4 Tiltak for å motvirke tvangsekteskap

4.1 Innledning

En rekke nasjonalitetsgrupper som i dag er representert i Norge har en tradisjon for arrangerte ekteskap. Med arrangerte ekteskap siktes det til ekteskap hvor andre enn partene selv – normalt partenes foreldre eller andre nære familiemedlemmer eller slektninger – har hatt en sentral rolle i forhold til å velge ektefelle i medhold av et tradisjonelt kulturmønster.

Et ekteskap som er inngått etter tvang er i utgangspunktet vesensforskjellig fra et frivillig arrangert ekteskap. Det er ikke alltid lett å trekke grensen mellom mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra foreldre og utilbørlig press som kan utgjøre tvang. Utlendingslovutvalget (utvalget) har i sin innstilling gitt en beskrivelse av problematikken knyttet til ekteskapspress, jf. utvalgets innstilling kapittel 8.5.4.8, s. 239 – 246. Utvalgets forslag til tiltak for å beskytte mot ekteskapspress er drøftet i innstillingen kapittel 8.5.4.9, s. 246–250.

De forslagene som høringsinstansene ble bedt om å kommentere innen 1. april 2005, var:

• et forslag om en intervjuordning som skal motvirke tvangsekteskap,

• et forslag om at oppholdstillatelsen skal kunne avslås dersom referansepersonen etter forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse, og

• et forslag om at oppholdstillatelse skal kunne avslås dersom det er grunn til å anta at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje.

Utvalget har også foreslått en 21-års grense for familieetablering og familiegjenforening, men dette forslaget er ikke blant dem som er valgt ut for prioritert oppfølging. Departementet vil derfor komme tilbake til forslaget om en 21-års regel i forbindelse med den proposisjonen som skal utarbeides med forslag til ny utlendingslov.

4.2 Gjeldende rett

Det har i de senere år blitt foretatt flere endringer i lovverket for å tydeliggjøre at tvangsekteskap er ulovlig og for å bekjempe denne praksisen. I juli 2003 ble det inntatt et eksplisitt straffebud mot tvangsekteskap i straffeloven § 222, og i 1995 ble det presisert i ekteskapsloven § 16 tredje ledd at hver av ektefellene kan reise søksmål for å få kjent et tvangsekteskap ugyldig. Etter at et lovforslag fra Barne- og familiedepartementet ble vedtatt i mars 2004, kan slikt søksmål også reises av fylkesmannen, jf. ekteskapsloven § 16 a og rundskriv Q 11/2004 fra Barne- og familiedepartementet.

Utlendingsloven har ingen egen bestemmelse som fastsetter at en søknad om opphold kan avslås fordi ekteskapet er inngått under tvang. Et slikt ekteskap er imidlertid i strid med «ordre public», og det vil av den grunn ikke bli anerkjent. Ordre public-regelen innebærer i denne sammenheng også at norske myndigheter ikke godkjenner et ekteskap som er inngått lovlig i et annet land, dersom ekteskapets lovlighet er basert på utenlandske regler som anses for å være særlig fremmede eller støtende for rettsoppfatningen i Norge.

4.3 Internasjonale forpliktelser

Norge har ratifisert flere konvensjoner som fastslår partenes rett til å inngå ekteskap etter egen fri vilje. Dette gjelder FNs konvensjon om å avskaffe alle former for diskriminering mot kvinner 18. desember 1979 (kvinnekonvensjonen), FNs konvensjon om samtykke til ekteskap, minstealder for ekteskap og registrering av ekteskap 10. desember 1962 (ekteskapskonvensjonen) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP).

På den annen side er Norge også forpliktet til å respektere privat- og familielivet gjennom blant annet den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) artikkel 8. Tiltak for å bekjempe tvangsekteskap må derfor ikke være så vidtrekkende og inngripende at de medfører brudd på retten til respekt for familielivet til personer som ikke har vært utsatt for tvangsgifte.

Innenfor folkeretten finnes det en rekke konvensjonsbestemmelser som fastsetter forbud mot diskriminering av individer blant annet på grunnlag av nasjonalitet. Vernet mot diskriminering kan også danne skranker for gjennomføringen av tiltak som iverksettes for å verne om andre typer individuelle rettigheter. Det vises til utvalgets innstilling kapittel 4.9.

4.4 Forslag om en ny obligatorisk intervjuordning

4.4.1 Utvalgets forslag

Utvalget har foreslått at den som har giftet seg i utlandet med en som er bosatt i Norge, ikke skal få innvilget oppholdstillatelse – og heller ikke skal få innreise til Norge før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene. Bestemmelsene i § 66 fjerde og femte ledd i utvalgets forslag lyder som følger:

«Dersom oppholdstillatelse søkes etter [bestemmelsene om familiegjenforening for ektefelle eller samboer eller familieetablering med ektefelle], og ekteskapet er inngått eller samboerforholdet er etablert i utlandet etter at referansepersonen [], først har vært bosatt i Norge, kan oppholdstillatelse ikke innvilges før referansepersonen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene, med mindre

1. saken gjelder en søknad etter §§ 49 eller 58 [hhv. familiegjenforening mellom ektefeller og familieetablering gjennom ekteskap] og referansepersonen var til intervju i anledning saken før ekteskapet ble inngått, eller

2. søkeren har rett til innreise uten visum.»

