4 Stormskader på skog

4.1 Innledning

Departementet har tidligere vurdert forholdet mellom naturskadeloven og forsikringsordningene. I Ot.prp. nr. 12 (1993-94) kapittel 3.3.1.2, er det uttalt følgende:

«Landbruksdepartementet har i sin vurdering lagt til grunn at det skjer en stadig oppgradering av forsikringstilbudene, og lovverket for naturskadeerstatninger må derfor justeres i takt med disse endringer. ... Når eventuelle bestemmelser skal justeres, må det legges vekt på at en ikke kommer i den situasjon at det ikke er dekning å få for et skadetilfelle. Justeringer mellom naturskadeerstatningen og forsikringsordningene må derfor skje koordinert.»

I kapittel 3.3.1.3 Erstatning for skader på skog, ble følgende uttalt om det gjeldende skillet mellom alminnelig forsikring og naturskadeordningen:

«Det skal imidlertid arbeides videre med saken med sikte på å klargjøre om grensedragningen mellom naturskadeloven og forsikringsordningene bør endres. Eventuelle endringer i bestemmelsene vil bli forelagt Stortinget.»

I Innst. O. nr. 23 (1993-1994) side 1 og 2 har Næringskomiteen bl.a. følgende merknader:

«Fleirtalet, medlemene frå Arbeidarpartiet, Høgre og Framstegspartiet, viser til eksisterande forsikringstilbod for f.eks. oppdrettsanlegg og skog, og ser det som positivt at slike forsikringsordningar vidareutviklast....

Flertallet, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, viser til proposisjonen der det blir varslet at Regjeringen vil arbeide videre med spørsmålet om grensedraging mellom naturskadeloven og forsikringsordningene. Flertallet forutsetter at departementet vil komme til Stortinget med en melding om eventuelle endringer i bestemmelsene. Flertallet vil peke på at grensene mellom forsikring og naturskadeerstatning må settes slik at kostnadene ikke virker hindrende for tegning av forsikring.»

Næringskomiteen kommenterte dette tema også under budsjettarbeidet høsten 2003, og departementet har nå bl.a. vurdert mulighetene for å overføre større ansvar for stormskader på skog til alminnelig forsikring. Departementet har lagt til grunn at de foreslåtte endringer når det gjelder stormskader på skog ikke skal føre til at skadetilfeller blir udekket, og at grensene settes slik at kostnadene ikke virker hindrende for tegning av forsikring, jf. Ot.prp. nr. 12 (1993-94) og Innst. O. nr. 23 (1993-94).

4.2 Gjeldende rett

Ved skade på skog gis det etter naturskadeloven § 5 annet ledd erstatning etter forskrift fastsatt av Kongen (forskrift 2. juni 1995 nr. 515 om taksering og erstatning av naturskader). Stormskader på skog står i dag i en spesiell stilling fordi erstatningen etter denne type skader er delt mellom statens naturskadeordning og alminnelig forsikring.

Skogeiere kan i dag tegne forsikring mot skader forårsaket av storm og brann. Når det gjelder stormskader finnes det to forsikringsordninger; ungskogforsikring og tømmerskogforsikring. Ungskogforsikringen dekker venteverditap og foryngelseskostnader, mens tømmerskogforsikringen dekker økte driftskostnader forårsaket av stormen, redusert salgsverdi som følge av dårligere virkeskvalitet og rotverdien av redusert salgbart kvantum forårsaket av høy stubbing, brekkskader og lignende.

Forsikringsutbetaling for stormskade etter ungskog- og tømmerskogforsikring gis maksimalt for et areal som før skade hadde et beregnet tømmervolum, henholdsvis for tømmervolum tilsvarende 2 års nyttbar tilvekst på forsikret skogeiendom i samme kommune. Forsikringen dekker kun skader i økonomisk drivverdig skog, og skader der det enkelte skadefelt er større enn 2 dekar.

Siden det foreligger en mulighet for å tegne forsikring ytes det ikke erstatning fra statens naturskadeordning til de skogeiere som ikke har tegnet forsikring for skader under 2 års beregnet produksjonsnivå, jf. naturskadeloven § 1.

