4 Varsel til fornærmede eller dennes etterlatte om forhold knyttet til straffegjennomføringen

4.1 Gjeldende rett

Stortinget innførte ved vedtakelsen av straffegjennomføringsloven en plikt for kriminalomsorgen til å varsle fornærmede eller dennes etterlatte om tidspunktet for permisjoner, avbrudd i straffegjennomføringen og løslatelse fra fengselsstraff. Varsel skal bare gis dersom det er av betydning for fornærmede eller dennes etterlatte å få slik informasjon. Kriminalomsorgens plikt til å varsle innebærer ingen tilsvarende plikt til å motta varsel. Fornærmede og dennes etterlattes opplevelser, reaksjoner og måter å bearbeide krenkelser og overgrep på kan være svært forskjellige. Varslingsplikten strekker seg derfor ikke lenger enn til de tilfellene hvor fornærmede eller dennes etterlatte selv ønsker å bli varslet. Fengselsloven hadde ingen tilsvarende regler om varsel, og det var derfor stor usikkerhet om omfanget av varslingsplikten og hvordan den skulle praktiseres da straffegjennomføringsloven trådte i kraft. Erfaringer med ordningen har vist at det er behov for å utvide varslingsplikten og utvikle nærmere rutiner for hvordan varslingen skal gjennomføres.

Straffegjennomføringsloven har således i dag regler om at kriminalomsorgen skal varsle fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte ved permisjon og straffavbrudd (§ 36 tredje ledd), og ved prøveløslatelse fra fengselsstraff (§ 42 syvende ledd), dersom slikt varsel er av betydning for disse. Varselet skal gis på forhånd og gjelder tidspunktet for permisjonen, straffavbruddet og prøveløslatelsen. Hensikten med å varsle er at fornærmede eller dennes etterlatte kan forberede seg på muligheten for å påtreffe domfelte.

Straffegjennomføringsloven § 42 gjelder bare løslatelse fra fengselsstraff og gir således ingen hjemmel for å varsle om prøveløslatelse etter gjennomføring av forvaring og strafferettslige særreaksjoner. Loven gir heller ingen hjemmel for å varsle om innsatte som unndrar seg gjennomføring av fengselsstraff, forvaring eller strafferettslige særreaksjoner.

4.2 Høringsutkastet

I høringsutkastet foreslår departementet å utvide varslingsplikten i straffegjennomføringsloven slik at den også gjelder ved frigang (§ 20) og ved gjennomføring av straff utenfor fengsel (§ 16). Ved gjennomføring av straff utenfor fengsel skal varselet både omfatte tidspunktet for gjennomføring av straffen og vilkår fastsatt med hjemmel i § 16 tredje ledd, bokstav d) og e), dersom vilkårene direkte gjelder fornærmede eller dennes etterlatte. Straffegjennomføringsloven § 16 bokstav d) gjelder vilkår om oppholdssted og § 16 bokstav e) vilkår om at domfelte skal unnlate å ha samkvem med bestemte personer.

Departementet foreslår videre i høringsutkastet å utvide varslingsplikten i § 42 syvende ledd, slik at kriminalomsorgen også skal varsle hvis domfelte endrer bosted i løpet av prøvetiden.

Etter høringen har det kommet forslag fra Stine Sofies Stiftelse om å innføre varslingsplikt også ved unndragelser, særlig rømning. Forslaget har nær sammenheng med de øvrige forslagene i høringsutkastet. Hensynene bak forslagene vil også langt på vei være de samme. Departementet har derfor ikke sett det nødvendig å sende forslaget om varslingsplikt ved unndragelser på særskilt høring.

4.3 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på departementets forslag om å utvide varslingsplikten. De fleste instansene går enten inn for departementets forslag eller vil utvide varslingsplikten ytterlige. Andre som Datatilsynet og Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) er begge skeptiske til utvidelsen, men gir ulike begrunnelser.

