille de spesielle behov som klager etter avslag på dokumentinnsyn representerer. Et uavhengig klageorgan vil i så måte representere et vesentlig fremskritt.»

Norsk kommunikasjonsforening gir uttrykk for same syn:

«Et sentralt klageorgan vil i større grad kunne samle erfaring og dermed utvikle en mer enhetlig praksis enn det som i dag er tilfelle. Da offentlighetsloven kom så man for seg at det over tid ville utvikle seg en enhetlig praktisering av lovens bestemmelser. Dette har, som utvalget påpeker, ikke skjedd. […] Det vil etter vårt syn også styrke offentlighetsprinsippet om håndhevingen av lovens bestemmelser gjøres av et uavhengig organ.»

Nokre høyringsinstansar er negative til at Kongen i statsråd skal ha høve til å overprøve meirinnsynsvurderinga når han behandlar klager over avslag på innsyn i dokument hos departementa. Dette gjeld Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Helsedepartementet og Riksadvokaten. Norsk Presseforbund støttar forslaget.

Enkelte høyringsinstansar er òg skeptiske til forslaget om at det skal vere høve til å klage på brot på reglane om journalføring. Dette gjeld Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet og Helsedepartementet.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:

«Departementet stiller seg for øvrig undrende til forslaget om at det gjennom offentlighetsloven skal kunne klages på brudd på reglene for journalføring. Overtredelse av dette bør reguleres i arkivloven med forskrifter, som er det primære regelverket for journalføringsplikten.»

Norsk Presseforbund på si side støttar også dette forslaget.

Oslo politidistrikt med tilslutning frå Politidirektoratet er kritiske til innføringa av ein regel som gir rett til å klage dersom ein ikkje har fått ei avgjerd innan ti dagar, og viser til dei problema som vil kunne oppstå i høve til reglane i forvaltningslova. Også Norsk Redaktørforening er kritiske til tidagarsfristen, men på anna grunnlag:

«Det er, basert på våre erfaringer, strengt tatt ikke nødvendig med denne typen frister. Dessuten vil en automatisk frist lett kunne få den negative effekt at behandlingen av innsynsbegjæringer tar lenger tid enn i dag, fordi forvaltningen vil oppleve det som at man «har ti dager på seg» til å svare.»

Landsorganisasjonen i Noreg på den andre sida støttar forslaget om å innføre ein slik frist.

Departementet kan ikkje sjå at det er tilstrekkeleg grunn til å opprette eit eige klageorgan for å behandle saker etter offentleglova. Dette ville ha brote med systemet som elles gjeld ved klage over forvaltningsvedtak. Det er viktig med kjennskap til det aktuelle område av forvaltninga som saka knyter seg til. Dette talar for at klagene bør behandlast av overordna organ som venteleg vil ha minst den same faglege kompetansen som førsteinstansen.

Tidsaspektet er òg sentralt ved klager etter offentleglova. Krav om innsyn etter offentleglova mister jamt over aktualiteten raskare enn andre saker. Behovet for raske avgjerder er framheva både av tilhengjarane av ein uavhengig klageinstans og av dei som vil halde på ordninga med klage til overordna organ. Etter departementet sitt syn er det ikkje sikkert at ei ordning med ein sentral klageinstans vil føre til raskare behandling av klagene, da saksmengda kan bli svært stor.

Ei ordning med utgangspunkt i det systemet som følgjer av forvaltningslova, medverkar og til å halde ved lag eit ryddig system utan ugrunna skilnader frå det systemet som gjeld for klagesaker generelt.

Grunngivinga for at Kongen i statsråd i dag ikkje har rett til å overprøve meirinnsynsvurderinga, er at denne klageinstansen har avgrensa kapasitet. I likskap med fleirtalet i utvalet meiner departementet at dette spørsmålet bør prøvast også ved klage til Kongen i statsråd. Som påpeikt av utvalet vil den viktigaste effekten av ei slik endring vere at departementet i førebuinga av klagesaka får eit insentiv til å gjere ei grundigare vurdering av spørsmålet om å utvise meirinnsyn.