Kongen kan fastsette unntak fra første og fjerde ledd i forskrift. Kongen kan også gi nærmere bestemmelser i forskrift om fremgangsmåten ved fremsettelse av søknad om oppholdstillatelse og om gjennomføring av slikt intervju som nevnt i fjerde ledd.

Bakgrunnen for forslaget er beskrevet nærmere i kapittel 8.5.4.8 i utvalgets innstilling. Utvalget peker på at mange av de mer ekstreme utslag av tvangsekteskap synes å forekomme i situasjoner hvor referansepersonen er lokket til foreldrenes hjemland «på ferie», mens realiteten er at foreldrene har planlagt at vedkommende skal inngå ekteskap. Den som har blitt tatt med tilbake til opprinnelseslandet risikerer – særlig hvis vedkommende er en ung kvinne – å bli holdt tilbake der inntil ektefellen er innvilget opphold og partene kan returnere sammen. Denne situasjonen kan etter utvalgets vurdering motvirkes gjennom en hovedregel om at referansepersonen skal returnere og intervjues av utlendingsmyndighetene før en tillatelse kan innvilges. Når referansepersonen er tilbake i Norge, vil vedkommende ha helt andre muligheter for å stå frem med opplysninger om eventuell tvang, og signalisere at han eller hun ikke ønsker søknaden innvilget.

Utvalget har foreslått at den særskilte prosedyrebestemmelsen bare skal gjelde i forhold til visumpliktige utlendinger. Det er i denne sammenheng vist til at man uansett ikke kan hindre en visumfri utlending å reise inn i riket sammen med ektefellen før en tillatelse er gitt. Utvalget har videre foreslått at det skal gjøres unntak fra kravet om at referansepersonen skal intervjues i Norge etter ekteskapsinngåelsen dersom vedkommende har bedt om og har gjennomført et slikt intervju allerede i forkant av ekteskapsinngåelsen. I den siste situasjonen har man sikkerhet for at referansepersonen ikke har blitt overrumplet av familiens ekteskapsplaner i utlandet.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Av de høringsinstansene som har kommentert dette forslaget er det bare Krisesenter for kvinner i Bergen (KSB)og MiRA-senteretsom i utgangspunktet er negative.

KSB har bemerket følgende:

«[KSB anser] det som lite sannsynlig at en «kontrollsamtale» med UDI vil kunne avdekke tvangsekteskap. Vår erfaring er at unge jenter som trues med tvangsekteskap er i en svært vanskelig situasjon. Det tar tid å bygge opp tillitsrelasjoner til disse jentene, og vi anser det som sannsynlig at en ung jente som presses av familien vil hevde at ekteskapet er frivillig i en slik samtale. Dermed er en like langt, i tillegg til at en har mistenkeliggjort en stor gruppe mennesker som ikke er i en tvangsgiftesituasjon.»

MiRA-senteret har blant annet kommentert følgende:

«Vi skjønner hensynet bak å innkalle referansepersonen til intervju før oppholdstillatelse innvilges til ektefelle, men vi er samtidig bekymret for at denne formaliteten kan ta lang tid i et tregt byråkrati for personer som ikke er i en tvangssituasjon. Vi tviler for øvrig på om denne bestemmelsen kommer til å hindre tvangsekteskap og tror på mer informasjon og tiltak i Norge for de som utsettes for dette.»

Human Rights Service (HRS) er i utgangspunktet ikke negative til forslaget, men mener at det ikke går langt nok, og uttaler:

«Press og vold for å gi falsk informasjon til myndighetene her i Norge under intervju vil selvsagt kunne være vel så utbredt som hvis dagens ordning med intervju på utenriksstasjon videreføres. Tiltaket vil derfor etter vår vurdering kunne hjelpe noen til ikke også å få ektefellen hit til landet, men neppe særlig mer. Mens å kreve at den som skal gifte seg i utlandet, for så å skulle kunne søke ektefellen til Norge etterpå, må informere norske myndigheter før utreise for at søknad om innvandring overhode realitetsbehandles, vil kunne hindre inngåelse av et ufrivillig ekteskap.

LO stiller seg i utgangspunktet positive til at det innføres tiltak som kan beskytte mot at noen presses til å inngå ekteskap mot sin vilje, men mener at de foreslåtte tiltakene griper dypt inn i privatsfæren til de det angår, og mener at forslagene ikke bør vurderes separat fra den helhetlige behandlingen av ny utlendingslov.

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM) har ingen innvendinger mot forslaget, men tror at tiltaket vil fange opp få tilfeller av tvangsekteskap. KIM understreker videre at ordningen må gjennomføres overfor alle, uavhengig av religion, kjønn, nasjonalitet eller etnisk bakgrunn.

Barne- og familiedepartementet (BFD), UDI, UNE, Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK), Juss-Buss, Politidirektoratet (POD)og Sosial- og helsedirektoratet er positive til forslaget.

