4 Verkeområdet til lova

4.1 Gjeldande rett

Offentleglova § 1 regulerer det generelle verkeområdet til lova, det vil seie kva organ og institusjonar som er omfatta av lova, og lyder slik:

«Denne loven gjelder den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Som forvaltningsorgan regnes i loven ethvert organ for stat eller kommune. Privat rettssubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift.

Loven gjelder for Svalbard for så vidt ikke annet fastsettes av Kongen.

Loven gjelder ikke saker som behandles etter rettspleielovene.

Loven gjelder ikke for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltninger og andre organer for Stortinget. Regler om dokumentoffentlighet for disse organene fastsettes ved særskilte lovbestemmelser eller plenarvedtak av Stortinget.

For retten til å kreve miljøinformasjon gjelder i tillegg miljøinformasjonsloven og produktkontrolloven.»

Det følgjer av første ledd at lova gjeld for verksemd som blir utøvd av forvaltningsorgan. Dersom eit organ blir rekna som eit forvaltningsorgan, er altså heile verksemda til organet omfatta, både myndigheitsutøving, andre forvaltningsoppgåver, forretningsdrift og intern administrasjon.

Som forvaltningsorgan blir rekna etter § 1 «ethvert organ for stat eller kommune». Institusjonar og verksemder som er ein organisatorisk del av den statlege, kommunale eller fylkeskommunale forvaltninga, fell inn under lova uavhengig av kva verksemd dei driv.

Domstolane blir også rekna som eit organ for staten og er i utgangspunktet omfatta av lova. Ein stor del av dokumenta til domstolane fell likevel utanfor verkeområdet til lova fordi dei er knytte til saker som blir behandla etter rettsstellovene.

Etter § 1 tredje ledd gjeld ikkje offentleglova for saker som blir behandla etter rettsstellovene. I forskrift 14. februar 1986 nr. 351 pkt. IV blir rettsstellovene definerte som straffeprosesslova, domstollova, tvistemålslova, tvangsfullføringslova, skjønnslova, eller lover som knyter seg til desse lovene (konkurslova, skiftelova), jordskiftelova og rettsgebyrlova.

Unntaket for saker etter rettsstellovene slår først og fremst inn for den dømmande verksemda til domstolane, verksemda til politiet og påtalemakta innanfor strafferettsstellet og verksemda til namsmannen etter tvangsfullføringslova. Både domstolane og politi- og lensmannsetaten er likevel omfatta av offentleglova, og den delen av verksemda deira som ikkje er knytt til rettsstellovene, er omfatta av verkeområdet til offentleglova på vanleg måte.

Unntaket gjeld også når forvaltninga elles har dokument som er knytte til saker som blir behandla etter rettsstellovene. Dette gjeld både når forvaltningsorganet opptrer som organ for rettsstellet, og når det har tilknyting som part, meldar eller fornærma. Unntaket for saker som blir behandla etter rettsstellovene, gjeld ikkje for saker som blir behandla ved utanlandske eller internasjonale domstolar.

Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget er ikkje omfatta av lova, jf. § 1 fjerde ledd. Stortinget har likevel fastsette eigne reglar om offentlegheit for desse organa. Brev eller andre skriv som eit forvaltningsorgan har motteke frå eller sendt til Stortinget eller organa til Stortinget, kan det krevjast innsyn i etter vanlege reglar hos det forvaltningsorganet som har dokumentet i original eller kopi.

Private selskap er i utgangspunktet ikkje omfatta av lova. Dersom slike selskap gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, vil likevel denne delen av verksemda vere omfatta av lova. Eksempel på private verksemder som utøver slik myndigheit er Det Norske Veritas.

Offentleglova gjeld for norske forvaltningsorgan på Svalbard dersom ikkje anna blir fastsett av Kongen, jf. § 1 andre ledd. Denne forskriftsheimelen er ikkje brukt.

Dersom ei verksemd er skild ut frå den ordinære forvaltninga, for eksempel ved at det er oppretta eit aksjeselskap, ein stiftelse eller eit anna sjølvstendig rettssubjekt, er utgangspunktet at verksemda ikkje lenger er omfatta av lova. Forholdet til offentleglova blir likevel ikkje avgjort berre ut frå organisasjonsform, men etter ei heilskapsvurdering der fleire moment speler inn. Det blir særleg lagt vekt på desse forholda:

1. den organisatoriske og økonomiske tilknytinga til det

2. arten til verksemda

3. om verksemda har eit faktisk eller rettsleg monopol

4. graden av politisk styring

Offentleglova gjeld for verksemda i forvaltningsorgan «når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov», jf. § 1 første ledd første punktum. Dersom tilhøvet til offentleglova er regulert i eiga lov, er det dermed denne lova som gjeld. Det finst ein del føresegner i særlovgivinga som regulerer forholdet til offentleglova. Det følgjer for eksempel av lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespel mv. § 4 at offentleglova ikkje gjeld for Norsk Tipping AS. Lovgivinga inneheld ikkje føresegner som fastset at offentleglova ikkje gjeld for ordinære forvaltningsorgan.

Etter offentleglova § 11 første ledd kan Kongen «gi nødvendige forskrifter om gjennomføringen av loven». Han kan også gi «forskrift om hva som i tvilstilfelle skal regnes som forvaltningsorgan» og «forskrift som innebærer at visse private rettssubjekter skal likestilles med forvaltningsorgan etter loven». Meklingsnemnda for arbeidstakaroppfinningar er unnateken frå verkeområdet til offentleglova med heimel i denne føresegna.

4.2 Forslaga frå utvalet

4.2.1 Innleiing

Utvalet gjekk samla inn for at lova framleis skal omfatte verksemder som er ein organisatorisk del av stat eller kommune og private rettssubjekt der «det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift». Utvalet foreslo vidare at Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget framleis skal haldast utanfor verkeområdet til lova. Utvalet viste til at Stortinget har vedteke eigne reglar om offentlegheit for desse organa. Utvalet foreslo å vidareføre regelen i gjeldande lov om at lova gjeld «for Svalbard for så vidt ikke annet fastsettes av Kongen», uendra.

4.2.2 Sjølvstendige rettssubjekt med tilknyting til det offentlege

Utvalet peikde på at offentleg verksemd tradisjonelt har vore organisert som forvaltningsorgan. Utviklinga har likevel gått i retning av at delar av offentleg verksemd blir organiserte på andre måtar. Det skjer ved at verksemd som blir utført av det offentlege, blir organisert som sjølvstendige rettssubjekt, eller ved at offentlege myndigheiter overlèt til private aktørar å utføre verksemda. Utvalet konstaterte at når offentleg verksemd blir skild ut frå den ordinære forvaltningsstrukturen, er konsekvensen at verksemda som hovudregel ikkje lenger blir omfatta av offentleglova, slik at innsynsretten til ålmenta blir redusert. Eit samla utval meinte at verkeområdet til offentleglova måtte utvidast for å motverke at endringar i organiseringa til forvaltninga svekkjer innsynsretten til ålmenta.

