8 Unntak for å vareta Noregs utanrikspolitiske interesser mv.

8.1 Gjeldande rett

Offentleglova § 6 første ledd nr. 1 gir forvaltninga høve til å unnata dokument frå innsyn dersom dei inneheld opplysningar som om dei blir kjende, ville kunne skade tryggleiken til riket, forsvaret av landet eller tilhøvet til framande makter eller internasjonale organisasjonar. Tre vilkår må vere oppfylte for at det skal kunne gjerast unntak for eit dokument etter § 6 første ledd nr. 1:

• Opplysningane som dokumentet inneheld, må ikkje vere kjende frå før

• Opplysningane må vere av ein slik art at dei vil kunne føre til skadeverknader ved offentleggjering

• Skadeverknadene må gjelde forholdet til framande makter eller internasjonale organisasjonar eller tryggleiken til riket eller forsvaret av landet.

Vilkåret om at innhaldet i dokumentet ikkje må vere kjent frå før, inneber at det ikkje kan gjerast unntak for eit dokument dersom det berre inneheld opplysningar som er allment kjende eller tilgjengelege andre stader – det vere seg i Noreg eller i utlandet.

Dersom opplysningane berre ligg føre i form av rykte utan at det underliggjande dokumentet er vorte kjent, kan dei ikkje reknast for å vere «kjent» frå før, og det kan ikkje gjerast unntak for eit dokument der dei inngår etter § 6 første ledd nr. 1. Dersom eit dokument er utlevert på bakgrunn av ein feil eller ein lekkasje, vil dokumentet likevel kunne reknast som kjent dersom opplysningane er vortne spreidd for eksempel ved omtale i media. Det avgjerande er ikkje korleis opplysningane er vortne kjende, men kva spreiing dei har fått.

Det andre vilkåret for unntak er at opplysningane må vere av ein slik art at dei vil kunne føre til skadeverknader ved offentleggjering. I praksis er det lagt til grunn at det blir kravd at det må liggje føre eit visst minimum av fare for ein reell og nokonlunde handfast skade, og at skaden må ha eit visst omfang.

Sidan mange andre land og internasjonale organisasjonar har eit meir restriktivt syn enn Noreg når det gjeld innsyn, må ein ved skadevurderinga leggje vekt på korleis andre statar eller internasjonale organisasjonar vil oppfatte det dersom det blir gitt innsyn i eit dokument. Det vil kunne avhenge ikkje berre av det konkrete innhaldet i dokumentet, men også av andre tilhøve, for eksempel om plikt til hemmeleghald er fastsett i traktat, organisasjonsvedtak, eller følgjer av internasjonal kutyme eller klart blir forventa av internasjonale organisasjonar eller andre involverte land. Dersom norske myndigheiter er folkerettsleg forplikta til ikkje å gi innsyn i eit dokument, vil § 6 første ledd nr. 1 som hovudregel gi høve til å unnata dokumentet frå innsyn. Ei slik rettsleg plikt kan følgje av traktat eller internasjonal kutyme. Det avgjerande for om det kan bli gitt innsyn eller ikkje, vil vere kva reell skadeverknad ei offentleggjering vil kunne få, ikkje om det vil vere eit brot på ei folkerettsleg plikt å gi innsyn. Vilkåret «ville kunne skade» vil som regel også vere oppfylt dersom dokumentet er motteke frå ein annan stat eller ein internasjonal organisasjon under ein klar føresetnad om at dokumentet skal haldast hemmeleg.

Paragraf 6 første ledd nr. 1 gir også heimel til å gjere unntak frå innsyn for å sikre dei einsidige utanrikspolitiske interessene våre. Dette vil vere aktuelt for dokument som inneheld opplysningar om norske forhandlingsposisjonar (som ikkje er gjorde kjende for forhandlingsmotpartane), retrettsposisjonar og forhandlingsstrategiar i internasjonale forhandlingar, særleg før forhandlingane er avslutta. Sjølv om det ikkje vil skade Noregs einsidige interesser, kan det gjerast unntak for dokument som inneheld slike opplysningar, dersom det ligg føre klare føresetnader mellom deltakarane i forhandlingane om at posisjonane skal haldast hemmelege.