BFDer enig med utvalget i at referansepersonen vil ha større mulighet for å stå frem med opplysninger om eventuell tvang etter at vedkommende har returnert til Norge, og støtter forslaget om at intervju skal foretas i Norge. BFD bemerker dessuten følgende:

«Departementet ser at lovforslaget medfører midlertidig splittelse av en nyetablert familie i perioden fra referansepersonen ankommer Norge og frem til søknaden er ferdigbehandlet. For å unngå lang atskillelse er det viktig at det tilstrebes at saksbehandlingstiden gjøres så kort som mulig. Videre bør det gjøres kjent at det er mulig å gjennomføre intervju i forkant av ekteskapsinngåelsen.»

UDI gir sin tilslutning til utvalgets vurdering av at referansepersonen har større mulighet til å søke hjelp i Norge enn i opprinnelseslandet, og at tiltaket kan begrense antallet ekteskap inngått i utlandet mot referansepersonens vilje. UDI påpeker imidlertid at ordningen kan komme til å oppleves som uforholdsmessig og urimelig når partene kommer fra land der det ikke er tradisjon for arrangerte ekteskap/tvangsekteskap. UDI viser i denne sammenheng til at det særlig er i forhold til den yngste delen av målgruppen at en intervjuordning vil virke etter formålet, og foreslår å avgrense intervjuordningen til å gjelde de tilfeller hvor minst en av partene er under 25 år på søknadstidspunktet. UDI bemerker videre følgende:

«I bestemmelsens bokstav a) tas det til orde for at intervju i stedet kan gjøres før utreise fra Norge. Unntaket gir med andre ord mulighet for dispensasjon fra kravet om intervju, dersom slik intervju er avholdt hos utlendingsmyndighetene på forhånd. Ungdom som utsettes for ufrivillige arrangerte ekteskap, er i utgangspunktet i en presset situasjon. Direktoratet vil peke på faren for misbruk av denne muligheten, ved at ungdom tvinges til å gjennomgå slik intervju på forhånd, er tilstede.

På den annen side vil dette unntaket komme de til gode, som ikke tilhører målgruppen når det gjelder tvangsekteskap. For å møte disse to hensynene, kan det i unntaket i bokstav a) tas inn et tillegg som gjør det mulig å underkjenne intervjuet etter samme kriterier som i forslagets § 62 annet ledd.»

Juss-Buss mener at forslaget til en intervjuordning er et målrettet tiltak. Juss-Buss understreker dessuten at selv om ordningen ikke kan fange opp alle tilfeller hvor noen blir presset til å inngå ekteskap mot sin vilje, kan tiltaket likevel forsvares så lenge man kan forvente å redde noen. Det bemerkes dessuten at kravet til et intervju ikke er et spesielt inngripende tiltak verken overfor søkeren eller referansepersonen. Juss-Buss mener at det bør fastsettes unntak fra ordningen, og anbefaler i likhet med UDI at partenes alder kan være et aktuelt kriterium.

JURK anser tiltaket som et svært godt forslag som ikke medfører nevneverdig ulempe for de involverte, men kan hindre at tvang finner sted.

SMED bemerker at alle referansepersoner likestilles i forhold til gjennomføring av intervju i henhold til forslaget, og at dette er viktig i et ikke-diskrimineringsperspektiv.

UNE slutter seg til forslaget om en intervjuordning, men understreker at det i en rekke tilfeller er unødvendig med et intervju for å klarlegge at ekteskapet ikke er inngått mot en av partenes vilje, og understreker derfor behovet for å fastsette unntak fra ordningen.

Flere av høringsinstansene, herunder POD og BFD, har understreket at en referanseperson som bidrar til at ektefellen ikke får oppholdstillatelse, ofte vil komme i en utsatt situasjon og vil ha et behov for beskyttelse i etterkant.

Både POD og UDI har påpekt at tiltaket med krav til intervju av referansepersonen i Norge, vil medføre behov for økte saksbehandlingsressurser, jf. kapittel 4.4.3 og 4.7 nedenfor.

4.4.3 Departementets vurdering

Departementet registrerer at de aller fleste høringsinstansene støtter det sentrale innhold i forslaget til ny obligatorisk intervjuordning. De som er generelt avvisende til forslaget er som angitt Krisesenter for kvinner i Bergen og MiRA-senteret.

Departementet deler ikke vurderingen til Krisesenter for kvinner i Bergen av at tvangsekteskap ikke vil kunne avdekkes i intervjusamtaler. Erfaringene fra blant annet norske utenriksstasjoner er tvert imot at det forekommer tilfeller hvor referansepersonen opplyser om tvang, og det er enn større grunn til å forvente at de det gjelder vil våge å meddele dette i Norge. De tiltenkte intervjuene i Norge vil foretas av utlendingsmyndighetene, som i denne sammenheng vil være politiet. Intervjuene vil således bli tilbudt i alle områder av landet. Departementet understreker videre at selv om det skulle være få som varsler at de har vært utsatt for tvang, vil intervjuordningen likevel ha en verdi:

• Foreldre som planlegger å gifte bort sin sønn eller datter under en «ferietur» til opprinnelseslandet, vil måtte ta i betraktning muligheten for at sønnen eller datteren vil forklare seg om tvangen til norske myndigheter når vedkommende møter til intervju i Norge, og at ektefellen dermed aldri vil få opphold. Dette vil kunne føre til at antallet tilfeller hvor unge mennesker giftes bort under press mens de er i opprinnelseslandet, reduseres. Med bakgrunn i hvor alvorlig overgrep et tvangsekteskap er, mener departementet at det ikke er nødvendig å være sikker på at man fanger opp alle tilfeller for at forslaget om en intervjuordning skal være et tiltak som bør gjennomføres.

