6 Forslag om å gi fylkesmannen høve til å reise sak om eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig

6.1 Gjeldande rett

Etter gjeldande rett kan ei ekteskapssak berre reisast av ein av ektemakane sjølve, eller av den som påstår å vere eller ikkje vere ektemaken til saksøkte, dersom ikkje noko anna er bestemt, jf. lov 13. august 1915 nr. 6 om rettergangsmåten for tvistemål (tvistemålslova) § 417 første ledd. Det går fram av ekteskapslova § 24 andre ledd at fylkesmannen har rett til å reise sak for å få ekteskapet oppløyst, dersom det gjeld eit ekteskap mellom nære slektningar, eller dersom det gjeld bigami. Etter tvistemålslova § 418 andre ledd kan fylkesmannen når det gjeld saker om oppløysing etter ekteskapslova § 24 første ledd, også tre inn (intervenere) i ei ekteskapssak for å ta vare på interessene til det offentlege.

Når ei ekteskapssak blir reist av den eine ektemaken, blir den andre part. Blir saka reist av nokon annan, til dømes fylkesmannen, blir begge ektemakane stemna som motpartar. Ein umyndig ektemake er også part. Når sak er reist, kan verja opptre til støtte for den umyndige.

Ei sak om eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig, er eit fastsetjingssøksmål for å få avgjort om det er inngått eit lovleg ekteskap. Begge ektemakane er partar. Gjeld saka om eit ekteskap er gyldig eller ikkje, kan det ikkje avseiast fråværsdom. Ei bigamisak er eit rettsendrande søksmål.

Tvistemålslova § 420 andre ledd inneheld ei føresegn om at der fylkesmannen reiser sak, kan saka reisast i den rettskrinsen der ein av ektemakane kunne ha vore saksøkt.

6.2 Tidlegare føresegn, før lova av 1991

Tidlegare fanst det ei føresegn i tvistemålslova § 417 fjerde ledd om at fylkesmannen kunne reise sak for å få dom for at eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig. Ved behandlinga av den nye ekteskapslova av 4. juli 1991 nr. 47 blei tvistemålslova § 417 endra slik at denne føresegna blei fjerna. Det går fram av NOU 1986:2, Innstilling til ny ekteskapslov, del I side 105, at Ekteskapslovutvalet vanskeleg kunne sjå at føresegna hadde noko å seie i praksis.

6.3 Forslag i høyringsnotatet

Departementet vurderte i høyringsnotatet om det ville vere formålstenleg å gi fylkesmannen høve til å reise sak for å få dom for at eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig. Departementet konkluderte i høyringsnotatet med at det i visse tilfelle kan vere ei sterk offentleg interesse i å få avklart spørsmålet om eit ekteskap er gyldig eller ikkje. Den sterke merksemda tvangsekteskap har fått dei siste åra, har vist at det kan vere eit større behov for eit slikt høve til å reise sak enn det Ekteskapsutvalet gjekk ut frå.

I høyringsnotatet blei det drøfta om eventuelt andre offentlege instansar enn fylkesmannen kunne ha behov for ein slik rett til å reise sak. Som døme på slike offentlege instansar blei trygdekontoret, utlendingsstyresmaktene og folkeregistra nemnde. Departementet kom likevel til at det var mest nærliggjande å velje fylkesmannen som einaste instans, fordi fylkesmannen alt har kompetanse på området.

Ved å gi fylkesmannen ein slik søksmålskompetanse, vil han også få høve til å reise sak der det ligg føre eit tvangsekteskap. Det kan vere til hjelp for ein part som meiner at det ligg føre tvangsekteskap, men som kjenner det som ei stor belastning å gå til sak sjølv. Det er i så fall avgjerande at informasjon om at fylkesmannen har ein slik rett, rekk fram til dei som er tvangsgifte. Høyringsinstansane blei spesielt bedne om å vurdere om det skal vere mogleg for andre - og i så tilfelle kven - å gi fylkesmannen informasjon om at det kan liggje føre eit tvangsekteskap.