Det tredje vilkåret er at skadeverknadene må gjelde tilhøvet til framande makter internasjonale organisasjonar, tryggleiken til riket eller forsvaret av landet. Skadeverknader som berre knyter seg til interne tilhøve i Noreg, for eksempel at regjeringa kan bli utsett for kritikk frå opposisjonen eller liknande for standpunkt ho har innteke i internasjonale forhandlingar, gir ikkje høve til å unnata eit dokument etter § 6 første ledd nr. 1.

«Internasjonale organisasjonar» tek i første rekkje sikte på mellomstatlege og overnasjonale organisasjonar, for eksempel FN (med underliggjande organ), Europarådet, Nordisk Ministerråd, OSSE, NATO, VEU, OECD, WTO, EU, EFTA og EØS.

Det skal her som elles skje ei konkret vurdering av om dei tre vilkåra er oppfylte før eit krav om innsyn blir avslått. I denne samanhengen har forvaltninga ei viss undersøkingsplikt. God forvaltningsskikk kan tilseie at forvaltninga i tvilstilfelle tek kontakt med framande makter og internasjonale organisasjonar for å høyre korleis dei vil stille seg til at det blir gitt innsyn. God forvaltningsskikk tilseier også at forvaltninga etter situasjonen kan ha plikt til å undersøkje om opplysningane i dokumentet er offentleg kjende eller allment tilgjengelege i andre land.

Alternativa i offentleglova § 6 nr. 1 om tryggleiken til riket eller forsvaret av landet har som formål å verne om sjølvstendet for riket, tryggleiken og andre vitale nasjonale tryggleiksinteresser. Desse omsyna kan også gi grunnlag for å gradere informasjon etter tryggleikslova § 11. Gradert informasjon er det teieplikt for etter tryggleikslova § 12. Slik informasjon skal det dermed nektast innsyn i etter gjeldande offentleglov § 5 a.

8.2 Forslaga frå utvalet

Offentleglovutvalet har summert opp synspunkta sine slik (sjå NOU 2003: 30 s. 26):

«Utvalget viser til at dagens unntak på dette området er skjønnsmessig og ser det som viktig at reglene presiseres. Utvalget foreslår at det skilles mellom utenriksunntaket og unntak av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar. Det vil derfor være hensiktsmessig at utenriksunntaket får en egen bestemmelse i loven. Det foreslås videre at unntaksadgangen bør knyttes til opplysninger, ikke til dokumenter som i dagens lov. Utvalget drøfter også det såkalte kjent-kriteriet i forhold til utenriksunntaket og viser til den alminnelige bestemmelsen utvalget foreslår om at det ikke skal være adgang til å unnta opplysninger som er kjent. Utvalget drøfter også hvilken undersøkelsesplikt forvaltningen har for å bringe på det rene om opplysninger er kjent i utlandet.

Det foreslås en presisering og en annen formulering av skadevilkåret enn i dagens lov. Det gis videre en uttømmende oppregning av i hvilke tilfeller dokumenter kan unntas fra offentlighet. Oppregningen bygger på den praksis som har utviklet seg etter gjeldende rett. Utvalget foreslår også at det presiseres at det bare skal være adgang til å gjøre unntak av hensyn til forholdet til fremmede stater og organisasjoner som er opprettet av stater.

Utvalget peker videre på at utenriksunntaket, i takt med den økende internasjonaliseringen, har fått et større faktisk anvendelsesområde og også har endret funksjon i forhold til tidligere. Det pekes her særlig på internasjonal regelverksutvikling, det vil si regelverksutvikling i internasjonale fora som kan få betydning for norsk rett. Utvalget foreslår særregler for unntaksadgangen for opplysninger som gjelder internasjonal regelverksutvikling under henvisning til at dette er et område hvor innsyn er spesielt viktig. Utvalgets forslag til særregler innebærer at det skal mer til for å unnta slike opplysninger enn andre opplysninger som berører forholdet til fremmede makter og internasjonale organisasjoner. Utvalget foretar en omfattende gjennomgang av dokumenttyper i saker om internasjonal normutvikling og av regelverksutvikling innenfor ulike internasjonale fora, herunder redegjøres det for hvordan sakene behandles i de internasjonale fora og internt i Norge. Utvalget gir i denne forbindelse uttrykk for hvilke dokumenttyper det mener bør kunne være offentlige.

