6 Unntaka for interne dokument

6.1 Gjeldande rett

6.1.1 Innleiing

Offentleglova § 5 gir høve til å gjere unntak frå innsyn for interne dokument:

«Dokument som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin interne saksforberedelse kan unntas fra offentlighet.

Det samme gjelder dokument for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet

1. av et underordnet organ

2. av særlige rådgivere eller sakkyndige

3. av et departement til bruk i et annet departement.

Unntaket omfatter også dokument som gjelder innhenting av slikt dokument. Det omfatter ikke dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker.

Bestemmelsene i første og annet ledd gjelder ikke saksforslag med vedlegg som blir gitt til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ.»

Paragrafen regulerer høve til å gjere unntak frå innsyn for to svært ulike kategoriar dokument. For det første gir han høve til å gjere unntak for organinterne dokument, jf. første ledd. Dette er dokument som eit forvaltningsorgan sjølv har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing. For det andre gir han høve til å gjere unntak for dokument for eit forvaltningsorgan si interne saksførebuing som er utarbeidde av visse andre organ eller personar, jf. andre ledd.

6.1.2 Unntaket for organinterne dokument

Offentleglovutvalet gir denne utgreiinga for unntaket for organinterne dokument (sjå NOU 2003: 30 s. 112–113):

«Offentlighetsloven § 5 første ledd gir adgang til å unnta fra offentlighet dokumenter som et forvaltningsorgan utarbeider for sin interne saksforberedelse. Unntaket har som følge at forslag, utkast, betenkninger, notater og andre liknende arbeidsdokumenter som tjenestemenn i organet selv har utarbeidet, i stor grad vil kunne unntas fra innsyn.

Innsyn i organinterne dokumenter vil ofte være aktuelt på et tidlig stadium i saksbehandlingsprosessen, og vil kunne legge til rette for offentlig debatt og sørge for verdifull saksopplysning og nyttige korrektiver til forvaltningens saksbehandling. I de lovgivningspolitiske vurderingene som ligger til grunn for gjeldende rett, er det likevel lagt til grunn at disse hensynene etter omstendighetene må vike for mer tungtveiende hensyn som taler for at det må være adgang til å unnta organinterne dokumenter. I forarbeidene er unntaket for organinterne dokumenter begrunnet slik:

«Det som blir gitt av skriftlige fremstillinger på et tidlig trinn i saken i form av notater, utkast m.m. har generelt ikke samme kvalitet som det endelige vedtak og begrunnelse. […] Dessuten er det ofte vanskelig å gi alle interne notater og merknader en form og oppbygging som gjør dokumentene egnet for presentasjon utad. Dette har sammenheng med at saksforberederen ofte arbeider under et sterkt tidspress og derfor ikke har tid til å finpusse alt det han skriver. […] Om det blir kjent for parten (og allmennheten) at det foreligger et bestemt forslag, kan dette forslag etter sitt innhold skape slike forventninger at det er vanskelig å gå imot det.»

Her pekes det også på at en regel om ubetinget offentlighet for organinterne dokumenter dermed i mange tilfeller vil forsinke arbeidet i forvaltningsorganene, og at en slik rett til innsyn i slike dokumenter ville kunne virke hemmende under saksforberedelsen. I så fall vil det kunne bli vanskeligere å få frem mothensyn og avvikende synsmåter, noe som igjen vil gå ut over kvaliteten i arbeidet. Ofte vil det være enklere å foreslå ukonvensjonelle løsninger i et notat som bare skal drøftes internt i et forvaltningsorgan enn i et notat som allmennheten har et ubetinget krav på innsyn i.

Offentlighetsloven § 5 første ledd gir bare grunnlag for å unnta fra innsyn dokumenter som ikke blir sendt ut av vedkommende forvaltningsorgan. Dette følger av kravet om at vedkommende forvaltningsorgan må ha utarbeidet dokumentet «for sin interne saksforberedelse». I den utstrekning et ellers organinternt dokument blir sendt en berørt part eller interesseorganisasjon, vil det ikke lenger kunne unntas fra offentlighet med grunnlag i første ledd. Det gjelder selv om vedkommende dokument klart bærer preg av å være et utkast. Dette har likevel ikke vært ansett til hinder for at et dokument fremdeles regnes som organinternt dersom det bare forevises på møte med utenforstående for å få en rent foreløpig reaksjon.

Dokumentet vil normalt også bli offentlig dersom det sendes ut til andre forvaltningsorganer. I slike tilfeller vil ikke dokumentet utelukkende være benyttet til saksforberedelse som skjer internt i det saksforberedende organet. Det er imidlertid antatt at dette utgangspunktet ikke gjelder unntaksfritt. Det er i litteraturen, med støtte i praksis, lagt til grunn at det etter forholdene må være adgang til et visst internt samarbeid mellom ulike organer på det forberedende stadium i saksbehandlingen uten at utveksling av utkast og kommentarer faller utenfor unntaksadgangen etter § 5 første ledd. Den såkalte Terapibadsaken er illustrerende. I den saken var spørsmålet om et møtereferat i en prosjektgruppe hvor to forvaltningsorganer var involvert, kunne unntas når referatet var sendt fra det ene organet til det andre. Justisdepartementets lovavdeling la til grunn at dokumenter som blir sendt fra et organ til et annet som utgangspunkt blir offentlige, men at det ikke gjelder absolutt. Lovavdelingen viste til at «Terapibadsaka rørar ved arbeidsområda til begge desse kontora. Prosjektgruppa har medlemmer frå begge etatar. Det er då rimeleg at kontora i eit visst mon kan utveksle synspunkt og halde kvarandre orienterte om saka, også ved oversending av skriftleg referat frå prosjektgruppa, utan at referatet dermed vert offentleg.»

Fordi dokumentet i regelen ikke lenger regnes som organinternt og kan unntas etter § 5 første ledd dersom det sendes ut av organet, må det tas stilling til hva som er ett organ i forhold til offentlighetsloven.

Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett organ. De konkrete spørsmål om hva som er ett eller flere organer, er etter hvert blitt avklart i praksis. For drøftelse av en del tilfeller vises det til offentlighetsmeldingen.

Dokumentet må være til forvaltningsorganets saksforberedelse. Dokumenter som avslutter en sak, kan dermed normalt ikke unntas etter § 5 første ledd.»

