5 Generelle spørsmål som vedkjem unntaka i lova (meirinnsyn mv.)

5.1 Innleiing

I dette punktet blir det gjort greie for nokre generelle spørsmål som gjeld utforminga og rekkjevidda av unntaksføresegnene i lova. I punkt 5.2 blir det drøfta om det skal stillast opp eit krav om skade for at det skal vere høve til å gjere bruk av unntaksføresegnene, og i punkt 5.3 blir det gjort greie for spørsmålet om vidareføring og utvikling av føresegna om meirinnsyn. Om unntaksføresegnene skal vere baserte på dokument eller opplysningar som unntakseining, er behandla i punkt 5.4, medan det i punkt 5.5 blir vurdert kva det skal ha å seie for unntakshøvet at informasjon er ålment kjend eller tilgjengeleg andre stader.

5.2 Skadekrav

5.2.1 Gjeldande rett

Etter gjeldande rett er det ikkje noko allment vilkår for å gjere unntak frå innsynsretten at innsyn vil kunne føre til skade på bestemte interesser. Fleire av unntaksføresegnene stiller derimot i ordlyden eller gjennom etablert tolking krav om skadeverknader for at det skal vere høve til å gjere unntak frå innsyn for eit dokument eller ei opplysning. Dette gjeld § 4 om utsett innsyn, § 6 første ledd nr. 1 om rikets tryggleik m.m., § 6 første ledd nr. 2 om økonomi-, lønns- og personalforvaltninga til det offentlege m.m., § 6 andre ledd om høve til å gjere unntak for heile saka i visse tilfelle og § 6 a der innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Somme føresegner om teieplikt som offentleglova § 5 a viser til, stiller òg opp krav om skadeverknader.

Også dei andre unntaka i offentleglova er utforma på grunnlag av at lovgivaren har rekna med at innsyn i dei fleste tilfelle vil innebere skade på verneverdige interesser. Det er såleis flytande overgangar mellom dei tilfella der ein kan seie at lova direkte byggjer på eit krav om skade, og der ho ikkje gjer det.

5.2.2 Forslaget frå utvalet

Utvalet gjekk på prinsipielt grunnlag inn for at ein bør stille krav om skade for å gjere unnatak frå retten til innsyn. Om utforminga av skadekravet uttalte utvalet (NOU 2003: 30 s. 104):

«Etter utvalgets oppfatning bør adgangen til å gjøre unntak fra offentlighetsprinsippet som utgangspunkt være betinget av at det kan påvises risiko for konkret skade dersom det aktuelle dokumentet gis ut. Et slikt krav vil være i samsvar med utviklingen internasjonalt og den modellen som finnes i den svenske og finske loven. Hvorvidt innsyn vil medføre skade på en interesse, bør som hovedregel vurderes i det enkelte tilfelle, men det kan også tas hensyn til mer generelle og langsiktige virkninger av at det gis innsyn, for eksempel ved de virkninger som vil inntre dersom det etableres en fast praksis ved å gi innsyn i dokumenter av en bestemt type eller innhold. […]

Behovet for nyanserte løsninger når det gjelder utforming av skadekrav, gjør at disse mest naturlig bør plasseres i tilknytning til de enkelte av lovens unntaksbestemmelser, og ikke som en alminnelig bestemmelse.»

5.2.3 Høyringa

Berre nokre få høyringsinstansar har uttalt seg særskilt om spørsmålet om skadekrav. Forbrukarombodet, Barne- og familiedepartementet, Norsk kommunikasjonsforening og Norsk Presseforbund støttar alle opp om utvalet sitt prinsipielle syn om at det mest mogleg bør takast inn skadekrav i dei enkelte unntaksføresegnene.

Norsk Presseforbundog Forbrukarombodet uttrykkjer likevel tvil om utvalet i forslaget til ny lov har lykkast i å følgje opp det prinsipielle standpunktet sitt. Norsk Presseforbund uttaler:

«Sammenlignes formuleringen i dagens offentlighetslov med disse nye prinsippene i unntaksstrukturen, vil terskelen for unntak bli strengere og borgernes mulighet for lik tilgang til informasjon styrkes. Likevel synes vi utvalget ikke i tilstrekkelig grad har lykkes med å inkorporere i de enkelte unntaksbestemmelsene et krav om skadevirkninger for å gjøre begrensninger i retten til dokumentinnsyn, slik et samlet utvalg prinsipielt går inn for.»