Utvalget foretar også en gjennomgang av dokumenttyper i tilknytning til håndhevelse av Norges internasjonale forpliktelser og gir en oversikt over overvåkingssystemet etter WTO-avtalen og EØS-avtalen. Utvalget gir i denne forbindelse uttrykk for hvordan offentlighetsspørsmål bør håndteres i slike saker.

Utvalget gir ellers uttrykk for at utarbeidelse av detaljerte retningslinjer/instrukser som fastsetter at visse dokumentkategorier utvekslet med internasjonale organisasjoner skal være offentlige, vil være et egnet virkemiddel for å oppnå økt åpenhet på utenriksområdet. Utvalget oppfordrer til at slike retningslinjer/instrukser utarbeides snarest mulig.

Når det gjelder unntak av hensyn til rikets sikkerhet og landets forsvar, foreslår utvalget at ordlyden tilpasses sikkerhetslovens bestemmelser. Det foreslås dessuten en presisering i sikkerhetsloven av at det bare er adgang til å sikkerhetsgradere informasjon etter sikkerhetsloven når informasjonen kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven.»

8.3 Høyringa

8.3.1 Utanriksunntaket

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Regjeringsadvokaten, Politiets sikkerhetstjeneste, Olje- og energidepartementet, Kultur- og Kyrkjedepartementet, Utanriksdepartementet, Konkurransetilsynet, Forsvarsdepartementet, Utlendingsdirektoratet, Riksarkivaren, Kredittilsynet, Politidirektoratet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Forbrukarombodet og Nærings- og handelsdepartementet har uttalt seg.

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at dei er positive til meir innsyn i internasjonale prosessar, samtidig som dei peiker på at det er viktig at Noregs utanrikspolitiske interesser blir varetekne. Dei er også positive til at lovteksten blir presisert og klargjord. Norsk Presseforbundog Norsk Redaktørforeningmeiner at forslaga frå utvalet vil føre til at offentlegprinsippet vil fungere betre på det utanrikspolitiske feltet. Politidirektoratetmeiner utanriksunntaket vil bli enklare å praktisere.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Utlendingsdirektoratetog Konkurransetilsynetuttaler at dei støttar forslaget om å regulere utanriksunntaket i ein eigen paragraf.

Utanriksdepartementet, Utlendingsdirektoratet, Konkurransetilsynet, Kredittilsynetog Arbeids- og administrasjonsdepartementethar uttalt seg om forslaget om å knyte unntakshøvet til opplysningar, og ikkje til dokument. Utlendingsdirektoratetuttaler:

«Direktoratet har i utgangspunktet forståelse for at det bare er opplysningene og ikke selve dokumentet som skal unntas offentlighet. Det vil imidlertid kunne medføre betydelig merarbeid for forvaltningen å sortere ut det som kan unntas. Særlig på det internasjonale området er dokumentmengden ofte betydelig, og det vil bli en stor ekstrabyrde å foreta [et] utvalg av hvilke opplysninger som kan unntas og ikke. Dette forsterkes ved at det muligens vil være nødvendig med en dialog med de aktuelle statene eller organisasjonene om hva som skal unntas, og ved at dokumentene gjerne er på engelsk eller fransk. Faren ved et for omstendelig regelverk på dette feltet kan være at færre dokumenter vil bli journalført. Vi mener derfor at det som hovedregel bør være adgang til å unnta dokumenter fra offentlighet på det internasjonale området.»

Utanriksdepartementet, Konkurransetilsynet, og Arbeids- og administrasjonsdepartementet gir uttrykk for same syn. Dei er også bekymra for at informasjonstilgangen frå internasjonale samarbeidspartnarar blir redusert dersom unntakshøvet blir knytt til opplysningar.