6.1.3 Unntaka for dokument til den interne saksførebuinga i eit organ som er utarbeidde av andre

Offentleglovutvalet gir denne utgreiinga for unntaket for interne dokument som er utarbeidde av andre (sjå NOU 2003: 30 s. 113–114):

«Offentlighetsloven åpner også for at visse dokumenter som utveksles med andre forvaltningsorganer eller private, kan unntas som interne dokumenter. Unntaksadgangen i § 5 annet ledd omfatter dokumenter til et forvaltningsorgans interne saksforberedelse som er utarbeidet av a) et underordnet organ, b) særlige rådgivere eller sakkyndige eller c) et departement til bruk i et annet departement. Det kreves på samme måte som etter første ledd at dokumentet må være bestemt for den interne saksforberedelsen i organet.

Den generelle bakgrunnen for unntaksadgangen etter offentlighetsloven § 5 annet ledd var et ønske om å sikre organet en krets av «interne rådgivere». Det vil ofte bero på tilfeldigheter om avgjørelsesorganet har tilstrekkelig ekspertise og erfaring representert innenfor organet, og man så det som lite rimelig å legge avgjørende vekt på en slik forskjell når man kommer til spørsmålet om offentlighet. For departementene har utviklingen av deres funksjon som «(faglig) politisk sekretariat» medvirket til at relevant fagekspertise ofte må hentes fra underordnede organer eller utenfra.

Etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav a vil dokumenter utarbeidet av et underordnet organ for den interne saksforberedelsen i det overordnede organet, være unntatt fra offentlighet. Kravet om at dokumentet skal nyttes til den interne saksforberedelse i det overordnede organet, innebærer ofte at dokumenter som det underordnede organet selv har tatt initiativ til å utferdige og oversende det overordnede organet, faller utenfor unntaket og er undergitt offentlighet. Avgjørende for om et organ er overordnet et annet i forhold til unntaket i annet ledd, er først og fremst om det har omgjørings- eller instruksjonsrett overfor det eller kan pålegge det arbeidsoppgaver innenfor vedkommende saksområde.

Offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav b gir adgang til å unnta dokumenter for den interne saksbehandlingen utarbeidet av særlige rådgivere eller sakkyndige. Unntaket tar sikte på personer eller organer med særskilte rådgiverfunksjoner, og omfatter alle typer sakkyndige. Uttalelser innhentet fra andre ordinære forvaltningsorganer som bygger på alminnelige erfaringsgrunnsetninger og den målsetningen organet bygger på, omfattes ikke av unntaket for sakkyndige.

Etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c er det adgang til å unnta fra innsyn departementsuttalelser til bruk i et annet departement dersom dokumentet er utarbeidet for det mottakende departementets interne saksforberedelse. Begrunnelsen for dette unntaket er først og fremst å gjøre det mulig med politiske overlegninger utenfor offentlighetens søkelys. I saker som avgjøres av Kongen i statsråd, vil det normalt foreligge dokumenter som er sendt fra et departement til et annet til bruk for den interne saksforberedelsen. Også disse vil det være grunnlag for å unnta etter offentlighetsloven § 5 annet ledd bokstav c.

Av offentlighetsloven § 5 annet ledd annet punktum fremgår det at unntaket også omfatter «dokument som gjelder innhenting av slikt dokument». Dermed kan dokumenter som i forbindelse med saksforberedelsen sendes til et underordnet organ, til særlige rådgivere eller sakkyndige, eller fra et departement til et annet, unntas fra offentlighet.

Når et dokument kan unntas fra offentlighet med hjemmel i § 5 annet ledd, kan det unntas fra innsynsrett både hos det organet som har mottatt dokumentet, og det organet som har utarbeidet det.

§ 5 annet ledd tredje punktum fastslår uttrykkelig at unntaket for dokumenter som kommer fra underordnet organ, særlig rådgiver eller sakkyndig eller fra et departement til bruk i et annet departement ikke gjelder «dokument innhentet som ledd i den alminnelige høringsbehandling av lover, forskrifter eller lignende generelle saker». Bestemmelsen er ikke til hinder for at korrespondanse i såkalte interne høringer kan unntas etter § 5.»

6.1.4 Interne dokument og meirinnsyn. Innsyn i faktiske opplysningar

Offentleglovutvalet gir denne utgreiinga for plikta til å vurdere meirinnsyn for interne dokument (sjå NOU 2003: 30 s. 114):

«Spørsmålet om meroffentlighet for interne dokumenter er nær knyttet til de hensynene som taler for og mot offentlighet for denne typen dokumenter, både generelt og i det individuelle tilfellet. For en generell omtale av meroffentlighetsvurderingen etter dagens lov vises det til kapittel 9.6.2.1.

Sivilombudsmannen har lagt til grunn som en retningslinje at det bør praktiseres meroffentlighet – også i interne dokumenter – dersom det ikke foreligger tungtveiende grunner for å unnta dokumentet fra offentlighet. Justisdepartementet har lagt til grunn at bestemmelsen må forstås slik at den innebærer en oppfordring til å gi innsyn i de tilfellene der det ikke foreligger et reelt og saklig behov for å unnta hele eller deler av dokumentet fra offentlighet. Man må vurdere om de hensyn som har begrunnet den aktuelle unntakshjemmelen gjør seg gjeldende i det aktuelle tilfellet, og hvilke hensyn som taler for offentlighet. Deretter må det foretas en avveining av de kryssende hensyn. Spørsmålet om å utøve meroffentlighet kan i praksis stille seg forskjellig for de organinterne dokumentene og de dokumentene som er omfattet av unntakshjemmelen i § 5 annet ledd.

Spørsmålet om meroffentlighet i faktiske opplysninger må ses i sammenheng med at offentlighetsloven – i motsetning til forvaltningsloven § 18 fjerde ledd – ikke har noen bestemmelse om rett til innsyn i faktiske opplysninger i interne dokumenter som kan unntas fra offentlighet.»

6.2 Forslaga frå utvalet

6.2.1 Unntaket for organinterne dokument

Utvalet delte seg her i eit fleirtal og to mindretal.

