7 Unntak for interne dokument i kommunane og fylkeskommunane

7.1 Gjeldande rett

Etter gjeldande rett skal kommunen i utgangspunktet reknast som eitt organ i høve til offentleglova. Det same gjeld for fylkeskommunen. Dette inneber at det som hovudregel kan gjerast unntak for korrespondanse innan kommunen eller fylkeskommunen etter offentleglova § 5 første ledd dersom korrespondansen er eit ledd i den interne saksførebuinga i kommunen eller fylkeskommunen. Frå denne hovudregelen gjeld det nokre unntak.

Særlovsorgan, det vil seie organ som er oppretta i medhald av ei anna lov enn kommunelova, blir rekna som sjølvstendige organ i høve til offentleglova. Dette gjeld f.eks. det faste utvalet for plansaker i kommunen, sjå plan- og bygningslova 14. juni 1985 nr. 77 § 9–1 andre punktum. Administrasjonen til eit særlovsorgan blir rekna som ein del av særlovsorganet. Dei særlovsorgana som finst i dag har likevel ikkje lenger nokon eigen administrasjon, men er knytte til den samla administrasjonen i kommunen. Det vil seie at det må skiljast mellom dokument som administrasjonen utarbeider som ledd i arbeidet for særlovsorganet, og andre dokument. Dokument som administrasjonen ikkje har utarbeidd for særlovsorganet, men som administrasjonen likevel sender over til særlovsorganet, kan det ikkje nektast innsyn i etter § 5 første ledd.

Også kommunale føretak etter kommunelova kapittel 11 må reknast som eigne organ. Det same gjeld kontrollutvalet og revisjonen til kommunen, jf. kommunelova § 60, i høve til den kommunale forvaltninga. Etter gjeldande rett er det derimot tvilsamt om kontrollutvalet og revisjonen kan reknast som sjølvstendige organ i høve til kvarandre.

Klageinstansar kan ikkje reknast som same organ som underinstansen ved behandling av klagesaker. Det følgjer av forvaltningslova § 28 andre ledd at fylkestinget eller kommunestyret eller ei særskild klagenemnd som desse har oppretta, er klageinstans for vedtak som er gjorde andre stader i fylkeskommunen eller kommunen, dersom ikkje anna følgjer av særlovgivinga. I høve til offentleglova blir følgjeleg fylkestinget/kommunestyret eller klagenemnda rekna som eit anna organ enn førsteinstansen ved behandlinga av klagesaker. Dokument som blir utarbeidde av førsteinstansen i samband med klagesaka, må dessutan reknast som saksforslag som det etter § 5 tredje ledd ikkje er høve til å nekte innsyn i.

Eit anna unntak er offentleglova § 5 tredje ledd der det blir slått fast at det ikkje kan gjerast unntak etter offentleglova § 5 første og andre ledd for saksforslag med vedlegg som blir gitt til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ.

Det vil heller ikkje vere høve til å gjere unntak etter offentleglova § 5 første ledd for dokument som gjeld saker der ei eining innan kommunen søkjer om eit nødvendig løyve frå ei anna eining i kommunen, f.eks. i tilfelle der skoleetaten søkjer plan- og bygningsetaten om byggjeløyve for å byggje ein ny skole.

7.2 Forslaga frå utvalet

Utvalet var einig om at det ikkje bør gjelde forskjellige reglar om innsyn avhengig av storleiken til kommunen. Dette utgangspunktet burde likevel ikkje hindre at reglar som i utgangspunktet er nøytrale, gir forskjellige utslag i små og store kommunar. Utvalet la vidare til grunn at det er eit godt grunngitt behov for unntak for den interne saksførebuinga i den kommunale forvaltninga, men at det er store skilnader samanlikna med statlege organ som gjer at dokumentutveksling innan kommunen i ein del tilfelle ikkje vil ha karakter av intern saksførebuing. Utvalet viste elles til at reglane om dokument som går frå administrasjonen til folkevalde organ i kommunane, vart endra i 2000, og gjekk ikkje nærmare inn på dette spørsmålet.

