5 Adgang til å innhente politiattest for ansatte i Norges Bank

5.1 Bakgrunnen for forslaget

Norges Bank har ut fra sikkerhetsmessige hensyn bedt om at det fremmes lovforslag som gir hjemmel for innhenting av politiattest for ansatte i Norges Bank og andre med tjeneste for banken.

Det vises i denne anledning til Norges Banks brev 1. februar 2005 til Justisdepartementet om anmodning om hjemmel til innhenting av politiattest, hvorfra det hitsettes:

«Som nevnt ovenfor ønsker banken at også personer med tilgang til bankens lokaler og lokaler som banken disponerer bør være omfattet av tillatelsen selv om det ikke foreligger et ansettelsesforhold til Norges Bank. Norges Bank har behov for tjenester fra eksterne leverandører – både sporadisk og tjenester av mer kontinuerlig art. Personell med kriminell fortid kan utgjøre en betydelig sikkerhetsrisiko selv ved enkeltstående oppdrag.»

5.2 Gjeldende rett

Etter forskrift om strafferegistrering av 20. desember 1974 kan politimesteren utferdige politiattest i andre tilfeller enn for strafferettspleien. Med hjemmel i forskriftens § 12 nr. 5 ga Politidirektoratet 23. juni 2005 tillatelse til Norges Bank til innhenting av politiattest som vurderes for ansettelse i Norges Bank og ved Norges Banks innleie av arbeidskraft.

5.3 Forslaget i høringsnotatet

Norges Bank oversendte 6. juni 2005 utkast til lovregel med hjemmel for innhenting av politiattest til Finansdepartementet. Finansdepartementet utarbeidet på bakgrunn av innspillene fra Norges Bank et høringsbrev med forslag til en lovhjemmel som gir rett til å kreve tilfredsstillende politiattest for de som skal utføre tjeneste eller arbeid for banken, samt for personer som på annen måte enn arbeids- eller tjenesteforhold oppholder seg i lokaler som banken disponerer.

I departementets høringsbrev ble i stor grad Norges Banks begrunnelse for sitt forslag i brevet til Justisdepartementet 1. februar 2005 gjengitt. Videre ble både Norges Banks forslag til lovregel mottatt i brev fra Norges Bank 6. juni 2005, og et alternativt forslag til lovregel utarbeidet av Finansdepartementet, gjengitt. Finansdepartementet begrenset Norges Banks forslag til hjemmel slik at det ikke skulle være adgang til å innhente politiattest for personer som på annet grunnlag enn arbeids- eller tjenesteforhold oppholder seg i bankens lokaler.

5.4 Høring

Høringsnotat med utkast til regler ble sendt på høring ved Finansdepartementets brev 22. august 2005. Høringsfristen var 3. oktober 2005. Høringsnotatet følger som utrykt vedlegg.

Høringsnotatet ble sendt til følgende instanser:

• Alle departementene

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• LO

• Datatilsynet

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Kredittilsynet

• Norges Bank

• Sparebankforeningen i Norge

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

• ØKOKRIM

Følgende høringsinstanser har gitt merknader til høringsnotatet:

• Datatilsynet

• Finansnæringens Hovedorganisasjon,

• Sparebankforeningen i Norge,

• Forsvardepartementet,

• Justis- og politidepartementet, LO, Norges Bank og

• YS ved Norges Banks Funksjonærforbund

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til høringsnotatet:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Barne- og familiedepartementet

• Fiskeri- og kystdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Kredittilsynet

• Kultur- og kirkedepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Moderniseringsdepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Olje- og energidepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utdannings- og forskningsdepartementet

• Utenriksdepartementet.

5.5 Høringsinstansenes merknader

Datatilsynet har forståelse for at man ønsker å utvide reglene som er egnet til å bevare sikkerheten i Norges Bank, men kommenterer at:

«attesten kun bør vise forhold knyttet til økonomisk kriminalitet og vinningskriminalitet, da det antas at det er forhold av dette slaget det vil være aktuelt å vektlegge. Det bør også settes en nedre grense for hvilken type saker som skal fremgå av attesten slik at kun forhold av den alvorlighetsgrad som det er relevant å vektlegge fremgår. Det er videre viktig med en tidsbegrensning, slik at «ungdomssynder» som en person har sonet, ikke skal hefte til vedkommende unødvendig lenge».

Datatilsynet mener det bør fremgå hvem attesten skal fremlegges for og at det etableres rutiner for makulering slik at opplysninger om eventuelle straffbare forhold ikke kommer på avveie.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen i Norge uttaler i felles høringsuttalelse:

«Når det gjelder forslaget om å gi Norges Bank en generell adgang til å kreve politiattest for samtlige ansatte, og andre som utfører tjeneste for Norges Bank, antar vi at dette vil bli vurdert opp mot de prinsipper og formål en ønsker at ny lovgivning på området skal bygge på. FNH og Sparebankforeningen forstår Norges Banks behov for å kunne innhente informasjon om sine ansattes vandel.»