Fleirtalet gjekk inn for å presisere unntakshøvet for organinterne dokument ved at det blir fastsett i lova at følgjande dokument og opplysningar ikkje er omfatta av unntakshøvet for slike dokument:

• dokument som inneheld organet si endelege avgjerd i ei sak

• opplysningar som organet har plikt til å skrive ned etter forvaltningslova § 11 d

• opplysningar innhenta av tenestemenn i organet gjennom synfaring eller gransking av tilhøve utanfor verksemda

• generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet

• føredrag til saker som blir behandla av Kongen i statsråd, etter at saka er avgjord

• instruks i saker som gjeld internasjonal normutvikling som kan få noko å seie for norsk rett

• presedenskort, med mindre kortet gjengir organinterne vurderingar

• endeleg rapport frå ei formelt oppretta arbeidsgruppe og endelege repeterande rapportar frå verksemder eller forvaltningsgreiner

Fleirtalet uttalte bl.a. følgjande om dette forslaget (sjå NOU 2003: 30 s. 137–138):

«Dels vil dette i stor grad være tale om dokumenter som allerede etter dagens regel ikke kan unntas som organinterne, men hvor det kan være behov for å klargjøre dette. Dels vil det være tale om dokumenter som teknisk sett ligger i et grenseland. Dels kan det være dokumenter som antagelig må regnes som organinterne etter gjeldende rett, men hvor gode grunner likevel taler for innsyn. Dette berører ikke kjerneområdet til regelen i dagens § 5 første ledd. Etter flertallets oppfatning er flertallets forslag derfor klart innenfor det mandat utvalget er gitt vedrørende organinterne dokumenter.»

Eit første mindretal i utvalet fann det ikkje formålstenleg å gå nærmare inn på unntaket for organinterne dokument, fordi dette mindretalet meinte at det fell utanfor mandatet til utvalet å ta opp dette spørsmålet (sjå NOU 2003: 30 s. 136 andre spalte). Dette mindretalet foreslo derfor i sitt lovutkast å vidareføre unntaket for organinterne dokument utan endringar, men foreslo samtidig at det skulle takast inn ein forskriftsheimel i lova som gir Kongen høve til å fastsetje at unntakshøvet for dokument som blir utveksla i bestemte statstilknytte organ, skal avgjerast etter føresegna om unntak for dokument mellom underordna og overordna organ.

Det andre mindretalet ønskte ikkje å halde oppe unntak for dokument som byggjer på organisatoriske avgrensingar, slik som i § 5 i gjeldande lov, sjå NOU 2003: 30 s. 141–142. Dette mindretalet foreslo at lova berre skulle innehalde innhalds- og funksjonsbaserte unntaksreglar.

6.2.2 Unntaka for dokument til den interne saksførebuinga i eit organ når dei er utarbeidde av underordna organ

Også her delte utvalet seg i eit fleirtal og fleire mindretal.

Fleirtalet var einig om at det burde presiserast i føresegnene som gir høve til å gjere unntak for dokument for den interne saksførebuinga til eit organ som er utarbeidde av andre, at det er eit vilkår at dokumenta er innhenta av mottakaren.

Fleirtalet var vidare einig om at unntaket for dokument som blir innhenta til bruk for den interne saksførebuinga frå eit underordna organ, burde snevrast inn (sjå NOU 2003: 30 s. 122 andre spalte):

«Det er særlig i to typesituasjoner det vil være behov for å unnta kommunikasjon mellom overordnet og underordnet organ.

Den ene situasjonen er der et underordnet organ trekkes direkte inn i det overordnede organets rent interne saksforberedelse. Det underordnede organets medvirkning i saksforberedelsen får tilnærmet samme karakter som når det overordnete organet utelukkende anvender sine egne tjenestemenn.

Den andre situasjonen gjelder tilfeller der et overordnet organ har behov for å innhente fortrolige vurderinger og råd av faglig eller politisk karakter fra et underordnet organ. Her bør unntaket være avgrenset slik at det bare kommer til anvendelse i spesielle tilfeller, for eksempel i saker der et direktorat har tilnærmet samme funksjon overfor den øverste ledelse i et departement som en egen departementsavdeling.

Konklusjonen blir at unntaksadgangen som følger av § 5 annet ledd bokstav a, bør innsnevres. En innsnevring bør ses i sammenheng med det mer snevert definerte behovet for å unnta foreløpige overveielser i en sak. Spørsmålet er hvordan en slik innsnevring bør gjennomføres i loven.»

Fleirtalet gjekk inn for å formulere føresegna slik at det kan gjerast unntak for «[f]orslag, utkast, utredning og lignende arbeidsdokument».

Eit første mindretal meinte at høvet til å gjere unntak for dokument frå underordna organ bør snevrast inn meir enn forslaget frå fleirtalet la opp til, og gjekk inn for at dette unntaket skulle formulerast slik:

«Utkast, skisser, problemnotater o.l. arbeidsdokumenter utarbeidet som ledd i utredningen av en sak som forelegges underordnet organ for innhenting av merknader til bruk for det overordnede organs interne saksforberedelse, kan unntas fra offentlighet. Det samme gjelder det underordnede organets merknader til saken.»

Eit andre mindretal meinte også at høvet til å gjere unntak for dokument frå underordna organ burde snevrast inn meir enn fleirtalet la opp til med sitt forslag, og gjekk inn for at dette unntaket skulle formulerast slik:

«(1) Dersom et organ trekkes direkte inn i et overordnet organs rent interne forberedelse av en sak, kan arbeidsdokumenter som utveksles som ledd i saksforberedelsen, unntas fra offentlighet.

(2) Dokumenter som knytter seg direkte til et organs konsultasjoner med et underordnet organ, kan unntas fra offentlighet dersom fortrolighet er påkrevd for en forsvarlig ivaretakelse av det ansvar det overordnede organet er tillagt.»

Eit tredje mindretal viste til sitt prinsipielle syn om at høvet til å gjere unntak ikkje bør byggje på organisatoriske avgrensingar.

6.2.3 Unntaket for dokument som blir innhenta frå særlege rådgivarar eller sakkunnige

Fleirtalet meinte det var ønskjeleg å stramme inn unntaket i § 5 andre ledd bokstav b i gjeldande lov om dokument frå særlege rådgivarar eller sakkunnige. Fleirtalet uttalte (sjå NOU 2003: 30 s. 126 andre spalte):

«En bør søke å begrense unntaket til tilfeller der den innhentede uttalelsen har karakter av strategisk eller taktisk rådgivning fra vedkommende person eller institusjon. Tanken er at bestemmelsen bare bør gi grunnlag for unntak der offentliggjøring av korrespondansen med en ekstern instans vil undergrave det saksforberedende organets mulighet til å nå en løsning i saken ut fra den målsetningen organet bygger på eller de interessene som det er satt til å forvalte i saken.»

Fleirtalet meinte vidare at det avgjerande ikkje burde vere rolla rådgivaren eller den sakkunnige generelt har, men at det avgjerande for unntakshøvet i hovudsak burde vere innhaldet i eller funksjonen til det aktuelle dokumentet. Fleirtalet gjekk på denne bakgrunn inn for at (sjå NOU 2003: 30 s. 128 første spalte):

«[…] særlig rådgivning bare bør kunne unntas fra offentlighet i den grad offentliggjøring vil medføre skadevirkninger. Spørsmålet er hvordan dette skal uttrykkes i lovteksten. Flertallet mener at et skadekrav bør komme til uttrykk på samme måte som i § 6 første ledd nr. 2 bokstav a, siden det i realiteten er tale om beslektede unntaksbehov.