Reglene for erstatning av stormskader på skog er gitt i forskriften §§ 8-10 og 12. Det fremgår her bl.a. at erstatning for stormskade på skog er begrenset til skade på skogsvirke på rot, og at det skal gjøres fradrag for et kvantum tilsvarende 2 års beregnet produksjonsnivå. For øvrig gjelder de samme regler for erstatning av stormskader på skog som for andre naturskader.

Ved stormskader på skog som ikke regnes som økonomisk drivverdig, skal det bare holdes takst dersom skadelidte kan dokumentere at skogoppsynet finner at opprydding er ønskelig. Taksten skal settes til de kostnader opprydding på arealet medfører.

I tillegg til stormskader gis det erstatning for andre naturskader på skog. Skader forårsaket av stein-, jord- og snøskred samt flom er det mest vanlige.

Reglene om erstatning for andre naturskader enn stormskader på skog er gitt i forskriften § 11. Ved slike skader på skog vil som regel kostnader knyttet til arealoppretting være vesentlig høyere enn tapet av skogsvirke på rot. Videre gjøres det ved denne type skader ikke fradrag for 2 års beregnet produksjonsnivå, ettersom slike skader ikke er dekket gjennom en alminnelig forsikringsordning.

Om lag halvparten av skogeierne i Norge har forsikret skogen sin mot brann- og stormskader. Det er store geografiske variasjoner når det gjelder forsikringsdekning. Mens om lag 40-50 prosent av skogarealet på Østlandet er forsikret når det gjelder tømmerskog, er tilsvarende tall 10-15 prosent for et stormutsatt område som Møre og Romsdal.

4.3 Høringsnotatet

Den eksisterende delingen mellom den statlige erstatningsordningen og alminnelig forsikring når det gjelder stormskader på skog, innebærer at forsikringsbransjen i dag har kompetanse og erfaring når det gjelder taksering og erstatning av denne type skader. Departementet mente derfor at det må kunne utvikles et forsikringstilbud som dekker all stormskade på skog også ut over 2 års beregnet produksjonsnivå (nyttbar tilvekst).

Departementet foreslo at skogeierne skal kunne forsikre seg mot stormskade på skog ved en alminnelig forsikringsordning, og at statens naturskadeordning i utgangspunktet ikke lenger har til oppgave å yte erstatning for denne type naturskade. Departementet foreslo at naturskadeloven § 5 endres i tråd med dette.

Fra forsikringshold er det uttalt at kostnadene ved reassuranse vil bli uforholdsmessig store hvis erstatningsansvaret skal overtas uten noen begrensning mot de helt store katastrofestormer. Departementet foreslo derfor at statens naturskadeordning skal yte erstatning ved de aller største skadehendelsene.

Oversikt over takserte stormskader på skog etter den statlige erstatningsordningen, viser at en statlig inntreden f.eks. ved skader over 150 mill. kr, vil være aktuell svært sjelden. I løpet av de siste 20 årene er det kun nyttårsorkanen i 1992 som har resultert i erstatningsutbetalinger over 150 mill. kr. Skadetakster for perioden 1994 til 2003 viser et gjennomsnitt på 10,5 mill. kr.

Departementet mente at et slikt tak, hvoretter statens naturskadeordning skal tre inn, kan fastsettes på flere måter. I høringsnotatet ble det foreslått to alternativer:

Alternativ 1:

Statens naturskadeordning trer inn når en enkelt skade samlet overskrider et fastsatt beløp. En har diskutert 150 - 200 mill. kr. Når forsikringsselskapene kan påvise at det samlet vil bli utbetalt et slikt beløp, trer statens naturskadeordning inn og dekker det overskytende for de skogeiere som var forsikret, jf. ovenfor.

Alternativ 2:

Den gjeldende ordning med privat forsikringsdekning for maksimalt 2 års beregnet produksjonsnivå utvides til f.eks. 12 års beregnet produksjonsnivå. Statens naturskadeordning trer da inn og erstatter overskytende tap på den enkelte eiendom.