5.2.4 Departementet sitt syn

Departementet meiner at det bør stillast krav om at innsyn kan føre til skade eller fare for skade for å gjere unntak frå hovudregelen om innsynsrett. Departementet meiner også at dei enkelte unntaksreglane ideelt sett bør utformast så presist at dei berre gir høve til å nekte innsyn i dei tilfella da det ligg føre slik fare for skade. Eit skadekrav bør dessutan som hovudregel takast inn i dei enkelte unntaka. I nokre tilfelle er likevel presumsjonen for skade så sterk at det ikkje er behov for noko uttrykkeleg skadekrav. Departementet viser til behandlinga av dei enkelte unntaka for ei nærmare vurdering av behovet for skadekrav og formuleringa av dette i høve til kvar enkelt unntaksføresegn.

5.3 Meirinnsyn

5.3.1 Gjeldande rett

Offentleglovutvalet har i NOU 2003: 30 på sidene 100–101 gjort greie for gjeldande rett på følgjande vis:

«Det følger av gjeldende § 2 tredje ledd at forvaltningen skal vurdere om det likevel skal gis innsyn i et dokument helt eller delvis selv om det kan unntas fra offentlighet (meroffentlighetsprinsippet). Utgangspunktet for meroffentlighetsprinsippet er at det foreligger et dokument som etter bestemmelser i loven «kan» unntas fra offentlighet – typisk i medhold av et av unntakene i §§ 5 eller 6. Dersom unntaket gjelder opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt (jf. § 5a), er meroffentlighet utelukket.

Også i vurderingen av om det bør utøves meroffentlighet, er det et sentralt hensyn om offentliggjøring vil medføre skadevirkninger. Det skal også foretas en interesseavveining.

Loven gir i dag ikke nærmere uttrykk for den avveiningen som skal skje under meroffentlighetsprinsippet. I offentlighetsmeldingen er følgende beskrivelse gitt:

«Man plikter i det enkelte tilfellet først og fremst å vurdere om de hensynene som har begrunnet den aktuelle unntakshjemmelen gjør seg gjeldende, og hvilke hensyn som taler for offentlighet. Det må deretter foretas en avveining av de kryssende hensynene, […]»

I Justisdepartementets rundskriv G-18/2001 er det gitt slik anvisning på hvordan en skal gå frem i praksis ved meroffentlighetsvurderingen:

«Når man mottar et innsynskrav, skal man først vurdere om det er et reelt og saklig behov for å unnta dokumentet fra offentlighet. Dersom man finner at dette er tilfelle, må man forsikre seg om at det er hjemmel for å unnta dokumentet fra offentlighet. Dersom dokumentet inneholder taushetsbelagte opplysninger, skal disse opplysningene alltid unntas fra offentlighet.»

I offentlighetsmeldingen ble det videre gitt uttrykk for at bestemmelsen må forstås slik at den «innebærer en oppfordring til å gi innsyn i tilfellene der det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller deler av dokumentet fra offentlighet». Tilsvarende er det gitt uttrykk for i Justisdepartementets rundskriv G-69/98.»

5.3.2 Forslaget frå utvalet

Eit samla utval meiner at bruk av eit skadekrav åleine berre fokuserer på det eine settet av kryssande omsyn – behovet for unntak. Ein vil derfor kunne oversjå at behovet for unntak i nokre tilfelle blir vege opp av fordelane ved innsyn, typisk fordi ei sak har stor offentleg interesse. Utvalet er derfor samd i at ein bør vidareføre ei føresegn om meirinnsyn eller interesseveging. Når det gjeld utforminga av ei slik føresegn, deler utvalet seg i eit fleirtal og eit mindretal.

Fleirtalet meiner at kravet til interesseveging bør komme klarare til uttrykk i lova, både ved at det bør gå fram direkte av lova at ei slik veging av motstridande omsyn skal gjerast, og ved at lova presiserer kva moment ein skal ta omsyn til. Vidare meiner fleirtalet at føresegna bør utformast slik at forvaltninga får ei plikt til ikkje berre å gjere ei interesseveging, men også til å gi innsyn dersom dei omsyna som trekkjer i denne retninga, veg tyngst.