Norsk Presseforbundmeiner at det bør presiserast i sjølve lova at det er eit vilkår for å gjere unntak at opplysningane som elles grunngir unntakshøvet, ikkje er kjende frå før. Utanriksdepartementet, Konkurransetilsynetog Arbeids- og administrasjonsdepartementetgir uttrykk for at det må vere høve til i visse tilfelle å unnata opplysningar sjølv om dei er tilgjengelege andre stader. Utanriksdepartementetuttaler:

«Det faktum at opplysninger kommer fra et forvaltningsorgan, kan også være med på å gi dem et ekstra autoritativt preg.»

Utenriksdepartementet legger derfor til grunn at det er tale om opplysninger som ikke bare er kjent i form av rykter eller på annen måte er mindre pålitelig.

Konkurransetilsynetunderstrekar at norske myndigheiter ikkje må bli forplikta til å gi ut dokument sjølv om andre land eller internasjonale organisasjonar har brote avtalar om hemmeleghald. Når hemmeleghald er avtalt, bør heller ikkje forvaltninga etter det Konkurransetilsynet meiner, ha plikt til å undersøkje om opplysninga er kjend.

Fleire av høyringsinstansane gir uttrykk for at forslaget frå utvalet om å utforme skadekravet på ein annan måte og å ta inn ei uttømmande liste over tilfelle der det kan gjerast unntak, vil gjere at regelen blir lettare å praktisere. Politidirektoratetmeiner føresegna vil bli enklare å praktisere. Norsk Redaktørforeningog Utlendingsdirektoratetsynest det er positivt at unntaka blir presiserte og klargjorde. Norsk Redaktørforening uttaler vidare:

«Samtidig vil vi generelt uttrykke en bekymring for konsekvensene av en utvikling hvor stadig mer av det som tradisjonelt har blitt oppfattet som «utenrikspolitikk» i realiteten blir «innenrikspolitikk». Det gjelder særlig prosesser og beslutninger som skjer innenfor EØS/EU-området.»

Fleire høyringsinstansar presiserer at ei ny offentleglov må gi høve til å unnata fortrulege opplysningar som blir mottekne frå andre land og organisasjonar. Utanriksdepartementetuttaler følgjande:

«Departementet vil minne om at Norges folkerettslige forpliktelser må overholdes. I de tilfeller hvor det foreligger en folkerettslig forpliktelse til å unnta opplysningene fra offentlighet, kan det ikke oppstilles tilleggsvilkår for unntak fra offentlighet. Dette må reflekteres i det nye utenriksunntaket.»

Vidare uttaler Utanriksdepartementet:

«Slike dokumenter kan også inneholde referater fra lukkede møter med ulike staters posisjoner. Det vil kunne skape negative reaksjoner hos fremmede stater dersom deres posisjoner offentliggjøres fra norsk side. Utvalget mener at dette best kan løses ved å nøytralisere eller fjerne henvisningen til hvilke stater som innehar de ulike posisjoner.

Utenriksdepartementet kan ikke støtte en tolkning som innebærer at dissens mellom medlemsstater skal offentliggjøres, selv om disse anonymiseres. I noen tilfeller vil det være enkelt indirekte å identifisere disse.»

Ingen av høyringsinstansane har hatt innvendingar mot at det bør gjelde særlege reglar for opplysningar som gjeld saker om internasjonal normutvikling. Norsk Redaktørforeningunderstrekar at dei meiner innsnevringane av unntakshøvet, særleg i høve til internasjonal normutvikling, er heilt nødvendig. Utlendingsdirektoratetetterlyser ei vurdering av Schengen-samarbeidet i denne samanhengen. Utanriksdepartementetunderstrekar også her at folkerettslege avtalar om hemmeleghald må haldast. Regjeringsadvokatenuttaler at internasjonal normutvikling er eit vagt omgrep, og at skadekravet er formulert unødvendig strengt. Regjeringsadvokaten meiner derfor at det kan vere grunn til å vurdere om § 22 andre ledd bør sløyfast. Regjeringsadvokaten set også spørsmålsteikn ved om føresegna som fastset at det i høve til saker som gjeld internasjonal normutvikling, skal leggjast særleg vekt på om behovet for offentleg debatt rettsteknisk passar i utanriksunntaket.