- Høringsinstanser som støtter departementets forslag eller ønsker ytterligere utvidelse av varslingsplikten, uttaler seg slik:

Det kriminalitetsforebyggende råd har følgende merknader:

«KRÅD ser positivt på at fornærmede eller dennes etterlatte skal holdes orientert om hvilke vedtak som fattes angående straffedes oppholdssted under soning og i forbindelse med frigang og prøveløslatelse. Det ville i enkelte tilfeller kunne være hensiktsmessig om meldingen til fornærmede eller dennes etterlatte også kunne omfatte en orientering om program eller andre tiltak som domfelte har vært igjennom under soningen. KRÅD foreslår derfor at meldingen til fornærmede også kan inneholde opplysninger utover de rene fakta om at domfelte enten er på permisjon, på frigang eller skal løslates eller andre vilkår direkte hjemlet i straffegjennomføringsloven. KRÅD ser at dette reiser spørsmål om taushetsplikt og samtykkeproblematikk, men ber likevel om at dette blir vurdert.»

Kriminalomsorgen region sørvest fremholder at fornærmede eller dennes etterlatte også bør varsles ved gjennomføring av straff i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12 og ved overføring til overgangsbolig. Høringsinstansen begrunner varsel ved overføring til overgangsbolig med at opphold i slik bolig innebærer en betydelig friere soning med tanke på at innsatte da skal ha dagtilbud utenfor overgangsboligen, i tillegg til en større kvote med permisjoner enn i ordinært fengsel.

Kriminalomsorgen region nordøst fremholder at det ville vært hensiktsmessig om det ble gitt hjemmel i straffegjennomføringsloven § 15 til å gi fornærmede eller etterlatte varsel om overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Det kunne da gis en generell orientering om permisjonsrutinene ved anstalter med lavere sikkerhetsnivå, fremfor at det gis enkeltvis varsel ved hyppige utganger.

Kriminalomsorgen region nord stiller spørsmål om det ut fra lovtekniske hensyn isteden burde være en generell hjemmel for varsling, som for eksempel kunne tas inn i straffegjennomføringsloven § 7. Kriminalomsorgen region nord uttaler videre:

«Vi antar at de vurderinger som ligger bak departementets forslag til endring av § 16 vil gjelde tilsvarende når det gjelder prøveløslatelse, og foreslår at det inntas en bestemmelse i § 42 syvende ledd om at varselet også kan omfatte informasjon om vilkår som er satt med hjemmel i § 43 annet ledd hvis disse vilkår direkte gjelder fornærmede eller dennes etterlatte.»

Kriminalomsorgen region sør slutter seg til departementets forslag til varsling og uttaler videre:

«Det er videre meget positivt at fengslet gis mulighet til å varsle ikke bare om tidspunktet for utgang etter § 16, men også vilkår etter bokstavene d) og e).

Vi vil imidlertid be departementet om å la dette gjelde alle de bestemmelser hvor varslingsretten gjelder og det åpnes for slike vilkår, jf straffegjennomføringsloven §§ 36 annet ledd bokstav g og 43 annet ledd bokstav d.»

Troms politidistrikt bemerker at det bør komme klarere til uttrykk i loven at det er de fornærmedes og etterlattes rettigheter man tar sikte på å ivareta. Høringsinstansen fremholder at det er bedre at kriminalomsorgen, hvis den er i tvil, varsler for ofte enn for sjelden, og foreslår at det skal fremgå av lovteksten at terskelen for varsling skal være lav. Høringsinstansen foreslår videre at politiet bør motta varsel samtidig med den fornærmede eller de etterlatte.

- To høringsinstanser, Datatilsynet og Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO), er generelt skeptisk til departementets forslag. Datatilsynet mener at også hensynet til domfelte må tas i betraktning ved endring av varslingsreglene. FO peker blant annet på at voldsofferes opplevelser, reaksjoner og måter å bearbeide krenkelser og overgrep på er høyst forskjellige. I noen tilfelle kan varsling være svært viktig og positivt for den fornærmede, i andre tilfelle kan den gjøre vondt verre. De to høringsinstansene begrunner standpunktene sine slik:

Datatilsynet uttaler:

«Dagens hjemlete varslingsplikt er allerede vidtrekkende. Det er videre vanskelig å hevde at det ut i fra den fornærmedes ståsted er prinsipielle forskjeller mellom å møte den straffedømte ute i det fri med bakgrunn i permisjon, straffegjennomføring utenfor fengslet eller løslatelse. For den straffedømte derimot, er det viktige skiller mellom disse forholdene og også hensynet til han/henne må tas i betraktning ved endring av reglene. Datatilsynet sitter med inntrykk at endringsforslaget på dette punktet grunner i en ensidig vurdering sett i fra den fornærmedes ståsted. Konsekvensene for den straffedømte må belyses nærmere. Det forutsettes videre at kriteriet ’av betydning for den fornærmede’ blant annet er knyttet til forbrytelsens grad av alvorlighet, herunder faren for gjentagelse.

Det går ikke frem av dagens lovtekst eller det forelagte forslaget, hvilke opplysninger som gis den fornærmede ved oppfyllelse av varslingsplikten. Datatilsynet forutsetter at utleveringen begrenses til et minimum, herunder at vedkommende er ute og hvorvidt vedkommende er ferdig sonet eller ikke. Det kan ikke anses nødvendig å opplyse bakgrunnen for frigangen ytterligere. Datatilsynet påpeker at hvilke typer opplysninger som kan utleveres i tilknytning til de ulike varslingsplikter, bør reguleres i en uttømmende forskriftsbestemmelse. Særlig av hensyn til forutberegnelighet for den straffedømte og vedkommendes rett til å ha kontroll over egne personopplysninger.

Den foreslåtte endring i § 42, syvende ledd, bør begrenses til de situasjoner der den fornærmede tidligere ikke er blitt varslet. Datatilsynet ser ingen grunn til at den fornærmede til enhver tid skal være oppdatert på den straffedømtes bosted, heller ikke i prøvetiden. Det må være nok å vite at vedkommende ikke lenger sitter i fengsel.

Videre bør det oppstilles en plikt for kriminalomsorgen til å informere straffedømte om varslingsplikten på generelt grunnlag, spesielt i saker der den vil være aktuell. Som den fornærmede, har straffedømte en rett til å vite i hvilken grad opplysninger om han/hun blir utlevert, hvilke opplysninger som utleveres, hvorfor og til hvem.»

Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) uttaler at varsling til fornærmede og etterlatte kan være et aktuelt og nødvendig grep i noen tilfelle, og fortsetter:

«FO vil likevel peke på at det hele tiden må være en avveining av rettssikkerhetshensyn overfor mennesker som har sonet eller i ferd med å sone sin straff på den ene siden og voldsofres behov for beskyttelse og vern på den andre siden. Det er også viktig å være oppmerksom på at gjerningsmenn og ofre ikke tilhører hver sin homogene gruppe. Voldsofferlitteraturen viser dette i klartekst. Voldsofres opplevelser, reaksjoner og måter å bearbeide krenkelser og overgrep på er høyst forskjellig. (...) På denne bakgrunn er FO skeptisk til en generell varslingsplikt. Slik dagens lovtekst og utvidelsesforslagene er formulert gis kriminalomsorgen vid adgang til skjønn i utøvelsen av lovbestemmelsene. FO mener at arbeidstakerne som skal praktisere bestemmelsen stilles overfor vanskelige etiske dilemmaer og må gjøre vurderinger og ta avgjørelser som de ikke alltid kan ha forutsetninger for å se konsekvensene av. Utfra vår erfaring er det all grunn til å tro at i noen tilfelle kan varsling være svært viktig og positivt for den fornærmede, i andre tilfelle kan det kanskje gjøre vondt verre. I noen tilfelle kan det være nødvendig å mobilisere et støtteapparat rundt offeret/ofrene før en eventuell varsling. FO er skeptisk til en utvidelse av varslingsplikten slik departementet foreslår.»