Utvalet meinte vidare at det ikkje er formålstenleg å vidareføre gjeldande rett der spørsmålet om lova gjeld for sjølvstendige rettssubjekt, skal avgjerast etter ei heilskapsvurdering. Utvalet viste til at heilskapsvurderinga er vanskeleg å gjennomføre, og at det ikkje blir lett korkje for den enkelte verksemda eller for den som ønskjer innsyn, å ta stilling til om ei verksemd er omfatta av lova. Dette gjeld sjølv om kriteria skulle bli lovfesta.

Eit samla utval meinte at arten til verksemda er eit sentralt kriterium ved avgrensinga av verkeområdet til offentleglova. Når det gjeld arten til verksemda, meinte eit samla utval at eit eigna kriterium for å avgrense verkeområdet til lova vil vere tenesteområde som blir rekna som viktige for borgarane. Med dette sikta utvalet til helse-, sosial- og utdanningstenester som borgarane har ei form for rett til, og som det offentlege samtidig har eit lovfesta ansvar for å tilby. Etter oppfatninga til utvalet burde ei avgrensing etter arten til verksemda gjelde både for offentlege tilknytte og for reint private rettssubjekt som tilbyr tenester innanfor desse områda, uavhengig av offentleg eigarskap, kontroll, eller om det ligg føre eit oppdrag, ein kontrakt eller eit løyve frå eit forvaltningsorgan.

Utvalet viste til at denne løysinga i likskap med dei andre mogelegheitene utvalet har vurdert, ikkje gir eintydige grenser. Utvalet foreslo derfor ein forskriftsheimel som gir høve til å unnata verksemder der unntaka i lova inneber at ein vesentleg eller overvegande del av dokumenta eller opplysningane må eller kan unnatakast frå innsyn.

Eit mindretal i utvalet meinte at tilknytinga til det offentlege også er vesentleg utanfor områda helse-, sosial- og utdanningstenester. Mindretalet gjekk inn for at heilt private sjølvstendige rettssubjekt også bør omfattast av verkeområdet til offentleglova når rettssubjektet yter tenester til ålmenta på oppdrag frå eller etter avtale med det offentlege, eller etter offentleg løyve som gir einerett til å yte den aktuelle tenesta.

Eit samla utval meinte at føresegna som gir unntak for statsføretak frå verkeområdet til offentleglova burde opphevast. Det vart vist til at statsføretaka har ein slik funksjon og blir oppretta med eit slikt formål at det er naturleg at dei i utgangspunktet blir omfatta av offentleglova. Dei fem gjenverande statsføretaka er alle 100 prosent statleg ått og fungerer som reiskapar for å nå ulike sektorpolitiske målsetjingar. Dei behova det vil vere for unntak frå innsyn for dokument hos statsføretaka, må vurderast ut frå dei vanlege unntaksreglane i offentleglova.

Utvalet viste til at kommunale føretak er organiserte etter kommunelova kap. 11. Slike føretak er ein organisatorisk del av kommunen, og blir omfatta etter dagens lov på det grunnlag at føretaka er «virksomhet som drives av forvaltningsorganer». Utvalet kunne ikkje sjå nokon grunn til å endre denne rettstilstanden.

Utvalet viste vidare til at interkommunale selskap blir organiserte etter lov om interkommunale selskap. Denne lova er gitt med sikte på at interkommunalt samarbeid skal kunne organiserast på ein annan og betre måte enn tidlegare etter kommunelova § 27. Etter dagens heilskapsvurdering vil dei fleste interkommunale selskap komme inn under offentleglova, mens nokre vil falle utanfor lova. Heile utvalet meiner at interkommunale selskap i utgangspunktet bør omfattast av verkeområdet til lova.

Heile utvalet meinte at offentlege verksemder som er organiserte som særlovselskap, som hovudregel bør omfattast av verkeområdet til offentleglova. Det inneber at ein bør oppheve reglar om at offentleglova ikkje gjeld. Det kan likevel vere forhold knytt til det einskilde selskap som inneber at det kan vere naturleg med ei spesialregulering også i forhold til offentleglova. Slike reglar bør som hovudregel ikkje unnata heile verksemda frå offentleglova. Berre visse dokument bør falle utanfor.

Fleirtalet i utvalet meinte at offentleg eigarskap til ei verksemd også i andre tilfelle tilseier at verksemda bør vere omfatta av offentleglova. Fleirtalet meinte at i alle fall selskap som heilt eller i alt vesentleg er ått av det offentlege, bør vere omfatta av lova. Eit naturleg skjeringspunkt var etter vurderinga til fleirtalet ein eigardel på 90 prosent, da ein så stor eigardel i praksis vil gi ein fullstendig dominerande innverknad over selskapet og det i tillegg er knytt nokre aksjerettslege rettar til ein slik eigardel.

Fleirtalet meinte at det avgjerande for om lova skal gjelde for stiftelsar og andre sjølveigande rettssubjekt,må vere kva formelle styrings- og kontrollmogelegheiter det offentlege har. Fleirtalet meinte at verkeområdet til offentleglova må knytast til oppnemning av styret. Det vart vist til at det gir ei enkel og funksjonell avgrensing, samtidig som det avspeglar den formelle innverknaden det offentlege har over verksemda. Etter oppfatninga til utvalsfleirtalet burde lova gjelde når offentlege myndigheiter vel alle eller dei fleste av dei medlemmene i dei styrande organa til eit rettssubjekt som ikkje blir valde av dei tilsette.

Fleirtalet viste til at det offentlege i einskilde samanhengar opprettar stiftelsar eller liknande rettssubjekt for å drive verksemd der formålet er at verksemda skal vere fristilt frå offentlege myndigheiter. Det kunne etter oppfatninga til utvalsfleirtalet vere like gode grunnar for unntak for denne typen verksemder som for rettssubjekt som driv verksemd i konkurranse med private. Fleirtalet foreslo derfor ein forskriftsheimel som gir høve til å unnata slike fristilte rettssubjekt frå verkeområdet til lova.

Eit samla utval meinte at offentleglova ikkje skal gjelde for dei delane av verksemda til eit sjølvstendig rettssubjekt som er utsett for direkte konkurranse frå private. Dette skulle gjelde uavhengig av offentleg eigarskap eller tilknyting til det offentlege elles. Forslaget inneber at verksemda delvis kan vere omfatta av lova.