Ingen av høyringsinstansane har knytt merknader til utvalet sine vurderingar av unntakshøvet for saker som gjeld handheving av Noregs internasjonale plikter.

Det er berre Forsvarsdepartementet og Forbrukarombodet som har kommentert forslaget frå utvalet om at det berre skal vere høve til unntak av omsyn til internasjonale organisasjonar som er oppretta av statar. Forsvarsdepartementet uttaler:

«§ 22 tar for seg unntak for å ivareta Norges utenrikspolitiske interesser. Etter vår oppfatning blir dette reelle behovet ikke fullt ut dekket slik forslaget lyder. Vi er således ikke uten videre enig i at det er grunn til en generell avskjæring av adgangen til unntak fra offentlighet av hensyn til forholdet til ikke-statlige internasjonale organisasjoner, jf. utkastets § 22 (1) c). I internasjonale forhandlinger, for eksempel på folkerettens område, opplever Forsvarsdepartementet at slike organisasjoner ofte er tunge aktører som Norge er tjent med å ha et tett samarbeid med. Det vil derfor etter vår oppfatning kunne foreligge legitime behov for adgang til unntak der offentliggjøring vil kunne skade forholdet til en slik organisasjon.»

Forbrukarombodet uttaler dette om forslaget:

«Jeg er enig i utvalgets målsetting om å demokratisere internasjonal normutvikling. Det er imidlertid uheldig dersom denne målsettingen skal vanskeliggjøre det gode og viktige arbeidet som skjer i internasjonale organisasjoner som ikke er av mellomstatlig karakter, men som heller ikke kan sies å drive «internasjonal normutvikling» slik dette omtales i utredningen.»

8.3.2 Unntak av omsyn til Noregs tryggleik og forsvar

Forsvarsdepartementeter einig med utvalet i at offentleglova bør ha eit unntak som ivaretek omsynet til forsvaret av landet og tryggleiken til riket. Forsvarsdepartementet er derimot ikkje einig i forslaget til endring i tryggleikslova:

«Ved den koplingen utvalget foreslår mellom sikkerhetsloven og offentlighetsloven, synes det å foreligge en fare for en svekkelse av muligheten til å beskytte sikkerhetsgradert informasjon mottatt fra fremmede stater og internasjonale organisasjoner. Plikten til å beskytte slik informasjon vil etter vår forståelse ikke lenger være ubetinget, men måtte ha sitt utgangspunkt i en konkret vurdering etter ny offentlighetslov § 22. Det kan ikke utelukkes at dette vil kunne få negativ betydning for vår fremtidige mulighet til å inngå sikkerhetsavtaler, og for samarbeid på bakgrunn av eksisterende avtaler. Særlig gjelder dette på områder hvor konfidensialitetsbehovet er absolutt.»

Vidare uttaler Forsvarsdepartementet:

«Forslaget er egnet til å skape tolkningstvil og uklarhet hva angår forholdet mellom sikkerhetsloven § 11 og offentlighetsloven §§ 22 og 23, jf. bl.a. at sikkerhetsloven har en «skal»-bestemmelse mens offentlighetsloven på dette punkt opererer med et «kan». Etter sikkerhetsloven § 12 er sikkerhetsgraderte opplysninger undergitt taushetsplikt. Etter gjeldende offentlighetslov § 5 a skal opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt unntas fra offentlighet. Denne bestemmelse er foreslått videreført i lovutkastet § 14. Utkastets § 14, jf. sikkerhetsloven §§ 11 og 12 etablerer således alene et tilstrekkelig grunnlag for å unnta sikkerhetsgraderte opplysninger fra offentlighet. Utvalgets forslag til endringer i sikkerhetslovens § 11 skaper derfor etter vår oppfatning en unødvendig uklarhet rundt hjemmelsgrunnlaget for å unnta sikkerhetsgraderte opplysninger fra offentlighet.»

