6 Endring i enkelte bestemmelser om bortvisning og utvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen

6.1 Innledning

På bakgrunn av kritikk fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) foreslo Utlendingslovutvalget (utvalget) enkelte endringer i forhold til gjeldende lovbestemmelser om bortvisning og utvisning av utlendinger som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen. Det vises til utvalgets innstilling kapittel 12.2.3.6 og 12.3.3.7.

Med bakgrunn i at forslagene vil imøtekomme kritikken fra ESA, samtidig som endringene antas å få liten eller ingen faktisk betydning, har departementet foreslått at endringene gjennomføres allerede i gjeldende lov, og i høringsbrevet ble det angitt hvordan endringene kunne gjøres.

Barne- og familiedepartementet og Juss-Buss har gitt sin generelle støtte til de forslagene som er omhandlet i dette kapittel. For øvrig er det bare UDI av høringsinstansene som har inngitt merknader.

6.2 Endring av § 57 første ledd bokstav b

6.2.1 Høringsforslaget

Utlendingsloven § 57 første ledd innledningen og bokstav b, lyder:

«Ved innreise eller innen sju dager etter innreise i riket kan det treffes vedtak om å bortvise utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen,

[]

b) som er utvist fra riket eller fra annet nordisk land med innreiseforbud som ennå gjelder, og utlendingen ikke har fått adgang til riket etter søknad,»

ESA har anført at det er i strid med direktiv 64/221/EF når den siterte bestemmelsen tillater at en person som er utvist fra annet nordisk land, kan bortvises fra Norge på dette grunnlag. I henhold til direktiv 64/221/EF artikkel 3 (1), kan tiltak som begrunnes i hensynet til offentlig orden eller sikkerhet, bare baseres på en konkret, individuell vurdering av om vedkommende utgjør en trussel mot den offentlige orden eller sikkerhet. ESA har påpekt at bestemmelsen i utlendingsloven § 57 første ledd bokstav b ikke etter sin ordlyd forutsetter en konkret, individuell vurdering.

Utvalget sluttet seg til ESAs vurdering, og tilføyde følgende i kapittel 12.2.3.6 i innstillingen:

«Utvalget mener også at det ikke er hensiktsmessig med en egen bestemmelse om at personer som er omfattet av EØS-avtalen og EFTA-konvensjonen, og som er utvist fra annet nordisk land, i utgangspunktet skal bortvises. Vurderingen må være om vedkommende kan sies å utgjøre en konkret trussel mot den offentlige orden og sikkerhet. En slik vurdering foretas ved bortvisning etter utlendingsloven § 57 første ledd bokstav c, og det faktum at vedkommende er utvist fra et annet nordisk land vil være et moment i denne vurderingen. Utvalget mener for øvrig at det ikke vil stride mot passkontrolloverenskomsten å fjerne bestemmelsen i utlendingsloven § 57 første ledd bokstav b. []»

Departementet foreslo i høringsbrevet at § 57 første ledd bokstav b skulle få følgende ordlyd:

«b) som er utvist fra riket med innreiseforbud som ennå gjelder, og utlendingen ikke har fått adgang til riket etter søknad»

6.2.2 Høringsinstansenes syn

UDI har bemerket følgende:

«Utlendingsdirektoratet er enig i at denne delen av ordlyden fjernes, men gjør oppmerksom på at endringen får som konsekvens at man vil få en kompetanseforflytning fra politiet til Utlendingsdirektoratet i enkelte av bortvisningssakene. I dag har politiet kompetanse til å bortvise personer som er utvist fra annet nordisk land ved grensen, jf § 57 annet ledd. Dersom den foreslåtte endringen gjennomføres, vil det innebære at bortvisning må vurderes etter § 57 c, og det er Utlendingsdirektoratet som har vedtakskompetanse etter denne bestemmelsen, med mindre det ikke er tvil om at det foreligger [] forhold som nevnt i § 58, altså grunnlag for utvisning. Endringen vil medføre at politiet fratas kompetanse i disse sakene, og at saksmengden i direktoratet vil øke noe.