I staden for å gi ein generell rett for fylkesmannen til å reise sak, blei alternativet med å gi fylkesmannen ein avgrensa søksmålsrett, som berre gjeld i høve til tvangsekteskap, drøfta. Det kunne la seg gjere ved å utvide ekteskapslova § 16 tredje ledd til også å omfatte fylkesmannen. Departementet konkluderte i høyringsnotatet med at fylkesmannen burde få ein generell søksmålskompetanse.

Reglane om kven som kan reise sak i ekteskapssaker, er samla i ekteskapslova, ikkje i tvistemålslova. Det blei derfor foreslått ein ny § 16 a i ekteskapslova med denne ordlyden:

Fylkesmannen kan reise sak for å få dom for at et ekteskap består eller ikke består.

Ei plassering i ekteskapslova vil vere i samsvar med NOU 2001:32 Rett på sak - lov om tvisteløsning (tvisteloven), der det er foreslått at reglane om rettargang i ekteskapssaker blir flytta til ekteskapslova.

6.4 Synspunkt frå høyringsinstansane

Flesteparten av høyringsinstansane som har uttalt seg spesielt til dette forslaget, uttrykkjer at dei støttar det. Desse instansane er positive: Justisdepartementet, Sosialdepartementet, Fylkesmannen i Nord-Trøndelag, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Datatilsynet, Salten tingrett, Trondheim byfogdembete, Bjørgvin bispedømmeråd og biskop, Møre bispedømmeråd og biskop, Nidaros bispedømmeråd og biskop, Sør-Hålogaland biskop, Nord-Hålogaland bispedømmeråd, Tunsberg bispedømmeråd, Presteforeningen, Stavanger biskop, Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO), Kirkens Familievern, Likestillingsombodet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Advokatforeningens lovutvalg for familierett, arv og skifte, Landsforeningen for lesbisk og homofil frigjøring (LLH), Human-Etisk Forbund (HEF), MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinnerog Barneombodet.

Dei fleste høyringsinstansane støttar forslaget utan å kommentere det nærmare.

Justisdepartementetskriv:

«Justisdepartementet støtter forslaget om å gjeninnføre fylkesmannens adgang til å reise sak om et ekteskap består eller ikke.»

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinnermeiner at forslaget vil lette trykket på unge jenter og gutar som har opplevd tvangsekteskap. Dei uttaler:

«Å føre sak mot sin egen nærmeste familie vil for de aller fleste være svært tungt og belastende, og kan også gjøre utgangspunktet for forsoning vanskeligere.»

Datatilsynet,som òg støttar forslaget, uttaler:

«Med henblikk på kravet om at opplysninger skal være så korrekte som mulig, vil en slik kompetanse hos det offentlige styrke kvaliteten på opplysninger i ulike offentlige registre, som blant annet legges til grunn ved utmåling og tildeling av offentlige ytelser.»

Frå Nord-Hålogaland bispedømmerådsi fråsegn:

«Det viktigste anliggendet i forbindelse med tvangsekteskap, er at den som opplever å ha blitt «utsatt for» ekteskapsinngåelse under tvang, skal ha mulighet til å få ekteskapet erklært ugyldig.

Vi støtter forslaget om å gjeninnføre fylkesmannens rett til å reise sak om et ekteskap skal bestå eller ikke. På den måten kan den som opplever at det er for stor belastning å selv gå til sak, få hjelp. Bigamisaker utgjør ikke en stor saksmengde årlig. Når slike saker oppstår, vil det likevel være en stor fordel om fylkesmannen kan reise sak for å få en endelig avklaring på om første ekteskap består eller ikke. Man kan på den måten få en raskere avklaring av saken i sin helhet.»

Advokatforeningens lovutvalg for familierett, arv og skifteskriv:

«Når det gjelder spørsmålet om å gjeninnføre fylkesmannens adgang til å reise sak om et ekteskap består eller ikke består, er lovutvalget i tvil om en slik bestemmelse vil ha noen større praktisk betydning i dag enn da Ekteskapsutvalget vurderte spørsmålet og konkluderte med at den tidligere bestemmelse i tvml § 417 fjerde ledd ikke hadde noen praktisk betydning. Men på bakgrunn av de siste årenes fokus på tvangsekteskap, støtter vi likevel departementets forslag på dette punkt.»