Nasjonal sikkerhetsmyndighet har utarbeidet høringsuttalelse som Forsvarsdepartementet stiller seg bak. Det hitsettes:

«NSM savner en nærmere redegjørelse for hvordan en politiattest skal leses, hva som er relevant å vektlegge og hvilke konsekvenser de ulike forholdene skal få for den enkelte ansatte/jobbsøker. Det må foreligge forutberegnelighet for de involverte på begge sider. Det er viktig å fastsette hva som kan vektlegges og hvilken konsekvens forholdet vil få. Det må tas stilling til om alle opplysningene i attesten skal ha like stor betydning, om brudd på noen straffebestemmelser skal bety mer enn andre, om alderen på opplysningene skal ha relevans osv.»

Justisdepartementet har ingen prinsipielle innvendinger mot at det gis hjemmel for vandelskontroll av ansatte i Norges Bank, men stiller seg noe tvilende til om forslaget er i samsvar med Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8 delvis fordi forslaget synes å gå lenger enn det som er nødvendig og delvis fordi flere av formuleringene i bestemmelsen oppfattes som noe uklare. Justisdepartementet mener også at det bør legges begrensninger med hensyn til hvilke straffbare forhold attesten skal vise.

LO kan ikke se at det er nødvendig å innhente politiattest for ansatte i Norges Bank og mener dette blir feil bruk av politiets ressurser.

Norges Banks Funksjonærforbund (NBFF) kommenterer at de ser nødvendigheten av å innhente politiattest for personer som skal ansettes i Norges Bank, men mener det er unødvendig å gi hjemmel til å innhente politiattest for personer som allerede arbeider for banken. Det kommenteres videre:

«Det er i lovforslaget også lagt inn hjemmel for å kunne innhente uttømmende politiattest der også verserende saker anmerkes. NBFF mener at dersom det gis hjemmel bør denne innskrenke seg til å innhente politiattest som bare gjelder dommer med bakgrunn i økonomisk kriminalitet. NBFF kan ikke se at det er nødvendig for arbeidsgiver å ha tilgang til opplysninger om brudd på andre lovbestemmelser, trafikkforseelser, forenklede forelegg, henlagte saker, verserende saker, saker som er oversendt meklingsinstanser og lignende helt fra personen passerte den kriminelle lavalder.»

NBFF er også opptatt av at det må settes klare kriterier for hvilke anmerkninger på en politiattest det vil være relevant å vektlegge i forhold til arbeidsforholdet og hvordan eventuelle anmerkninger skal påvirke arbeidsforholdet.

Norges Bank mener at det er nødvendig med en politiattest der overtredelse av alle straffebestemmelser anmerkes og peker på at «Norges Banks virksomhet er omfattende og kan være mål for mange ulike kriminelle miljøer, (ran, vold, trusler, våpen, dokumentfalsk, IT, m.v)» .

5.6 Departementets vurderinger

EMK artikkel 8 skal verne retten til respekt for privatliv og familieliv. Praksis fra den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) viser at artikkelen også gjelder utlevering av sensitive opplysninger fra offentlige registre. Høyesterett har videre slått fast i Rt. 2001 s.428 at utlevering av opplysninger fra strafferegisteret må anses som et inngrep i retten til respekt for privatlivet.

Som en følge av dette må vilkårene i EMK artikkel 8 være oppfylt for at det kan gis hjemmel for utstedelse av politiattest. For det første må inngrepet være regulert i «lov». Inngrepet må også være «nødvendig i det demokratiske samfunn» og inngrepet må fremme et av de legitime formålene i artikkelen. Formålene som kan fremmes ved denne type inngrep er: «den nasjonale sikkerhet», «offentlig trygghet», «landets økonomiske velferd», «å forebygge uorden eller kriminalitet», «å beskytte helse og moral» og «å beskytte andres rettigheter og friheter».

Når det gjelder kravet om «lov» i EMK artikkel 8 antas det at både formell lov og forskrift tilfredsstiller kravet.

Departementet legger til grunn at vilkåret om «å forebygge uorden eller kriminalitet» vil være oppfylt i denne saken.

Formålet med hjemmel til å kunne innhentes politiattest for personer som skal ansettes i Norges Bank er først og fremst å hindre kriminalitet. Det er en fare for at krav om politiattester skaper «falsk trygghet», slik også Nasjonal Sikkerhetsmyndighet viser til i sin høringsuttalelse. Dersom det blir vanlig på mange områder å innhente politiattest og å utelukke personer som tidligere har vært straffedømt, vil dette kunne ha betydning for tidligere straffedømtes mulighet til å vende tilbake til et normalt liv. Utbredt innsyn i strafferegisteret vil også være i strid med hensyn til retten til respekt for privatlivet.