Mindretalet i utvalet meiner at prinsippa om skadekrav og interesseveging i størst mogleg grad bør gjennomførast i samband med utforminga av dei enkelte unntaksheimlane. Dette inneber etter mindretalet si oppfatning at spørsmålet om å gi innsyn i mindre grad enn i dag bør vere avhengig av ei interesseveging i kvart tilfelle.

5.3.3 Høyringa

Eit fleirtal av høyringsinstansane støttar forslaget frå fleirtalet i utvalet. Dette gjeld Utdannings- og forskingsdepartementet, Sivilombodsmannen, Fylkesmannen i Rogaland, Alta kommune, Øvre Eiker kommune, Narvik kommune, Romerike politidistrikt, Jernbaneverket, Utlendingsdirektoratet, Forbrukarrådet, Forbrukarombodet, Konkurransetilsynet, Norsk Kommunikasjonsforening, Norsk Redaktørforening, Norsk Presseforbund, Advokatforeningenog LO.

Forbrukarrådetuttaler:

«Etter Forbrukerådets syn er det viktig å presisere vurderingstemaet og pålegge forvaltningen en plikt til ikke bare å vurdere, men også å utøve meroffentlighet. Dagens situasjon med begrenset domstolskontroll gir uklare rettigheter for private og er derfor utilfredsstillende. Utvalgets mindretall er av den oppfatning at unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven bør presiseres i så stor grad at meroffentlighetsprinsippet blir overflødig. En presisering av unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven vil gjøre behovet for meroffentlighetsprinsippet mindre, men neppe gjøre det helt overflødig. Erfaringsmessig er det lite som tilsier at en lov kan gjøres så kasuistisk at generelle føringer på vurderingene er overflødige.»

Norsk Presseforbund legg òg vekt på at domstolane kan prøve interesseveginga:

«På den ene siden synes vi det hadde det vært ønskelig om utvalget i større grad hadde foretatt en realitetsdrøftelse av hvilke opplysninger som alltid skal utleveres. På den annen side mener vi skjønnsmessige bestemmelser sikrer at det er mulig å ta hensyn til konkrete omstendigheter i den enkelte sak, slik at resultatet blir størst mulig åpenhet. Vi støtter derfor flertallets forslag til § 10 om plikt til offentliggjøring etter en interesseavveining, og vektlegger her at dette anses som et rettsanvendelsesskjønn som vil kunne overprøves av alle klage- og kontrollinstanser. For å lette forståelsen av innholdet i avveiningen og sikre en god praktisering av bestemmelsen, mener vi imidlertid forarbeidene uttrykkelig må presisere at formålsbestemmelsen vil være en sentral retningslinje i denne vurderingen. En understrekning av lovens hensikt med åpenhet i denne sammenhengen, vil i sterkere grad fremheve intensjonen med interesseavveiningen.»

Andre høyringsinstansar er skeptiske til forslaget frå fleirtalet. Det gjeld Nærings- og handelsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet, Forsvarsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Regjeringsadvokatenog Luftfartstilsynet.

Nærings- og handelsdepartementet støtter i prinsippet innføringa av ei interesseveging til erstatning for føresegna om meirinnsyn, men meiner at ei slik interesseveging ikkje bør vere gjenstand for domstolsprøving:

«Utvalgets forslag til en interesseavveiningsbestemmelse til erstatning for meroffentlighetsprinsippet synes fornuftig. Nærings- og handelsdepartementet har imidlertid merket seg at interesseavveiningen det legges opp til etter § 10, i motsetning til dagens meroffentlighetsvurdering, vil kunne være gjenstand for domstolskontroll (ikke fritt skjønn). Departementet stiller seg tvilende til i hvilken grad denne avveiningen egner seg for domstolsprøving. Mulighetene for prosess må blant annet sees i forhold til forvaltningens begrunnelsesplikt med hensyn til avslag på innsynsbegjæringer.»

Regjeringsadvokaten er svært kritisk til forslaget frå utvalet, og meiner at ordninga under gjeldande rett bør vidareførast:

«Illustrerende for synspunktet ovenfor om «uskarpe» avveininger, er lovutkastets § 10. Utvalget har formulert det som et rettsanvendelsesskjønn å ta standpunkt til om hensynene som taler for offentlighet veier tyngre enn de hensyn som har begrunnet regelen om unntak fra offentlighet. En slik avveining er uegnet som et rettslig kriterium som skal anvendes direkte av domstolene og Sivilombudsmannen. Slik loven er formulert er det i realiteten tale om en åpen delegering til Sivilombudsmannen og domstolene til å avgjøre alle offentlighetsspørsmål uten noen lovmessige vilkår eller begrensninger. Avveiningen er av rent verdimessig karakter, og vekten av hensynene vil kunne fortone seg svært forskjellig for de ulike aktørene når det er uenighet om offentlighet. Bestemmelsen innebærer et stort potensial for uenighet, konflikt og klager ved håndhevelsen av loven.