Begge alternativ innebærer at de som ikke har tegnet alminnelig forsikring heller ikke skal ha rett til erstatning fra statens naturskadeordning ved skader over det tak som blir fastsatt for de alminnelige forsikringsordninger.

4.4 Høringsinstansenes syn

Norges skogeierforbund gir uttrykk for at forslaget er både skuffende og problematisk. Skogeierforbundet oppfordrer departementet til ikke å gjennomføre de foreslåtte endringer, og uttaler bl.a. følgende:

«Vi oppfatter at Landbruksdepartementets hovedargument for omleggingen, er ønsket om å redusere statens utgifter allerede i kommende statsbudsjett. Omleggingen representerer rett og slett en overveltning av utgifter og risiko på næringen, i en tid hvor situasjonen er presset fra før. Mange andre land har sett den norske kombinasjonen av privat forsikringsordning og et offentlig sikkerhetsnett som et forbilde. Det er sterkt å beklage dersom denne ordningen, som tross alt representerer en beskjeden offentlig kostnad, nå vil bli avviklet. Spesielt bekymringsfullt er det at omleggingen planlegges samtidig med at vi stadig får indikasjoner på heftigere klimasvingninger og hyppigere stormskader i årene framover.»

Skogeierforbundet har ingen preferanse når det gjelder de to alternativene for et tak. Det uttales at begge alternativene er lite tilfredsstillende.

NORSKOG (Norsk skogbruksforening) mener også at endringene ikke bør gjennomføres.

Foreningen stiller spørsmålstegn ved at staten fraskriver seg ansvar knyttet til stormskader på skog i en tid da en må forvente større hyppighet av omfattende naturskader. Det pekes på at endringene vil redusere investeringene i skog, begrense mulighetene for miljøtilpassede hogster og medføre redusert avvirkning. Foreningen tar ikke stilling til hvilket alternativ av de to forslagene som bør velges.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag råder på det sterkeste Landbruksdepartementet til ikke å gjennomføre «den drastiske omleggingen av Naturskadefondets skogerstatning som er beskrevet i høringsnotatet».Laget mener at det bør gis bedre tid til å vurdere muligheter, begrensninger og kostnader ved en eventuell endring.

Ankenemnda for Statens naturskadefondhar ingen spesielle merknader til endringene knyttet til stormskader på skog.

Forsikringsselskapet Skogbrandbeklager at det foreslås å endre naturskadeloven slik at naturkatastrofer som kan føre til meget store skader for skogbruket ikke lenger skal være statens ansvar. Det anføres at i en situasjon med økende usikkerhet om klimaendringer og konsekvenser av dette, er det ikke noe positivt signal som sendes til skognæringen. Om de to alternativene for når naturskadeordningen skal tre inn, konkluderer Skogbrand slik:

«I spørsmålet om hvilket av de beskrevne alternativ for «katastrofetak» som er å foretrekke er Skogbrand sikker på at et tak for samlede erstatninger fra alminnelig forsikringsordning er det beste. I klartekst betyr det at Staten bør påta seg en form for reassurandøransvar. Vi vil sterkt fraråde å bare øke egenandelen for forsikrede skogeiere slik at omtrent halvparten av kubikkmassen for en enkelt skogeier må være ødelagt før han får hjelp av staten. For Skogbrand vil en grense på 12 ganger nyttbar tilvekst ha tilnærmet null betydning ved fastsettelse av forsikringspremien. Det finnes ingen statistikk som gjør det mulig å beregne den reduserte risiko et slikt system skulle innebære.»

Skogbrand har gitt uttrykk for at kostnadene med reassuranse vil bli meget store hvis ikke staten tar et ansvar for særlig omfattende skadehendelser.

Skogbrand har videre meddelt at det på den tid selskapet har hatt til disposisjon ikke har vært mulig å fastsette noen forsikringspremie for en eventuelt utvidet stormskadeforsikring. Skogbrand viser også til at en utvidet forsikringsordning på dette området først kan være på plass fra 2006.