• Det forhold at det ikke lenger vil være mulig for foreldre som har tvangsgiftet sin sønn eller datter i opprinnelseslandet å holde vedkommende tilbake inntil ektefellen har fått innvilget opphold, vil være en virkning av den foreslåtte intervjuordningen som i seg selv er viktig.

Når det gjelder MiRA-senterets innvending om at ordningen vil medføre forlenget saksbehandlingstid som rammer dem som har inngått frivillige ekteskap, vil departementet påpeke at dersom referansepersonen i Norge har benyttet seg av muligheten til å møte til et intervju før utreisen og ekteskapsinngåelsen, ligger forholdene til rette for at saksbehandlingstiden kan bli kortere snarere enn lengre. Departementet forutsetter at det kan utvikles rutiner i tilknytning til «forhåndsintervjuer» som innebærer at man kan få en enklere prosess når det gjelder den etterfølgende saksbehandlingen. Det er derfor bare i de tilfellene hvor referansepersonen ikke har meldt seg for et forhåndsintervju at intervjuordningen kan tenkes å medføre forsinkelse i saksbehandlingen.

HRShar foreslått at det skal gjelde et mer eller mindre absolutt krav om at den som inngår ekteskap i utlandet skal ha varslet norske myndigheter før utreisen. Dersom forhåndsvarsel ikke er gitt, skal det etter HRS’ forslag ikke gjelde noen rett til å få realitetsbehandlet en søknad om opphold. Departementet mener imidlertid at en slik absolutt regel ville være et dramatisk og klart uforholdsmessig tiltak. Et ekteskap som er frivillig og lovlig inngått i utlandet må anerkjennes fullt ut i Norge uavhengig av om norske myndigheter er varslet om ekteskapsinngåelsen før referansepersonens utreise eller ikke. Det kan finnes gode grunner for at varsel ikke er gitt. For det første kan det være at den som reiser ut fra riket ikke hadde noen reelle ekteskapsplaner på tidspunktet for utreisen. For det andre må man påregne at enkelte ikke er oppmerksomme på intervjuordningen i forkant av utreisen og ekteskapsinngåelsen. Dette kan ikke medføre noe absolutt og varig hinder mot å etablere et planlagt samliv med ektefellen i Norge.

Departementet vil understreke det som er bemerket fra blant annet POD og BFD om at en referanseperson som har gitt tilkjenne at vedkommende har blitt presset til å inngå ekteskap mot sin vilje, kan komme i en utsatt og farlig situasjon. Det vil derfor være viktig at det blir formidlet kontakt med hjelpeapparatet på en god måte, og det er viktig med opplæring og gode rutiner for å håndtere slike tilfeller.

Departementet slutter seg til det syn som flere av høringsinstansene har gitt uttrykk for om at det må etableres vide unntaksordninger slik at kravet til intervju ikke må praktiseres i større utstrekning enn formålet tilsier. Det er derfor grunn til å vurdere om det er andre unntak enn dem som allerede følger av lovforslaget som bør fastsettes.

UDI har i sin høringsuttalelse foreslått at intervjuordningen bør avgrenses til de tilfeller hvor minst en av partene er under 25 år på søknadstidspunktet.

Tall som er innhentet fra Statistisk Sentralbyrå viser at det ble registrert 769 ekteskap i 2003 mellom en person under 25 år bosatt i Norge og en visumpliktig ektefelle bosatt i utlandet på vigselstidspunktet. Tabell 4.1 viser antallet ekteskap fordelt på alderen til den parten som var bosatt i Norge:

I 503 av de totalt 769 tilfellene hvor en herboende under 25 år inngikk ekteskap med en ikke-bosatt utlending, var herboende kvinne. Tabell 4.2 viser fordelingen av ekteskap fordelt på alderen til den parten som var bosatt i Norge i de tilfeller hvor herboende var kvinne.

I 266 av de totalt 769 sakene var herboende mann. Tabell 4.3 viser antall ekteskap fordelt på alderen til herboende i de tilfeller hvor herboende var mann.

Det er tre hensyn som står sentralt når man skal avgjøre hvilken aldersavgrensning som eventuelt bør gjelde i forhold til praktiseringen av en ny obligatorisk intervjuordning:

• Hensynet til hvilke aldersgrupper som er særlig utsatt for ekteskapspress og som har behov for beskyttelse under ordningen

• Hensynet til at det bør gjelde unntak for aldersgrupper som i liten grad er utsatt for ekteskapspress

• Hensynet til økonomiske og administrative kostnader ved å gjennomføre ordningen

Departementet mener at den endelige aldersavgrensningen bør gjennomføres i forskriften. Departementet vil imidlertid signalisere at man foreløpig tenker seg at intervjuordningen bare bør iverksettes i forhold til personer som er under 23 år. Selv om også personer over 23 år vil kunne bli utsatt for alvorlig ekteskapspress, er det grunn til å tro at det mer sjelden er tale om slike ekstreme tilfeller av «feriekupp» som det intervjuordningen særlig skal motvirke. Antallet saker som blir omfattet av intervjuordningen blir også betydelig redusert dersom man avgrenser ordningen til å gjelde de tilfeller hvor herboende er under 23 år i forhold til om man opererer med en 25-års grense slik UDI har foreslått. Mens det var 769 tilfeller hvor herboende var under 25 år i 2003, var det 511 tilfeller hvor herboende var under 23 år.