Nokre av høyringsinstansane foreslår modifikasjonar i forslaget. Kyrkjerådet, Oslo biskop, Agder bispedømmeråd og biskop, Hamar bispedømmerådog Nord-Hålogaland biskopmeiner at søksmålskompetansen til fylkesmannen bør avgrensast til tvangsekteskapssakene. Oslo biskoputtaler:

«Oslo biskop vil understreke betydningen av disposisjonsprinsippet og vil derfor ikke gi sin støtte til at fylkesmannen ved lovendringen gis en generell adgang til å reise sak. Oslo biskop vil begrense en slik rett til bare å gjelde i forhold til tvangsekteskap ved å utvide ekteskapslovens § 16 tredje ledd til også å gjelde fylkesmannen. Oslo biskop vil også påpeke nødvendigheten av å legge avgjørende vekt på prinsippet om «barnets beste» i slike saker.»

Kyrkjerådeter i tvil om det er finst god nok grunn til å innføre ei slik føresegn, og skriv at dersom ein slik regel blir innført, må det offentlege opptre med stor varsemd, på grunn av konsekvensane av ein dom som seier at eit ekteskap er ugyldig. Kyrkjerådetpeiker på at eit alternativ kan vere å avgrense den søksmålskompetansen fylkesmannen skal ha. Frå fråsegna:

«Kirkerådet er i tvil om det er tilstrekkelig grunn til å innføre en generell regel om at fylkesmannen skal ha adgang til å reise sak for å få fastslått om et ekteskap består eller ikke. Departementet peker i høringsnotatet på noen tilfeller der det offentlige har en sterk interesse i å få avklart om et ekteskap består eller ikke. Det savnes likevel en grundigere drøftelse av forholdet mellom en slik generell regel som foreslås, og andre regler som gir offentlige instanser visse rettigheter for å ivareta det offentliges interesser i saker på dette rettsområdet. Som departementet framholder, vil en dom som fastslår at et ekteskap er ugyldig, ha virkning både framover og bakover i tid. Den kan dermed få vidtrekkende og alvorlige konsekvenser, blant annet for farskap og foreldreansvar. Dersom det skulle bli innført en slik regel som foreslås, må det offentlige opptre med stor varsomhet.

En alternativ mulighet kan være å gi fylkesmannen en mer begrenset søksmålsadgang i saker om ugyldighet på grunn av tvang, jf. § 16 tredje ledd i gjeldende ekteskapslov.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO)meiner at det er viktig at fylkesmannen får ein generell søksmålskompetanse, for at denne retten ikkje berre skal kunne knytast til saker som vedrører nokre få miljø, og stigmatisere desse miljøa endå meir. Frå fråsegna siterer departementet:

«LO er enig i at fylkesmannen skal ha mulighet til å reise sak der det foreligger et tvangsekteskap. For at denne retten ikke bare skal kunne knyttes til saker som berører noen få miljøer og stigmatisere disse ytterligere, mener LO at fylkesmannen bør gis en generell søksmålskompetanse. LO vil understreke viktigheten av at fylkesmannen bør ha en aktiv informasjons- og veiledningsrolle i slike saker med tanke på valget mellom skilsmisse og ugyldighet.»

Fylkesmannen i Nord-Trøndelagseier at talet på saker neppe kjem til å bli særleg stort. Dei bed derfor departementet om å vurdere å gi nokre fylkesmannsembete i oppgåve å behandle saker også frå andre fylke. Talet på saker kjem truleg til å vere så lite at det kan vere vanskeleg for kvart enkelt embete å tileigne seg nødvendig ekspertise.

Nidaros bispedømmerådog Nidaros biskop,som støttar forslaget, meiner at det bør vere nok at denne avgjerdsmakta blir gitt til fylkesmannen åleine. Stavanger biskoper av same oppfatning. Fylkesmannen i Buskeruddeler ikkje denne oppfatninga. Dei meiner at også andre bør ha høve til å reise sak.