I en del tilfelle vil det ikke være det enkelte dokument, men den samlede virkning som kan tale mot offentlighet – dette gjelder særlig for enkelte interne dokumenter eller råd innhentet fra andre, jf. nedenfor. En slik bredere vurdering vil være vanskelig å foreta for en domstol som skal vurdere ett enkelt dokument ved en enkelt anledning. Jeg kan heller ikke se at Sivilombudsmannen bør gis kompetanse til helt fritt å fastlegge praksis på dette felt. De hensyn som taler for at ombudsmannen bare bør foreta en misbrukskontroll av skjønnsutøvelsen, gjør seg gjeldende med samme styrke på dette området som på andre områder. […]

Regjeringsadvokaten vil på denne bakgrunn sterkt fraråde å oppstille en rettsanvendelsesregel av en så vag karakter når det gjelder offentlighet av dokumenter som omfattes av unntaksregler. Det må som i dag være opp til forvaltningen å vurdere spørsmålet om meroffentlighet.»

5.3.4 Departementet sitt syn

Som utvalet har halde fram, er det ikkje mogleg eller formålstenleg å utforme alle unntaksreglane så presist at dei berre vil femne om dei tilfella der det gjer seg gjeldande eit verkeleg og sakleg behov for å gjere unntak frå innsyn. Skadekrava som er stilte opp i samband med dei enkelte føresegnene, set vidare søkjelyset berre på det eine settet av kryssande omsyn – dei moglege skadeverknadene av innsyn og behovet for unntak. Det er òg viktig å få fram at behovet for unntak i nokre tilfelle bør vegast mot dei omsyna som taler for innsyn. Særleg vil dette gjelde dersom saka har stor offentleg interesse. I likskap med utvalet går departementet derfor inn for å vidareføre ei føresegn om meirinnsyn.

Forvaltninga har alt etter gjeldande lov plikt til å vurdere meirinnsyn, men både utvalet og fleire av høyringsinstansane har gitt uttrykk for at føresegna ikkje fungerer tilfredsstillande i praksis, og at kriteria for vurderinga og kva omsyn som skal inngå, bør komme betre til uttrykk i sjølve lovteksten. Departementet sluttar seg til dette synet og går inn for at det blir presisert i lova at organet skal vege dei omsyna som taler for å nekte innsyn, mot dei omsyn som taler for innsyn.

Eit fleirtal i utvalet har gjort forslag om at føresegna blir utforma slik at forvaltninga får plikt til å gi innsyn dersom dei omsyna som taler for dette, veg tyngre enn dei omsyna som taler for å gjere unntak.

Departementet er samd i at det prinsipielle utgangspunktet bør vere at forvaltninga skal gi innsyn dersom dei omsyna som taler for innsynsrett, veg tyngst.

Problemet med dagens føresegn er først og fremst at forvaltninga ikkje alltid praktiserer ho slik ho er meint. Etter departementet si oppfatning er det derfor nødvendig å klargjere at forvaltninga har plikt til å gjere ei meirinnsynsvurdering, og kva omsyn som skal takast med i ei slik vurdering.

Spørsmålet om føresegna skal utformast slik at forvaltninga ikkje berre får plikt til å vurdere meirinnsyn, men også plikt til å gi innsyn dersom omsyna som taler for dette, veg tyngst, blir da, som utvalet òg peiker på, eit spørsmål om i kva grad domstolane skal kunne prøve vurderingane til forvaltninga. Etter departementet si oppfatning er meirinnsynsvurderinga ikkje eit spørsmål som eignar seg for domstolsprøving. Unntaksheimlane i lova tek sikte på å verne ulike interesser og omsyn, og ei generell føresegn om interesseveging vil derfor måtte vere skjønnsmessig og vag. Det ligg nærmare for forvaltninga å gjere ei slik vurdering enn for domstolane.