Lovteksten i § 57 bokstav b, slik den lyder i dag, synes for øvrig å ha sammenheng med ordlyden i passkontrolloverenskomsten slik den lød før Norges inntreden i Schengen-samarbeidet. Overenskomsten ble endret 18.09.00, slik at det ikke lenger i dag er hjemmel for å bortvise ved grensen alene av den grunn at en person er utvist fra et annet nordisk land.»

6.2.3 Departementets vurdering

Departementet registrerer at det ikke er fremkommet noen innvendinger mot forslaget om å endre utlendingsloven § 57 første ledd bokstav b ved å oppheve den del av bestemmelsen som gir adgang til å bortvise en utlending på det grunnlag at vedkommende er ilagt innreiseforbud fra annet nordisk land.

Departementet anser at ordlyden i § 57 første ledd bokstav b ikke samsvarer med bestemmelsen i direktiv 64/221/EF artikkel 3 (1) som fastsetter at tiltak som begrunnes i hensynet til offentlig orden eller sikkerhet, bare kan baseres på en konkret, individuell vurdering.

Den aktuelle del av bestemmelsen i § 57 første ledd bokstav b har, som påpekt av UDI, sin bakgrunn i den nordiske passkontrolloverenskomsten av 1957 som ble endret i 2000.

Etter at passkontrolloverenskomsten er endret, og med bakgrunn i at ordlyden i § 57 første ledd bokstav b ikke er i samsvar med innholdet i de direktivforpliktelser som følger av EØS-avtalen, mener departementet at den foreslåtte endringen bør gjennomføres allerede i gjeldende utlendingslov.

Når det gjelder merknadene fra UDI om at endringsforslaget vil innebære at vedtakskompetansen overflyttes fra politiet til direktoratet i enkelte saker, anser ikke departementet at dette er et moment som kan tillegges vekt i denne sammenheng.

Departementet foreslår etter dette at det gjennomføres endringer i gjeldende utlendingslov i samsvar med departementets forslag i høringsbrevet.

6.3 Endring av utlendingsloven § 58 annet ledd annet punktum

6.3.1 Høringsforslaget

Utlendingsloven § 58 annet ledd lyder:

«Utvisning etter første ledd kan skje når det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn. Er utlendingen ilagt straff eller særreaksjon, kan utvisning på dette grunnlaget som hovedregel bare skje dersom det foreligger forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling.»

Utvalget har i kapittel 12.3.3.7 redegjort for at ESA har rettet kritikk mot ordlyden i bestemmelsen. Bakgrunnen for kritikken er at det gjennom bestemmelsens formulering om at det «som hovedregel» må foreligge forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling, forutsettes at utvisning unntaksvis også kan skje med grunnlag i ilagt straff eller særreaksjon uten at det er forhold som tilsier at utlendingen vil begå nye straffbare handlinger. Dette er i henhold til ESA ikke i overensstemmelse med direktiv EF 64/221 artikkel 3 nr. 2 som fastsetter at tidligere ilagt straff ikke i seg selv kan danne grunnlag for tiltak som det i henhold til direktivet er nødvendig å kunne begrunne i hensynet til offentlig orden eller sikkerhet. Utvalget har bemerket følgende om dette i kapittel 12.3.1.3 i sin innstilling:

«I EU-direktiv 64/221 artikkel 3 nr. 2 er det videre bestemt at tidligere ilagt straff i seg selv ikke er tilstrekkelig for å anse utlendingen som en (tilstrekkelig) alvorlig trussel. EF-domstolen har tolket dette dit hen at tidligere begåtte kriminelle handlinger eller forstyrrelse av offentlig orden bare kan tillegges vekt ved vurderingen dersom de omstendigheter som lå til grunn for at forbrytelsen eller ordensforstyrrelsen ble begått, gir god grunn til å anta at utlendingens personlige forhold er slik at de representerer en trussel mot offentlig orden eller sikkerhet. Domstolen har dermed åpnet for at en tidligere straffedom i visse tilfeller kan være tilstrekkelig grunnlag for å vurdere den enkelte som en trussel, slik at det kan treffes vedtak om utvisning.»