Når det gjaldt forslag til løysingar, delte utvalet seg i fire fraksjonar. Fleirtalet foreslo ei løysing som byggjer på ei organisatorisk oppdeling av kommunen. Dette inneber at kommunen i høve til unntaket for organinterne dokument i offentleglova skal sjåast som fleire einingar som blir rekna som eigne organ. Eit første mindretal viste til forslaget om at det i unntaket for organinterne dokument skal takast inn ei liste over dokumenttypar som ikkje skal vere omfatta av unntaket, sjå punkt 6.2. Mindretalet meinte at ei tilsvarande løysing burde leggjast til grunn i høve til kommunane, men slik at lista over dokument som ikkje skal vere omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument, vart forlengd med nokre typar dokument som blir utveksla innan kommunar. Eit anna mindretal foreslo ei løysing der unntakshøvet for organinterne dokument i kommunane blir regulert gjennom ein regel som gir Kongen fullmakt til å fastsetje at dokument som blir utveksla mellom særskilde forvaltningsledd i komplekse organ, skal avgjerast etter føresegnene om unntak mellom overordna og underordna organ. Samtidig foreslo dette mindretalet at ei liste over dokumenttypar i kommunar og fylkeskommunar som ikkje skal vere omfatta av unntaket for organinterne dokument, skal takast inn i lova. Eit tredje mindretal ville i det heile ikkje byggje unntakshøvet på organisatoriske element, men berre på innhaldet i og funksjonen til dokumenta.

7.3 Høyringa

Eit fleirtal av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om dette, går mot eller er kritisk til forslaget frå utvalsfleirtalet om ei organisatorisk oppdeling av kommunane og fylkeskommunane i høve til offentleglova. Dette gjeld Kultur- og kyrkjedepartementet, Aremark kommune, Askim kommune, Bærum kommune, Bømlo kommune, Eidsberg kommune, Hobøl kommune, Hof kommune, Holmestrand kommune, Klæbu kommune, Lillesand kommune, Marker kommune, Melhus kommune, Narvik kommune, Nøtterøy kommune, Oslo kommune, Rakkestad kommune, Re kommune, Rendalen kommune, Rømskog kommune, Sarpsborg kommune, Sandefjord kommune, Skiptvet kommune, Spydeberg kommune, Stokke kommune, Trøgstad kommune, Øvre Eiker kommune, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune, Sogn og Fjordane fylkeskommune, Forbrukarrådet, LOog Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon.

I fellesfråsegn frå kommunane i Indre Østfold (Aremark, Askim, Eidsberg, Hobøl, Marker, Rakkestad, Rømskog, Spydeberg, Skiptvet og Trøgstad) blir det uttalt:

«Interne dokumenter i kommunen har generelt liten interesse for omverdenen. Det dreier seg i stor grad om intern rapportering og innhenting av informasjon og opplysninger i forbindelse med forberedelse av saker til politisk behandling. Dokumenter som i stor grad vil kunne unntas etter forslagets § 16 nr. 3. Unntakshjemmelen er skjønnsmessig og vid, og vil ventelig benyttes i stor grad. Innsyn på dette stadiet vil skape stor grad av uklarhet og usikkerhet.

Alternativet til å unnta dokumenter/notater internt mellom kommunale virksomhetsområder, vil kunne tenkes å bli oftere møtevirksomhet, telefonkontakt osv. Dette vil igjen ha ineffektivitet som resultat.»

Bømlo kommune uttaler:

«I klartekst inneber dette at brev- og dokumentutveksling mellom kommunen sin sentrale administrasjon og dei kommunale verksemdene (skular, institusjonar m.v.) vil vera offentleg. Det same gjeld dokument mellom dei ulike verksemdene.

Reint praktisk vil dette neppe få særleg negative konsekvensar, og ein del viktige dokument vil i alle tilfelle kunna haldast unna offentleg innsyn med heimel i andre unntaksreglar.

Prinsipielt bør likevel ikkje ein slik paragraf kunna aksepterast av kommunane. Innhaldet bryt fundamentalt med tre av hovudprinsippa i kommunelova:

1. Kommunen er ein organisasjon.

2. Rådmannen er leiar av heile organisasjonen og overordna alle andre kommunale arbeidstakarar.

3. Kommunestyret avgjer, innafor svært vide rammer, korleis kommunen skal organiserast.

Ønskjer lovgjevar at interne kommunale dokument skal opnast for offentleg innsyn (og det kan i og for seg vera eit par gode grunnar for det), så må det i tilfelle gjerast på ein annan måte enn å riva ned fleire av bærebjelkane i kommunelova sine reglar om kommunal organisering.»