Både Politidirektoratet og UDI har kommentert at den foreslåtte intervjuordningen vil kreve en ekstra ressursinnsats.

Departementet bemerker at det i praksis også i dag foretas intervju av referansepersonen i de aller fleste saker om familieetablering. Særlig antas det at dette gjelder i saker hvor referansepersonen er under 23 år. I dag foretas imidlertid intervjuene i etterkant av ekteskapsinngåelsen og etter at det er fremsatt søknad om tillatelse, og det kommer an på situasjonen i den enkelte sak hvorvidt intervju blir gjennomført av politiet i Norge eller ved norsk utenriksstasjon. Departementet forutsetter at det ikke vil være noe regulært behov for å gjennomføre et etterfølgende intervju av referansepersonen i de tilfeller hvor et «forhåndsintervju» er gjennomført. Som tidligere nevnt forutsettes det også at man kan etablere rutiner i tilknytning til forhåndsintervjuet som innebærer at man får en enklere prosess i forhold til den etterfølgende saksbehandlingen.

Departementet legger etter dette til grunn at den foreslåtte intervjuordningen ikke vil øke det totale ressursbehovet i forbindelse med saksbehandlingen, men at det vil skje en delvis overflytting av ressursbelastningen fra utenriksstasjonene til politiet. Det er ikke mulig å regne ut noen sikre tall for hvor mange saker det kan dreie seg om, men dersom man antar at det pr. i dag gjennomføres intervju av referansepersonen ved utenriksstasjonene i ca. halvparten av de ca. 500 tilfellene hvor referansepersonen er under 23 år, og at den øvrige halvparten intervjues av politiet, vil forslaget til ny intervjuordning innebære (ut fra 2003-tall) at politiet må gjennomføre 250 nye intervjuer pr. år fordelt på landets politidistrikter. I forhold til de aller fleste sakene, forventes det at intervjuene vil være lite tidkrevende, og det totale ressursbehovet hos politiet for å gjennomføre intervjuordningen, vil neppe omfatte mer enn et halvt til ett årsverk.

Departementets forslag til bestemmelse om ny intervjuordning følger av forslaget til ny § 9 a.

I forbindelse med behandlingen av Stortingsmelding nr. 49 (2003–2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse 31. mai 2005, fattet Stortinget følgende vedtak (nr. 386 2004–2005):

«Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med forslag om innføring av en obligatorisk viljeserklæring fra alle norske statsborgere som inngår ekteskap i et annet land, i tråd med utlendingslovutvalgets innstilling.»

Vedtaket anses fulgt opp gjennom forslaget til intervjuordning.

4.5 Forslaget om hjemmel for å nekte oppholdstillatelse hvor ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje

4.5.1 Utvalgets forslag

Utvalget har vurdert det som en klar mangel ved gjeldende lovverk at det ikke finnes en uttrykkelig hjemmel for å avslå en søknad om opphold dersom ekteskapet er inngått mot den ene partens vilje. På denne bakgrunn foreslår utvalget en uttrykkelig bestemmelse om at søknaden kan avslås dersom det er grunn til å anta at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje.

Utvalget har for det første ment at det vil ha en selvstendig signalmessig verdi å innta en slik bestemmelse i loven. Samtidig er utvalgets forslag også utformet slik at det vil innebære en realitetsmessig endring i forhold til gjeldende rett. Utvalget har med hensikt formulert både beviskravet («grunn til å anta») og vurderingstemaet («ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje») annerledes enn i ekteskapsloven § 16 tredje ledd. Utvalget har ment at man ikke bør være bundet til samme strenge beviskrav i utlendingsrettslig sammenheng som når det gjelder spørsmålet om ekteskapets ugyldighet. På tilsvarende måte atskiller de foreslåtte formuleringene seg fra de formuleringene som er anvendt i straffebestemmelsen mot tvangsekteskap.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Barne- og familiedepartementet (BFD), Justisdepartementet (JD), Politidirektoratet (POD), UDI, UNE, Sosial- og helsedirektoratet, Krisesentersekretariatetog Juss-Buss, er alle positive til forslaget om en lovhjemmel for å nekte oppholdstillatelse når ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje. BFDmener at formuleringen av beviskravet («grunn til å anta») bør endres, slik at det stilles krav om sannsynlighetsovervekt for at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje. JD mener at det må kreves «klare holdepunkter».

UNE påpeker at det vil oppstå klare tolkningsproblemer dersom man velger å operere med formuleringen «grunn til å anta». UNE nevner som eksempel et tilfelle hvor referansepersonen anfører i søknadsomgangen at det ble utøvet tvang, men hvor vedkommende så trekker denne forklaringen i klageomgangen.

