3 Vandelskrav for personer som utfører arbeid i kriminalomsorgen uten å være tilsatt der
3.1 Gjeldende rett
Straffegjennomføringsloven § 8 annet punktum bestemmer at det ikke må være noe å utsette på vandelen til «tilsatte» i kriminalomsorgen. Mange personer med ulik utdannelse og bakgrunn utfører imidlertid arbeid i kriminalomsorgen uten å være tilsatt der som for eksempel prester, helsepersonell, lærere og selvstendige oppdragsmottakere.
Nåværende vandelskrav i straffegjennomføringsloven § 8 gjelder embets- og tjenestemenn tilsatt i kriminalomsorgen. Embetsmann er den som er utnevnt av Kongen og gitt bestalling som embetsmann, eller den som er konstituert av Kongen i et embete. Med tjenestemann menes enhver arbeidstaker som ikke er embetsmann, jf. § 2 i personalreglement for embets- og tjenestemenn i kriminalomsorgen. Å bli tilsatt omfatter både den som inngår en fast og den som inngår en midlertidig arbeidsavtale. En person som utfører arbeid på et annet grunnlag enn en arbeidsavtale, omfattes ikke av vandelskravet i straffegjennomføringsloven § 8.
Formålet med vandelskravet er særlig å sikre at den som tilsettes i kriminalomsorgen, har den nødvendige aktelse og tillit både utad og i forhold til innsatte og klienter. Vandelskravet skal imidlertid også ivareta hensynet til virksomhetens sikkerhet. Formålet med vandelskravet taler for å utvide vandelskravet til å gjelde også personer som utfører arbeid i kriminalomsorgen, uten å være tilsatt der. Dette kan for eksempel gjelde arbeidstakere som er tilsatt hos en annen arbeidsgiver, og utfører arbeidet i kriminalomsorgen. Det samme gjelder selvstendige oppdragsmottakere som heller ikke står i noe tilsettingsforhold til kriminalomsorgen. Vedkommende vil normalt være selvstendig næringsdrivende og ha et oppdrag for kriminalomsorgen.
3.2 Høringsutkastet
Spørsmålet er om vandelskravet i straffegjennomføringsloven bør utvides slik at det også omfatter personer som utfører arbeid i kriminalomsorgen uten å ha et tilsettingsforhold der. Hensynene bak vandelskravet kan tale for en slik utvidelse da personene blant annet kan ha utstrakt kontakt med innsatte eller få kjennskap til informasjon som gjelder sikkerheten. Gjennom sitt arbeid vil også flere få tilgang til nøkler og ha stor bevegelsesfrihet med redusert tilsyn og kontroll. På den annen side er vandelskontroll et inngripende tiltak som bare må benyttes så langt det er forenlig med formålet med kontrollen.
I høringsutkastet foreslår departementet å endre straffegjennomføringsloven § 8 annet punktum slik at vandelskravet også gjelder for de som utfører arbeid i kriminalomsorgen uten å være tilsatt i virksomheten. Forslaget har følgende ordlyd: «Det må ikke være noe å utsette på vandelen til tilsatte i kriminalomsorgen eller andre som utfører arbeid der uten å være tilsatt i kriminalomsorgen.»
3.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansene støtter forslaget om at det kan være behov for å undersøke vandelen til andre enn de som er tilsatt i kriminalomsorgen, men er noe delt i synet på hvor langt en slik utvidelse bør gå.
Tre instanser støtter forslaget i høringsutkastet.
For eksempel uttaler Bredtveit fengsel, forvarings- og sikringsanstalt:
«Når det gjelder pkt. 1 anses det både sikkerhetsmessig fornuftig og riktig med en slik endring. En slik klar regel når det gjelder våre samarbeidspartnere var savnet også i tidligere lovverk.»
Ringerike fengsel anfører:
«Vi er enig i at det i § 8 tilføyes ’eller andre som utfører arbeid der uten å være tilsatt i kriminalomsorgen’.
Vi legger til grunn at krav om plettfri vandel ikke bare kan kreves i forhold til forvaltningssamarbeidspartnere som bl.a. lærere, helsepersonell, men også i forhold til oppdragstakere fra offentlig eller privat virksomhet som utfører arbeid eller tjenester fast eller leilighetsvis.»