Narvik kommune uttaler:

«Narvik kommune er mer tvilende til om forslaget fra flertallet i utvalget knyttet til dokumentoffentlighet i kommunen, er en egnet måte å regulere økt innsyn i kommuneforvaltningen på. At organbegrepet bør nyanseres for å fremme økt offentlighet i kommune er utvilsomt. Flertallets forslag derimot, virker bare mer byråkratiserende. Dette begrunnes med at organisasjonen må gjennomgås for å definere de enkelte enhetene, samt at det legges opp til en overordnet kontroll. Det er foreslått at den organisatoriske definisjonen skal gjøres som en lokal forskrift som skal godkjennes av departementet. Narvik kommune kan ikke se at dette er i tråd med det lokale selvstyre. Det bør ikke legges opp til en lovendring som kan medføre at kommunene vil velge organisatoriske grep for å forhindre økt offentlighet. Organisatoriske endringer må fremdeles være motivert av andre årsaker enn som en følge av en endring i offentlighetsloven. Det er videre uklart hvordan unntaket for underordnete organ skal oppfattes i denne sammenhengen, hvor kommunen skal organiseres i «enheter».

Videre er det uklart hvordan unntaket for dokument som følge av administrasjonssjefens ledelsesansvar skal forstås. Narvik kommune ser at dette kan gi rom for mange tolkninger og at praktiseringen kan bli uklar.

Oppsummert fremstår flertallets forslag på dette punkt som uhensiktsmessig, unødig byråkratiserende og i strid med det lokale selvstyre.»

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon uttaler:

«Flertallets forslag har også lovteknisk en rekke svakheter. Avgrensningen av de såkalte enheter vil være problematisk. De største problemene med dette vil imidlertid kunne bli løst ved at kommunestyret gir en forskrift. Større blir problemene med å skille ut dokumenter som ikke er ledd i administrasjonssjefens generelle ledelsesansvar, og finne ut når deler av administrasjonen er særlige rådgivere for andre deler og når den ikke er det.

Tilbakemeldinger fra en rekke kommuner indikerer at det ikke er mulig for disse å forstå hva flertallets forslag til § 16, som er skrevet spesielt tilpasset kommunens administrasjon, går ut på. KS vil derfor på det sterkeste advare mot å gi en slik regel og vil påpeke at det vil kunne virke inn på både effektiviteten og saksbehandlingen i administrasjonen at en så uklar regel eventuelt kan gi grunnlag for innsyn. KS uttalte allerede under høringen i forkant av lovendringene som fulgte behandlingen av offentlighetsmeldingen, at en klar og utvetydig lov var et helt sentralt element i den kommende lovrevisjonen.

Mye av begrunnelsen for den endring som flertallet foreslår synes å bygge på et ønske om å gjenopprette den måten styrings- og ansvarsforholdene var i forkant av kommuneloven av 1992, der det på det administrative nivå var flere aktører med motstridende interesser som kjempet for sine særinteresser uten at det fant sted noen helhetsvurdering. Det er grunn til å peke på at den reformen som den gang tvang seg frem, la som en helt sentral forutsetning at det ikke er samfunnsøkonomisk forsvarlig å foreta prioriteringer på politisk nivå uten å få et helhetlig forslag fra en ledelse med ansvar for helheten.

Kommunelovutvalget uttalte i den forbindelse: «Administrasjonen spiller en viktig og sentral rolle i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning. Effektiviteten og kvaliteten av det arbeid som utføres i kommunene/fylkeskommunene er helt avhengig av at de har en administrasjon som fungerer tilfredsstillende. Administrasjonen har også en viktig oppgave som tilrettelegger for premissene for de politiske avgjørelser. Det er i denne sammenheng av største betydning at administrasjonen blir ledet på den best mulige måte, og at forholdene legger til rette for det. Koordinering, klare kommandolinjer og klare ansvarsforhold er sentrale stikkord i denne forbindelse. Det bør derfor legges opp til et enhetlig ledelsessystem på tvers av sektorene, også hvor særlovgivning kommer inn i bildet, slik at administrasjonen kan fungere som en enhet under en felles ledelse.» NOU 1990: 13, side 136.

KS mener at en viss kontroll med informasjonen om hvilke vurderinger som foretas i en administrasjon, er en nødvendig forutsetning for å opptre slik som kommunelovutvalget og senere Regjering og Storting har forutsatt.»