4.2.3 Saker som blir behandla etter rettsstellovene

Utvalet kunne ikkje sjå nokon grunn til at det skal vere avgjerande for om forvaltningsoppgåvene til domstolane skal vere omfatta av offentleglova, om oppgåva er heimla i ei rettsstellov eller om oppgåva delvis følgjer saksbehandlingsreglane i ei rettsstellov. Utvalet foreslo derfor ei presisering som vil innebere at forvaltningsgjeremåla til domstolane alltid vil vere omfatta av offentleglova, uavhengig av om oppgåvene er heimla i eller følgjer saksbehandlingsreglane i ei rettsstellov.

Utvalet foreslo vidare å endre lova slik at ho vil omfatte rettssaksdokument som ligg føre hos forvaltninga. Offentleglovutvalet viste til at eit samla tvistemålsutval meiner at «[e]t hovedsynspunkt for saker mot det offentlige så langt blir at der hovedforhandlingen vil bli avholdt som åpent rettsmøte, vil normalt verken hensynet til personvern eller effektiv saksopplysning eller tvisteløsning med noen særlig tyngde tilsi at offentligheten ikke bør ha innsyn i prosesskriftene med bilag», sjå NOU 2001: 32 Bind A s. 603 og NOU 2003: 30 s. 78.

4.3 Høyringa

4.3.1 Innleiing

Ingen høyringsinstansar har hatt innvendingar til forslaget om at lova framleis skal gjelde for alle organ som er ein organisatorisk del av forvaltninga og for private rettssubjekt når dei utøver offentleg myndigheit. Ingen høyringsinstansar har uttalt seg om forslaga om at lova framleis ikkje skal gjelde for Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og andre organ for Stortinget og om at lova skal gjelde for Svalbard dersom ikkje anna blir fastsett av Kongen.

4.3.2 Sjølvstendige rettssubjekt

Fleirtalet av høyringsinstansane støttar forslaget til utvalsfleirtalet om at sjølvstendige rettssubjekt som fullt ut eller i det vesentlege er ått av stat eller kommune i utgangspunktet skal vere omfatta av lova. Det gjeld blant anna Landbruksdepartementet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Rogaland, Bømlo kommune, Sørum kommune, Melhus kommune, LOog ABM-utvikling.

Mange instansar har likevel innvendingar til dette forslaget. Olje- og energidepartementetog Nærings- og handelsdepartementetkan ikkje sjå at forslaget om å leggje avgjerande vekt på eigardel gir ei betre løysing enn den som følgjer av dagens lov. Olje- og energidepartementetmeiner derfor at dagens ordning der ein gjennomfører ei brei heilskapsvurdering gir ei betre løysing enn forslaget til utvalet. Olje- og energidepartementet uttaler bl.a.:

«OED kan ikke se at forslaget om å legge avgjørende vekt på eierandel gir en bedre løsning enn den som følger av dagens lov. Forslaget gir videre grunnlag for flere spørsmål som for eksempel: Hva med direkte/indirekte eierskap? Skal det foretas en matematisk beregning av eierskapet eller skal eierskapet beregnes etter blokkprinsippet? Er det antall stemmer og/eller kapital som er avgjørende? Videre er forholdet til aksjelovens regler om beskyttelse av mindretallsaksjonærene i en slik situasjon ikke tilstrekkelig belyst.

For rettssubjekter som i utgangspunktet omfattes av loven fordi de er offentlige eid eller fordi det offentlige har dominerende kontroll eller styringsmuligheter, mener hele utvalget at dette likevel ikke skal gjelde for de deler av virksomheten som består i «næringsvirksomhet som drives i direkte konkurranse med private».

OED viser til at offentlighetsloven vil gjelde for virksomheten dersom virksomheten dels driver næringsvirksomhet i konkurranse med private, og dels driver annen form for offentlig virksomhet. I så fall vil ikke virksomheten unngå den konkurransemessige ulempe i form av administrativt merarbeid. Resultatet kan være konkurransevridning fordi selskapene får administrative ulemper sammenlignet med sine private konkurrenter. OED mener at offentlig eide selskaper som driver næringsvirksomhet bør ha de samme rettslige og faktiske rammebetingelser som private innen samme virksomhetsområde.»

Kommunenes sentralforbundog fleire kommunar er ikkje einige i at offentleg eigarskap er eit veleigna kriterium for å avgjere kva selskap som skal omfattast av lova. Kommunenes sentralforbunduttaler :

«KS er ikke enig i at eierskap er et egnet kriterium for å avgjøre hvilke selskaper og stiftelser som skal omfattes av loven. Riktignok bør mange offentlig eide selskaper omfattes av loven. Dette kommer etter KS’ mening imidlertid ikke av eierskapet, men av arten av den virksomhet som drives.

KS er enig i at det offentlige ikke bør kunne organisere seg bort fra offentlighetsloven ved å danne selskaper der kjernevirksomheten drives. Samtidig mener KS at en heller ikke bør kunne privatisere seg bort fra offentlighetsloven ved at kjernevirksomheten overlates til det private. Eierskapet til virksomheten blir med andre ord lite relevant.

For mer perifer virksomhet mener imidlertid KS at det offentlige på disse områdene bør ha reelle valg i forhold til å drive virksomhet gjennom selskaper eller gjennom å overlate virksomheten til det private marked, uten at det har konsekvenser på krav om offentlighet. Også her må det være avgjørende om virksomhetens art er så viktig at det bør være innsyn også når en privatiserer. Dersom dette ikke er tilfelle, mener KS at den kommunale frihet til å organisere sin virksomhet også må gjelde spørsmålet om offentlighet. Noe annet vil også medføre forskjell i administrative kostnader for drift av eget selskap og privat drift, noe som generelt er uheldig. Eierskapet bør dermed ikke være avgjørende.

Fokus på eierskap til selskaper vil også kunne bidra til å skjule de reelle følgene av selskapsdannelser, nemlig at de tradisjonelle forvaltningsorganenes – som kommunestyrenes og fylkestingenes – innflytelse på avgjørelsene blir redusert. At offentlighetsloven gjelder, og at dermed både allmennheten og politikerne har innsyn i selskapet, vil hjelpe lite når de reelle styringsforhold innebærer at det er styret og daglig leder som har den avgjørende innflytelse på de beslutninger som tas i virksomheten. At den delen av slike offentlig eide selskaper som driver virksomhet i direkte konkurranse med private er unntatt fra loven, endrer ikke det som er fremholdt her.»

Fleire sjølvstendige rettssubjekt som vil kunne bli omfatta av lova etter forslaget til utvalsfleirtalet, meiner at lova ikkje bør gjerast gjeldande for deira verksemd. Det gjeld blant anna Norfund, Norsk Tipping ASog Statnett SF.

KS Opplandmeiner at «i det alt vesentlege» skaper unødig tolkingstvil. Det bør heller setjast eit eksakt minimumskrav.

Nordland Teatermeiner at verkeområdet til lova bør avgrensast slik at kulturinstitusjonar ikkje blir omfatta av lova.