- En av høringsinstansene, Arupsgate overgangsbolig, er skeptisk til departementets forslag om varsling ved frigang, og uttaler:

«Domfelte har normalt hatt permisjoner før frigang innvilges, slik at fornærmede eller etterlatte som skal varsles, er kjent med at domfelte kan påtreffes. Ved frigang er domfelte underlagt kontroll, som at arbeidsgiver/skole skal varsle anstalten om de ikke møter på arbeid/skole til rett tid eller forlater området uten tillatelse. Reisetid til og fra arbeid/skole er tilmålt, slik at muligheten til å påtreffe fornærmede eller etterlatte vil være begrenset. Man anser derfor ikke varsling som nødvendig.»

4.4 Departementets vurderinger

Etter departementets oppfatning er det ikke grunnlag for Datatilsynets innvending om at endringsforslagene gir inntrykk av å bygge på en ensidig vurdering sett fra fornærmedes ståsted. Forslagene er tvert imot resultat av en avveining mellom fornærmedes og domfeltes interesser. Departementet har lagt vekt på at det ikke skal innføres varslingsregler som er mer inngripende overfor domfelte enn det som er strengt nødvendig for i rimelig grad å ivareta interessene til fornærmede og dennes etterlatte.

Frigang

Domfelte kan påbegynne frigang etter en sammenhengende frihetsberøvelse på minst 4 måneder, dersom vedkommende har gjennomført minst 1/3 av straffen. Hensikten med varsel er som tidligere nevnt, at fornærmede eller dennes etterlatte kan forberede seg på muligheten for å påtreffe domfelte. Dette hensynet gjelder også ved frigang, selv om domfelte da normalt har hatt permisjon på forhånd slik Arupsgate overgangsbolig peker på i sin høringsuttalelse. Departementet foreslår varslingsplikt også ved frigang.

Gjennomføring av straff utenfor fengsel

Departementet mener at det også bør være plikt til å varsle fornærmede eller dennes etterlatte når domfelte gjennomfører straff utenfor fengsel etter straffegjennomføringsloven § 16. Også i disse tilfellene kan fornærmede eller dennes etterlatte risikere å treffe på domfelte. Det er i denne sammenheng ikke noen prinsipiell forskjell på permisjon, avbrudd, løslatelse og frigang på den ene siden og straffegjennomføring utenfor fengsel på den andre. Dersom det er av betydning for fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte å få kjennskap til tidspunktet for gjennomføring av straff utenfor fengsel, foreslår departementet at kriminalomsorgen skal varsle fornærmede eller etterlatte på forhånd. Varselet skal også omfatte informasjon om vilkår som er satt med hjemmel i § 16 tredje ledd bokstav d) og e), hvis disse vilkårene direkte gjelder fornærmede eller dennes etterlatte.

Gjennomføring av straff i institusjon

Kriminalomsorgen region sørvest mener det bør åpnes for å varsle fornærmede eller dennes etterlatte når domfelte gjennomfører straff i institusjon etter straffegjennomføringsloven § 12. Departementet er uenig i dette. Straffegjennomføring i institusjon forutsetter et behov for behandling eller sosial- og arbeidstrening. Departementet finner det ikke tilrådelig å opplyse om dette. Varsling i slike tilfeller kan etter departementets oppfatning medføre at opplysninger om helseforhold blir gitt indirekte. Dette vil være et brudd på hovedregelen om taushetsplikt og således være et uforholdsmessig inngrep i forhold til fornærmedes og dennes etterlattes behov for informasjon.

Overføring til overgangsbolig

Kriminalomsorgen region sørvest mener det også bør åpnes for å varsle fornærmede og etterlatte om overføring til overgangsbolig. Etter departementets syn er det imidlertid ikke behov for en slik varslingsregel. Forut for overføring til overgangsbolig vil den domfelte i lengre tid ha hatt permisjoner og i noen tilfeller også frigang, og behovet for å varsle vil da være lite.

