3 Tiltak for å beskytte søkeren mot mishandling eller grov utnyttelse i sak om visum

3.1 Innledning

På samme måte som enkelte referansepersoner misbruker den maktposisjonen de har i saker om familieetablering, forekommer det i visumsammenheng at søkeren blir offer for kynisk utnyttelse. Situasjonen kan være at partene enten planlegger å inngå ekteskap, eller at de foreløpig bare har avtalt å utvikle et nærmere forhold. Erfaring indikerer at enkelte menn driver en «bruk og kast-utnyttelse» av kvinner ved at de stadig inviterer nye kvinner på tre måneders besøksopphold uten å ha reelle planer om å etablere et mer varig forhold.

I det følgende behandles spørsmålet om det bør innføres en særskilt hjemmel for å nekte å utstede besøksvisum i tilfeller hvor myndighetene blir kjent med at referansepersonen utsetter kvinner på besøksopphold for mishandling eller grov utnyttelse. I denne forbindelse behandles også spørsmålet om hvilken adgang myndighetene skal ha til å foreta vandelskontroll av referansepersonen. Disse problemstillingene er behandlet av Utlendingslovutvalget (utvalget) i kapittel 11.2.6 på s. 286–287 i innstillingen.

3.2 Gjeldende rett

Vilkårene for besøksvisum fremgår i dag av utlendingsforskriften § 106. Hovedregelen er at visum skal gis til søkere som oppfyller visse nærmere angitte kriterier (gyldig reisedokument, returadgang til hjemlandet, midler til å dekke frem- og tilbakereise og opphold mv.), med mindre utenrikspolitiske, sikkerhetsmessige eller innvandringspolitiske hensyn taler imot det, eller det er grunn til å tvile på det oppgitte formål med reisen eller riktigheten av de øvrige opplysninger som er gitt. Visum skal heller ikke gis dersom det foreligger bortvisnings- eller utvisningsgrunn. Per i dag har man ikke noen særskilt bestemmelse om at visum kan nektes ved frykt for overgrep mot søkeren.

3.3 Internasjonale forpliktelser og andre lands rett

Verken Schengenkonvensjonen eller Schengenregelverket for øvrig har noen bestemmelser som direkte berører det tema som her drøftes. Det er imidlertid ingenting i Schengenkonvensjonen eller i Schengenregelverket for øvrig som er til hinder for at Norge, som deltaker i samarbeidet, begrenser adgangen til visum ut fra slike hensyn som det her er tale om.

Departementet er ikke kjent med at det er relevant lovgivning på feltet innenfor sammenliknbare lands lovgivning.

3.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en bestemmelse som gir tydelig hjemmel for å nekte besøksvisum dersom det ville virke støtende ut fra en vurdering av risikoen for at søkeren eller medfølgende barn vil bli utsatt for mishandling eller utnyttelse. Forslaget begrunnes med de samme hensyn og avveininger som ble foretatt i tilknytning til utvalgets drøftelse av en tilsvarende bestemmelse i forhold til familieetablering, jf. kapittel 2.5 ovenfor.

Når det gjelder kontroll av referansepersonens vandel, foreslår utvalget at opplysninger og uttalelse fra politiet skal kunne innhentes dersom det foreligger «særlig grunn» til det. Utvalget mener at det ville være altfor omfattende og ressurskrevende dersom man skulle gjennomføre rutinemessig vandelskontroll i saker om besøksvisum, og at en slik praksis ikke ville kunne forsvares i forhold til de integritetshensyn som gjør seg gjeldende.

3.5 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene har de samme synspunkter på forslaget om å innføre adgang til å avslå søknad om visum, som de har på forslaget om å nekte familieetablering for å hindre overgrep mot søkeren eller dennes barn. Flere høringsinstanser bemerker imidlertid at betenkelighetene ved forslaget er mindre når det gjelder visumsaker, fordi det å avslå en søknad om visum vurderes som mindre inngripende enn det å avslå en søknad om familieetablering. UDI er den eneste høringsinstansen som på ett punkt går inn for ulike løsninger til de to forslagene: UDI mener at vandelsopplysninger som ikke kan begrunne et avslag på søknad om visum, ikke skal formidles til søkeren.