Norsk teater og orkesterforening, Norsk Skuespillerforbund,og Rikskonsertaneer på den andre sida i varierande grad opne til at lova skal gjelde for kulturinstitusjonar som er organiserte som sjølvstendige rettssubjekt. ABM-utviklingstiller seg positiv til ei utviding av verkeområdet til lova som kan føre til auka innsyn i høve til gjeldande lov, og kan ikkje sjå nokon grunn til at dette ikkje også skal kunne omfatte nokre museum.

Norsk Journalistlag, Norsk redaktørforening, Norsk Presseforbundog Norsk lokalradioforbund gir uttrykk for at forslaget til fleirtalet ikkje går langt nok i retning auka innsyn. Norsk redaktørforening og Norsk Presseforbund meiner at «i det alt vesentlege» er for snevert. I staden burde ein ta utgangspunkt i formuleringane i den svenske lova, der kriteriet er «lovmessig bestemmende innflytelse». Norsk redaktørforening uttaler:

«Etter vårt syn blir begrepet «i det alt vesentlige» for snevert, særlig når dette i utredningen utlegges som 90 prosents eierandel eller mer. I stedet burde man ta utgangspunkt i formuleringene i den svenske loven, hvor kriteriet er «lovmessig bestemmende innflytelse». Det avgjørende bør være hvorvidt det offentlige reelt sett kontrollerer selskapet. Den terskelen utvalget foreslår, vil føre til at en rekke selskaper som i realiteten kontrolleres av det offentlige og som i praksis forvalter offentlige midler og interesser, fortsatt vil falle utenfor loven.»

Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget om at stiftelsar og andre sjølveigande rettssubjekt skal vere omfatta av lova når det offentlege oppnemner alle eller dei fleste av medlemmene til dei styrande organa i rettssubjektet. Nokre høyringsinstansar gir likevel uttrykk for at det ikkje nødvendigvis er nokon samanheng mellom oppnemning av styremedlemmer og det å ha dominerande innverknad. Fleire etterlyser også ei nærmare presisering av kor stor del av styremedlemmene som må veljast av det offentlege for at rettssubjektet skal vere omfatta av lova.

Dei fleste instansane som uttaler seg om dette, er einige i at unntaket frå verkeområdet til offentleglova for statsføretak bør opphevast. Landbruksdepartementetuttaler at departementet er einig i den prinsipielle tilnærminga til utvalet når det gjeld offentlegheit også for statsføretak. Etter vurderinga til departementet vil det vere positivt at det blir lagt til rette for innsyn i avgjerdene til Statskog SF, bl.a. fordi vesentlege delar av verksemda er knytte til produksjon av varer og tenester for befolkninga og derfor av interesse for ålmenta.

Andre høyringsinstansar går imot å oppheve dette unntaket. Enova SFer skeptisk og viser til at forslaget kan få store administrative konsekvensar, med behov for fleire statleg tilsette. Olje- og energidepartementetviser til at Statnett SF vart omorganisert til statsføretak blant anna for å sikre forretningsmessig drift. Olje- og energidepartementet meiner at oppheving av unntaket for statsføretak vil svekkje dette omsynet.

Høyringsinstansane er delte i synet på forslaget til utvalet om at sjølvstendige rettssubjekt ikkje skal vere omfatta av lova for den delen av verksemda der det blir drive næringsverksemd i direkte konkurranse med private.

Olje- og energidepartementet, Samferdselsdepartementet, Energibedriftenes landsforening, Avinor ASog Posten Noreg ASmed fleire meiner at det bør gjerast unntak slik at ingen del av verksemda skal omfattast av lova dersom ein vesentleg del av verksemda er konkurranseutsett.

Posten Noreg ASviser til at det vil vere vanskeleg å skilje ut korrespondanse som gjeld einerettsprodukt som offentleglova skal gjelde for, frå andre produkt der offentleglova ikkje skal gjelde. Energibedriftenes landsforeningmeiner at energiselskap som driv verksemd i konkurranse med private, ikkje bør omfattast av lova. Etter meininga til Landsforeininga vil forslaget dersom det blir vedteke, føre til at nettselskapa i landet får ulike rammevilkår.

Norsk Redaktørforeningog Norsk Presseforbundmeiner på den andre sida at det ikkje bør gjelde noko unntak for rettssubjekt som driv i konkurranse med privat næringsverksemd. Dei viser til at i den utstrekning forvaltninga vel å gå inn på område som tradisjonelt har vore eit område for private aktørar, eller ein inviterer private aktørar inn på tradisjonelle forvaltningsområde, så bør ikkje det påverke innsynsretten til ålmenta negativt. Å opne for ein slik praksis vil over tid kunne føre til at ein stadig større del av det som blir forvalta, styrt og finansiert gjennom offentlege midlar, fell utanfor verkeområdet til offentleglova. Norsk Redaktørforening uttaler:

«Vi mener ellers det ikke bør innføres noe unntak for rettssubjekter som driver i konkurranse med privat næringsvirksomhet. I den utstrekning forvaltningen velger å gå inn på områder som tradisjonelt har vært et område for private aktører, eller man inviterer private aktører inn på tradisjonelle forvaltningsområder, så bør det ikke påvirke allmennhetens innsynsrett negativt. Å åpne for en slik praksis vil over tid kunne føre til at en stadig større del av hva som forvaltes, styres og finansieres gjennom offentlige midler faller utenfor offentlighetslovens virkeområde.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet, Konkurransetilsynet, Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet meiner at formuleringa «[i] den utstrekning slike rettssubjekter driver næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private, gjelder loven likevel ikke» er for upresis.

Buskerud fylkeskommuneog Vestfold fylkeskommuneetterlyser ei avklaring av om offentleg åtte eller styrte selskap bør unntakast frå lova når dei:

1. konkurrerer med kvarandre

2. konkurrerer både innbyrdes og med private

Akershus fylkeskommunemeiner at konkurranse mellom offentleg åtte eller styrte rettssubjekt må likestillast med konkurranse med private.

Høyringsinstansane er delte i synet på forslaga om at lova skal gjelde for rettssubjekt som utfører tenester på vegner av det offentlege. Fleire høyringsinstansar støttar forslaget til fleirtalet om at lova skal gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som utfører tenester for det offentlege innanfor helse-, sosial- og utdanningsområdet. Fleire andre høyringsinstansar støttar likevel forslaget til mindretalet som vil innebere at lova også vil gjelde for sjølvstendige rettssubjekt innanfor andre område enn dei som er omfatta av forslaget til fleirtalet. Ei tredje gruppe høyringsinstansar meiner at lova i det heile ikkje bør gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som utfører tenester for det offentlege, eller at ho i alle fall ikkje bør gjelde for visse typar av tenester.