Fleire av høyringsinstansane som er ueinige i forslaget frå fleirtalet støttar i staden forslaget til det mindretalet som gjekk inn for å fastsetje reglar om at nokre dokumenttypar som blir utveksla innanfor kommunar og fylkeskommunar, ikkje skal vere omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument. Dette gjeld Bømlo kommune, Klæbu kommune, Narvik kommune, Oslo kommune, Sarpsborg kommune, Øvre Eiker kommune, Akershus fylkeskommune, Sogn og Fjordane fylkeskommuneog Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon.

På den andre side støttar Utlendingsdirektoratet, Riksarkivaren, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Fylkesmannen i Vest-Agder, Alta kommune, Hole kommune, Larvik kommune, Mandal kommune, Time kommune, Vestfold fylkeskommune, Kommunikasjonsforeningenog Utdanningsguppenes hovudorganisasjon forslaget frå utvalsfleirtalet om oppdeling av kommunane og fylkeskommunane i fleire einingar i høve til offentleglova.

Fylkesmannen i Hedmark uttaler:

«Fylkesmannen er prinsipielt enig i at kommunene deles opp i enheter i forhold til offentlighetsloven. Et problem her er at det er store forskjeller mellom kommunene mht organisering, i tillegg til at det selvsagt vil være store ulikheter mellom store og små kommuner. Vi anser det derfor viktig at man søker å trekke klare grenser for hva som skal regnes som en enhet. Langt på vei mener vi utvalget har lyktes i så måte. Vi bemerker likevel at man kan unngå en del skjønnsmessige vurderinger, dersom det trekkes entydige grenser. Et eksempel kan være at alle skoler – uavhengig av størrelse – skal regnes som en egen enhet.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershus uttaler:

«Fylkesmannen erfarer fra klagesaksbehandlingen at det er stor interesse for innsyn i kommunale dokumenter. Det er ønskelig med økt adgang til innsyn i kommunal forvaltning. Pr. i dag har vi en mengde saker der kommunene påberoper seg internt saksdokument som avslagshjemmel, og der fylkesmannen selv må foreta de manglende meroffentlighetsvurderinger i klageomgangen. Etter lovforslaget vil det være kommunen som må forankre avslaget på innsyn i en unntaksbestemmelse og begrunne dette. Dette innebærer at den som begjærer innsyn slipper å måtte argumentere for meroffentlighet i forhold til et dokument vedkommende ikke har sett. Fylkesmannen slutter seg til forslaget.»

Hole kommune uttaler:

«Kommunestyret vurderer de framlagte endringer av offentlighetsloven som meget positive, og opplever at endringene er helt i samsvar med den praktiseringen av utvidet offentlighet som Hole kommune gjennom flere år har gjort seg til talsperson for.»

Kommunikasjonsforeningen uttaler:

«Kommunikasjonsforeningen støtter flertallets forslag til en ny § 16, og mener de gir en fornuftig begrensning av kommuneforvaltningens unntaksadgang når det gjelder interne dokumenter.»

Oslo kommune og Forbrukarrådet, som går imot forslaget frå fleirtalet om oppdeling av kommunar og fylkeskommunar i høve til offentleglova, stiller seg likevel positive til ideen om at kommunen ikkje som hovudregel bør sjåast på som eitt organ. Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune vil imidlertid tilføye at en lovendring i tråd med mindretallsforslaget fra Hansen og Hauger neppe vil ha særlig praktisk betydning for Oslo kommune. Riktignok har den tradisjonelle oppfatning vært at den kommunale administrasjon som hovedregel skal ansees som ett organ. Dette har også vært den herskende oppfatning i forhold til Oslo kommune. Dette til tross for at Oslo kommunes administrasjon består av ca. 60 virksomheter som naturlig vil falle inn under den alminnelige definisjonen av et organ, slik begrepet er anvendt i forhold til statsforvaltningen.

Oslo bystyre har vedtatt et regelverk som innebærer at de enkelte virksomheter i Oslo kommune i praksis ansees som egne organer i relasjon til offentlighetsloven. Det vises til vedlagte regelverk. Hovedregelen etter «Regler for offentlighet i Oslo kommune» er at selv om en har fastholdt at kommunen er et organ, så skal meroffentlighetsbestemmelsen praktiseres slik at det normalt skal være innsyn i interne dokumenter som er utarbeidet for den interne saksforberedelse og som utveksles mellom virksomhetene i kommunen, se Oslo kommunes reglement for offentlighet punkt 5.2.»