Riksarkivarengir derimot uttrykk for at forholdet mellom offentleglova og tryggleikslova blir vesentleg klarare dersom offentleglova eksplisitt fastsette at dokument graderte etter tryggleikslova er unnateke frå offentlegheit.

Olje- og energidepartementetmeiner det er uheldig at forslaget frå utvalet er knytt til opplysningar framfor dokument:

«På beredskapsområdet utarbeides det både i regi av forvaltningen selv og i regi av selskaper som omfattes av beredskapsbestemmelsene en rekke dokumenter og planer som det vil være meget uheldig å gjøre alminnelig kjent gjennom innsyn, selv om de sensitive «opplysningene» fjernes. Det bør derfor etter OEDs syn uansett på dette området fortsatt være mulig å unnta hele dokumenter fra innsyn under henvisning til de hensyn som er angitt i bestemmelsen.»

Politiets sikkerhetstjeneste(PST) forstår utkastet frå lovutvalet til § 23 slik at det opnar for større grad av innsyn i journalar og dokument enn etter gjeldande rett. PST meiner dette er lite ønskjeleg:

«At dokumenter som behandles hos oss ikke er graderte, er ikke ensbetydende med at dokumentene eller opplysninger i disse bør gjøres allment kjent. Skadepotensialet ved slik offentliggjøring vil raskt bli fremtredende og det vil også kunne øke over tid.»

8.4 Departementet sitt syn

8.4.1 Utanriksunntaket

Etter departementet sitt syn er det viktig at utanriksunntaket blir meir presist utforma enn etter gjeldande lov. Det vil føre til at lova blir lettare å praktisere og legge til rette for at lova blir praktisert slik at det berre blir gjort unntak frå innsyn i tilfelle der det er eit reelt og sakleg behov for det. Det er vidare viktig at reglane blir utforma slik at dei tek høgd for at det internasjonale samarbeidet har fått stadig større omfang og dermed stadig meir å seie for utforminga av nasjonal politikk enn da gjeldande offentleglov vart vedteken. Dette tilseier at reglane legg til rette for auka innsyn, særleg når det gjeld prosessar om internasjonal normutvikling i internasjonale organisasjonar.

Departementet foreslår i likskap med utvalet at unntak av omsyn til framande makter og internasjonale organisasjonar bør regulerast i ein eigen paragraf, og at unntakshøvet i framtida bør knytast til opplysningar, og ikkje til heile dokument. Det sistnemnde vil ivareta at unntakshøvet ikkje rekk lenger enn dei verkelege unntaksbehova tilseier, og departementet kan ikkje sjå at det gjer seg gjeldande særlege grunnar som tilseier at ikkje dette prinsippet også bør gjelde i høve til utanriksunntaket, jf. punkt 5.4. Forslaget vil ikkje vere til hinder for å unnata heile dokumentet der det er nødvendig for å unngå skadeverknader.

Departementet meiner vidare i likskap med utvalet at det ikkje bør vere høve til å unnata opplysningar som er allment kjende eller tilgjengelege. Dette er også lagt til grunn ved praktiseringa av gjeldande lov. Både etter gjeldande rett og etter lovutkastet vil dette følgje av skadekravet, sjå nedanfor. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er grunn til å presisere dette uttrykkeleg, korkje i ei generell føresegn i lova eller i utanriksunntaket, jf. pkt. 5.5.

Departementet er einig med utvalet i at grunnvilkåret for unntak bør vere at det er påkravd for å ivareta Noregs utanrikspolitiske interesser. Dette peiker på omsynet som unntaket skal ivareta, og klargjer at innanrikspolitiske interesser eller andre tilhøve som berre knyter seg til interne tilhøve i Noreg, ikkje kan gi grunnlag for unntak.