Blant anna Barne- og familiedepartementet, LOog Utdanningsgruppenes hovudorganisasjonstøttar forslaget til utvalsfleirtalet. Barne- og familiedepartementetviser til at offentlege og private institusjonar som utfører dei same tenestene for det offentlege, bør behandlast likt.

Utdanningsgruppenes hovedorganisasjoner også positiv til forslaget til fleirtalet ut frå likskapsomsyn.

Helsedepartementet, LO, LO Stat, Foreldreutvalet for grunnskulen, Forbrukarombodet, Forbrukarrådet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Rogaland, Norges velforbund, Kommunikasjonsforeningen, Lillesand kommune, Mandal kommune, Norsk Journalistlag, Sør-Odal kommune, Utdanningsforbundetog Utlendingsdirektoratetstøttar i varierande grad forslaget til mindretalet. Helsedepartementetmeiner at private rettssubjekt som utfører tenester som det offentlege har eit lovpålagt ansvar for å tilby, bør omfattast av offentleglova uavhengig av kva sektor dei opererer i. Norsk Journalistlagstiller spørsmål ved kvifor lova skal gjelde for private tilbydarar av helse-, sosiale- og utdanningstenester, men ikkje for private rettssubjekt innanfor post, avfallshandtering, transport, vatn, telekommunikasjon, kultur, energi og finans. Etter meininga til Journalistlaget bør ålmenta ha innsyn så lenge tenestene blir ytte overfor ålmenta på oppdrag frå det offentlege, etter avtale med det offentlege, eller med eit løyve frå det offentlege som gir einerett til å utføre den aktuelle tenesta. Utdanningsforbundetser allereie i dag ei aukande privatisering av kommunale tenester. Forbundet viser til at for at forvaltninga og publikum skal ha innsikt i og kontroll med kva offentlege skattar og avgifter finansierer, bør lova også omfatte private aktørar i oppdrag for det offentlege. Dette er etter deira meining særs viktig når dei private aktørane kjem i ein monopolliknande situasjon.

Foreldreutvalet for grunnskolen uttaler:

«For FUG er det viktig at når oppgaver knyttet til skolen bli satt ut til private aktører, må foreldre og andre fortsatt være sikret muligheten til å få tilgang til relevante dokumenter. FUG støtter derfor mindretallet i utvalget (ved Harald Hove og Nils E. Øy) som mener at tilknytningsforholdet mellom selvstendig og offentlig virksomhet er vesentlig, også når det offentlige ikke eier virksomheten. Dette mindretallet mener også at helt privateid virksomhet skal omfattes av loven når den yter tjenester til allmennheten på oppdrag fra det offentlige. FUG mener at dette kan være viktig for foreldre i skolen, særlig i en situasjon hvor stadig flere oppgaver settes ut til private.

FUG støtter derfor mindretallets forslag om et eget punkt e) i lovforslagets § 2, som sier at lovens virkeområde også bør gjelde «rettssubjekter som på oppdrag av eller etter tillatelse fra et forvaltningsorgan har til oppgave å utføre offentlige funksjoner eller tilby tjenester til allmennheten slik at det for den enkelte som hovedregel ikke foreligger noen valgmulighet på vedkommende område.»

Blant anna Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, Kristne Friskolers Forbundog Norske Fag- og Friskolers Landsforbundgår imot å utvide verkeområdet til lova til å omfatte sjølvstendige rettssubjekt som utfører tenester på vegner av eller etter oppdrag frå det offentlege. Handels- og servicenæringens hovedorganisasjonviser blant anna til at dette vil føre til meirarbeid som vil dra ressursar bort frå kjerneoppgåvene til verksemda. Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon uttaler:

«HSH forstår bakgrunnen for forslaget om at private rettssubjekt innen definerte arbeidsområder som utfører tjenester som det offentlige er lovpålagt å tilby skal omfattes av en ny offentlighetslov.

Vi er likevel kritisk til lovforslaget fordi det:

1. Forskjellsbehandler offentlig eide/styrte og private virksomheter som lever i en konkurransesituasjon – se pkt 3.1 ovenfor.

2. Påfører private virksomheter et merarbeid som krever at ressurser må tas fra hjelp til pasienter/klienter/elever til administrativt arbeid – se pkt 3.2 ovenfor.

HSH mener at de forhold som er nevnt ovenfor må medføre at lovens virkeområde snevres inn slik at private virksomheter som lever i en konkurransesituasjon ikke skal omfattes av loven.

Dersom lovens virkeområde likevel utvides slik det foreslås, må det offentlige sikre at det merarbeid de private virksomheter påføres ikke gir dem dårligere muligheter til å gjennomføre sine hovedoppgaver. Dette må gjøres ved økte tilskudd og/eller bedre betaling for de tjenester de private virksomheter utfører.»

Kristne Friskolers Forbundpeikar på at det vil vere eit problem med ei eventuell innføring av offentleglova at det i realiteten vil gå ut over den frie tilsetjingsretten fordi vurderingar ved tilsetjingar, der livssyn, etikk og alternativ pedagogikk er inkluderte, ikkje er godt eigna for fullt innsyn.

Norsk Redaktørforeningog Norsk Presseforbundgår sterkt imot utkastet til forskriftsheimel der det er høve til å unnata verksemder frå lova. Dei viser til at ein slik heimel vil undergrave hovudprinsippa i utkastet § 2 første ledd. Norsk Presseforbund uttaler:

«En slik undergraving av hovedprinsippene i utkastets § 2 første ledd innebærer at forsøket på å opparbeide klare grenser for lovens virkeområde forsvinner. Når lovutvalgets flertall på side 69 nevner at «[ d]et bør her legges vekt på det forhold som også ble trukket fram da Lovavdelingen i 2000 kom til at en del aktuelle kulturinstitusjoner ikke omfattes etter dagens helhetsvurdering», vil vi her understreke at denne uttalelsen kom på bakgrunn av Oslo Journalistklubbs undersøkelse i 2000 om praktiseringen av offentlighetsloven i Kultur-Norge, jf. vedlegg 2. Rapporten viser at 31 av 57 norske kulturinstitusjoner ikke ville gi innsyn i sine postjournaler, med henvisning til at de ikke anså seg underlagt offentlighetsloven. Når mindretallet på side 71 nettopp nevner at «kultur» vil være eksempel på et så grunnleggende virksomhetsområde i et velferdssamfunn, at offentlighetsloven må gjelde uavhengig av organisasjonsform og eierskap, tilsier reelle hensyn at det ikke kan innføres en så vid fullmakt til å omgå offentlighetsprinsippet som foreslaget i utkast § 2 første ledd vil innebære.»