Ein del høyringsinstansar støttar også forslaget frå det mindretalet som ikkje ønskjer at lova skal innehalde unntaksreglar som er baserte på organisatoriske kriterium, men at unntaka i lova berre skal byggje på innhaldet og funksjonen til dokumenta. Dette gjeld Grong kommune, Høylandet kommune, Lierne kommune, Rørvik kommune, Norges Velforbund, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag.

Norsk Presseforbund uttaler:

«Sterke reelle hensyn tilsier etter vår mening at mindretallet Nils E. Øy sitt prinsipale forslag om å avskaffe en unntaksregel for dokumenter opprettet eller innhentet til bruk for et organs egen saksforberedelse, er den beste løsningen på dagens problem omkring praktiseringen av gjeldende offentlighetslov § 5.

For det første vil hans innholdsbaserte utkast i §§ 15–17 og 22–30 dekke de legitime unntaksbehovene på en langt mer presis måte enn resten av lovutvalgets forslag.

For det andre vil etter vår oppfatning bare hans forslag være i tråd med departementets eget forslag til ny Grunnloven § 100 femte ledd i St.meld. nr. 26 (2003–2004). Når resten av lovutvalget foreslår å legge vekt på organisatoriske kriterier for å begrense innsynsretten, kan vi vanskelig se at dette kan forsvares i forhold til grunnlovsforslaget om at bare «tungtveiende Grunde» kan forsvare inngrep i åpenhetsprinsippet. Et slikt strengt, materielt vilkår foreskriver et høyere innholdsmessig presisjonsnivå.

For det tredje vil Øys forslag her være i samsvar med rettssystemet i Sverige og Finland.»

Dersom det blir gitt reglar som inneber at kommunane skal sjåast på som fleire organ i høve til offentleglova, går Byrådet i Bergen og Oslo kommune inn for at det skal bli høve til å unnata saksførebuande korrespondanse mellom kommunerådsavdelingar i parlamentarisk styrte kommunar. Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune mener at de samme hensyn som utvalget anfører for et absolutt unntak i forhold til regjeringen og departementene gjør seg gjeldende for parlamentarisk styrte kommuner. Dette har blant annet sammenheng med at byrådet utad og «konstitusjonelt» har behov for å kunne stå samlet bak beslutninger og at byrådet dessuten er leder av den samlede kommunale administrasjon (slik rådmannen er det i den klassiske kommunen). Derfor er det i et kommunalt parlamentarisk system behov for å kunne unnta dokumenter som er et ledd i den politiske avklaringen under saksforberedelsen, typisk byrådsnotater og utkast til byrådssaker.

Byrådet har som et politisk kollegium behov for å kunne drøfte politiske spørsmål i fortrolighet, og sentraladministrasjonen er i denne sammenheng sekretariat for byrådene. Dersom byrådet og byrådsavdelingene (kommunens sentraladministrasjon) ikke vil bli ansett som ett organ i relasjon til § 15, subsidiært en «enhet» etter flertallets utkast § 16 annet ledd, vil Oslo kommune foreslå at § 18 får tilsvarende anvendelse for parlamentarisk styrte kommuner.

Det vises til regelen som er vedtatt av Oslo bystyre og som er gjort gjeldende for Oslo kommune, se Oslo kommunes reglement for offentlighet punkt 5.3 (vedlagt).

Basert på ovennevnte vil Oslo kommune subsidiært foreslå at innholdet i flertallets utkast til § 18 blir gjort gjeldende for parlamentarisk styrte kommuner.»