Slik departementet forstår forslaget frå utvalsfleirtalet, er det foreslått at det skal vere rett til å klage over brot på reglane om journalføring utan at klaga samstundes er knytt til avslag på eit krav om innsyn i heile eller delar av journalen. Departementet legg til grunn at det allereie i dag vil vere høve til å klage over avslag på krav om innsyn i heile eller delar av journalen også i tilfelle der avslaget kjem av at organet ikkje fører journal eller at journalføringa er mangelfull. Slik vil det også vere etter forslaget.

Utover dette kan departementet ikkje sjå at det er grunn til å innføre ein generell rett i offentleglova til å klage over brot på reglane om journalføring, uavhengig av om det er gitt avslag på krav om innsyn i journalen.

Departementet er samd med utvalet i at det bør vere høve til å klage over brot på reglane om kopi og betaling for kopiar. Like eins sluttar departementet seg til forslaget om at klageinstansen bør ha kompetanse til å slå fast med bindande verknad at eit organ eller eit sjølvstendig rettssubjekt er omfatta av verkeområdet til offentleglova. Etter departementet si oppfatning er det likevel ikkje nødvendig å fastsetje dette i sjølve lovteksten. Departementet meiner det er nok at lova fastset at avgjerder etter lova kan påklagast. Dei nemnde avgjerdene vil da òg vere omfatta.

Departementet er vidare samd med utvalet i at det ikkje bør innførast ein rett til å klage over at det er gitt innsyn. Etter gjeldande lov er det ikkje høve til å klage over dette, og sjølv om det kan liggje gode omsyn bak eit ønske om å innføre klagerett når innsyn er gitt, til dømes dersom innsyn fører til utlevering av personlege opplysningar underlagde teieplikt, så vil ein slik klagerett vere vanskeleg å gjennomføre i praksis. Det vil oppstå problem med varsling av dei som har ei interesse i saka, og skaden vil i all høve ofte vere skjedd når innsyn er gitt. Som utvalet peikar på, vil omsynet til særleg involverte personar kunne ivaretakast ved at lova ikkje set noko forbod mot at dei blir kontakta før ein gir innsyn.

Når det gjeld spørsmålet om å innføre ein rett til å klage når kravet om innsyn ikkje er avgjort innan ei viss tid, støttar departementet òg forslaget til utvalet. Utan ein slik regel kan klageretten bli illusorisk: den som har kravd innsyn får aldri noko avslag å klage på. Dersom det skal vere høve til å klage over mangel på avgjerd, er det nødvendig å fastsetje eit tidspunkt for når slik klagerett skal oppstå. Etter departementet si oppfatning er ein frist på ti dagar for lang i dei fleste tilfella. Som Norsk Redaktørforening har peikt på, vil det vere fare for at forvaltninga vil bruke lengre tid enn i dag fordi dei opplever at dei har ti dagar på å svare. Departementet foreslår at det skal bli rett til å klage dersom det ikkje er fatta avgjerd innan fem dagar.

Departementet er samd med utvalet i at det ikkje er formålstenleg å gi reglar om saksbehandlingstida i klagesaker som skil seg frå reglane som gjeld for førsteinstansen. Departementet går derfor inn for å behalde same regel som etter gjeldande rett om at klagesaka skal avgjerast utan ugrunna opphald. Som foreslått av utvalet bør det presiserast i lova at departementa ved klage til Kongen i statsråd skal opplyse klagaren om at retten til å føre saka inn for Sivilombodsmannen går tapt dersom saka blir avgjord av Kongen i statsråd. I likskap med utvalet gjer departementet vidare forslag om å vidareføre regelen om at forvaltningslova gjeld så langt ho passar.

12.4.8 Sanksjonar ved brot på lova

Utvalet har i NOU 2003: 30 på s. 246 gjort greie for sanksjonane som eksisterer ved brot på offentleglova i dag:

«Sanksjoner kan prinsipielt tenkes rettet enten mot det aktuelle forvaltningsorganet eller mot en person som gjør tjeneste i organet.