Norsk Journalistlagmeiner at Det Kongelege Hoff og organisasjonen til kongefamilien til støtte for verksemda bør vere omfatta av lova. Norsk Journalistlag viser til at det er liten grunn til at ikkje denne organisasjonen skal omfattast av dei same reglane om innsyn i forvaltninga som andre delar av verksemda til staten.

4.3.3 Verkeområdet til lova i saker som blir behandla etter rettsstellovene

Eit fleirtal av høyringsinstansane går imot forslaget til utvalet om at offentleglova skal gjelde for rettssaksdokument hos forvaltninga. Det gjeld blant anna Regjeringsadvokaten, KSog Oslo kommune. Regjeringsadvokatenuttaler:

«Ut fra de betraktninger som er nevnt i punktet ovenfor om at forvaltningen i rettssaker utøver en partsrolle som er den samme som sine motparter, synes det riktigst at offentlighet av rettssaksdokument reguleres i tvistemålsloven og ikke i offentlighetsloven. Løsningen når det gjelder offentlighet av rettssakdokumenter bør være den samme for alle parter. I tillegg er det særlige hensyn om forholdet til retten, derunder forhåndsprosedyre, som er hensyn som mest naturlig vurderes i forhold til tvistemålsloven».

Arbeids- og administrasjonsdepartementet gir uttrykk for at det ikkje «generelt [vil] fraråde at det gis innsyn ferdige prosesskriv og andre dokumenter i saker hvor det offentlige er part, men mener at slikt innsyn først bør gis etter at dokumenta har kommet til rettens og motpartens kunnskap. Det forutsettes følgelig at det er tilstrekkelig hjemmel i lovforslaget for å unnta slike dokument forut for dette».

Norsk Presseforbund støttar forslaget til utvalet, men foreslår ei mindre presisering.

4.4 Departementet sitt syn

4.4.1 Innleiing

Departementet går på same måten som utvalet inn for å vidareføre reglane om at lova skal gjelde for alle organ som er ein organisatorisk del av stat eller kommune, og for private rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Departementet går vidare inn for å vidareføre reglane om tilhøvet til Stortinget og organ for Stortinget, og om det geografiske verkeområdet, uendra.

4.4.2 Sjølvstendige rettssubjekt

Det sentrale spørsmålet i utvalsutgreiinga og under høyringa har vore i kva grad lova bør gjelde for sjølvstendige rettssubjekt (aksjeselskap, stiftelsar o.l.) utanfor dei tilfella der slike rettssubjekt treffer enkeltvedtak eller utferdar forskrift.

Departementet tek utgangspunkt i at interessa til ålmenta i innsyn i offentleg verksemd gjer seg like sterkt gjeldande uavhengig av i kva organisasjonsform verksemda blir driven. Det bør dermed ikkje i seg sjølv ha noko å seie for innsynsretten om verksemda blir driven av eit organ som er ein organisatorisk del av forvaltninga eller av eit sjølvstendig rettssubjekt.

Problemet er å finne formålstenlege avgrensingskriterium for å skilje ut dei sjølvstendige rettssubjekta som ikkje bør vere underlagde offentlegprinsippet. Etter gjeldande rett skal avgrensinga skje ut frå ei brei heilskapsvurdering der alle momenta utvalet gjer greie for, inngår, jf. punkt 4.1. Dette gir ein regel som kan vere svært vanskeleg å praktisere, og praksis har vist at utfallet av heilskapsvurderinga i mange tilfelle er usikker. Departementet ser det dermed ikkje som noko aktuelt alternativ å byggje vidare på ei slik heilskapsvurdering, men at avgrensinga i staden bør byggje på enkle kriterium som gir sikre løysingar.

Departementet meiner at offentleglova i utgangspunktet bør gjelde for alle verksemder som det offentlege har ein bestemmande innverknad på, uavhengig av om verksemda er organisert som ein organisatorisk del av forvaltninga eller som eit sjølvstendig rettssubjekt. Departementet er derfor einig med utvalsfleirtalet i at offentleg eigarskap eller at det offentlege har rett til å velje medlemmer til det styrande organet i eit rettssubjekt, i seg sjølv bør kunne føre til at eit sjølvstendig rettssubjekt blir omfatta av lova.

Til skilnad frå utvalsfleirtalet meiner likevel departementet at det ikkje bør krevjast at det offentlege eig eit rettssubjekt fullt ut eller i det alt vesentlege, eller at det offentlege har rett til å utnemne alle eller dei fleste av medlemmene i det styrande organet som ikkje blir valde av dei tilsette, men at det bør vere tilstrekkeleg om det offentlege har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet i rettssubjektet eller på anna grunnlag har rett til å utpeke meir enn halvparten av medlemmene i dette organet. I desse tilfella vil det offentlege i praksis ha høve til å øve ein bestemmande innverknad på drifta i rettssubjektet. Verksemda i eit slikt rettssubjekt dreiar seg dermed i realiteten om forvaltning av kapital og andre ressursar som er underlagde offentleg styring og kontroll, og som dermed i røynda er ein del av alle borgarane sin eigedom. Dette taler sterkt for at borgarane bør ha innsyn i slike verksemder.

Fleire høyringsinstansar har etterlyst ei presisering av korleis det vil stille seg der staten og ein eller fleire kommunar ikkje kvar for seg, men til saman har ein eigardel i eit rettssubjekt som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet, eller til saman har rett til å utpeike meir enn halvparten av medlemmene i dette organet. Sidan det avgjerande er om det offentlege har ein bestemmande innverknad på rettssubjektet, meiner departementet at det avgjerande bør vere den samla innverknaden frå det offentlege der eigardelar eller rett til å oppnemne medlemmer er fordelt på stat og ein eller fleire kommunar. Det same bør også gjelde der stat eller kommune kan ha innverknad gjennom f.eks. bestemmande innverknad i selskap som har eigardelar i andre selskap. Nærmare utgreiing er gitt i merknadene til § 2 i lovutkastet.

Etter departementet sitt syn bør det gjelde to typar unntak frå hovudregelen om at lova skal gjelde for sjølvstendige rettssubjekt der det offentlege har ein eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste organet, eller har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene i dette organet.

For det første bør ikkje lova gjelde for rettssubjekt som hovudsakleg driv næringsverksemd i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. Det er eit sentralt element i eigarskapspolitikken til regjeringa at det skal skiljast mellom forvaltningsverksemd og forretningsverksemd, og at offentleg forretningsverksemd skal kunne drivast mest mogleg likt tilsvarande privat verksemd. For å ivareta dette er det nødvendig å halde offentleg sjølvstendige rettssubjekt som driv næringsverksemd i konkurranse med private utanfor lova. Dette unntaket vil føre til at f.eks. Statoil ASA og Telenor ASA ikkje vil bli omfatta av lova sjølv om staten har ein eigardel i desse selskapa som gir meir enn halvparten av røystene på generalforsamlinga.