4.5 Departementets vurderinger

Departementet mener det er riktig å overføre et større ansvar for stormskader på skog til alminnelig forsikring. På dette området foreligger det i dag et forsikringstilbud i markedet, som kan utvikles videre. Forsikringsbransjen har bred kompetanse på dette området, og det kan da ikke være behov for å opprettholde en statlig forvaltning under naturskadeordningen.

Fra forsikringshold er det uttalt at kostnadene ved reassuranse vil bli meget store hvis ikke staten tar et ansvar for meget store skadehendelser. For å unngå at kostnadene for den enkelte skogeier ikke skal virke hindrende for tegning av forsikring, jf. punkt 4.1 foran, foreslår departementet at statens naturskadeordning skal tre inn ved de aller største skadehendelsene.

Når grensen for når statens naturskadeordning skal tre inn heves, antar departementet at dette vil føre til at flere vil forsikre skogen mot stormskadene enn tilfellet er i dag. Departementet antar at dette også vil slå positivt ut med tanke på forsikringspremiens størrelse.

Når det gjelder spørsmålet om valg av grunnlag for når statens naturskadeordning skal tre inn ved en særlig omfattende skadehendelse, finner departementet på bakgrunn av høringsuttalelsene at det er riktig å velge et fast kronebeløp, dvs. alternativ 1, jf. 4.3 foran. Det vil skape problemer i forhold til reassuranse å knytte et slikt tak til skadet kubikkmasse hos den enkelte forsikringstaker. Et tak som bygger på et fast beløp for samlet skadeomfang vil gi et bedre grunnlag for å oppnå reassuranse og fastsette prisen på forsikringene for den enkelte skogeier.

Departementet vil foreslå at det i forskrift blir fastsatt et slikt tak på 200 mill. kr for den enkelte skadehendelse. Når forsikringsselskapene kan dokumentere at det samlet vil bli utbetalt mer enn 200 mill. kr, skal naturskadeordningen tre inn og dekke det overskytende. Departementet vil sørge for at det foretas jevnlige inflasjonsjusteringer av beløpet. Departementet vil i forskrift fastsette de nærmere detaljer knyttet til et slikt tak.

Et sentralt spørsmål i forbindelse med den foreslåtte endring er om også de som ikke tegner alminnelig forsikring skal ha rett til erstatning fra statens naturskadeordning ved særlig omfattende skadehendelser. Hovedprinsippet i § 1 nr. 1 i naturskadeloven er at de som ikke har tegnet en alminnelig forsikring når det er anledning til det, ikke får erstatning fra statens naturskadeordning. Dette har som nevnt til nå vært regelen for skader på skog under 2 års beregnet produksjonsnivå (nyttbar tilvekst). Den endring som nå foreslås, fører til at skogeieren som hovedregel overtar risikoen for stormskader på sin skog. Hvis det ikke blir tegnet forsikring er dette et valg skogeieren selv tar. Når skogeieren selv har valgt ikke å tegne noen forsikring mot stormskader på skog, finner departementet det ikke rimelig at staten skal dekke skader i de tilfeller der skadehendelsen overstiger det tak som blir fastsatt. I så fall måtte det fastsettes et særskilt innslagspunkt for statens ansvar, og det ville bli unødig ressurskrevende for staten å administrere en slik ordning parallelt med private forsikringsselskaper for de meget sjeldne skadehendelser dette ville være aktuelt for. Departementet er på denne bakgrunn kommet til at det vil være best i samsvar med det hovedprinsipp som fremgår av § 1 nr. 1 i naturskadeloven at det ikke ytes erstatning for naturskader i de tilfeller hvor det er anledning til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikringsordning.

Når det gjelder tidspunkt for å få etablert en utvidet forsikringsordning for stormskader på skog, viser departementet til at endringene har vært varslet i rimelig god tid og at det er forutsatt at de skal gjelde fra 1. januar 2005. Departementet går derfor ut fra at markedet får på plass en permanent forsikringsordning, eller om nødvendig en midlertidig forsikringsordning som gjelder fra samme tid.