Ilseng fengsel har følgende merknader:
«Synes det er bra at dette blir utvidet slik det er foreslått. Det er viktig at vi også kan kreve utvidet politiattest til samarbeidspartnere som har tjeneste inne i anstalten.»
Flere instanser stiller seg positive til en utvidelse av vandelskravet, men mener kravet ikke må være for absolutt.
Politidirektoratet har således følgende merknader til forslaget:
«Det er foreslått en endring i straffegjennomføringsloven § 8 slik at det kan kreves politiattest av andre som utfører arbeid for kriminalomsorgen uten å være tilsatt der. Direktoratet ser at det kan være behov for å undersøke vandelen til andre enn de som er tilsatt i kriminalomsorgen. Slik ordlyden er utformet, vil regelen imidlertid omfatte alle som utfører arbeid for kriminalomsorgen uavhengig av type arbeid og varighet. Vi antar at det ikke har vært meningen å gi loven et slikt omfang, og anbefaler at ordlyden endres slik at det går klarere frem hvilken tilknytning til arbeidsplassen som kreves for å utløse kravet om plettfri vandel.»
Det kriminalitetsforebyggende råd uttaler:
«Det kriminalitetsforebyggende råd ser positivt på at det stilles samme krav til alle ansatte som arbeider i Kriminalomsorgen når det gjelder vandel.
Spørsmålet om tidligere innsatte blir likevel en utfordring. Når tidligere innsatte ansettes av utenforliggende etater og brukes i forbindelse med rehabiliteringsopplegg, er deres kompetanse som tidligere rusmisbrukere og innsatte et hovedpoeng. I Oslo fengsel for eksempel, jobber tidligere innsatte som ansatte i Stifinner’n.
Når forholdene ellers tilsier at de kan gjøre en god jobb, står det i motstrid til den klassiske tanken om at når en person har gjort opp for seg, så har han gjort opp. Det strir også mot målet om rehabilitering av innsatte om en ekskluderer personer som har vært i kriminalomsorgssystemet. En kan dermed ikke stille krav om plettfri vandel i alle sammenhenger.
Vi finner det uhensiktsmessig å fraskrive seg muligheten for å bruke tidligere straffedømte i Kriminalomsorgen. Skal den foreslåtte tilføyelsen tas inn, bør det gis adgang til å dispensere fra den når det gjelder denne kategorien arbeidstakere.»
Kriminalomsorgen region sørvest er av den oppfatning at det bør være adgang til å vurdere de som skal utføre arbeid i kriminalomsorgen, avhengig av hvilken type arbeid eventuelt tilsetting det gjelder. Regionen peker på at kravet om plettfri vandel ikke må være absolutt, idet rehabiliteringshensyn tilsier at kriminalomsorgen selv ikke automatisk må ekskludere tidligere domfelte fra arbeid i virksomheten.
Datatilsynet stiller seg kritisk til forslaget og uttaler blant annet:
«Det er forståelig at flere enn dem som er permanent ansatt i sektoren bør gjennomgå en viss form for kontroll. Det stilles likevel spørsmål ved om utvidet politiattest er nødvendig for absolutt alle typer stillinger som har tilknytning til sektoren. Hvorvidt vedkommende i det hele tatt skal måtte gjennomgå en vandelskontroll og deretter hvor omfattende den skal være, må ses i sammenheng med vedkommendes tilknytning til kriminalomsorgen, hvilke oppgaver som utføres av vedkommende og omfanget av disse, og ikke minst hvem vedkommende har kontakt med ved utføringen av de aktuelle oppgaver. Datatilsynet finner ikke at dette verken er tilfredsstillende problematisert eller begrunnet.»
3.4 Departementets vurderinger
Nedenfor vil departementet drøfte de mest sentrale gruppene som utfører arbeid i kriminalomsorgen uten å være tilsatt der.
Forvaltningssamarbeid
Sentralt står forvaltningssamarbeidet med andre offentlige etater hvor arbeidstakere er tilsatt hos en annen arbeidsgiver, men hvor arbeidet utføres i kriminalomsorgen. Forvaltningssamarbeidet er nærmere omtalt i Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) Om lov om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven) side 31-32:
«Fengselsloven av 1958 har ingen generell bestemmelse om samarbeid med andre offentlige etater. I de senere år har det utviklet seg et utstrakt forvaltningssamarbeid som innebærer at sosiale tjenester, helsetjenester, undervisning, kulturtilbud mv. ytes av de offentlige etatene som ellers har ansvaret for dette i samfunnet. Sosialdepartementet og Justisdepartementet kom allerede i 1973 frem til en prinsipiell enighet om at fengselshelsetjenesten skulle integreres i det alminnelige helsevesenet. Ansvaret for helsetjenesten i fengslene ble derfor 1.4.1987 overført fra Justisdepartementet til Sosial- og helsedepartementet.
Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har det sentrale faglige og økonomiske ansvaret for fengselsundervisningen innen rammen av den ordinære skolelovgivningen. Undervisningstilbudet er regulert i lov om grunnskolen og lov om videregående opplæring. Undervisningen organiseres gjennom filialer av skolene, og foregår både i fengsler og i oppfølgingsklasser utenfor fengslene. Prestetjenesten i fengslene ble underlagt Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet fra 1.1.2000.
Sosial- og helsedepartementet har det overordnede ansvaret for oppfølgingen av sosiallovgivningen. Tjenester og tiltak etter lov om sosiale tjenester påhviler i hovedsak kommunen etter lov om sosiale tjenester. § 1 i sosialtjenesteloven fastslår at: Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder for alle som oppholder seg i riket.»
Tidligere fengselslov av 1958 stilte krav om at det ikke måtte være noe å utsette på vandelen til den som «antas til tjenestgjøring» i fengselsvesenet. I Ot. prp. nr. 25 (1958) Om lov om fengselsvesenet m.v. side 11 uttaler departementet følgende:
«Departementet vil bemerke at bestemmelsen i regelens første ledd tar sikte på alle som antas til tjeneste i fengselsvesenet, embets- og tjenestemenn, for de sistnevntes vedkommende også leiet hjelp, ferievikarer etc.»
Spørsmålet om forståelsen av uttrykket «antas til tjenestgjøring» ble berørt i en sak for Sivilombudsmannen. Saken er gjengitt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1993 side 178 og gjaldt en kommunalt tilsatt lærer ved et voksenopplæringssenter med arbeidssted --- kretsfengsel. Stortingets ombudsmann for forvaltningen uttalte følgende:
«Etter § 6 må den som ’antas til tjenestgjøring’ være norsk borger, edruelig og det må ikke være noe å utsette på hans vandel. Ordlyden i § 6 knytter de oppstilte vilkår til den som skal kunne godkjennes til å gjøre tjeneste i fengselsvesenets anstalter. På det tidspunkt fengselsloven ble til, var etter det opplyste alle som utførte tjenester i fengselet ansatt i fengselsvesenet. Lovteksten og forarbeidene synes derfor ikke å være utarbeidet med tanke på det forhold at personer med ansettelsesforhold til andre offentlige etater utfører tjenester i fengselet.
Som lærer for de innsatte ville A etter det opplyste måtte utføre oppgaver som inngikk som en integrert del av fengselets virksomhet - herunder låse dører, føre kontroll og rapportere om fravær osv. De hensyn som ligger til grunn for fengselslovens § 6, gjør seg etter det jeg kan se også gjeldende for en lærer som underviser i fengselet, selv om disse ikke måtte være formelt ansatt i fengselsvesenet. De beste grunner taler derfor også for at § 6 kom til anvendelse i A"s tilfelle.»
Etter departementets syn står personer som er tilsatt i andre offentlige etater, men utfører arbeid i kriminalomsorgen som ledd i forvaltningssamarbeidet, i en særstilling. Tidligere var helsepersonell, lærere og prester tilsatt i fengselsvesenet, og vandelskravet i fengselsloven § 6 gjaldt således fullt ut for disse på samme måte som øvrige tilsatte i fengselsvesenet. Tjenestene ble senere omorganisert slik som beskrevet overfor, men det var ikke meningen å endre rettstilstanden med hensyn til krav til vandel. Derfor ble uttrykket «antas til tjenestgjøring» etter omorganiseringen tolket slik at det også omfattet de som gjorde arbeid i fengsel som ledd i forvaltningssamarbeidet. Meningen var å videreføre denne lovforståelsen i straffegjennomføringsloven, men bestemmelsen i § 8 fikk en for snever utforming, jf. uttrykket «tilsatt». Personer som er knyttet til forvaltningssamarbeidet, har normalt stor bevegelsesfrihet på arbeidsstedet ved at de disponerer nøkler til rom og dører som skiller avdelinger og er dessuten i direkte kontakt med innsatte uten spesiell kontroll eller tilsyn. I de større fengslene vil ofte disse tjenestene utgjøre full tids stilling.