På dette punktet skil forslaget frå departementet seg noko frå utvalsfleirtalet sitt forslag. Etter forslaget frå utvalsfleirtalet skulle rettssubjekt haldast utanfor verkeområdet i den utstrekning det driv næringsverksemd i direkte konkurranse med private. Det innebar ei løysing der ein måtte vurdere dei ulike delane av verksemdene opp imot dette unntaket, slik at lova ikkje ville gjelde for dei delane av ei verksemd som driv slike aktivitetar, mens ho ville gjelde for dei andre delane av verksemda. Departementet ser det som lite formålstenleg å byggje på ei avgrensing som legg opp til ei slik oppdeling av verksemda i høve til verkeområdet til offentleglova. Etter departementet sitt forslag er det derfor avgjerande om verksemda hovudsakleg driv næringsverksemd i konkurranse med private. Det inneber at heile verksemda, det vil seie også deler av verksemda som ikkje er konkurranseutsett, vil vere unnateke frå verkeområdet dersom vilkåret først er oppfylt, men at lova på den andre sida vil gjelde for heile verksemda sjølv om nokre mindre delar av verksemda er utsett for konkurranse. Ei oppdeling av verksemda i høve til offentleglova sitt verkeområde, kan likevel vere aktuelt i nokre høve. Dette må i så fall fastsetjast i forskrift, sjå rett nedanfor.

Fleire høyringsinstansar har peikt på at det er uklart kva som ligg i formuleringa «næringsvirksomhet i direkte konkurranse med private». Forslaget frå departementet byggjer på at det skal leggjast til grunn eit snevert konkurranseomgrep. Det inneber at verksemda må vere utsett for konkurranse frå andre aktørar som lova ikkje gjeld for, i same marknaden som verksemda opererer i, f.eks. Statoil ASA som konkurrerer med andre oljeselskap. Ei slik forståing av konkurranseomgrepet er lagd til grunn ved vektlegginga av konkurransemomentet etter heilskapsvurderinga som skal skje etter gjeldande rett. Meininga er at denne forståinga skal vidareførast. Indirekte konkurranse vil ikkje vere relevant, sjå nærmare i merknadene til lovutkastet § 2.

For å klargjere at ikkje alle former for konkurranse vil vere relevante i vurderinga av om ei verksemd fell utanfor verkeområdet, er det også presisert i departementet sitt forslag at verksemda må drivast på same vilkår som private konkurrentar. Dette er i røynda berre ei presisering av konkurransevilkåret, fordi det ikkje vil liggje føre nokon verkeleg konkurranse mellom verksemder som ikkje blir drivne på same vilkår. Etter forslaget vil dermed ikkje eit rettssubjekt vere unnateke frå verkeområdet sjølv om det er utsett for konkurranse frå private aktørar, dersom rettssubjektet har fordelar i høve til konkurrentane, f.eks. fordi det er er gitt særlege fordelar i lov eller forskrift.

For det andre meiner departementet at det også i tilfelle der det gjer seg gjeldande andre særlege grunnar enn at verksemda driv næringsverksemd i konkurranse med private, bør vere høve til å unnata sjølvstendige rettssubjekt frå verkeområdet gjennom forskrifter fastsette av Kongen. Utvalsfleirtalet foreslo også ein liknande forskriftsheimel. Det bør likevel ikkje vere kurant å gjere unnatak i forskrifter for verksemder som oppfyller kravet til eigardel eller rett for det offentlege til å oppnemne medlemmer til det øvste organet. Etter forslaget kan det derfor berre fastsetjast slike forskrifter dersom det må reknast som nødvendig ut frå arten til verksemda, konkurransesituasjonen eller andre særlege tilhøve. For nokre rettssubjekt, f.eks. Petero AS og Gassco AS, vil forretningsmessige omsyn tilseie at lova ikkje bør gjelde sjølv om verksemdene ikkje kan seiast å drive næringsverksemd i direkte konkurranse med og på same vilkår som private. Departementet tek sikte på å bruke forskriftsheimelen i slike tilfelle. Andre eksempel på tilfelle der det gjer seg gjeldande særlege grunnar, og der heimelen vil bli brukt, er NRK Aktivum AS og redaksjons- og programverksemda i NRK AS. Det vil også bli vurdert om andre delar av verksemda i NRK AS skal haldast utanfor lova.

Kulturinstitusjonar og forskingsinstitusjonar o.l. bl.a. innanfor universitets- og høgskolesektoren er eit anna område der det kan gjere seg gjeldande særlege grunnar som tilseier at forskriftsheimelen blir brukt. Departementet tek såleis sikte på at dokument som gjeld kunstnarleg og fagleg programmering og repertoarplanlegging i kulturinstitusjonar, skal haldast utanom lova gjennom forskrifter. For små kulturinstitusjonar vil det vere administrativt byrdefullt å vere underlagde lova. Departementet tek derfor sikte på at slike institusjonar heilt skal haldast utanom lova. Det same kan også gjere seg gjeldande for små rettssubjekt innanfor andre område.

Departementet går vidare inn for å følgje opp forslaget frå utvalsfleirtalet om at sjølvstendige rettssubjekt i forskrift kan haldast utanom lova der det skal eller kan og bør gjerast unntak frå innsyn for det alt vesentlege av dokumenta i verksemda. For å understreke at det skal mykje til for å unnata ei verksemd frå verkeområdet på dette grunnlaget, har departementet likevel valt å formulere vilkåra strengare enn i forslaget frå utvalsfleirtalet. Etter forslaget er det såleis ikkje nok at det kan gjerast unnatak for det alt vesentlege av dokumenta i verksemda, men det blir også kravd at særlege tungtvegande omsyn tilseier at verksemda skal haldast utanom lova.

I lovutkastet til departementet er det også teke inn ein heimel som gir Kongen høve til å fastsetje at lova skal gjelde for rettssubjekt som er knytte til stat eller kommune, men som ikkje oppfyller kravet til eigardel eller rett til oppnemning av medlemmer til det styrande organet, eller som er unnatekne fordi dei driv næringsverksemd i konkurranse med private. Ein liknande heimel var også teken med i forslaget frå utvalsfleirtalet.

Departementets foreslår også visse overgangsreglar for å sikre at verksemder som ikkje har vore omfatta av lova tidlegare, ikkje blir påførte urimelege administrative byrder når den nye lova tek til å gjelde, og for å sikre at verksemder som blir omfatta av lova etter offentleg oppkjøp o.l., får tid til å områ seg før dei må begynne å praktisere lova, sjå nærmare i merknadene til lovutkastet §§ 2 og 33. For at sjølvstendige rettssubjekt som blir omfatta av lova, skal ha same høve til unntak som organ som er ein del av stat eller kommune, foreslår departementet dessutan at slike rettssubjekt skal ha høve til å unnata opplysningar som er omfatta av føresegnene om teieplikt i forvaltningslova, frå innsyn.