I sine vurderinger i kapittel 12.3.3.7, har utvalget konkludert med at gjeldende lov § 58 annet ledd første punktum gir dekkende uttrykk for EF-domstolens praksis og praktisering av direktiv 64/221. Bestemmelsen i § 58 annet ledd første punktum lyder som følger:

«Utvisning etter første ledd kan skje når det hos utlendingen foreligger, eller må antas å foreligge, personlige forhold som innebærer en aktuell og tilstrekkelig alvorlig trussel mot grunnleggende samfunnshensyn.»

Utvalget viser til at bestemmelsen forutsetter at det foretas en konkret, individuell vurdering av saken og den trussel utlendingen representerer. Etter utvalgets oppfatning er § 58 annet ledd annet punktum derfor overflødig, og foreslås opphevet.

Med grunnlag i utvalgets innstilling på dette punkt, foreslo departementet i høringsbrevet at man skulle sløyfe formuleringen «som hovedregel» i utlendingsloven § 58 annet ledd annet punktum. Bestemmelsen ville da få følgende ordlyd:

«Er utlendingen ilagt straff eller særreaksjon, kan utvisning på dette grunnlaget bare skje dersom det foreligger forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling.»

6.3.2 Høringsinstansenes syn

UDIhar gitt støtte til forslaget i sin høringsuttalelse, og har bemerket at man deler det syn at gjeldende bestemmelse ikke er forenlig med EØS-reglene. Direktoratet har imidlertid påpekt at utvalget i sin innstilling har foreslått å sløyfe hele bestemmelsen i § 58 annet ledd annet punktum fordi man har funnet bestemmelsen overflødig.

6.3.3 Departementets vurdering

Departementet registrer at det ikke har innkommet noen innvendinger fra høringsinstansene mot å oppheve gjeldende formulering i utlendingsloven § 58 annet ledd annet punktum om at utlending som er ilagt straff eller særreaksjon «som hovedregel» bare kan utvises på dette grunnlag dersom det foreligger forhold som kan tilsi at utlendingen vil begå ny straffbar handling.

Som påpekt av UDI har imidlertid utvalget foreslått å oppheve hele bestemmelsen i § 58 annet ledd annet punktum, fordi utvalget har vurdert bestemmelsen som overflødig. Det vises til utvalgets innstilling kapittel 12.3.3.7:

«Etter utvalgets vurdering gir gjeldende lov § 58 annet ledd første punktum dekkende uttrykk for EF-domstolens praksis og praktiseringen av direktiv 64/221. Bestemmelsen forutsetter at det foretas en konkret, individuell vurdering av saken og den trusselen utlendingen utgjør. Etter utvalgets oppfatning er § 58 annet ledd annet punktum derfor overflødig.»

Departementets forslag i høringsbrevet fanget ikke opp dette forslaget fra utvalget fullt ut. Departementet er imidlertid enig i utvalgets vurdering av at utlendingsloven § 58 annet ledd første punktum gir dekkende uttrykk for EF-domstolens praksis og praktisering av direktiv 64/221, og at bestemmelsen i annet punktum dermed er overflødig.

Det foreslås etter dette at bestemmelsen i § 58 annet ledd annet punktum oppheves.

6.4 Endring av utlendingsloven § 58 fjerde ledd

6.4.1 Høringsforslaget

Utlendingsloven § 58 fjerde ledd lyder:

«Utlending som omfattes av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen, kan også utvises når utlendingen ikke fyller vilkårene for opphold etter §§ 51 til 53 [bestemmelser om når oppholdstillatelse skal gis].»