Ønsket om å sikre at det berre blir gjort unntak i tilfelle der det er eit verkeleg og sakleg behov for det, vil dessutan etter departementet sitt syn på ein langt betre måte kunne oppnåast ved å innsnevre unntakshøvet i dei enkelte unntaka i lova, slik departementet gjennomgåande har gjort forslag om. Dette vil vere ei meir treffsikker og lettare praktikabel løysing for å oppnå dette enn å falle tilbake på generelle reglar om meirinnsyn eller plikt til offentleggjering etter ei interesseveging.

5.4 Unntakseining

5.4.1 Gjeldande rett

Spørsmålet om unntakshøvet skal vere knytt til dokument eller til opplysningar, og i kor stor grad ein skal gi innsyn i dei delar av eit dokument som ikkje fell direkte inn under eit unntak, har nær samanheng med spørsmålet om meirinnsyn.

Etter gjeldande rett er unntakshøvet som hovudregel knytt til heile dokument. Dette gjeld til dømes unntaka i offentleglova §§ 5 og 6. I nokre høve gjeld unntaka berre opplysningar. Dette gjeld føresegnene i §§ 5a og 6a. I desse tilfella er det likevel høve til å unnata heile dokumentet frå innsyn dersom dei offentlege opplysningane aleine gir eit openbert misvisande bilete av innhaldet, eller dersom dei unnatekne opplysningane utgjer den monalegaste delen av innhaldet i dokumentet, jf. § 5a andre ledd og § 6a andre ledd.

I dei tilfella der unntaksheimlane i utgangspunktet gjeld heile dokumentet, skal forvaltninga etter føresegna om meirinnsyn i § 2 tredje ledd likevel vurdere om det skal givast delvis innsyn i dokumentet.

5.4.2 Forslaget frå utvalet

Eit samla utval tek som utgangspunkt at unntakshøvet ikkje bør rekkje lenger enn det som er nødvendig for å verne dei interessene som ligg til grunn for unntaksføresegna. Utvalet legg til grunn at den mest presise løysninga vil vere å knyte unntakshøvet til opplysningar, men at det i nokre høve vil vere behov for å knyte det til dokumentet. Dette bør etter utvalet si oppfatning vurderast for kvart enkelt unntak. Eit fleirtal i utvalet gjer likevel forslag om at det blir teke inn i lova ei føresegn som slår fast at det berre er dei delane av eit dokument som gir grunnlag for unntak, som kan bli unnatekne, og at ein må gi innsyn i dei andre delane av dokumentet.

Eit mindretal i utvalet støtter ikkje forslaget til ei slik generell føresegn som fleirtalet går inn for. Mindretalet meiner at utgangspunktet bør vere at unntakshøvet knyter seg til dokumentet, fordi dei enkelte delane av eit dokument ikkje kan vurderast skilde frå den samanhengen som heile dokumentet utgjer. I kva grad ein skal fråvike dette utgangspunktet, bør etter mindretalet sitt syn avgjerast ved utforminga av kvar enkelte føresegn.

5.4.3 Høyringa

Eit fleirtal av høyringsinstansane som har uttalt seg, meiner at unntakshøvet som hovudregel framleis bør vere knytt til dokument og ikkje til opplysningar. Dei same høyringsinstansane er generelt kritiske til forslaget om plikt til å gi innsyn i dei delane av eit dokument som ikkje direkte fell inn under noko unntak. Dette gjeld Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet, Olje- og energidepartementet, Utdannings- og forskingsdepartementet, Politidirektoratet, Kredittilsynet, Petroleumstilsynet og Norsk Tipping. Desse instansane legg særleg vekt på at forslaget vil føre til ei auka arbeidsbyrde for forvaltninga ved at ein må skilje ut dei enkelte opplysningane som fell inn under ei unntaksføresegn.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler:

«Etter gjeldende rett er unntaksadgangen i hovedsak knyttet til dokumenter. Utvalgets forslag innebærer at denne unntaksadgangen ikke skal gå lenger enn til opplysningene i et dokument. AAD mener at det ikke er behov for å gjøre en slik endring, med bakgrunn i at offentlighetsloven, herunder også utvalgets forslag, i hovedsak tar utgangspunkt i dokumentbegrepet. I tillegg er departementet av den oppfatning at vektleggingen av dokumentet som enhet har den fordel at det, som også utvalgets mindretall påpeker, er en logisk avgrenset enhet.