Flertallet mener videre at unntaksadgangen bare bør knyttes til den del av et dokument som inneholder særlig rådgivning, slik at de øvrige deler av dokumentet i utgangspunktet skal være offentlige. Men i noen tilfeller kan det være behov for å unnta hele dokumentet, og bestemmelsen er foreslått utformet slik at også dette fremgår.»

Mindretalet viste til sitt prinsipielle syn om at høvet til å gjere unntak ikkje bør byggje på organisatoriske avgrensingar. Forslaget frå mindretalet inneheld ei føresegn som gir høve til å gjere unntak for dokument som blir oppretta eller innhenta i samband med rådgiving til bruk i rettstvistar eller til vurderingar av om det bør førast rettssak, dersom det er grunn til å tru at innsyn kan skade partsstillinga til organet.

6.2.4 Unntaket for dokument som er utarbeidde av eit departement til bruk for saksførebuinga i eit anna departement

Eit fleirtal gjekk inn for at unntaket skal snevrast inn gjennom å presisere at unntaket ikkje skal omfatte innspel som blir innhenta som ledd i allmenn høyring i enkeltsaker. I gjeldande lov gjeld den tilsvarande regelen berre for innspel som ledd i allmenn høyring av generelle saker.

Eit fleirtal gjekk inn for at føresegna skal snevrast inn ytterlegare (sjå NOU 2003: 30 s. 130–131):

«[…] ved at det presiseres i lovteksten at unntaket gjelder for «(f)orslag, utkast, utredning og lignende arbeidsdokument». Dette svarer til det flertallet foreslår når det gjelder unntaksadgangen for dokumenter fra underordnet organ, jf. kap 10.6.4.1. Flertallet mener at en slik innsnevring av lovteksten også på dette punktet vil få frem at det bare er dokumenter av en særlig karakter som kan unntas.»

Eit første mindretal var ikkje einig i det sistnemnde endringsforslaget og ønskte å halde på den gjeldande ordlyden på dette punktet.

Eit andre mindretal viste til sitt prinsipielle syn om at høvet til å gjere unntak ikkje bør byggje på organisatoriske avgrensingar.

6.2.5 Rett til innsyn i faktiske opplysningar

Eit samla utval vurderte om det burde innførast ein rett til innsyn i faktiske opplysningar i dokument som fell inn under unntaka for dokument til den interne saksførebuinga som blir innhenta utanfrå (sjå NOU 2003: 30 s. 131). Dette inneber at det i utgangspunktet skal vere innsyn i dei delane av slike dokument som inneheld faktiske opplysningar, jamvel om dokumentet er av eit slikt slag at det fell inn under eit av desse unntaka.

I spørsmålet om det bør innførast rett til innsyn i faktiske opplysningar, delte utvalet seg i eit fleirtal og eit mindretal. Fleirtalet gjekk inn for å opne for rett til innsyn i faktiske opplysningar i dokument frå underordna organ og i dokument mellom departementa (sjå NOU 2003: 30 s. 134).

Fleirtalet meinte jamvel at retten til innsyn i faktiske opplysningar i slike dokument burde vere avgrensa (sjå NOU 2003: 30 s. 135–136):

«[…] Flertallet mener at retten til innsyn i faktiske opplysninger i denne omgang bør omfatte følgende sakstyper:

• enkeltvedtak

• forskrifter

• forberedelse av lover

• avtaler mellom det offentlige og private

• saker om planlegging og gjennomføring av nærmere bestemte tiltak som kan få vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn og som er avhengig av offentlig tillatelse.

Etter at en har vunnet erfaring med en særlig rett til innsyn i faktiske opplysninger så langt lovforslaget rekker, bør en vurdere å gjøre retten generell.»

6.2.6 Andre former for samarbeid

Utvalet vurderte om det også i andre situasjonar enn dei som fell inn under § 5 andre ledd i gjeldande lov, burde vere høve til å gjere unntak frå innsyn (sjå NOU 2003: 30 s. 124). Utvalet drøfta om det burde innførast høve til å gjere unntak for dokument som kjem frå eit overordna organ til bruk for den interne saksførebuinga til eit underordna organ, og like eins for dokument mellom andre sideordna organ enn departementa. Utvalet sette ikkje fram forslag om at det skal innførast høve til å gjere unntak frå innsyn i slike situasjonar.

6.2.7 Interne dokument som blir sende ut til orientering

Om dette uttaler utvalet (sjå NOU 2003: 30 s. 125–126):

«Et mer spesielt tilfelle som har skapt problemer i praksis, er der dokumenter som for øvrig er ment til den interne saksforberedelsen i et forvaltningsorgan, sendes i kopi til organer som en samarbeider med. Slik utveksling av dokumenter kan være viktig for å holde samarbeidende forvaltningsorganer generelt orientert om utviklingen på et område, selv om vedkommende organ ikke tar del i saksbehandlingen. I dag er rettstilstanden antagelig slik at oversending i disse tilfellene fører til at dokumentet normalt taper sin interne karakter.

[…]

Flertallet (alle unntatt Nils E. Øy) mener likevel at det må være anledning til å sende ellers interne dokumenter i kopi til samarbeidende organer uten at dokumentet av den grunn blir offentlig, så lenge dokumentet hos mottakeren ikke er gjenstand for saksbehandling ut over at dokumentet blir lest til orientering.»

6.3 Høyringa

6.3.1 Innleiing

Eit klart fleirtal av høyringsinstansane som uttaler seg om dette, støttar eller tek utgangspunkt i tilnærminga til utvalsfleirtalet som inneber at offentleglova framleis skal ha unntaksregler som byggjer på organisatoriske og funksjonelle avgrensingar slik som i § 5 i gjeldande lov. Dette gjeld Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementet,Nærings- og handelsdepartementet, Sosialdepartementet, Utdannings- og forskingsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Utanriksdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Vest-Agder, Jernbaneverket, Noregs forskingsråd, Forbrukarrådet, Konkurransetilsynet, Luftfartstilsynet, Norsk Tipping AS, Oslo Politidistrikt, Utlendingsdirektoratet, Petroleumstilsynet, Politidirektoratet, Statens vegvesen, Alta kommune, Oslo kommune, Den Norske Advokatforeningog Næringslivets Hovedorganisasjon.