Offentlige familievernkontorers organisasjon (OFO)støttar forslaget. Når det gjeld spørsmålet om det skal vere mogleg for andre - og i så tilfelle kven - å gi fylkesmannen informasjon om at det ligg føre eit tvangsekteskap, har landsstyret i OFO drøfta dette, og dei vil understreke at slik informasjon aldri skal kunne givast utan samtykke og/eller i forståing med den eller dei det gjeld. Departementet siterer:

«Fagfolk ved familievernkontorene rapporterer at man står overfor store faglige og etiske problemstillinger i møte med ektepar som lever i arrangerte ekteskap, da grenseoppgangen mellom tvangsekteskap og arrangerte ekteskap ikke alltid er lett å definere, heller ikke av ektefellene selv. (...) På denne bakgrunn mener OFO at man skal være varsom med å åpne for mulighetene for at andre enn partene selv skal kunne gi fylkesmannen informasjon om at det foreligger tvangsekteskap. OFO vil imidlertid understreke betydningen av at informasjon om at fylkesmannen kan reise sak om ekteskapets gyldighet, når fram til den/de som er tvangsgiftet. OFO foreslår derfor informasjonsplikt om dette ved landets krisesentre, sosialkontorer, barnevern, familievernkontorer og eksterne meklere.»

Senter mot etnisk diskrimineringviser til at føresegna er utforma som ei kan-føresegn som gir fylkesmannen høve til sjølv å vurdere om han ønskjer å reise sak. Dei går derfor ut frå at fylkesmannen vurderer behovet for avklaring opp mot følgjene for dei involverte partane:

«Forslaget innebærer en begrensning i forhold til disposisjonsprinsippet som innebærer at folk stort sett står fritt i forhold til hvordan de vil ordne sine rettsforhold. Samtidig kan en dom om ugyldighet få store konsekvenser for dem det angår. F. eks. kan forslaget innebære at en kvinne etter 10 år i Norge får beskjed om at grunnlaget for opphold ikke lenger er til stede, og at hun derfor må returnere til sitt opprinnelige hjemland. En viktig målsetting med de endringer som er foreslått, er å beskytte kvinner og barn som utsettes for tvangsekteskap. Selv om departementet i sin vurdering legger vekt på at kvinner som får sine ekteskap oppløst på denne måten, kan slippe den stigmatisering som en skilsmisse innebærer, er det ikke gitt at dette vil være den vanlige oppfatning i kvinnens hjemland og sosiale miljø. Hun har levd som en gift kvinne, og hun har kanskje barn og vil i de fleste situasjoner neppe fremstå som ugift.

Senter mot etnisk diskriminering forutsetter derfor at fylkesmannen i vurderingen av hvilke saker det bør reises sak i, foretar en forholdsmessig vurdering av behovet for avklaring opp mot følgene for de involverte parter.»

Fylkesmannen i Buskerudstiller seg tvilande til om forslaget er formålstenleg, ettersom fylkesmannen sjølv i liten eller ingen grad vil ha behov for å reise sak. Dersom andre offentlege instansar har eit slikt behov, meiner Fylkesmannen i Buskerudat desse instansane sjølve bør få høve til å reise sak. Frå denne fråsegna:

«Fylkesmannen ser at forslaget kan innebære at fylkesmannen anlegger søksmål i de tilfellene det foreligger tvangsekteskap, og at dette kan være til hjelp for en part som mener at det foreligger tvangsekteskap, men som føler det som en stor belastning å gå til sak selv. Fylkesmannen vil i en slik situasjon måtte vurdere hvorvidt det er grunnlag for å reise en slik sak, på bakgrunn av bevisene i saken. I denne vurderingen vil det være nødvendig å innhente uttalelser fra andre instanser som har en lovpålagt taushetsplikt. Dersom bestemmelsen gjeninnføres, bør departementet vurdere om andre offentlige instanser skal pålegges en opplysningsplikt til fylkesmannen der det er mistanke om tvangsekteskap. Det bør også avklares på prinsipielt grunnlag om fylkesmannen skal fremstå som saksøker i denne type saker, og om dette harmonerer med embetets øvrige oppgaver.»