I likskap med utvalet meiner departementet vidare at det ikkje bør vere tilstrekkeleg til å gjere unntak at det er påkravd av Noregs utanrikspolitiske interesser, og at det derfor i tillegg bør bli gitt ei uttømmande opprekning av tilfelle der det kan gjerast unntak. Det vil lette praktiseringa og sikre at det berre blir gjort unntak i tilfelle der det ligg føre eit verkeleg unntaksbehov. Departementet har her følgt opp forslaget frå utvalet, slik at det berre vil vere høve til å gjere unntak når det er påkravd av Noregs utanrikspolitiske interesser og i tillegg eitt av følgjande vilkår er oppfylt:

• det følgjer av folkerettslege reglar at Noreg har plikt til å unnata opplysningane frå innsyn

• opplysningane er mottekne under føresetnad av, eller det følgjer av fast praksis, at opplysningane ikkje skal offentleggjerast, eller

• opplysningane gjeld norske forhandlingsposisjonar, forhandlingsstrategiar eller liknande og forhandlingane ikkje er avslutta.

Når det gjeld det siste punktet, vil det berre vere høve til å unnata opplysningar om forhandlingsposisjonar mv. etter at forhandlingane er avslutta dersom det er grunn til å tru at forhandlingar om same sak vil bli tekne opp igjen.

Departementet har også følgt opp forslaget frå utvalet om særlege reglar for opplysningar som gjeld saker om internasjonal normutvikling som kan få verknad for norsk rett. Etter departementet sitt syn gjer utviklinga der stadig meir regelverksutvikling skjer i ulike internasjonale fora, at det er heilt nødvendig å gi reglar som gir ein høg grad av innsyn i opplysningar som gjeld slike prosessar. Det vil i nokon grad bøte på at høvet for ålmenta for innsyn og påverknad har vorte reduserte gjennom denne utviklinga. Etter forslaget gjeld det eit strengare skadekrav enn elles for opplysningar i offisielle dokument som gjeld normutvikling som kan få verknad for norsk rett i tilfelle der opplysningane er mottekne under føresetnad av at dei ikkje skal offentleggjerast, eller der dette følgjer av fast praksis. I desse tilfella vil det berre vere høve til å gjere unntak når det er påkravd av tungtvegande utanrikspolitiske interesser. Etter forslaget vil dette også gjelde for opplysningar om norske forhandlingsposisjonar etter at dei er lagde fram i forhandlingane. Før posisjonane er lagde fram og for opplysningar som Noreg har ei folkerettsleg plikt til å unnata frå innsyn, vil derimot det vanlege unntaksvilkåret gjelde, slik det vil vere tilstrekkeleg at unntak er påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser.

Når det gjeld kva slag dokument som vil vere omfatta av særreglane om internasjonal normutvikling, viser ein til utvalet sin gjennomgang av dette, sjå NOU 2003: 30 s. 175–181.

Utvalsfleirtalet foreslo å presisere i sjølve utanriksunntaket at det ved interessevurderinga etter forslaget frå utvalsfleirtalet (sjå nærmare om denne i punkt 5.3), skulle leggjast særleg vekt på behovet for offentleg debatt i saker som gjeld internasjonal normutvikling. At det i saker som gjeld internasjonal normutvikling ofte vil vere behov for offentleg innsyn av omsyn til dei demokratiske prosessane, vil også vere eit tungtvegande moment i meirinnsynsvurderinga etter forslaget frå departementet til meirinnsynsregel, jf. punkt 5.3. Departementet viser likevel til at tungtvegande grunnar for å utøve meirinnsyn også kan gjere seg gjeldande innanfor området til andre unntak, samtidig som det neppe er noko særleg å vinne på å framheve dette i dei unntaka der det kan vere aktuelt. Departementet har derfor ikkje følgt opp dette forslaget.

Departementet er einig med utvalet i at opplysningar som gjeld handheving av Noregs internasjonale plikter i størst mogleg grad bør vere offentlege. Departementet ser likevel i likskap med utvalet ikkje behov for å ha særskilde reglar for denne typen opplysningar, men understrekar at det skal leggjast vekt på behovet for innsyn i slike opplysningar i meirinnsynsvurderinga.