Permisjon og straffavbrudd

Kriminalomsorgen region sør foreslår at fornærmede eller dennes etterlatte varsles om vilkår fastsatt i forbindelse med permisjoner. De vilkårene i straffegjennomføringsloven § 36 andre ledd som kan tenkes å ha direkte betydning for fornærmede eller dennes etterlatte, vil være bokstav f) om oppholdssted, og bokstav g) om forbud mot samkvem med bestemte personer. Departementet støtter forslaget fra kriminalomsorgen region sør og foreslår at en varslingsplikt om disse vilkårene tas inn som nytt siste punktum i § 36 tredje ledd. De samme hensynene gjør seg gjeldende ved straffavbrudd og departementet foreslår derfor at varslingsplikt om slike vilkår også omfatter dette.

Permisjonsrutiner ved overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå

Kriminalomsorgen region nordøst foreslår å innføre adgang til å gi en generell orientering om permisjonsrutinene ved overføring til fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Departementet slutter seg ikke til dette forslaget. Etter departementets syn er det viktig at varsling til fornærmede eller dennes etterlatte om domfeltes straffegjennomføring, begrenses til de tilfeller hvor det fremstår som helt nødvendig å gi informasjon. Det bør etter departementets mening være overkommelig å varsle om enkeltpermisjoner, når det er av betydning for fornærmede eller dennes etterlatte å få informasjon om dette.

Unndragelse

Fornærmede eller dennes etterlatte kan også ha behov for varsel om innsatte som unndrar seg gjennomføringen av fengselsstraff, forvaring eller strafferettslige særreaksjoner slik Stine Sofies Stiftelse har pekt på. Departementet foreslår en regel om dette i straffegjennomføringsloven § 40 nytt siste ledd.

Løslatelse fra fengselsstraff

Ved gjennomføring av straff utenfor fengsel foreslår departementet at varselet både omfatter tidspunktet for gjennomføring av straffen og vilkår fastsatt med hjemmel i § 16 tredje ledd, bokstav d) og e), dersom vilkårene direkte gjelder fornærmede eller dennes etterlatte. Departementet er enig med kriminalomsorgen region nord i at hensynet bak denne regelen tilsier at kriminalomsorgen også må varsle om tilsvarende vilkår ved prøveløslatelse etter straffegjennomføringsloven § 43 annet ledd. Departementet foreslår en bestemmelse om dette i et nytt åttende ledd i straffegjennomføringsloven § 42.

Etter departementets mening bør varslingsplikten utvides ytterligere slik at kriminalomsorgen også får plikt til å varsle fornærmede eller dennes etterlatte, dersom løslatte endrer bosted i løpet av prøvetiden. Det er ikke uvanlig at domfelte endrer bosted etter løslatelsen. Behov for varsel om bostedsendring kan i mange tilfeller være like stort som varsel om selve løslatelsen. Bestemmelsen er særlig praktisk der det er unnlatt å gi varsel fordi domfelte ble løslatt til en adresse på en annen kant av landet enn der fornærmede eller dennes etterlatte bor.

Departementet vil presiseres at plikten til å varsle om endring av bosted er betinget av at kriminalomsorgen rent faktisk får kjennskap til endringen. Det legges ikke opp til at den prøveløslatte skal pålegges noen form for møteplikt eller liknende, utover vilkår kriminalomsorgen har satt med hjemmel i de alminnelige bestemmelsene i straffegjennomføringsloven § 43.

Løslatelse fra forvaring og strafferettslig særreaksjon

Ved en forglemmelse inneholdt høringsutkastet ikke noe forslag om hjemmel for å varsle fornærmede eller dennes etterlatte når en domfelt prøveløslates fra forvaring eller en strafferettslig særreaksjon. Etter departementets syn vil en varslingsplikt i disse tilfellene ikke være mindre enn ved prøveløslatelse fra ordinær fengselsstraff. Departementet foreslår at varslingsregelen tas inn som et nytt siste punktum i straffegjennomføringsloven § 42 syvende ledd. Varslingsbehovet ved permisjon fra gjennomføring av forvaring eller en strafferettslig særreaksjon, jf. forvaringsforskriften § 11, er ivaretatt gjennom den eksisterende regel i straffegjennomføringsloven § 36 tredje ledd, i og med at denne bestemmelsen ikke er begrenset til å gjelde permisjoner fra fengselsstraff. Tilsvarende vil behovet for varsling om tidspunktet for frigang bli ivaretatt ved departementets forslag om varslingsplikt i straffegjennomføringsloven § 20 nytt annet ledd.