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon meiner at det bør gjelde reglar om utsett innsyn for dokument som blir utveksla mellom kontrollutval og revisjon på den eine sida og resten av kommunen på den andre sida:

«Som angitt over, er KS i utgangspunktet innstilt på at det skal være offentlighet for dokumenter som går mellom kontrollutvalg/revisjon og kommunen for øvrig. Imidlertid er det grunn til å dra erfaring fra de øvrige saker der slike kontrollinstanser undersøker om det foreligger kritikkverdige forhold. Dette vil ofte skje ved en henvendelse til administrasjonen med en beskrivelse av et mulig kritikkverdig forhold, med muligheter for innspill fra administrasjonen ikke minst av korrigerende karakter. I en del tilfeller vil slike saker bygge på misforståelser og uklarheter som ryddes av veien i og med administrasjonens redegjørelse. Erfaring tilsier at saken ikke bør bli underlagt offentlighet før begge sider av saken er opplyst, og at offentlighet da først bør finne sted etter at administrasjonen har fått muligheter til å svare. Dette gir ikke mindre offentlighet om saken, bare bedre opplysning av den og bør derfor være i tråd med offentlighetsprinsippets formål.»

7.4 Departementet sitt syn

7.4.1 Innleiing

Det er ein viktig føresetnad for at det representative folkestyret i kommunar og fylkeskommunar skal fungere på ein tilfredsstillande måte at innbyggjarane tek aktivt del i dette. Slik deltaking er avhengig av at informasjon om verksemda i kommunar og fylkeskommunar er tilgjengeleg. At ålmenta har rett til innsyn i dokumenta til kommunale organ er ein viktig føresetnad for å sikre borgarane slik informasjon. Etter synet til departementet bør derfor retten til dokumentinnsyn i kommunane og fylkeskommunane vere minst like stor som retten til innsyn i dokumenta til statlege forvaltningsorgan. Departementet er på denne bakgrunnen einig med offentleglovutvalet og eit klart fleirtal av høyringsinstansane i at det er behov for endringar som fører til større rett til innsyn i kommunar og fylkeskommunar. Departementet er også einig med utvalet i at problemet etter gjeldande rett knyter seg til at kommunar og fylkeskommunar som hovudregel skal reknast som eitt organ i høve til offentleglova.

Eit anna viktig mål som departementet har lagt til grunn når det skal bli gitt nye reglar, er at reglane blir utforma slik at dei blir enkle å praktisere. Dette vil både leggje til rette for at dei administrative byrdene blir avgrensa, og sikre riktige avgjerder.

7.4.2 Tilfelle der unntaka for interne dokument ikkje bør gjelde

Departementet er einig med utvalet i at dei unntaka frå hovudregelen som er lagde til grunn etter gjeldande rett, bør synleggjerast i lova. Departementet er vidare einig i at det også for nokre andre dokument bør presiserast at unntaket for organinterne dokument ikkje gjeld der omsyna som grunngir unntaket, ikkje gjer seg gjeldande. Samtidig ønskjer departementet å vidareføre regelen om at det ikkje skal vere høve til å gjere unntak for saksforslag med vedlegg til folkevalde etter unntaka for interne dokument.

Departementet går inn for at det skal fastsetjast i lova at unntaket for organinterne dokument ikkje skal gjelde for saksforslag med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ, sakliste til møte i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar, dokument frå eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutval, revisjonsorgan og klagenemnder og dokument i saker der ei eining i kommunen opptrer som ekstern part i høve til ei anna eining i kommunen. For slike dokument bør heller ikkje unntaka for interne dokument som blir innhenta utanfrå gjelde. I ingen av desse tilfella er det behov for generelle unntak fordi eit dokument er meint til bruk for den interne saksførebuinga.

Etter forskrift 15. juni 2004 nr. 905 om kontrollutval i kommunar og fylkeskommunar § 20 står sekretariatet for kontrollutvalet i ei særstilling. Kontrollutvalet skal etter denne føresegna ha eit eige sekretariat som skal vere uavhengig av administrasjonen til kommunen. Departementet meiner derfor at det bør kunne gjerast unntak for dokument som blir utveksla mellom sekretariatet og kontrollutvalet etter unntaket for organinterne dokument.

Etter gjeldande rett er det ikkje høve til å utsetje tidspunktet for innsyn i korrespondanse mellom kontrollutvalet og revisjonen på den eine sida og den kommunale administrasjonen på den andre sida. Departementet kan ikkje sjå at det er tilstrekkelege grunnar til å foreslå endringar på dette punktet.

Forslaga ovanfor inneber berre at unntaka for interne dokument ikkje gjeld. Det rører ikkje ved høvet til å gjere unntak etter dei andre unntaksreglane i lovutkastet.