ESA har kritisert denne bestemmelsen. Det er kun adgang til å utvise en utlending som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen når hensynet til offentlig orden, sikkerhet eller folkehelsen tilsier det. Etter ESAs vurdering er det derfor ikke i samsvar med EØS-avtalen når man i utlendingsloven har en bestemmelse som åpner for at det kan fattes vedtak om utvisning med senere innreiseforbud på det grunnlag at utlendingen mangler nødvendig oppholdstillatelse.

Utvalget kommenterte følgende i kapittel 12.3.3.7 i sin innstilling:

«[]Det følger av EØS-avtalen artikkel 28 nr. 3 og 33 at innskrenkninger i retten til fri bevegelighet for arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende bare kan gjøres av hensyn til offentlig orden, sikkerhet og folkehelse. Hensynet til offentlig orden og sikkerhet er ivaretatt gjennom § 58 første ledd. Da er det etter utvalgets oppfatning ikke i overensstemmelse med EØS-avtalen i tillegg å skulle utvise EØS-borgere alene fordi de ikke, eller ikke lenger, oppfyller kravene for å kvalifisere som arbeidstaker eller selvstendig næringsdrivende. De har da en selvstendig plikt til å forlate riket, og brudd på denne plikten bør kunne sanksjoneres, men ikke ved å frata dem retten til å komme tilbake til Norge som arbeidstakere eller selvstendig næringsdrivende.»

Med grunnlag i utvalgets innstilling, foreslo departementet i høringsbrevet å oppheve bestemmelsen i § 58 fjerde ledd.

6.4.2 Høringsinstansenes syn

UDIhar kommentert følgende i høringen:

«Utlendingsdirektoratet viser [] til at direktoratet i brev til departementet datert 08.11.02, opplyser at § 58 fjerde ledd slik den er formulert i dag, er en meget snever bestemmelse som i liten grad har praktisk anvendelse. I praksis tolkes bestemmelsen allerede i dag i samsvar med EØS-retten, fordi den kun anvendes i unntakstilfeller. Bestemmelsen har i den senere tid i noen få saker vært brukt i saker der EØS-borgere har søkt asyl under falsk identitet. Direktoratet har i disse sakene samtidig også henvist til § 58 første ledd som grunnlag for utvisningsvedtaket, fordi hensynet til offentlig orden og sikkerhet tilsier det. Selv om § 58 fjerde ledd fjernes vil man likevel ha hjemmel for å utvise i saker der hensynet til offentlig orden eller sikkerhet tilsier det.

Endringen vil derfor i praksis, som departementet påpeker i sitt høringsbrev, medføre liten eller ingen endring i praksis.»

6.4.3 Departementets vurderinger

Departementet registrerer at ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot å oppheve bestemmelsen i gjeldende lov § 58 fjerde ledd om at en utlending som er omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen kan utvises på grunnlag av ulovlig opphold.

UDI har opplyst at bestemmelsen i fjerde ledd ikke anvendes som en selvstendig hjemmel for utvisning i praksis, men at det alltid henvises til bestemmelsen i § 58 første ledd når det fattes vedtak om utvisning overfor utlending som har brutt utlendingsloven. Direktoratet er derfor enig i departementets vurdering av at den foreslåtte endringen vil ha liten eller ingen praktisk betydning.

Departementet foreslår etter dette at bestemmelsen i utlendingsloven § 58 fjerde ledd oppheves.

6.5 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

Som det fremgår av redegjørelsen for de ulike endringsforslag, legges det til grunn at endringene i all hovedsak er i samsvar med den praksis som allerede følges i forhold til de ulike bestemmelser.

Ingen av endringsforslagene er uansett av en slik karakter eller omfatter et slikt antall saker at de er egnet til å medføre noen konsekvenser av betydning for politiets eller UDIs arbeid eller ressursbehov.