UDI påpeker at det ikke er klart hva som ligger i formuleringen om at ekteskapet må være «inngått mot en av partenes vilje».

Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene(KIM) understreker at lovgivningsmessige tiltak ikke nødvendigvis er de mest effektive, og advarer mot bestemmelser som rammer for bredt. KIM synes imidlertid ikke å ha noen innvendinger mot hovedinnholdet i den foreslåtte bestemmelsen, men ønsker et skjerpet beviskrav, og foreslår formuleringen «sterke grunner til å tro».

Human Rights Service (HRS) støtter i utgangspunktet forslaget, men mener at det ikke gir noen «optimal løsning», og bemerker blant annet følgende:

«Vi vil understreke at forslaget [] umulig kan frigjøre den enkelte fra tvang, da et slikt nytt lovtillegg raskt vil bli kjent i miljøene, og de unge som tvangsgiftes vil således utsettes for et sterkt press om å gi et klart inntrykk overfor myndighetene om at ekteskapet er basert på frivillighet. Dessuten kan unge herboende kvinner bli holdt igjen i opprinnelseslandet inntil familien har sikret at hun er gjort gravid, for slik å legge et ekstra press på henne om å sikre barnefaren innvandring til Norge.»

Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD) er skeptiske til forslaget, både ut fra det svake kravet til bevis, og ut fra hensynet til den situasjon som herboende vil befinne seg i etter et avslag.

Datatilsynet bemerker følgende:

«Datatilsynet har sympati med intensjonene om å innføre bestemmelser som skal beskytte mot ufrivillige ekteskapsinngåelser. Vi ser likevel at å innføre bestemmelser på området av flere grunner er svært problematisk.»

Datatilsynet påpeker deretter behovet for å omformulere beviskravet, og anbefaler at formuleringen «grunn til å anta» skiftes ut med formuleringen «dersom det foreligger konkrete holdepunkter».

LO har som angitt i kapittel 4.4.2 ment at de foreslåtte tiltakene bør vurderes i en mer helhetlig sammenheng i forbindelse med ny utlendingslov.

Av de høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget er det bare Krisesenter for kvinner i Bergen (KSB)og MiRa-senteret som er negative til hovedinnholdet i forslaget. KSB mener at bestemmelsen vil føre til stigmatisering av en allerede sårbar gruppe og frykter at bestemmelsen ikke vil virke forebyggende. Mira-senteret mener at den foreslåtte bestemmelsen ikke vil medføre noen reell beskyttelse av jentene og kvinnene, og foreslår heller «en utredning om hvordan minoritets- og utenlandske jenter og kvinner kan beskyttes gjennom straffeloven, andre deler av lovverket og gjennom en generell opprustning av beskyttelsesmekanismene.»

Flere høringsinstanser, herunder POD og BFD, har understreket behovet for å være oppmerksom på at referansepersonen kan komme i en svært vanskelig og utsatt situasjon ved avslag.

4.5.3 Departementets vurdering

Departementet registrerer at det bare er to av høringsinstansene (MiRA-senteret og KSB) som er negative til forslaget om å etablere en egen hjemmel for å nekte opphold i tvangsekteskapstilfellene. Verken MiRA-senteret eller KSB forventer at forslaget vil virke forebyggende. KSB uttrykker dessuten bekymring for at bestemmelsen vil føre til stigmatisering av en allerede sårbar gruppe og at dette «vil kunne høyne konfliktnivået mellom norske myndigheter og grupper i (det) norske samfunnet som praktiserer tvangsekteskap.»

På bakgrunn av hvilket alvorlig overgrep det er at noen presses til å inngå ekteskap mot sin vilje, og med bakgrunn i den tydelige koblingen som er mellom ekteskapspress og migrasjonsmotiver, jf. utvalgets innstilling kapittel 8.5.4.8, mener departementet at det bør inntas en tydelig hjemmel i utlendingsloven for å nekte opphold. Departementet anser dette som et hensiktsmessig tiltak i innsatsen mot tvangsekteskap.

I praksis vil det bare være i de tilfeller hvor referansepersonen ikke motsetter seg ektefellens søknad at spørsmålet om å avslå på grunnlag av utøvd tvang vil komme på spissen. Det antas at bestemmelsen vil få svært begrenset anvendelse i praksis. Departementet mener likevel at det signal som gis ved denne typen tiltak både kan føre til at flere unge velger å kontakte myndighetene for bistand, og at det blir tydelig for familie og slekt at opphold kan bli nektet dersom de presser en sønn eller datter til å inngå ekteskap med noen i utlandet mot sønnens eller datterens vilje.

Departementet mener imidlertid at tillatelse ikke alltid skal nektes selv om det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje. Det må alltid foretas en helhetsvurdering av situasjonen på vedtakstidspunktet. Det vises til de særskilte merknadene til lovutkastet § 62 annet ledd i utvalgets innstilling:

«Dersom ekteskapsinngåelsen ligger tilbake i tid og det ikke lenger er grunn til å tro at det er noe press fra andre som holder partene sammen – partene kan for eksempel også ha barn sammen – skal ikke opphold nektes fordi det er grunn til å anta at en av partene opprinnelig var utsatt for press ved ekteskapsinngåelsen, uten at det foretas en grundig helhetsvurdering.»