7.4.3 Tilfelle der unntaket for organinterne dokument ikkje bør gjelde

For dokument frå eller til eit kommunalt føretak etter kommunelova kapittel 11 og frå eller til eit kommunalt særlovsorgan går departementet inn for at unntaket for organinterne dokument ikkje bør gjelde. I den utstrekning det blir innhenta dokument frå slike einingar til bruk for den interne saksførebuinga i ei kommunal eining som må reknast som overordna, bør det framleis kunne gjerast unntak for slike dokument i medhald av regelen om dokument som blir innhenta frå underordna organ. Det same gjeld dersom andre einingar i kommunen innhentar råd og vurderingar frå kommunale føretak og særlovsorgan om korleis mottakaren bør stille seg i ei sak. Like eins bør dei andre unntaka i lova framleis gjelde for slike dokument.

Også utanfor desse tilfella meiner departement at det ikkje alltid bør vere høve til å gjere unntak for all korrespondanse som er meint til bruk for den interne saksførebuinga i kommunen. Alle fraksjonane i offentleglovutvalet var også av den oppfatning at det er behov for å fråvike utgangspunktet om at kommunen skal sjåast på som eitt organ i andre tilfelle enn dei som er nemnde ovanfor, men dei delte seg når dei kom til løysingane og i spørsmålet om kor langt ein skal gå i å gi auka innsyn.

Departementet meiner i likskap med tre av fraksjonane i utvalet at den beste løysinga vil vere å peike ut visse einingar i kommunane som i høve til unntaket for organinterne dokument skal reknast som eigne organ. Samtidig er det viktig at reglane er enkle å praktisere. Dette taler mot løysinga til utvalsfleirtalet der avgjerda om kva for einingar i kommunen som skal behandlast som eigne organ, skal skje på grunnlag av ei brei vurdering der fleire moment inngår.

Etter vurderinga til departementet bør det avgjerande for om ei eining skal reknast som eit eige organ i denne samanhengen, vere om eininga har sjølvstendig avgjerdsrett på eit eller fleire område. For at reglane skal bli enkle å praktisere, meiner departementet at dette bør vere det einaste avgrensingskriteriet, og at regelen bør vere slik at unntaket for organinterne dokument ikkje bør gjelde for dokument frå eller til ei kommunal eining på område der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett. Dokument i generelle saker som er sentraliserte, f.eks. plan-, budsjett-, rekneskaps- og tilsetjingssaker, vil følgje dei vanlege reglane om organinterne dokument. I små kommunar kan det vere slik at inga avgjerdsmyndigheit er delegert, og da vil ikkje forslaget få noko å seie.

I visse tilfelle vil det vere behov for fortrulegheit sjølv om det dreiar seg om korrespondanse mellom administrasjonssjefen og ei eining om saker der eininga har sjølvstendig avgjerdsrett og det ikkje kan gjerast unntak for korrespondansen etter unntaka for interne dokument som blir innhenta utanfrå eller etter dei andre unntaka i lova.

Det er særleg to typar tilfelle der dette vil gjere seg gjeldande. Det første er der administrasjonssjefen i kraft av si myndigheit etter kommunelova § 23 nr. 2 andre punktum finn grunn til å gjennomføre kontrolltiltak overfor ei eining. Det andre tilfellet er der ei eining legg fram utkast til vedtak eller innstillingar før det blir gjort vedtak, eller før innstillinga blir lagd fram for eit folkevalt organ. I lovutkastet frå departementet er det presisert at unntaket for organinterne dokument gjeld i desse to tilfella.

Departementet foreslår derimot ikkje noko unntak for saksførebuande korrespondanse mellom kommunerådsavdelingar i kommunar som har innført kommunal parlamentarisme tilsvarande det som gjeld mellom departementa. Alt etter gjeldande rett er det slik at saksforslag frå den enkelte kommuneråden til kommunerådet følgjer regelen om at saksforslag ikkje er omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument. Etter departementet sitt syn har ikkje erfaringane med denne ordninga vist at det er behov for å innføre særlege unntak for parlamentarisk styrte kommunar. Forslaget vil i høve til kommunar som har innført parlamentarisme innebere at korrespondanse mellom kommunerådsavdelingane ikkje vil vere omfatta av unntaket for organinterne dokument innanfor område der det enkelte rådsmedlem har fått tildelt avgjerdsrett. På område der det enkelte rådsmedlem ikkje har fått tildelt avgjerdsrett vil derimot unntaket for organinterne dokument gjelde.