Sør-Odal kommune, Norges Velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening støttar derimot tilnærminga til mindretalet som går inn for at unntaka i hovudsak ikkje skal byggje på organisatoriske avgrensingar. Norsk Journalistlag uttaler:

«NJ vil peke på at den eksisterende lov skaper store problemer når det gjelder å få innsyn i såkalte interne dokumenter. NJ støtter derfor mindretallsforslaget ved Nils E. Øy om å fjerne dagens unntak for interne dokumenter. Vi mener at offentlighetslovens innholds- og funksjonsbaserte unntak supplert med unntakene som er fremmet av utvalget i helhet og mindretallet, i tilstrekkelig grad ivaretar behovene for unntak fra offentlighet.»

6.3.2 Unntaket for organinterne dokument

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementetog Politidirektoratet går imot eller er skeptiske til å ta inn ei opprekning i lova av dokument som ikkje skal vere omfatta av unntaket for organinterne dokument. Kultur- og kyrkjedepartementet uttaler:

«Konsekvensene av de foreslåtte regler framstår samlet sett som uklare og uoversiktlige. I den grad det allerede følger av gjeldende rett at et organinternt dokument ikke kan anses å være utarbeidet for den interne saksforberedelse, vil det være unødvendig med de særskilte regler som nå foreslås. Kultur- og kirkedepartementet legger til grunn at spørsmålet om hvorvidt kriteriet «for den interne saksforberedelse» er oppfylt for typer av organinterne dokumenter eller opplysninger, også i fortsettelsen mest hensiktsmessig bør vurderes i det enkelte tilfelle, ikke gjennom generelle regler om «unntak fra unntaket» slik som foreslått i flertallets lovutkast.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Samferdselsdepartementet, Sosialdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Konkurransetilsynet, Luftfartstilsynet og Utlendingsdirektoratet har innvendingar til eit eller fleire punkt i opprekninga av dokument som ikkje skal vere omfatta av unntaket for organinterne dokument. Barne- og familiedepartementetuttaler:

«Unntaket som er foreslått i § 15 (2) bokstav c) innebærer imidlertid en utvidelse i forhold til gjeldende rett og bør etter vår oppfatning vurderes nærmere. «Gransking av forhold utenfor virksomheten» kan på BFDs område blant annet gjelde forhold eller hendelser der sterke personvernhensyn vil gjøre seg gjeldende, for eksempel ved en barneverninstitusjon. Det vil også kunne dreie seg om påstander vedrørende misbruk av tilskuddsmidler fra BFD der saksforholdet ikke er avklart, og der offentlighet omkring nærmere undersøkelser kan forhindre eller vanskeliggjøre en videre avklaring. Dette tilsier en klarere avgrensning av unntaket fra hovedbestemmelsen.»

Brønnøysundregistra, Fylkesmannen i Vest-Agder, Konkurransetilsynetog Skattebetalerforeningen støttar derimot eit eller fleire punkt i opprekninga til fleirtalet av dokument som ikkje skal vere omfatta av unntaket for organinterne dokument.

Sør-Odal kommune, Norges Velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforeningmeiner at lova ikkje bør ha reglar der høvet til å gjere unntak byggjer på organisatoriske avgrensingar, og går derfor imot forslaget frå fleirtalet.

6.3.3 Unntaket for dokument for den interne saksførebuinga til eit organ som er utarbeidde av underordna organ

Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Politidirektoratet, Olje- og energidepartementet, Utlendingsdirektoratet, Byrådet i Bergenog Oslo kommunegår imot eller er kritiske til forslaget frå fleirtalet i utvalet om å ta inn vilkåret om at dokumentet må vere «innhenta» i lovteksten. Finansdepartementet uttaler:

«Lovforslaget § 17 gir bestemmelser om adgang til å unnta visse dokumenter som er utarbeidet av underordnede organer, og erstatter § 5 annet ledd bokstav a i gjeldende offentlighetslov. Unntaksadgangen er begrenset til å omfatte dokumenter som overinstansen uttrykkelig har innhentet. Finansdepartementet vil her peke på at enkelte innspill fra underordnede organer bør kunne mottas i fortrolighet, selv om de er avgitt av eget tiltak. Slike innspill vil kunne danne grunnlag for at nye problemstillinger tas opp til behandling i det overordnede organet. Etter vårt syn er det uheldig at nyttige innspill fra et underordnet organ ikke kan behandles fortrolig uten at de er uttrykkelig innhentet.»

Kultur- og kyrkjedepartementetog Forbrukarrådet meiner at endringa fleirtalet gjer forslag om, ikkje vil innebere at unntaket blir snevra inn i tilstrekkeleg grad.

Sør-Odal kommune, Norges Velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforeningmeiner at lova ikkje bør ha reglar der høvet til å gjere unntak byggjer på organisatoriske avgrensingar, og går derfor imot forslaga frå fleirtalet og dei to mindretala som byggjer på at lova framleis skal innehalde eit slikt unntak. Norsk Redaktørforening har likevel nokre merknader som gjeld unntaket for dokument frå underordna organ:

«NR vil protestere på at utvalgets flertall ønsker å videreføre unntaket for dokumenter som sendes fra underordnede organer til overordnede organer (§ 17), selv om det skjer i en noe modifisert form. Dersom man skal ta offentlighetslovens intensjon på alvor, og da særlig de hensyn som vi har vist til under punkt 11, er det åpenbart at faglige vurderinger og synspunkter fra underordnede organer ofte vil være av stor allmenn interesse og ha stor betydning for opplysningen av en rekke offentlige saker. Vi kan ikke se noen andre grunner til å opprettholde et slikt unntak enn rent bekvemmelighetshensyn og den faren forvaltningen åpenbart mener det ligger i å eksponere mellom underliggende – og gjerne faglig sterke organer – og de mer politisk og overordnede hensyn. Særlig blir dette tydelig i forhold til oversendelse av dokumenter mellom enkelte direktorater og deres respektivt overordnede departementer.»