Ved grovere brudd på reglene i offentlighetsloven vil en person som gjør tjeneste for et forvaltningsorgan, kunne straffes etter bestemmelser i straffeloven. Mest aktuelle er bestemmelsene i straffeloven §§ 324 og 325 om forseelser i den offentlige tjeneste. Dersom en ser bort fra tilfeller der personer er blitt dømt for brudd på taushetsplikten, sml. offentlighetsloven § 5 a, kjenner utvalget ikke til noe tilfelle der noen er blitt straffet for å ha holdt tilbake dokumenter i strid med offentlighetsloven. En offentlig tjenestemann som forsettlig kasserer arkivmateriale i strid med arkivforskriften §§ 3–21 og 3–20 eller medvirker til dette kan straffes med bøter etter arkivloven § 22, jf. arkivforskriften § 3–21 fjerde ledd. Andre overtredelser av arkivregelverket er ikke straffebelagte.

Disiplinærsanksjoner av ulike slag kan i prinsippet være aktuelle ved brudd på offentlighetsloven. Tjenestemannsloven § 14 har bestemmelser om dette som gjelder for embets- og tjenestemenn ansatt i statens tjeneste. Slike disiplinærsanskjoner kan for eksempel være skriftlige irettesettelser og tap av ansiennitet fra en måned til to år. En alminnelig tjenestelig tilrettevisning regnes ikke som ordensstraff, jf. § 14 nr. 2 siste ledd.

Utvalget kjenner ikke til at noen er ilagt ordensstraff for å ha holdt tilbake dokumenter i strid med offentlighetsloven.

Prinsipielt kan en også tenke seg at forvaltningsvedtak ble kjent ugyldige foranlediget av at noen urettmessig har blitt nektet innsyn etter offentlighetsloven. Spørsmålet er drøftet i Arvid Frihagen: Offentlighetsloven bind II (3. utg. 1994) s. 283–284. Det vises der til at manglende innsyn i strid med offentlighetsloven kan føre til at en sak ikke blir tilstrekkelig utredet, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 17 første ledd, og at dette i sin tur kan føre til at et vedtak blir kjent ugyldig. Utvalget kjenner ikke til at slike tilfeller har kommet på spissen i praksis.

Det kan videre tenkes at nektelse av innsyn i strid med offentlighetsloven gir den som har krevd innsyn, rett til erstatning for det tapet vedkommende lider som følge av den ulovlige avgjørelsen (eventuelt at det ikke er truffet noen avgjørelse i det hele tatt). Etter det utvalget kjenner til, har noe slikt tilfelle ikke vært oppe i praksis.»

Offentleglovutvalet la til grunn at det sentrale når det gjeld å sikre at lova blir følgd av forvaltningsorgana, er at det er mogleg å få fastslått på autoritativ måte kva for plikter forvaltninga har. Eit forvaltningsorgan rettar seg som regel etter vedtak frå klageinstansen. Likevel er det døme på at eit forvaltningsorgan har nekta å rette seg etter tilvisingar frå klageinstansen.

Utvalet foreslår at vedtaket til klageinstansen skal vere særskilt tvangsgrunnlag etter tvangsfullføringslova kapittel 13 overfor sjølvstendige rettssubjekt. Utan ein slik regel vil den som krev innsyn måtte gå via domstolane for å få dom for kravet før det kan tvangsfullførast. Ein slik regel finst òg i miljøinformasjonslova § 19 sjette ledd. Ingen av høyringsinstansane har hatt merknader til forslaget frå utvalet.

Departementet sluttar seg til utvalet sine vurderingar på dette punktet og er samde med utvalet i at ein slik regel vil kunne medverke til å sikre at lova blir etterlevd. Departementet meiner vidare at føresegna òg bør gjelde for kommunar og fylkeskommunar. I den seinare tida har ein sett saker der kommunar har nekta å rette seg etter vedtak frå Fylkesmannen som klageinstans etter offentleglova.