Andre tjenester
Kriminalomsorgen mottar også tjenester fra andre enn de som er tilsatt i virksomheten eller er en del av forvaltningssamarbeidet. Tjenestene kan være knyttet til kriminalomsorgens oppgaver og omfatter blant annet frivillige organisasjoner som Norges Røde Kors, Frelsesarmeen og Kirkens Bymisjon. Til denne gruppen hører også personer som driver ulike former for kunst- og kulturformidling i kriminalomsorgen. Andre tjenester kan være knyttet til institusjonens drift slik som bygnings- eller ombygningsarbeid, vedlikeholdsarbeid, renholdsarbeid, installering av sikkerhetssystemer med videre. Disse tjenestene utføres ofte samtidig med at innsatte oppholder seg i fengslet. Oppdraget kan være fulltidsarbeide over en lengre periode eller mer sporadisk. Ofte vil disse personene få utlevert nøkler og arbeide uten tilsyn av anstaltens tjenestemenn.
For personer som yter tjenester som er knyttet til kriminalomsorgens oppgaver eller drift, er Justisdepartementet enig i Datatilsynets synspunkter: «Hvorvidt vedkommende i det hele tatt skal måtte gjennomgå en vandelskontroll og deretter hvor omfattende den skal være, må ses i sammenheng med vedkommendes tilknytning til kriminalomsorgen, hvilke oppgaver som utføres av vedkommende og omfanget av disse, og ikke minst hvem vedkommende har kontakt med ved utføringen av de aktuelle oppgaver.» Etter departementets syn vil det ikke være naturlig at vandelskravet formes som en skal-regel for denne gruppen, men foreslår at arbeidsgiver kan kreve fremlagt politiattest etter en skjønnsmessig vurdering . Når arbeidsgiver skal ta standpunkt til om vedkommende skal undergis vandelskontroll, tar den hensyn til blant annet vedkommendes tilknytning til kriminalomsorgen, hvilke oppgaver som utføres av vedkommende og omfanget av disse, og dessuten hvem vedkommende har kontakt med ved utføringen av oppgavene slik Datatilsynet peker på i sin høringsuttalelse. Håndverkere som deltar i større bygningsarbeider vil for eksempel ofte ha stor bevegelsesfrihet uten direkte kontroll eller tilsyn. Ved mer sporadisk bruk av slike tjenester kan forholdene være annerledes.
Nærmere om vandelskravet
Straffegjennomføringsloven gir grunnlag for å kreve at en søker dokumenterer vandelen ved tilsetting i kriminalomsorgen. At det ikke må være noe å utsette på vandelen, er ikke identisk med plettfri vandel. Vandelskravet i straffegjennomføringsloven § 8 er således ikke absolutt slik at det utelukker enhver person som er registrert i politiets strafferegister, for enhver fremtid. Avgjørelsen må bygge på en helhetsvurdering hvor flere momenter må tillegges vekt. Det nærmere innholdet i vandelskravet i fengselsloven § 6 var tema i en rettssak gjengitt i Rettens Gang 1992 side 644. Her uttaler retten blant annet:
«Lagmannsretten ser det slik at fengselslovens § 6 og dens krav til at det ikke må være noe å utsette på vandelen til den som skal antas til tjenestegjøring i fengselsvesenet, ikke kan brukes som hjemmel til å ekskludere enhver søker som finnes i politiets strafferegister. Vandelsbristen må konkret vurderes i hvert enkelt tilfelle, og det må utvises nødvendig skjønn fra tilsettingsmyndighetens side.»
Justisdepartementets Lovavdeling har i en uttalelse fra 1991 også vurdert vandelskravet i fengselsloven § 6:
«1. Utgangspunktet for tolkningen er uttrykket i fengselsloven § 6 første ledd første punktum ’ikke være noe å utsette på hans vandel’. Jeg mener – som de andre som har vurdert saken i Lovavdelingen – at dette ikke bør forstås slik at enhver ubetinget straffedom for all fremtid utelukker fra tilsetting i fengselsvesenet. Etter mitt syn er dette en naturlig forståelse av ordlyden i bestemmelsen, sett i sammenheng med reelle hensyn. I tolkningen bør man også legge en viss vekt på Oslo byretts dom og Sivilombudsmannens uttalelse.