6.3.4 Unntaket for dokument til den interne saksførebuinga til eit organ som er utarbeidde av særlege rådgivarar eller sakkunnige

Finansdepartementet, Utanriksdepartementet, Konkurransetilsynet, Petroleumstilsynet, Politidirektoratet, Oslo kommune, ENOVA SFog Den Norske Advokatforeningstiller spørsmål ved om forslaget frå fleirtalet om unntak for særleg rådgiving vil ivareta behovet for å gjere unntak for rådgiving som blir innhenta utanfrå, eller peiker på behov for unntak. Konkurransetilsynetuttaler:

«Konkurransetilsynet mener at bestemmelsen går for langt. Selv om særlig rådgivning vil kunne være av stor betydning for saksbehandlingen og derfor kan begrunne offentligheter, anser tilsynet behovet for et samarbeid mellom forvaltningsorganene som viktigere. En for vid innsynsrett vil kunne medføre at særlig rådgivning ikke tilflyter forvaltningsorganet eller innholdet endres som følge av innsyn for offentligheten. Tilsynet anser at hensynet til offentlighet ivaretas gjennom meroffentlighetsvurderingen som skal foretas i henhold til forslagets § 10.»

Statens vegvesenuttaler at forslaget frå fleirtalet «synes godt begrunnet».

Forbrukarrådetspør om det er behov for å ha eit generelt unntak for dokument som inneheld særleg rådgiving.

Mandal kommune, Sør-Odal kommune, Norges Velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbundstøttar forslaget frå mindretalet som meiner at lova ikkje bør ha noko generelt unntak for dokument frå særlege rådgivarar, men at det vil være tilstrekkeleg med eit unntak for dokument med rådgiving til bruk i rettstvistar dersom offentleggjering kan skade partsstillinga til organet.

6.3.5 Unntaket for dokument som er utarbeidde av eitt departement til bruk for den interne saksførebuinga i eit anna departement

Ingen høyringsinstansar går imot forslaget frå fleirtalet om at det skal presiserast at unntaket for dokument mellom departementa ikkje gjeld for dokument som blir innhenta i samband med allmenn høyring.

Forsvarsdepartementet, Kultur- og kyrkjedepartementetog Utanriksdepartementetføretrekkjer elles forslaget frå det mindretalet som ønskjer å halde oppe dette unntaket utan endringar.

Sør-Odal kommune, Norges Velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbundstøttar forslaget frå mindretalet som ikkje ønskjer noko generelt unntak for dokument frå eitt departement til bruk for den interne saksførebuinga i eit anna departement, men i staden gjer forslag om føresegner der unntaka i hovudsak byggjer på innhaldet i dokumenta.

6.3.6 Rett til innsyn i faktiske opplysningar i dokument til den interne saksførebuinga som kjem utanfrå

Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet, Olje- og energidepartementet, Utanriksdepartementet, Konkurransetilsynet, Politidirektoratet, Norsk Tipping AS og Den Norske Advokatforeninggår imot eller er i varierande grad skeptisk til forslaget om å gi rett til innsyn i faktiske opplysningar i dokument til den interne saksførebuinga i eit organ som kjem frå underordna organ, og i dokument som kjem frå eitt departement til bruk i den interne saksførebuinga i eit anna departementet. Finansdepartementetuttaler:

«Finansdepartementet vil peke på at det ofte vil være vanskelig å skille mellom faktiske opplysninger og vurderinger. Dette hensynet ble også understreket i St.meld. nr. 32 (1997–98), punkt 5.4.4.2. En lovfestet innsynsrett som foreslått kan vise seg vanskelig å følge konsekvent opp. Vi vil derfor be om at Justisdepartementet i det videre arbeidet med offentlighetsloven nøye vurderer de praktiske sidene av forslaget. Vi viser til at innsyn i faktiske opplysninger også kan gis på grunnlag av prinsippet om meroffentlighet.»

Nærings- og handelsdepartementet, Fylkesmannen i Hedmark, Fylkesmannen i Rogaland og Statens Vegvesenstøttar eller er i varierande grad positive til forslaget om å gi rett til innsyn i faktiske opplysningar i dokument frå underordna organ og i dokument som blir sende mellom departementa.

Statens Vegvesen uttaler:

«Gitt de avgrensninger som flertallet har gått inn for, knytter det seg etter direktoratets syn få betenkeligheter til å gi rett til innsyn i faktiske opplysninger i den typen dokumenter det dreier seg om her.»

Sør-Odal kommune, Norges Velforbund, Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbunder einige med mindretalet som går inn for at lova ikkje skal ha unntak som byggjer på organisatoriske avgrensingar, og spørsmålet om innsyn i faktiske opplysningar er dermed ikkje like aktuelt for desse. Norsk Redaktørforening uttaler seg likevel om forslaget frå fleirtalet for det tilfellet at forslaget frå fleirtalet blir følgt opp:

«NR vil støtte utvalgets forslag om innføring av en rett til innsyn i faktiske opplysninger for de tilfeller at dokumenter kan unntas etter §§ 17 og 18 (§ 20). Vi mener imidlertid at kriteriene for en slik rett, slik de er beskrevet, gir for snevre rammer. Særlig finner vi det underlig at krav om innsyn bare kan fremmes i saker som nevnt i § 20 nr 1. Det er også grunn til å frykte at disse kriteriene, i likhet med flere andre premisser i §§ 15–19 vil bli gjenstand for betydelig usikkerhet og dermed behov for tolkning og avklaring. Dette vil ikke styrke offentlighets-prinsippet og innsynsretten, men derimot skape grobunn for et vell av klagesaker og en uklar rettstilstand. Når det gjelder avgrensningskritieriene i nr 2 mener vi det uansett må klargjøres at forvaltningen plikter å gjøre oppmerksom på i hvilke dokumenter de samme opplysningene finnes, og at kriteriet om «misvisende bilde» fjernes. Det ligger i kortene, og vil være innforstått hos dem som begjærer innsyn på et slikt grunnlag, at et utdrag av visse faktiske opplysninger fort kan gi et misvisende bilde. Også faren for at noen skal få et «misvisende bilde» er for øvrig et argument som kan brukes generelt overfor hele offentlighetsprinsippet.»

6.3.7 Andre former for samarbeid og interne dokument som blir sende til andre organ

Helsedepartementet, Utanriksdepartementetog Petroleumstilsynetmeiner at det også i nokre andre samarbeidskonstellasjonar enn dei som er dekte av forslaga til utvalet kan vere behov for unntak for dokument som blir innhenta til den interne saksførebuinga.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Utanriksdepartementet, Utdannings- og forskingsdepartementetog Politidirektoratetstøttar forslaget frå fleirtalet om at det framleis skal kunne gjerast unntak for dokument etter unntaka for interne dokument jamvel om det er sendt kopi av dokumenta til eit anna organ berre til orientering.

Norsk Redaktørforening uttaler derimot:

«NR vil protestere mot innføringen av et helt nytt unntaksprinsipp i § 20 i utvalgets forslag. Det har vært, og bør være slik at innsynsretten gjelder alle dokumenter som befinner seg hos det enkelte forvaltningsorgan. Den foreslåtte § 20 er et virkemiddel for å vanskeliggjøre innsyn ytterligere, i en tid hvor målet burde være å gjøre innsynet så enkelt som mulig.»