Fylkesmannen i Oslo og Akershusaksepterer at det i somme tilfelle kan vere behov for å ha ein slik heimel, men meiner at det må vere ein unntaksregel. Frå denne fråsegna siterer departementet:

«Vi er imidlertid av den oppfatning at bestemmelsen eventuelt må være en unntaksbestemmelse, og at det i utgangspunktet må være partene som har hovedansvaret for å få fastslått sin ekteskapelige status. I forbindelse med saker om separasjon og skilsmisser får fylkesmannen jevnlig henvendelser fra parter som hevder at ekteskapet ble inngått ved tvang. Ut ifra sakens art og fylkesmannens behandlingsmetode, som i hovedsak er skriftlig, mener vi at det kan være vanskelig og ikke minst svært tidkrevende for fylkesmannen å vurdere holdbarheten i påstander om tvangsekteskap.»

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)støttar ikkje forslaget. Dei uttaler mellom anna:

«OMOD vil absolutt fraråde at andre enn ektefellene selv gis anledning til å anlegge et søksmål vedr. gyldigheten av ekteskap. OMOD ser ingen fordeler med å gi fylkesmannen søksmålskompetanse som ikke kan oppnås på annen måte. Gjennom gratis rettshjelp og rådgivning kan personer som er utsatt for tvangsekteskap, oppnå det samme (...) Til gjengjeld risikerer de ikke å miste kontrollen over egen sak.»

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)fryktar at søksmålskompetansen til fylkesmannen kan misbrukast til å fremje «utidige utlendingspolitiske formål». Dei uttaler vidare:

«OMOD kan ikke se at høringsnotatet konkretiserer hvilke fordeler en tvangsgiftet person vil få ved at fylkesmannen får en selvstendig søksmålskompetanse. En umiddelbar risiko kan derimot være at saksbehandlere hos fylkesmannen «overtar» saken og gjennomfører den på en måte som er i motstrid med klientens ønsker. En ekteskapsannullering kan ha potensielt store virkninger. Dette gjelder ikke minst hvis den berører den ene ektefelles oppholdsgrunnlag i Norge, og her kan man godt forestille seg at myndighetene tar hensyn til andre enn bare klientenes interesser, for eksempel utlendingspolitiske føringer. Det er for eksempel ikke utenkelig at den ene ektefellen ønsker å beskytte den andre mot risikoen for å miste oppholdstillatelsen. Vil fylkesmannen under alle omstendigheter legge en slik sak død, eller kan det tenkes at fylkesmannen viderefører den av eget tiltak?

En annen mulighet er at selvstendig søksmålskompetanse hos fylkesmannen kan åpne for at utenforstående tredjepersoner som gir opplysninger til fylkesmannen, kan få for stor innflytelse og sammen med fylkesmannen bidra til å ta selvbestemmelsen fra de personer hvis interesser burde stå i sentrum. For OMOD er det også et spørsmål om man i alle forhold kan utelukke at fylkesmannen reiser sak om tvangsekteskap mot ektefellenes eget ønske. Ut fra dette har OMOD kommet til at det beste (er) at ektefellene fremdeles bør være de eneste som har adgang til å reise søksmål.»

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)har også uttalt seg om i kva grad det skal vere mogleg for andre - og i så tilfelle kven - å gi fylkesmannen informasjon om tvangsekteskap:

«OMODs svar på dette er at utenforstående personer ikke må true ektefellenes egen selvbestemmelsesrett. Av dette følger at fylkesmannen ikke bør ha noe samarbeid med tredjepersoner uten samtykke og deltakelse fra ektefellen(e) som er gjenstand for saken. Dersom ikke noen av ektefellene ønsker en sak, bør fylkesmannen alltid respektere dette. OMOD kan ikke se at det kan komme noe godt ut av at fylkesmannen eventuelt må stevne de personer som man har til hensikt å hjelpe for retten, og tvinge dem til å forklare seg mot sin vilje.»

6.5 Vurderingar og forslag frå departementet

Eit av dei sivilprosessuelle grunnprinsippa er disposisjonsprinsippet, som går ut på at det i stor grad står folk fritt korleis dei vil ordne rettsforholda sine. Ifølgje den privatrettslege disposisjonsfridommen er det opp til partane om dei vil bruke rettsapparatet, reise sak, gjennomføre eller fråfalle saka osv. I utgangspunktet taler dette imot å gi fylkesmannen høve til å reise sak om eit ekteskap er gyldig eller ikkje. Men samtidig og i visse tilfelle har det offentlege rett til, og som regel også plikt til, å reise sak eller opptre i ei sak som alt er reist, for å sikre dei offentlege interessene i saka, jf. ekteskapslova § 24 andre ledd, tvistemålslova §§ 417 og 429 og barnelova § 13, som regulerer spørsmålet om når fylkestrygdekontoret har rett til å opptre i nedstammingssaker generelt og farskapssaker spesielt.