I relasjon til dette vil departementet understreke at det ikke skal være et utgangspunkt at ekteskapet skal anerkjennes fordi partene senere har fått barn sammen. En slik praksis ville i tilfelle kunne medføre en risiko for at kvinnen blir presset inn i et ufrivillig svangerskap. Departementet forutsetter imidlertid at det må foretas en grundig helhetsvurdering i de sakene hvor partene har barn. Departementet er derfor blant annet av denne grunn ikke enig med UDI i at den foreslåtte bestemmelsen bør omformuleres til en «skal»-bestemmelse. Når det gjelder synspunktene fra HRS om at man her åpner for å anerkjenne et ekteskap som er ugyldig etter norsk rett, vil departementet påpeke at det også i forarbeidene til den nye bestemmelsen i ekteskapsloven om fylkesmannens adgang til å reise sak om et ekteskaps gyldighet, forutsettes at adgangen til å reagere mot mistanke om tvangsekteskap skal utøves med stor varsomhet:

«Tvangsekteskap kan vere ei stor påkjenning for den eller dei som har vore utsett for det. I fleire tilfelle har den som har vore utsett for tvangen, valet mellom å godta ekteskapet eller å bli utstøytt av familien. Etter departementet si oppfatning bør derfor fylkesmannen ikkje reise sak ved mistanke om tvangsekteskap med mindre det er gjort i forståing med ein eller begge ektemakane. Dette utgangspunkt verkar naturleg, då den eller dei som har vore utsett for tvangen, reint faktisk vil ha stor innverknad på utfallet av saka.»

Når det gjelder synspunktet fra HRS om at forslaget ikke beskytter mot at kvinner blir holdt tilbake i opprinnelseslandet «inntil familien har sikret at hun er gjort gravid, for slik å legge et ekstra press på henne om å sikre barnefaren innvandring til Norge», vil departementet påpeke at forslaget til en obligatorisk intervjuordning (jf. kapittel 4.4 ovenfor) nettopp motvirker at noen holdes tilbake i opprinnelseslandet: Intervju skal gjennomføres uansett om partene har bodd sammen i lang tid i opprinnelseslandet. Departementet gjentar for øvrig at det ikke skal gjelde noe utgangspunkt om at tillatelse skal innvilges fordi om partene har barn sammen.

Departementet er imidlertid enig med de høringsinstansene som har ment at formuleringen av beviskravet bør endres. Formuleringen «grunn til å anta» synes å åpne for at opphold skal kunne nektes uten at det er en overvekt av sannsynlighet for manglende samtykke. Etter departementets vurdering bør det gjelde et krav om sannsynlighetsovervekt for at ekteskapet er inngått mot en av partenes vilje for at tillatelse skal nektes.

UDI har påpekt at det ikke er klart hva som ligger i formuleringen om at ekteskapet skal være «inngått mot en av partenes vilje». Departementet viser i denne sammenheng til utvalgets innstilling kapittel 8.5.4.8 hvor utvalget drøfter behovet for å benytte en annen formulering enn «tvangsekteskap»:

«I den grad man med «tvangsekteskap» forstår slike ekteskap som kan utløse straffansvar etter straffeloven eller som kan kjennes ugyldige etter ekteskapsloven, vil dette ikke nødvendigvis dekke alle de tilfeller av arrangerte ekteskap hvor det er utøvet et så alvorlig press at det kan anses å foreligge et overgrep i forhold til den enkeltes frihet til selv å velge ektefelle. Det må således legges vekt på at partene i arrangerte ekteskap ofte er svært unge og har en begrenset mulighet og evne til å hevde sine egne interesser når disse kommer i konflikt med familiens og slektens ønsker. Særlig gjelder dette for dem som er økonomisk og sosialt avhengige av foreldrene og familien. Selv om det ikke forekommer direkte trusler, vil det derfor kunne tenkes tilfeller hvor en eller begge parter blir «overtalt» under slike omstendigheter at det kan stilles spørsmål ved graden av selvstendighet og frihet knyttet til vedkommendes valg []

[]

I forhold til så unge mennesker som det i mange tilfeller er tale om når det gjelder arrangerte ekteskap, må det etter utvalgets oppfatning være et klart ansvar for myndighetene å vurdere rimelige tiltak som kan beskytte ikke bare mot tvang, men i det hele tatt mot at noen føler seg alvorlig presset til å inngå ekteskap mot sin vilje.»

Departementet er enig i det som her er gjengitt.

Departementet vil for øvrig vise til det som er understreket i kapittel 4.4.3 om at en referanseperson som har gitt tilkjenne at vedkommende har blitt presset til å inngå ekteskap mot sin vilje, kan komme i en utsatt og farlig situasjon. Det vil derfor være viktig at det blir formidlet kontakt med hjelpeapparatet på en god måte, og det er viktig med opplæring og gode rutiner for å håndtere disse tilfellene.