Eit viktig punkt i departementet sitt forslag er at verkeområdet til offentleglova i framtida berre bør regulerast i offentleglova og forskrifta til lova. Som ein konsekvens av dette foreslår departementet at føresegnene som gjer unntak frå verkeområdet til offentleglova i lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak og i særlovgivinga elles, skal opphevast samtidig med at den nye offentleglova tek til å gjelde. Departementet meiner at ei løysing der det ikkje lenger skal gjerast unntak frå verkeområdet i særlovgivinga, vil gi ein meir oversiktleg rettstilstand og ikkje minst sikre ei meir konsekvent behandling. For fleire av rettssubjekta som blir omfatta av lova etter denne endringa, og som ikkje fell utanom fordi dei driv næringsverksemd i direkte konkurranse med private, vil det ikkje vere aktuelt å gjere unnatak i forskrift. For nokre av desse vil det likevel vere aktuelt å halde oppe gjeldande rettstilstand i forskrifter ut frå retningslinjene som det er gjort greie for ovanfor.

Departementet har komme til at det ikkje vil følgje opp nokre av forslaga frå utvalet om at lova bør gjelde for sjølvstendige rettssubjekt som utfører oppgåver på vegner av eller med løyve frå det offentlege, uavhengig av om rettssubjekta er ått av det offentlege, eller om det offentlege har rett til oppnemne medlemmer til det styrande organet i rettssubjektet. Forslaget frå utvalsfleirtalet ville ha ført til at verksemder som private barnehagar, skolar og rusmiddelklinikkar ville ha vorte omfatta av lova. Forslaget frå mindretalet gjekk lenger og ville f.eks. ha omfatta private verksemder som utførte transportoppdrag og renovasjon etter avtale med eller med løyve frå det offentlege dersom verksemdene gjennom avtalen eller løyvet fekk ein einerett på vedkommande område.

Bakgrunnen for at utvalet vart bede om å vurdere å utvide verkeområdet til lova, var ifølgje mandatet ein presumsjon om at ein tendens til utskiljing av forvaltningsverksemd i sjølvstendige rettssubjekt eller at overføring av verksemd som det offentlege tidlegare stod for sjølv til private, fører til mindre innsyn. Departementet viser i denne samanhengen til at mange former for tenesteutøving som det offentlege alltid har hatt eit særleg ansvar for, gjennom lang tid er organisert slik at utføringa av tenestene er overlatne til private og dermed har falle utanom offentleglova. Eksempel på dette er primærhelsetenesta, ulike former for transport- og renovasjonstenester og private skolar. Synspunktet om at verkeområdet til offentleglova må utvidast for ta omsyn til at tenester blir overlatne til private, tilseier dermed ikkje på generell basis at lova bør gjelde for private tenesteutøvarar.

Mange av dei private verksemdene som utfører oppgåver på vegner av det offentlege, vil vere små og ha ein liten administrasjon, slik at det vil vere etter måten urimeleg byrdefullt å etterleve lova. Dette kunne det sjølvsagt ha vore bøtt på gjennom å halde verksemder under ein viss storleik utanfor lova, men det ville ha vore vanskeleg å utforme treffande reglar om dette. Når det offentlege overlet oppgåver til private eller gir private løyve til å utføre ei teneste, vil det offentlege fastsetje korleis oppgåvene eller tenesta skal utførast, i avtalen eller i løyvet, og slike dokument som gjeld den private aktøren, vil vere omfatta av innsynsretten hos det offentlege. Borgarane vil ha mindre interesse av dei meir detaljerte og konkrete opplysningane som berre vil finnast hos den private aktøren.

Departementet har på denne bakgrunnen komme til at omsyna bak offentlegprinsippet ikkje i særleg grad tilseier at lova bør gjelde for private aktørar som utfører oppgåver på vegner av eller etter løyve frå det offentlege. Når det samtidig vil vere knytt ikkje uvesentlege administrative ulemper for dei private aktørane til ei slik utviding av verkeområdet, meiner departementet at det ikkje vil vere formålstenleg å følgje opp nokon av utvalsforslaga på dette punktet.

4.4.3 Verkeområdet til lova i saker som blir behandla etter rettsstellovene

Ingen høyringsinstansar har hatt innvendingar til forslaget frå utvalet om at forvaltningsoppgåvene til domstolane skal vere omfatta av offentleglova også når oppgåvene er heimla i eller følgjer saksbehandlingsreglane i rettsstellovene. Dette forslaget ønskjer departementet å følgje opp, men fordi det kan vere vanskeleg å avklare kva som er forvaltningsoppgåver, legg departementet opp til at dette kan regulerast i forskrift.

Dei fleste av dei få høyringsinstansane som har uttalt seg om dette, går derimot imot forslaget frå utvalet om at lova skal gjelde for rettssaksdokument (stemningar og andre prosesskrift med vedlegg og avgjerdene til retten) hos forvaltninga i saker som eit forvaltningsorgan utarbeider eller mottek som part i ei rettssak. Departementet er einig med utvalet i at det er uheldig at slike dokument i dag fell utanom verkeområdet til lova. Dette gjer at slike dokument fell utanom all regulering hos forvaltninga. Rettsstellovane gjeld nemleg ikkje for forvaltninga, men berre for domstolane og andre rettsstellorgan. Når slike dokument fell utanfor offentleglova, inneber det at plikta til å føre journal og plikta til å vurdere meirinnsyn etter offentleglova ikkje gjeld. Departementet foreslår derfor at verkeområdet skal utvidast slik at lova vil gjelde for rettssaksdokument hos forvaltninga.

Departementet ser samtidig at slike dokument står i ei særstilling, bl.a. fordi innsyn kan føre til meir førehandsprosedyre, og fordi det gjeld saker der forvaltninga sjølv ikkje skal ta noka avgjerd, men i røynda står i same stilling som andre som er part i ei rettssak. For å ivareta desse omsyna når verkeområdet blir utvida foreslår derfor departementet at det skal takast inn ein unntaksheimel som gir høve til å gjere unntak frå innsyn for dokument som forvaltninga har utarbeidd eller motteke som part for norsk domstol.

4.4.4 Kongen og Det Kongelege Hoff

I høyringsfråsegna si viser Norsk Journalistlag til at Det Kongelege Hoff ikkje er omfatta av lova, og at dette bør endrast. Departementet peiker på at det er lagt til grunn etter gjeldande rett at Kongen og Det Kongelege Hoff må reknast som eit forvaltningsorgan når Kongen unntaksvis utøver offentleg myndigheit utanfor statsråd. Departementet kan ikkje sjå at det er grunn til å endre gjeldande rettstilstand på dette punktet, jf. også punkt 12.3.3.