Departementet mener at det vil være mulig å ivareta utvalgets hensikter selv om unntaksadgangen knyttes til dokumenter, så lenge kravet til meroffentlighet understrekes og det eventuelt presiseres at departementene har plikt til å vurdere om deler av dokumentet kan offentliggjøres.

AAD vil også peke på at det i en rekke saker kan være vanskelig å skille ut de deler av dokumentene som kan offentliggjøres.»

Olje- og energidepartementet viser til problema med å skilje ut opplysningar som ikkje er omfatta av innsynsretten:

«Denne endringen vil etter OEDs syn kunne få vesentlig negative konsekvenser. Det gjelder særlig behandling av saker med en stor dokumentmengde, som eksempelvis søknader fra selskap om tillatelser etter petroleumsloven, industrikonsesjonsloven og energiloven. Ofte vil disse dokumentene inneholde taushetsbelagte opplysninger i varierende grad. Det anses derimot praktisk lite tenkelig at dokumentet kun består av taushetsbelagte opplysninger slik at en på den bakgrunn kan unnta hele dokumentet. Det kan i slike saker være vanskelig å skille ut hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Det trengs ofte både teknisk og juridisk ekspertise for å avgjøre dette og prosessen kan være tidkrevende. Hvis det skal gjøres i et større omfang, vil det kunne gå ut over de mer primære oppgaver forvaltingen skal ivareta. I dag benyttes offentlighetsloven § 5 a andre ledd om unntak for hele dokumentet dersom de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste del av dokumentet. Etter forslaget til ny offentlighetslov vil ikke denne muligheten lenger være til stede noe som anses som en vesentlig ulempe for forvaltningen. OED vil anføre at det vil være lite å vinne i retning av økt åpenhet ved denne endringen, samtidig som det vil påføre forvaltningen en vesentlig arbeidsbelastning. Av denne grunn er det viktig at dagens ordning videreføres.»

Andre høyringsinstansar støtter forslaget frå fleirtalet i utvalet. Dette gjeld Konkurransetilsynet, Arbeidstilsynet, Direktoratet for naturforvaltning, Forbrukarrådet, Norsk Redaktørforeningog Norsk Presseforbund.

Forbrukarrådetuttaler:

«Etter Forbrukerrådets oppfatning er det positivt at denne regelen får anvendelse også utover området for dagens §§ 5a og 6a. Etter dagens tolkning av bestemmelsen om meroffentlighet må forvaltningen vurdere om deler av dokumenter som faller inn under bestemmelsene i §§ 5 og 6 skal offentliggjøres. Forvaltningen bør offentliggjøre de deler av dokumentet som ikke omfattes av de hensyn som ligger bak unntaksbestemmelsene. En generell bestemmelse om at kun opplysninger skal unntas vil således bare gjøre det lettere for rettssubjektene å gjøre sine rettmessige krav gjeldende, ikke pålegge det offentlige nye byrder.»

5.4.4 Departementet sitt syn

Departementet er samd med utvalet i at utgangspunktet bør vere at unntakshøvet ikkje skal rekke lenger enn det som er nødvendig for å verne dei interessane som ligg bak unntaksreglane, men har likevel valt ei litt anna løysing enn utvalet på dette punktet.

På same måten som utvalet går departementet inn for at unntakseininga i dei fleste unntaka bør vere opplysningar, og ikkje dokument. Prinsippet om at unntaka ikkje bør rekke lenger enn behovet for unntak tilseier at unntakshøvet blir avgrensa til dei opplysningane det vil vere skadeleg å gi innsyn i.

I og med at dei fleste unntaka berre vil gi høve til å nekte innsyn i dei opplysningane det vil vere skadeleg å offentleggjere, er det ikkje nødvendig med ei føresegn om at det skal givast innsyn i dei delane av eit dokument det ikkje er behov for å unnata frå innsyn. I dei tilfella der unntakshøvet er knytt til dokument vil det i alle høve følgje av kravet til meirinnsyn at forvaltninga skal vurdere å gi delvis innsyn dersom behovet for unntak berre er knytt til delar av dokumentet.