12.5 Andre spørsmål som utvalet har teke opp

Utvalet drøfta om det burde innførast ein regel om at unntakshøvet alltid skal falle bort når det har gått ei viss tid. Etter gjeldande rett gjeld plikta eller høvet til å gjere unntak så lenge unntaksvilkåra i dei aktuelle reglane er oppfylte. Fleirtalet meinte at det ikkje burde givast reglar om dette, medan eit mindretal foreslo at det skulle innførast ein regel som slår fast at det ikkje lenger er høve til å gjere unntak når det har gått femten år etter at eit dokument er sendt frå, ferdigstilt av, lagt fram for eller komme inn til organet, eller når dokumentet er avlevert til historisk arkiv dersom dette skjer tidlegare.

Eit mindretal foreslo også ein regel som slår fast at forvaltningsorgan skal ta omsyn til formåla bak offentlegprinsippet når dei organiserer informasjonen sin i dokument. Etter dette forslaget skal dokument og datasystem innrettast slik at teiepliktige opplysningar og opplysningar som det er høve til å gjere unntak frå innsyn for, lett kan skiljast ut. Forslaget inneheld også ein regel om at dokument ikkje bør innehalde unødvendige forkortingar o.l. som kan gjere dei vanskelege å forstå. Dessutan inneheld forslaget ein forskriftsheimel. Gjeldande lov inneheld ingen reglar som svarer til dette forslaget.

Utvalet peiker på at reglane om innsyn hos andre tvisteløysingsorgan enn domstolane i nokre tilfelle i særlovgivinga er regulerte slik at innsynsretten etter offentleglova er innskrenka eller i det heile ikkje gjeld. Utvalet meinte at desse reglane burde gjennomgåast, og gav uttrykk for kva vurderingar dei meinte burde leggjast til grunn for ei slik gjennomgåing.

Norsk Presseforbund støttar forslaget frå mindretalet om at høvet til å gjere unntak frå innsyn skal opphøyre etter ei viss tid.

Foreldreutvalet for grunnskolen, Norsk Presseforbund og Norsk Lokalradioforbund støttar forslaget frå mindretalet om at lova bør ha ein regel om god innsynsstruktur. Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler at dei støttar mange «av de elementer av systemkrav» som ligg i dette forslaget.

Ingen høyringsinstansar har uttalt seg om behovet for å gjennomgå reglane i særlovgivinga om innsyn hos andre tvisteløysingsorgan enn domstolane.

Departementetmeiner at det ikkje bør bli gitt reglar om at plikta eller høvet til å gjere unntak frå innsyn skal opphøyre etter ei viss tid. Det må understrekast at det berre vil vere plikt eller høve til å gjere innsyn så lenge som vilkåra i den aktuelle unntaksføresegna er oppfylt, og at dette skal vurderast ut frå situasjonen på avgjerdstidspunktet. Dette vil ivareta at det ikkje lenger blir gjort unntak når det ikkje er behov for det. I denne samanhengen er det viktig å vere merksam på at unntaksvilkåra i lovforslaget er utforma slik at dei i mykje større grad enn i gjeldande lov ivaretek at det berre skal vere høve til å gjere unntak når det ligg føre eit verkeleg og sakleg behov for det.

Departementet har ikkje følgt opp mindretalsforslaget om at det skal takast inn ei føresegn i lova som pålegg forvaltninga å ta omsyn til offentlegprinsippet når ho organiserer informasjonen sin i dokument. Slike retningslinjer eignar seg etter departementet sitt syn dårleg for lovregulering. Ved organisering av dokument skal dessutan ei rekkje andre omsyn enn offentlegprinsippet ivaretakast.

Departementet er einig med utvalet i at reglar i særlovgivinga som innskrenkar eller avskjer innsynsretten etter offentleglova hos andre tvisteløysingsorgan enn domstolane, bør gåast igjennom. Bortsett frå reglane i lov 28. april 1978 nr. 18 om behandling av forbrukertvister § 5 tredje og lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser § 7 a fjerde ledd som departementet ser på som formålstenlege, finst det likevel ikkje særreglar i lov. Departementet vil komme tilbake til dei særreglane om dette som går fram av ulike forskrifter når det skal givast forskrift til den nye offentleglova.