6.4 Departementet sitt syn

6.4.1 Organinterne dokument

I St.meld. nr. 32 (1997–98) (frå regjeringa Bondevik I) s. 61 er unntaket for organinterne dokument grunngitt slik:

«Regjeringen mener at reglene om unntak for organinterne dokumenter gjennomgående er godt begrunnet. Regjeringen legger særlig vekt på ønskeligheten av klare ansvarsforhold utad. Innsynsreglene bør ikke utformes slik at innsyn i organinterne dokumenter skaper tvil om hva som er forvaltningsorganets beslutning eller synspunkt. Interne vurderinger og meningsbrytninger som ledd i saksbehandlingen på veien mot et standpunkt bør som i dag kunne unntas fra offentlighet. Det vises her også til faren for at offentlighet for interne dokumenter vil føre til at forvaltningen i større grad velger muntlige kommunikasjonsformer i stedet for skriftlige. Selv om en slik utvikling motivert av ønsket om å unngå offentlighet ikke er akseptabel både ut fra hensynet til en rasjonell og betryggende saksbehandling og hensynet til i ettertid å kunne dokumentere grunnlaget for beslutningene, kan slike konsekvenser vanskelig fullt ut unngås. Offentlighet omkring interne dokumenter kan også skape forventninger om et bestemt resultat. Dette kan virke uheldig når den endelige avgjørelsen i saken skal tas; det kan føre til at beslutningsfriheten innskrenkes, og at det foreløpige resultatet legges til grunn også i det endelige vedtaket, selv om det alle forhold tatt i betraktning ikke er den beste løsningen. Og velger man i en slik situasjon den beste løsningen, vil den ikke svare til de forventningene som de interne dokumentene har skapt.»

Departementet er i hovudsak einig i desse vurderingane. Departementet meiner samtidig i likskap med utvalsfleirtalet at det vil vere klargjerande og sikre at unntakshøvet ikkje rekk lenger enn behovet for unntak tilseier, dersom det blir teke inn ei opprekning i lova av dokument som ikkje skal vere omfatta av unntaket for organinterne dokument. Etter departementet sitt syn femner likevel opprekninga av slike dokument i forslaget frå utvalsfleirtalet om nokre dokumenttypar der omsyna som grunngir unntaket for organinterne dokument, vil slå inn. Departementet går derfor inn for ei meir avgrensa opprekning enn utvalsfleirtalet. I lovforslaget frå departementet er det presisert at følgjande dokument ikkje skal vere omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument:

• dokument eller del av dokument som inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak

• generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet

• føredrag til saker som blir behandla av Kongen i statsråd, etter at saka er avgjord

• presedenskort, men ikkje dersom kortet gjengir organinterne vurderingar.

Forslaget grip ikkje inn i kjernen til unntaket for organinterne dokument. Forslaget rører heller ikkje ved høvet til å gjere unntak for slike dokument etter dei andre unntaksreglane i lovforslaget.

Omsyna som grunngir unntakshøvet for organinterne dokument, vil i mange tilfelle ikkje slå til for dokument til den interne saksførebuinga som blir utveksla innanfor store organ. Denne problemstillinga blir behandla i høve til kommunar og fylkeskommunar i punkt 7.

Etter departementet sitt syn vil denne problemstillinga også vere aktuell i ein del statlege eller statleg tilknytte organ. Regelen om meirinnsyn vil i nokon grad kunne sikre at unntakshøvet for organinterne dokument ikkje blir brukt i fullt mon i store organ i tilfelle der omsyna bak unntaket ikkje gjer seg gjeldande. Eit viktig føremål med den nye lova er likevel å utforme reglane slik at dei blir enkle å praktisere, samtidig som unntakshøvet ikkje skal rekke lenger enn dei verkelege unntaksbehova tilseier. Departementet meiner at det derfor ikkje er tilstrekkeleg å falle tilbake på meirinnsynsregelen for å oppnå større openheit i store statlege og statleg tilknytte organ, men det bør i tillegg bli gitt reglar som fastset at bestemte dokument i slike organ ikkje skal vere omfatta av unntakshøvet for interne dokument. Spørsmålet om kva for organ og kva for dokument slike reglar skal gjelde, bør likevel utgreiast nærmare og bli sendt på høyring, blant anna slik at dei som dette kjem til å gjelde, får høve til å uttale seg før slike reglar blir fastsetje. Departementet foreslår derfor i første omgang at lova får ein heimel som gir Kongen høve til å fastsetje i forskrift at det ikkje skal kunne gjerast unntak etter unntaket for bestemte organinterne dokument i bestemte statlege eller statlege tilknytte organ. Det kan blant anna vere aktuelt å bruke denne forskriftsheimelen for dokument frå administrasjonen til styret i føretak etter helseføretakslova. Dette spørsmålet må likevel sjåast i samanheng med arbeidet i Helse- og omsorgsdepartementet med revisjon av helseføretakslova, særleg spørsmålet om eventuell lovfesting av opne styremøter. Det vil også vere aktuelt å bruke forskriftsheimelen for dokument frå administrasjonen til kollegial eining i universitet og høgskolar.

6.4.2 Interne dokument som blir innhenta utanfrå

Etter departementet sitt syn vil omsyna som grunngir høvet til å gjere unntak for organinterne dokument, ofte ikkje gjere seg gjeldande for dokument som kjem utanfrå til den interne saksførebuinga i eit organ. For dokument som kjem utanfrå, vil det såleis i hovudsak vere slik at dokumenta er gjennomarbeidde og endelege frå avsendaren si side. Sidan dokumenta kjem utanfrå, vil det normalt ikkje vere fare for at det kan reisast tvil om kva som er avgjerda eller synet til mottakaren i saka. Faren for at avgjerdsfridommen til mottakarorganet skal bli innskrenka, vil som oftast heller ikkje gjere seg gjeldande ut ifrå dei synspunkta andre organ eller personar gjer gjeldande i saka.