Eit anna viktig motargument, som fleire høyringsinstansar peiker på, er at ei føresegn om at offentlege styresmakter har rett til å reise sak om eit ekteskap er gyldig, kan bli utan praktisk verknad, slik Ekteskapslovutvalet konkluderte. Det skal mykje til før det offentlege vil ta seg bryet med å gå til rettslege steg for å få avgjort spørsmålet om eit ekteskap er gyldig. Partane kan sjølve reise slik sak, og det kan argumenterast for at det er ei betre løysing at partane sjølve avgjer dette spørsmålet. Dersom ein av partane eller begge ønskjer ein stønad, ei teneste eller ein rett der det er avgjerande at ekteskapet er gyldig, er det ikkje urimeleg at dei sjølve må få avklart spørsmålet.

Departementet har likevel kome til at det i visse tilfelle kan vere ei sterk offentleg interesse i å få avklart spørsmålet om eit ekteskap er gyldig eller ikkje. Den sterke merksemda tvangsekteskap har fått dei siste åra, har vist at det kan vere eit større behov for ei slik avklaring enn det Ekteskapsutvalet gjekk ut frå. På bakgrunn av dette og den breie støtta frå fleirtalet av høyringsinstansane held departementet på forslaget.

I praksis kjem det frå tid til anna opp saker der spørsmålet om eit ekteskap er gyldig, kunne ha blitt avklart av rettsapparatet dersom fylkesmannen hadde hatt rett til å reise sak. Til dømes kan det nemnast at i ei bigamisak reist av fylkesmannen må domstolen prejudisielt ta stilling til om det første ekteskapet er gyldig eller ikkje gyldig. Dersom retten etter ei slik prejudisiell vurdering kjem til at det første ekteskapet ikkje er gyldig, blir saka avvist. Det ligg ikkje føre bigami. Men det blir ikkje avsagt ein fastsetjingsdom om at det første ekteskapet ikkje er gyldig. Den prejudisielle avgjerda blir gjerne lagd til grunn i andre saker, og det kan vere uheldig at dette ikkje er endeleg avklart. Det kan i ei slik sak argumenterast for at det ville vere rimeleg at fylkesmannen også kunne reise sak for å få ei endeleg avklaring på spørsmålet om det første ekteskapet er gyldig eller ikkje gyldig. Denne problemstillinga har oppstått i praksis.

Spørsmålet om eit ekteskap er gyldig eller ikkje, er også praktisk å få avklart i tilfelle der den eine eller begge partar bruker falsk identitet ved inngåinga av ekteskapet. Dersom ingen av partane i saka ønskjer å gå til sak, blir ekteskapet verande gyldig. (Dersom dei har misbrukt identiteten til andre, må også dei som «eier denne identitet», kunne reise sak.) Det offentlege har etter gjeldande regelverk ikkje høve til å reise sak i eit slikt tilfelle, og det blir sett på som uheldig at ingen gjer noko med eit slikt forhold.

Departementet vurderer det slik at heimelen også kan nyttast der det kan stillast spørsmål om eit ekteskap inngått i utlandet, strir mot norsk rettskjensle (ordre public), til dømes på grunn av låg ekteskapsalder.

Den viktigaste grunngivinga for å gi fylkesmannen søksmålskompetanse i slike saker er at fylkesmannen kan ha høve til å reise sak der det er snakk om eit tvangsekteskap. Det kan vere til hjelp for ein part som meiner at det ligg føre tvangsekteskap, men som føler at det er ei for stor belastning å gå til sak sjølv.