Utvalgets forslag om at uttalelse fra politiet om referansepersonens vandel bare skal kunne innhentes dersom UDI finner at det foreligger særlig grunn til det, støttes av UDI, UNE, Politidirektoratetog Advokatforeningen.

For øvrig vises det til kapittel 2.6 for redegjørelse for høringsinstansenes syn på forslaget om å nekte visum, så langt dette overlapper med forslaget om å nekte familieetablering.

3.6 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget og flertallet av høringsinstansene i at det bør innføres en særskilt hjemmel for å avslå søknad om visum for å beskytte søkeren mot mishandling eller grov utnyttelse, jf. forslaget til ny § 25 a. Det vises til drøftelsen som er foretatt i tilknytning til saker om familieetablering i kapittel 2.7.1. De samme hensyn og avveininger gjelder i utgangspunktet i forhold til visumtilfellene. I utgangspunktet er det imidlertid et langt mindre inngripende tiltak å nekte visum enn å nekte opphold til en ektefelle.

At visum til Norge nektes vil heller ikke være til hinder for at partene normalt kan treffes, jf. at referansepersonen vil kunne besøke søkeren i dennes hjemland. Dersom dette gjøres og det etter hvert kan dokumenteres et mer seriøst forhold mellom partene, vil det kunne være grunnlag for en endret vurdering av visumspørsmålet.

Departementet er videre enig med utvalget i at vandelskontroll bare bør foretas dersom det er forhold som gir utlendingsmyndighetene grunn til å tro at det er en risiko for mishandling eller alvorlig utnyttelse som kan tilsi at visum bør nektes. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at det kan innhentes en uttalelse fra politiet på tilsvarende måte som i saker om familieetablering dersom det foreligger «særlig grunn» til det, jf. forslaget til ny § 44 b. Hva som utgjør en «særlig grunn» må overlates til utlendingsmyndighetenes skjønn. Innhenting av opplysninger kan for eksempel være aktuelt i tilfeller hvor myndighetene kan lese ut av sine registre at referansepersonen tidligere har vært referanseperson for en rekke kvinner i visum- eller ekteskapssammenheng, og at en eller flere har fått selvstendig opphold på grunn av mishandling. Departementet forutsetter at adgangen til å innhente en uttalelse om vandel anvendes i svært begrenset utstrekning i visumsammenheng. For øvrig vises til kapittel 2.7.2.

Når det gjelder søkerens adgang til personlige opplysninger om referansepersonen, vises det til kapittel 2.7.3 om familieetableringstilfellene. Departementet mener at de samme hensynene gjør seg gjeldende i visumsaker, og foreslår at disse sakene reguleres likt.

3.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Den ressursmessige betydningen for politiet av den foreslåtte bestemmelsen bør sees i sammenheng med den ressursmessige betydning av den foreslåtte ordningen med vandelskontroll i saker om familieetablering, jf. kapittel 2.7.2 ovenfor. Som angitt vil det bare være i saker hvor utlendingsmyndighetene allerede i utgangspunktet har særlig grunn til å anta at det foreligger spesielle forhold at det er aktuelt å foreta vandelskontroll for å vurdere om visum bør nektes. Det er rimelig å anta at det vil være aktuelt med vandelskontroll i langt færre visumsaker enn saker om familieetablering, slik at ressursbelastningen for politiet vil være betydelig mer begrenset i visumsammenheng enn ved saker om familieetablering. Det kan derfor være nærliggende å konkludere med at arbeidet med vandelskontroll i saker om familieetablering og saker om visum samlet sett, vil representere ca ett årsverk i politiet. Som angitt i kapittel 2.8 legges det til grunn at merbehovet dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Når det gjelder konsekvensene for UDI og UNE av at det foreslås en ny bestemmelse i visumsammenheng, bemerkes det at de aktuelle sakene må antas å være saker som også i dag er gjenstand for en særskilt vurdering. Det er også mulig at den foreslåtte bestemmelsen kan forenkle saksbehandlingen i enkelte saker. Det synes uansett ikke rimelig å anta at bestemmelsen vil medføre noe økt ressursbehov verken i UDI eller i UNE.