Også ved prøveløslatelse fra forvaring eller en strafferettslig særreaksjon bør det gis varsel om fastsatte vilkår som direkte gjelder fornærmede eller dennes etterlatte. Departementet foreslår at varslingsregelen tas inn i straffeloven § 39 g nytt femte ledd.

Innholdet i straffegjennomføringen

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å bygge ut varslingshjemlene til også å omfatte orientering om innholdet i domfeltes straffegjennomføring mv., jf. forslaget fra Det kriminalitetsforebyggende råd. Varslingsplikten innebærer inngrep i taushetsplikten og bør begrenses til opplysninger som ivaretar formålet med bestemmelsen.

Terskel for varsel

Departementet er ikke enig i høringsuttalelsen fra Troms politidistrikt om å markere i lovteksten at terskelen for å gi varsel til fornærmede og dennes etterlatte skal være lav. Departementet finner tvert imot grunn til å understreke at det er viktig å vurdere nøye om det er av betydning for fornærmede eller dennes etterlatte å få varsel om frigang, prøveløslatelse mv. Både hensynet til den domfelte og hensynet til at fornærmede eller dennes etterlatte ikke skal utsettes for unødige påkjenninger ved å få informasjon de strengt tatt ikke har behov for, taler mot en lav terskel for å varsle.

Varsel til politiet

Et spørsmål er om politiet bør varsles samtidig med fornærmede eller dennes etterlatte slik Troms politidistrikt foreslår i sin høringsuttalelse. Det følger av kriminalomsorgens interne retningslinjer at politiet skal varsles ved prøveløslatelse. Det er naturlig at politiet mottar varsel om dette, da prøveløslatelsen innebærer at straffegjennomføringen er avsluttet med mindre domfelte bryter vilkårene og blir gjeninnsatt. Ved frigang, straffegjennomføring utenfor fengsel, straffavbrudd og permisjoner, er det ikke alltid like påkrevet at politiet varsles. Ved permisjon og avbrudd følger det av retningslinjene at politiet skal varsles i visse tilfeller.

Varslingsrutiner

Departementet er enig med Fellesorganisasjonen for barnevernpedagoger, sosionomer og vernepleiere (FO) i at praktiseringen av både de eksisterende og de foreslåtte varslingsreglene i straffegjennomføringsloven gjør det nødvendig å utøve skjønn med hensyn til om varsel skal gis, jf. vilkåret at det skal være «av betydning» for fornærmede eller dennes etterlatte å få varsel. Dette skjønnet kan til tider være vanskelig å gjennomføre. Skjønnsutøvelse er imidlertid noe som forekommer hyppig ved all rettsanvendelse. Departementet ser likevel behov for å regulere blant annet fremgangsmåten og innholdet av varslingsplikten nærmere i retningslinjene til straffegjennomføringsloven og forskriften. Kriminalomsorgens sentrale forvaltning har ved revisjon av retningslinjene 31. mai 2006 gitt nærmere rutiner om varsling av fornærmede og dennes etterlatte og informasjon til domfelte om at varsel vil bli gitt. Retningslinjene presiserer at med nærmeste etterlatte forstås avdødes ektefelle, samboer, barn, foreldre eller søsken. Beslutningen om å varsle er et enkeltvedtak som domfelte kan påklage.

Taushetsplikt

Forslagene om å utvide varslingsplikten forutsetter endring i straffegjennomføringsloven § 7 om unntak fra reglene om taushetsplikt. Regelen i § 7 bokstav i) må endres slik at taushetsplikten heller ikke er til hinder for at kriminalomsorgen gir opplysninger som nevnt i forslaget til endringer i straffegjennomføringsloven § 16 sjette ledd, § 20 annet ledd, § 40 siste ledd, § 42 åttende og niende ledd og straffeloven § 39 g femte ledd til den fornærmede i straffesaken eller dennes etterlatte.