Ingen av høringsinstansene har gitt noen kommentarer om at den foreslåtte bestemmelsen vil medføre særskilte økonomiske eller administrative konsekvenser. Det legges også i dag vekt på å avdekke tvangsekteskap, og selv om det innføres en ny bestemmelse som i større grad tydeliggjør at ekteskap som er inngått mot partenes vilje ikke skal kunne danne grunnlag for oppholdstillatelse, vil ikke dette tiltaket medføre konsekvenser av ressursmessig betydning

Departementet foreslår etter dette at det inntas en bestemmelse i gjeldende utlendingslov med slikt innhold som i høringsbrevet, men med en endret formulering av beviskravet.

Det vises til forslaget til nytt § 9 tredje ledd annet alternativ.

4.6 Forslaget om tydelig hjemmel for å nekte oppholdstillatelse hvor referansepersonen ikke aktivt gir sin støtte til søknaden

4.6.1 Utvalgets forslag

Utvalget har foreslått at det inntas en uttrykkelig bestemmelse i loven om at søknaden kan avslås dersom denne etter forespørsel ikke støttes av referansepersonen. Forslaget er begrunnet i at en referanseperson som har vært utsatt for press, ofte vil være i en svært sårbar situasjon som gjør at vedkommende vil ha vanskelig for å opplyse om forholdet til myndighetene. I saker hvor det foreligger mistanke om tvang eller alvorlig press, vil man med hjemmel i en slik bestemmelse som foreslått kunne avslå opphold uten å være avhengig av at referansepersonen våger eller har muligheten til aktivt å forklare seg om det press som har vært utøvd.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

UDI, Sosial- og helsedirektoratet, UNE, Barne- og familiedepartementet, Krisesentersekretariatetog Organisasjonen mot offentlig diskriminering, uttrykker sin støtte til forslaget.

Krisesenter for kvinner i Bergenog MiRA-senteret er generelt i mot forslagene om lovtiltak mot tvangsekteskap, jf. kapittel 4.2 ovenfor. I forhold til LOs merknader vises det til kapittel 4.4.2.

UDI har anbefalt at den foreslåtte bestemmelsen omformuleres slik at oppholdstillatelse «skal» nektes dersom referansepersonen ikke gir sin støtte til søknaden.

4.6.3 Departementets vurdering

Departementet registrerer at flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om en hjemmel for å avslå oppholdstillatelse i de tilfeller hvor referansepersonen ikke støtter søknaden etter forespørsel.

Også under dagens praksis vil trolig en søknad bli avslått dersom referansepersonen etter forespørsel unnlater å gi sin støtte til søknaden. Departementet anser imidlertid at det kan være hensiktsmessig å tydeliggjøre dette i loven, særlig fordi man ikke kan utelukke at det nettopp vil være avgjørende for enkelte at det finnes en uttrykkelig bestemmelse som gir mulighet til å unngå en uønsket familieetablering uten at man må anføre ekteskapspress aktivt overfor myndighetene.

Departementet vil for øvrig bemerke at det som er sagt i kapittel 4.4.3 om viktigheten av å vurdere hjelpe- og beskyttelsesbehov for den som tilkjennegir at vedkommende har blitt presset til å inngå ekteskap mot sin vilje, kan ha aktualitet også i tilfeller hvor det gis avslag på en søknad fordi referansepersonen har forholdt seg passiv til myndighetenes henvendelse.

Den foreslåtte bestemmelsen vil ikke medføre noen økonomiske eller administrative konsekvenser.

Departementet går etter dette inn for å lovfeste en slik bestemmelse som foreslått av utvalget, jf. forslaget til ny § 9 tredje ledd første alternativ.

4.7 Økonomiske og administrative konsekvenser av foreslåtte tiltak mot tvangsekteskap

Som det fremgår av drøftelsen under kapittel 4.4.3, 4.5.3 og 4.6.3, er det bare forslaget om en ny obligatorisk intervjuordning i dette kapittel som vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser.

Politidirektoratet har i sin høringsuttalelse bemerket at forslaget til ny intervjuordning vil medføre en økning i politiets arbeidsbyrde som vil være vanskelig med den ressurssituasjonen politiet har i dag. Politidirektoratet har imidlertid tatt utgangspunkt i et tall på inngitte søknader ved norsk utenriksstasjon (4000 søknader) som både omfatter tilfeller av familiegjenforening (som faller utenfor forslaget) og tilfeller av familieetablering. Det totale antallet inngitte søknader omfatter også søknader fra visumfrie utlendinger (som faller utenfor ordningen). Politidirektoratet har heller ikke hatt med i sin vurdering det forslag som departementet har fremmet i proposisjonen her, om at det bør gjennomføres en aldersavgrensning i forskriften som vil redusere antallet relevante saker betydelig.

Som det fremgår i kapittel 4.4.3 har departementet beregnet at forslaget til ny intervjuordning vil medføre at det må gjennomføres intervju i om lag 250 nye saker fordelt på landets politidistrikter, og at dette vil medføre en økt ressursbruk tilsvarende et halvt til ett årsverk for politiet. Mer sikre beregninger kan imidlertid først foretas i forbindelse med at de endelige detaljer for intervjuordningen fastsettes i forskriften. Det legges til grunn at merbehovet kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.