Etter forslaget frå utvalet (og forslaga frå departementet ovanfor) ville det ikkje vere høve til å gjere unntak for opplysningar jamvel om offentleggjering vil føre til vesentlege skadeverknader i tilhøvet til ein annan stat eller ein mellomstatleg organisasjon dersom opplysningane ikkje er omfatta av eitt av punkta i opprekninga av tilfelle der det skal kunne gjerast unntak. Opplysningar og vurderingar om andre statar og internasjonale organisasjonar eller Noregs tilhøve til dei som norske myndigheiter har utarbeidde på eiga hand, vil f.eks. som oftast ikkje vere omfatta av nokon av punkta i denne opprekninga. I nokre høve vil offentleggjering av slike opplysningar eller vurderingar klart skade Noregs tilhøve til vedkommande stat eller internasjonale organisasjon. Det vil kunne gjelde for negative opplysningar og vurderingar av tilhøva i ein annan stat, f.eks. opplysningar om korrupsjon hos myndigheitene der. I slike tilfelle vil det rett nok ofte vere høve til å gjere unntak på anna grunnlag, f.eks. dersom slike opplysningar går fram av slike dokument til bruk for den interne saksførebuinga som det kan gjerast unntak for etter lovutkastet §§ 14 og 15. Etter departementet sitt syn vil det likevel i tillegg til dei unntaka som er foreslått ovanfor, vere behov for ein generell regel som kan ivareta unntaksbehovet i slike heilt særlege tilfelle. Departementet foreslår derfor at det i andre høve enn dei som vil vere omfatta av forslaga ovanfor, skal vere høve til å unnata opplysningar når det er påkravd av særleg tungtvegande utanrikspolitiske interesser. Det blir understreka at dette er eit svært strengt vilkår, slik at føresegna berre vil kunne brukast i heilt spesielle tilfelle.

Departementet er einig med utvalet i at utanriksunntaket berre bør verne om Noregs tilhøve til internasjonale organisasjonar som er oppretta av statar, og ikkje tilhøvet til slike organisasjonar som er oppretta av private. I visse tilfelle kan det tenkjast at det kan vere behov for å unnata kommunikasjon med ikkje-statlege organisasjonar, men departementet legg til grunn at det reelle og saklege unntaksbehovet her vil vere ivareteke av andre unntaksreglar i lovutkastet. Det kan vanskeleg tenkjast situasjonar der Noregs utanrikspolitiske interesser kan bli skadelidande på grunn av Noregs tilhøve til ein internasjonal organisasjon som ikkje er oppretta av statar. Departementet viser til at dei tilsvarande unntaka i Sverige og Danmark ikkje gir høve til å gjere unntak av omsyn til tilhøvet til internasjonale organisasjonar som er oppretta av private.

8.4.2 Unntak av omsyn til Noregs tryggleik og forsvar

Departementet er einig med utvalet i at ny offentleglov bør innehalde eit unntak som vernar om Noregs tryggleik og forsvar. I lovutkastet frå departementet er likevel denne paragrafen formulert annleis enn i utvalet sitt lovutkast. Bakgrunnen for dette er at dette unntaket har ein nær samanheng med utanriksunntaket, slik at grunnvilkåret for unntak bør vere likt i dei to paragrafane. Dette er ikkje meint å innebere nokon realitetsskilnad i høve til forslaget frå utvalet. Departementet går i likskap med utvalet inn for å knyte unntakshøvet til opplysningar, ikkje til dokument.

Utvalet foreslo også at det skulle takast inn ein regel i tryggingslova som slår fast at det ikkje er høve til å tryggleiksgradere informasjon som det ikkje kan gjerast unntak for etter offentleglova. Departementet har ikkje funne grunn til å følgje opp dette forslaget. Slik vilkåra for tryggleiksgradering i tryggingslova § 11 er utforma, følgjer det allereie av tryggingslova at det ikkje er høve til å gradere opplysningar som ikkje er omfatta av unntakshøvet for tilsvarande opplysningar etter offentleglova. I tryggingslova § 11 andre ledd andre punktum er det såleis presisert at tryggleiksgradering ikkje skal gjerast i større utstrekning enn strengt nødvendig. Etter departementet sitt syn er det derfor unødvendig med ei slik presisering som utvalet tek til orde for.