Derimot vil det kunne oppstå eit behov for i nokre tilfelle å unnta heile dokumentet sjølv om unntakshøvet i utgangspunktet knyter seg til opplysningar. Departementet gjer derfor forslag om at det blir teke inn ei føresegn som på visse vilkår gir høve til å gjere unntak for heile dokumentet. Dette gjeld for det første dersom dei delane som ikkje er omfatta av eit unntak, vil gi eit misvisande bilete av innhaldet i dokumentet. For det andre vil det vere høve til å unnata heile dokumentet dersom dei opplysningane som er omfatta av eit unntak, utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet. Endeleg vil det vere behov for å unnata heile dokumentet dersom det vil vere svært arbeidskrevjande å skilje ut dei opplysningane som er unnatekne frå innsyn. Dette vil særleg gjelde dersom det dreier seg om store dokument der opplysningane som kan unnatakast, er fordelt over heile dokumentet.

5.5 Opplysningar som er allment kjende

5.5.1 Gjeldande rett

Fleire av føresegnene i gjeldande lov inneheld vilkår om at opplysningane ikkje må vere allment kjende for å gi grunnlag for å nekte innsyn. Dette går klarast fram av føresegna i § 6 første ledd nr. 1, men også andre unntak byggjer indirekte på eit slikt prinsipp. Til dømes må kravet i § 6 a første ledd om at innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar, tolkast slik at det ikkje er høve til å nekte innsyn i dokumentet dersom informasjonen er tilgjengeleg frå andre og like pålitelege kjelder.

5.5.2 Forslaget frå utvalet

Utvalet legg til grunn at det normalt ikkje vil vere grunn til å la innhaldsbaserte unntak omfatte opplysningar som figurerer i dokument som alt er allment kjende. Etter utvalet sitt syn skal dette gjelde sjølv om innsyn lettar tilgangen til opplysningane, så lenge informasjonen er tilgjengeleg frå andre og like pålitelege kjelder. Utvalet gjer forslag om at dette prinsippet blir slått fast i ei eiga generell føresegn.

5.5.3 Høyringa

Utanriksdepartementet, Politidirektoratetog Kredittilsynet har merknader til føresegna. Dei tre høyringsinstansane har ikkje innvendingar til det prinsipielle utgangspunktet, men peiker på at føresegna slik ho er formulert av utvalet kan ha uheldige konsekvensar.

Kredittilsynet stiller spørsmål ved om det er formålstenleg at offentlege forvaltningsorgan skal «legitimere» lekkasjar ved å offentleggjere fakta i saka.

Utanriksdepartementet meiner òg at regelen ikkje bør vere absolutt:

«I lovutkastets § 12 foreslås lovfestet at opplysninger som allerede er kjent eller alminnelig tilgjengelige ikke kan unntas fra offentlighet. Utenriksdepartementet støtter dette som hovedregel. I enkelte tilfeller vil det forhold at opplysninger eller et dokument stammer fra en navngitt kilde eller offentlig instans imidlertid være informasjon som bør beskyttes, for eksempel ut fra kildevernhensyn. Det faktum at opplysninger kommer fra et forvaltningsorgan, kan også være med på å gi dem et ekstra autoritativt preg. Det kan være uheldig at opplysninger som ikke ønskes gjort kjent, blir utlevert av norske offentlige organer, selv om disse kan være tilgjengelige andre steder.»

5.5.4 Departementet sitt syn

I likskap med utvalet meiner departementet på prinsipielt grunnlag at det ikkje er nokon grunn til å la unntakshøvet etter dei innhaldsbaserte unntaka omfatte opplysningar som alt er offentleg kjende. Etter departementet si oppfatning vil dette følgje av ei tolking av dei enkelte unntaksheimlane, og det er derfor ikkje nødvendig at dette kjem til uttrykk i ei eiga allmenn føresegn. Særleg i høve til dei unntaksreglane som inneheld skadekrav, kan ein i utgangspunktet leggje til grunn at eit skadekrav ikkje vil vere oppfylt dersom opplysningane er allment kjende eller tilgjengelege andre stader. Dersom opplysningane berre ligg føre i form av rykte, vil dei ikkje reknast for å vere «kjende». Forvaltninga har såleis ikkje nokon plikt til å gi ut eit dokument som vil sanne rykta. Tilsvarande vil det heller ikkje i dei tilfella der eit dokument er kome ut ved ein feil eller lekkasje oppstå nokon plikt for forvaltninga til å gi innsyn i opplysningane dersom dette vil stadfeste innhaldet i ein ulovleg lekkasje. I slike tilfelle der innsyn vil stadfeste riktigheten av opplysningane, vil det normalt vere slik at eit skadekrav vil vere oppfylt.