Kravet i EMK artikkel 8 om at utlevering fra strafferegisteret skal være nødvendig i et demokratisk samfunn innebærer blant annet at ikke flere enn nødvendig skal måtte levere politiattest. I Norges Banks utkast til lovtekst som var på høring foreslås at det skal kunne innhentes politiattest for personer som på annen måte enn gjennom arbeids- eller tjenesteforhold oppholder seg i lokaler som banken disponerer. Departementet mener at dette vil kunne gi hjemmel til å pålegge unødvendig mange å avlevere politiattest, og foreslår at hjemmelen begrenses til personer med arbeids- eller tjenesteforhold for Norges Bank. Departementet mener en slik grense vil være best i samsvar med EMK artikkel 8. Videre finner departementet blant annet ut fra hva som antas å være best i samsvar med EMK artikkel 8, ikke tilstrekkelig grunn til å gi adgang til å kreve at allerede ansatte i Norges Bank skal avlevere politiattest.

Finansdepartementet foreslår at de som skal utføre arbeid eller tjenester for Norges Bank skal kunne pålegges å legge frem politiattest bare i de tilfeller der sikkerhetsmessige hensyn tilsier det.

Kravet i EMK artikkel 8 om at utlevering fra strafferegisteret skal være nødvendig i et demokratisk samfunn setter også grenser for hvilke opplysninger politiattesten skal inneholde og hvor lenge og hvordan innhentede politiattester skal kunne lagres.

Departementet er derfor enig med Datatilsynet, NBFF og Justisdepartementet i at det bare er enkelte nærmere angitte straffbare forhold som skal anmerkes på politiattesten. Departementet mener at det vil være best i samsvar med EMK artikkel 8 å gi hjemmel til å innhente en såkalt avgrenset politiattest. Departementet legger i denne sammenheng blant annet vekt på at det innføres krav om politiattest på stadig flere samfunnsområder. Med avgrenset politiattest menes en attest der kun enkelte typer straffbare handlinger eller overtredelse av bestemte straffebestemmelser anmerkes. Finansdepartementet mener politiattesten må avgrenses til kun å omfatte straffbare forhold som er relevante i forhold til de interessene som skal beskyttes og antar at dette først og fremst vil være forhold knyttet til økonomisk kriminalitet og vinningskriminalitet, voldsforbrytelser, trusler og dokumentfalsk. Departementet anser det mest hensiktsmessig at oppramsing av hvilke overtredelser av straffebud som skal anmerkes på attesten reguleres i forskrift ettersom dette gir bedre fleksibilitet og muligheter for tilpasning i forhold til Norges Banks behov.

Norges Banks utkast til lovtekst innebærer at politiattestene som kan innhentes ikke skal være avgrenset bakover i tid. Både NBFF og Datatilsynet har i sine høringsmerknader uttalt at politiattestene bør være avgrenset bakover i tid. Det er ikke uvanlig ved bruk av avgrensede attester, at det ikke skal avgrenses bakover i tid jf. NOU 2003:21 Kriminalitetsbekjempelse og personvern s. 93 og 94. Departementet mener det er viktig for å hindre kriminalitet at Norges Bank får tilgang til politiattester som ikke er avgrenset i tid. Departementet foreslår derfor at alle straffer på det området som defineres i forskrift skal fremgå av attesten.

Reglene i strafferegistreringsloven og tilhørende forskrift vil regulere selve utleveringen av opplysninger fra politiet. Norges Banks videre håndtering av opplysningene reguleres av personopplysningsloven. Departementet antar at det naturlige personvernrettslige utgangspunkt må være at attesten enten blir returnert til den det gjelder eller makulert når det ikke lenger er nødvendig for Norges Bank å lagre opplysningene. Tidspunktet bør fastsettes konkret, men opplysningene må i alle fall slettes når personen ikke lenger har et ansettelses- eller tjenesteforhold med Norges Bank. Departementet foreslår en hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler blant annet om behandlingen av politiattestene, jf. lovforslagets siste ledd.

Norges Bank foreslo at det skulle kunne kreves ny politiattest hvert 5. år. Det følger av NOU 2003:21 at det foreslås en bestemmelse om adgang til å kreve fornyet politiattest hvert tredje år, jf. forslaget til § 35. Justisdepartementet kommenterer i sin høringsuttalelse at «Når den nye politiregisterloven trer i kraft, vil denne bestemmelsen gjelde for all utstedelse av politiattester, og det er derfor ikke nødvendig å nevne dette særskilt i spesiallovgivningen.» Finansdepartementet foreslår derfor i tråd med Justisdepartementets uttalelse at siste punktum i forslaget til Norges Bank tas ut.