Nokre høyringsinstansar meiner at søksmålskompetansen bør avgrensast til tvangsekteskapstilfella, andre er av den oppfatning at søksmålskompetansen bør vere generell. Etter departementet si vurdering bør det vere ein generell søksmålskompetanse, sidan det offentlege kan ha behov for å reise sak, jf. det som er sagt ovanfor, også i andre tilfelle enn tvangsekteskapssakene. Ved å gi fylkesmannen ein generell kompetanse unngår ein dessutan, som Landsorganisasjonen i Norge (LO)peiker på, at denne retten ikkje berre skal kunne knytast til saker som gjeld nokre få miljø og stigmatisere desse endå meir.

I høyringsnotatet blei det reist spørsmål om andre instansar enn fylkesmannen burde ha ein slik søksmålskompetanse. Tre høyringsinstansar har uttalt seg om dette, av dei er to negative og ein positiv.

Både trygdekontoret og utlendingsstyresmaktene kan ha behov for søksmålskompetanse på dette området. Trygdekontoret kan ha behov for ei avklaring der spørsmålet om eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig, kan ha noko å seie for om vilkåret for å få utbetalt visse stønader er oppfylt. Utlendingsstyresmaktene kan ha eit slikt behov til dømes i høve til spørsmål om familiesameining.

Også folkeregistra har i somme saker eit behov for å få ei avklaring av om eit ekteskap er gyldig eller ikkje. Departementet får ei rekkje førespurnader om eit ekteskap er gyldig eller ikkje, men har ikkje kompetanse til å avgjere slike enkeltsaker. Fråsegner om eit ekteskap er gyldig, blir derfor berre gitt på generelt grunnlag.

I høyringsnotatet side 18 skriv departementet:

«I følge «Håndbok i folkeregistrering»gjelder følgende saksbehandlingsrutiner for vigsler i utlandet for personer busatt i Norge:

«Dersom folkeregisteret er i tvil om innholdet i dokumentet eller om det er gyldig som vigselsdokument, må det kontakte Sentralkontoret for folkeregistrering.» I følge Sentralkontoret for folkeregistrering er utgangspunktet at vigselen blir godtatt dersom den er gyldig i landet der den er foretatt, med mindre vigselen er sterkt støtende mot norsk rettsoppfatning dvs. «ordre public»-regelen. Ved denne vurderingen forholder Sentralkontoret seg til departementets retningslinjer om at det for eksempel i dag aksepteres at en gifter seg ved fullmektig, mens flerkoneri ikke aksepteres. Folkeregisteret foretar således en «prejudisiell» avgjørelse og avviser registrering i de mest tvilsomme sakene. Folkeregisteret kan ikke selv reise sak. For enkelte kan det nok være vanskelig å forstå at folkeregisteret er en registreringsinstans, og ingen godkjenningsinstans. Dette medfører at selv om noe står registrert i folkeregisteret, trenger det ikke nødvendigvis være korrekt. Men på den annen side utløses en del rettsvirkninger av å stå registrert i folkeregistret med gitte opplysninger. Eksempelvis kan det nevnes at om en mann må erkjenne farskap for sitt barn ved fødselen, er avhengig av hvilken sivilstand han er oppført med i folkeregisteret.»

Departementet ser at også andre instansar kan ha behov for å reise sak om eit ekteskap er gyldig, men er av den oppfatning at det er mest ryddig/oversiktleg og formålstenleg at slik søksmålskompetanse for andre enn partane blir avgrensa til fylkesmannen. Etter gjeldande rett kan fylkesmannen reise sak om oppløysing av ekteskap i visse tilfelle, og fylkesmannen hadde tidlegare ein slik generell kompetanse. Vidare har fylkesmannen ei rolle både når det gjeld inngåing av ekteskap - som klageinstans for partane dersom vigsel blir nekta - og ved oppløysing av ekteskap - fylkesmannen gjer vedtak i separasjons- og skilsmissesaker.