2. Jeg mener samtidig at det må foreligge særlige forhold for at tilsetting ikke skal være utelukket til tross for at søkeren har en ubetinget straffedom. Det er etter mitt syn vanskelig å stille opp noen helt faste normer her; man må foreta en helhetsvurdering, der viktig momenter vil være
hvor langt tilbake i tiden dommen ligger (uten at det kan stilles opp noen fast tidsgrense)
hvor alvorlig lovovertredelsen var
hvor gammel vedkommende var da lovovertredelsen ble begått
stillingens art.
3. Jeg ser det som klart at en straffedom kan telle med som et moment i en helhetsvurdering i en ansettelsessak.»
Departementet er enig med Det kriminalitetsforebyggende råd og Kriminalomsorgen region sørvest i at det vil være uheldig å utelukke tidligere straffedømte fra å drive rehabiliteringsarbeid i fengslene. I tillegg kommer at et absolutt krav lett ville føre lenger enn behovet for vandelskontroll rekker. Etter departementets syn vil ikke nåværende lov eller lovforslaget stenge for å benytte tidligere innsatte i rehabiliteringsarbeid. Uansett om vedkommende skal tilsettes fast eller midlertidig eller har en annen tilknytningsform til kriminalomsorgen, vil en tidligere straffedom bare være et moment i en helhetsvurdering.
Politiattest
Når det gjelder spørsmålet om hva slags type politiattest som skal kreves, står valget mellom ordinær attest eller uttømmende attest. Uttømmende attest innebærer at alle registrerte straffbare forhold tas med uten at det settes noen tidsbegrensning bakover i tid, og uten at det gjøres unntak for de mildeste straffene. For å kontrollere at vandelskravet er oppfylt, foreslår departementet at tilsatte i kriminalomsorgen og arbeidstakere som utfører arbeid i kriminalomsorgen som ledd i forvaltningssamarbeidet, må legge frem uttømmende politiattest. For de øvrige gruppene mener departementet at formålet med vandelskravet tilsier at det ikke skal kreves mer omfattende attest enn nødvendig, og at arbeidsgiver alltid må vurdere om ordinær politiattest er tilstrekkelig.
I de tilfellene søkeren har en uavgjort sak, skal denne som hovedregel ikke tas med i attesten om ikke annet er nevnt i hjemmelsgrunnlaget, jf. rundskriv G-99/2000 fra Justisdepartementet. Et unntak fra hovedregelen er der politiet mener at det uavgjorte forholdet kan ha noe å si for formålet med politiattesten, og at det av den grunn bør påføres attesten (utvidet attest). Om politiet er av den oppfatning, skal saken i så fall sendes til Politidirektoratet som avgjør om det uavgjorte forholdet skal påføres attesten, jf. strafferegistreringsforskriften § 15 tredje ledd og strafferegistreringsloven § 10 nr. 5. Både ordinær og uttømmende politiattest kan gis i form av utvidet attest. Det er adgang til å bestemme i hjemmelsgrunnlaget at attesten skal være en utvidet attest, men departementet finner ikke grunn til å foreslå en slik bestemmelse. Politiets vurdering bør her være tilstrekkelig.
Konklusjon
Etter departementets syn er det viktig å signalisere et krav til vandel for de som er tilsatte i kriminalomsorgen og for de mest sentrale grupper arbeidstakere som utfører arbeid i kriminalomsorgen uten å være tilsatt der. Etter omorganisering av helsetjenesten, undervisningen og prestetjenesten, innfortolket man som nevnt at vandelskravet i fengselsloven § 6 også gjaldt for personer som yter tjenester som ledd i forvaltningssamarbeidet. Dette kan tale for at vandelskravet i straffegjennomføringsloven § 8 bør utvides til også å gjelde denne gruppen arbeidstakere når de utfører arbeid i kriminalomsorgen. For de øvrige som gjør arbeid i kriminalomsorgen uten å være tilsatt der, bør det avgjørende blant annet være vedkommendes tilknytning til kriminalomsorgen, hvilke oppgaver som utføres og omfanget og varigheten av disse, og dessuten hvem vedkommende har kontakt med ved utføringen av oppgavene.