Departementet meiner på denne bakgrunn at utgangspunktet bør vere at det ikkje kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som blir innhenta utanfrå, aleine av den grunn at dokumentet er til bruk for den interne saksførebuinga hos mottakaren. Problemet med unntaka i § 5 andre ledd i gjeldande lov er at desse gir høve til å gjere unntak for dokument til den interne saksførebuinga som blir innhenta utanfrå, sjølv om omsyna som grunngir unntakshøvet, ikkje gjer seg gjeldande i det konkrete tilfellet. Dette blir rett nok i nokon grad bøtt på gjennom meirinnsynsregelen i offentleglova § 2 tredje ledd. Denne regelen inneber at forvaltninga, sjølv om det er høve til gjere unntak for eit dokument, skal vurdere om det likevel bør bli gitt heilt eller delvis innsyn i dokumentet. Meirinnsynsregelen inneber likevel ikkje at forvaltninga har plikt til å gi innsyn i eit dokument som er omfatta av unntakshøvet for interne dokument utanfrå. I praksis har ikkje meirinnsynsregelen på ein effektiv måte bøtt på at unntakshøvet etter gjeldande § 5 andre ledd ofte femner om tilfelle der det ikkje ligg føre nokon verkeleg grunn til å nekte innsyn.

Etter departementet sitt syn vil det vere ei betre løysing, både i høve til å oppnå auka innsyn og i høve til kva for administrative og økonomiske ulemper forvaltninga vil bli påført, å stramme inn på sjølve unntaksvilkåra for dokument til den interne saksførebuinga utanfrå enn å følgje forslaget frå utvalsfleirtalet om å innføre reglar om innsyn i faktiske opplysningar i slike dokument. Dersom høvet til å gjere unntak for slike dokument blir innsnevra, vil behovet for reglar om rett til innsyn i faktiske opplysningar bli mindre.

Departementet legg til grunn at ein regel om rett til innsyn i faktiske opplysningar vil vere arbeidskrevjande å praktisere. Fleire av høyringsinstansane har peikt på dette. Dette har også vore den avgjerande innvendinga ved tidligare vurderingar av om ein slik regel burde innførast. I mange tilfelle vil det også kunne setjast spørsmålsteikn ved kor verdifullt det vil vere å få innsyn berre i dei delane av eit dokument som inneheld faktiske opplysningar. Jamvel om utvalsfleirtalet legg opp til at det skal gjelde nokon unntak frå retten til innsyn i faktiske opplysningar for å motverke at regelen skal føre til for store administrative ulemper, går departementet ut ifrå at forslaget vil dra med seg ikkje uvesentlege uheldige administrative verknader. På denne bakgrunnen har departementet komme til at det ikkje vil følgje opp forslaget om å innføre rett til innsyn i faktiske opplysningar i dokument for den interne saksførebuinga som blir innhenta utanfrå.

Departementet går i staden inn for at det skal vere eit vilkår for å gjere unntak for dokument som blir innhenta utanfrå, at innsyn vil skade dei interessene unntaka skal verne om («skadevilkår»). Hovudregelen vil da vere at slike dokument er underlagde innsynsrett dersom det ikkje er fare for skadeverknader i høve til desse interessene ved offentleggjering. Eit slikt skadevilkår vil på ein mykje betre måte enn meirinnsynsregelen sikre at det berre blir gjort unntak når det verkeleg er behov for det. Når skadevilkåret blir teke inn som eit vilkår for unntak, vil dette i motsetnad til det som er situasjonen etter gjeldande rett, innebere at det ikkje vil vere rettsleg høve til å gjere unntak dersom interessene unntaket skal verne om, ikkje vil bli skadelidande dersom det blir gitt innsyn. Vurderinga etter meirinnsynsregelen høyrer derimot inn under forvaltninga sitt frie skjønn, det vil seie at forvaltninga ikkje har noka rettsleg plikt til å gi innsyn sjølv om omsyna bak unntaket ikkje gjer seg gjeldande i det konkrete tilfellet. Forslaget vil vidare sikre at det i stort mon blir gitt innsyn i faktiske opplysningar fordi det i mange tilfelle ikkje vil vere skadeverknader ved å gi innsyn i dokument som berre inneheld denne typen opplysningar.

I forslaget er skadevilkåret i unntaka for dokument som blir innhenta til bruk for saksførebuinga i eit overordna organ frå eit underordna organ og for dokument som er innhenta til bruk i eitt departement frå eit anna, formulert slik at det berre er høve til å gjere unntak dersom det er påkravd for å ivareta omsynet til forsvarlege interne avgjerdsprosessar. Dersom vilkåret er oppfylt, gjeld unntakshøvet heile dokumentet. Unntaket for innspel frå eksterne rådgivarar gjeld etter forslaget berre råd og vurderingar om korleis mottakarorganet bør stelle seg i ei sak. I tillegg er det berre høve til å gjere unntak dersom det er påkravd av omsyn til forsvarleg ivaretaking av organet eller det offentlege sine interesser i saka. Etter dette unntaket vil unntakshøvet som hovudregel berre gjelde dei delane av eit dokument som inneheld slike opplysningar.

I høve til alle unntaka for dokument som blir innhenta utanfrå, har departementet følgt opp forslaget frå utvalsfleirtalet om å presisere at det er eit vilkår for å gjere unntak for slike dokument at dei er innhenta av mottakaren. Dette er ei presisering av gjeldande rett som klargjer at det ikkje kan gjerast unntak for innspel som blir sende av eiga drift frå underordna organ, eit anna departement eller frå andre eksterne rådgivarar.

På same måten som etter gjeldande rett omfattar unntaket etter forslaget også dokument som gjeld innhenting av dokument frå underordna organ, andre departement eller eksterne rådgivarar. Det er også presisert at unntakshøvet også gjeld for innkallingar til og referat frå møte mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom eit organ og eksterne rådgivarar. I gjeldande lov er ikkje dette uttrykkeleg regulert, men det er likevel lagt til grunn at også slike dokument er omfatta av unntakshøvet.

Dokument som blir innhenta som ledd i ei allmenn høyring i ei sak, vil på same måten som etter gjeldande lov ikkje vere omfatta av unntakshøvet for dokument som blir innhenta utanfrå. Departementet har her følgt opp forslaget frå utvalsfleirtalet, slik at dette ikkje berre vil gjelde ved allmenn høyring av generelle saker, men også for innspel i samband med at enkeltsaker blir sende på allmenn høyring.

6.4.3 Andre spørsmål

Departementet er einig med utvalet i at det ikkje bør innførast unntak for dokument som blir innhenta utanfrå i andre høve enn dei som er omfatta av forslaga i punkt 6.4.2.

Departementet kan ikkje sjå at det ligg føre noko behov for ein generell regel som som gir høve til å gjere unntak for elles interne dokument i tilfelle der dei blir oversende andre organ berre til orientering, og har derfor ikkje følgt opp forslaget frå utvalet om dette. Departementet viser elles til merknadene til § 14 når det gjeld organinterne dokument.