Sjølv om berre fylkesmannen får søksmålskompetanse, bør andre offentlege instansar ha høve til å be fylkesmannen om å vurdere å reise sak om eit ekteskap er gyldig. Eit slikt høve bør i så fall nyttast berre unntaksvis, for å få avklart prinsipielle saker, til dømes kan det vere spørsmål om eit utanlandsk inngått ekteskap strir mot norsk rettskjensle (ordre public) på grunn av låg ekteskapsalder. Det bør ikkje vere slik at alle saker der ein offentleg instans er i tvil om eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig, skal leggjast fram for fylkesmannen. Heimelen bør nyttast når det vil vere svært uheldig at situasjonen ikkje blir avklart. Eit slikt tilfelle kan vere når det til dømes ligg føre ein straffedom for tvangsekteskap i saka, jf. straffelova § 222, og tvangsekteskapet består, då vil det kanskje vere nærliggjande at fylkesmannen reiser sak, jf. forslag til ny § 16 a. Også her bør det vere i samsvar med ønsket til den eller dei som har vore utsett for tvangen. Sjølv om det ligg føre ein straffedom for tvangsekteskap, kan vedkomande som har vore utsett for tvangen, ønskje å få ekteskapet oppløyst ved skilsmisse, til dømes av omsyn til barna, framfor å få dom for at ekteskapet er ugyldig.

Departementet er einig med dei høyringsinstansane som har uttalt at føresegna må nyttast med varsemd, på grunn av dei store konsekvensane ein dom som slår fast at eit ekteskap er ugyldig, kan få.

Tvangsekteskap kan vere ei stor påkjenning for den eller dei som har vore utsett for det. I fleire tilfelle har den som har vore utsett for tvangen, valet mellom å godta ekteskapet eller å bli utstøytt av familien. Etter departementet si oppfatning bør derfor fylkesmannen ikkje reise sak ved mistanke om tvangsekteskap med mindre det er gjort i forståing med ein eller begge ektemakane. Dette utgangspunkt verkar naturleg, då den eller dei som har vore utsett for tvangen, reint faktisk vil ha stor innverknad på utfallet av saka. I mange tilfelle kan det vere vanskeleg å få saka opplyst dersom ikkje vedkomande ønskjer at fylkesmannen skal gå til sak. Hans eller hennar forklaring vil ofte vere det viktigaste i saka. Fylkesmannen i Oslo og Akershusuttaler at dei jamleg får førespurnader frå partar som hevdar at ekteskapet blei inngått under tvang, og at det kan vere vanskeleg og svært tidkrevjande å vurdere sanningsverdien i slike påstandar. Til dette vil departementet kommentere at det ikkje er tenkt at fylkesmannen i alle saker der det blir sett fram påstandar om tvangsekteskap, skal gjennomføre inngåande undersøkingar. Det har fylkesmannen korkje kompetanse eller ressursar til. Det må vere dei meir opplagde sakene der det er behov for å få avklart om eit ekteskap er gyldig eller ikkje gyldig, at fylkesmannen bruker kompetansen til å fremje saka for domstolen. Det må altså finnast nokså klare haldepunkt for at det ligg føre eit tvangsekteskap.

Problemstillingar knytte til teieplikt og opplysningsplikt er mellom anna reiste av Fylkesmannen i Buskerud.Når fylkesmannen skal vurdere om det er grunnlag for å reise sak ved mistanke om tvangsekteskap, kan fylkesmannen ha behov for å hente inn fråsegner frå andre instansar som har lovpålagd teieplikt. Fylkesmannen i Buskerudforeslår derfor at det må vurderast om andre offentlege instansar skal påleggjast ei opplysningsplikt til fylkesmannen der det er mistanke om tvangsekteskap. Departementet finn det ikkje formålstenleg å innføre ei opplysningsplikt for andre offentlege instansar ved mistanke om tvangsekteskap. Ei slik opplysningsplikt kan føre til ein risiko for at dei som har vore utsette for tvangsekteskap, vil vegre seg for å oppsøkje hjelpeapparatet. Det vil vere ein uheldig og utilsikta konsekvens. Formålet med at fylkesmannen skal ha høve til å reise sak i tvangsekteskapstilfella, er først og fremst omsynet til dei som har vore utsette for tvangen. Det å gi fylkesmannen ein søksmålskompetanse vil ikkje ha følgjer for reglane om offentlege og private organ si teieplikt og opplysningsplikt. Om ein instans kan gi frå seg opplysningar utan å bryte teieplikta, er avhengig av dei alminnelege reglane for teieplikt. Ei aktuell føresegn i denne samanheng vil truleg vere forvaltningslova § 13 a nr. 1 (oppheving av teieplikt ved samtykke frå den som har krav på at teieplikta blir halden).