5 Behovet for lovfesting av prinsippet om redaksjonell fridom

5.1 Høyringsnotatet

Drøftinga i høyringsnotatet tok utgangspunkt i det mediepolitiske målet om å sikre media sin fridom i redaksjonelle spørsmål, i tillegg til § 100 sjette leddet i Grunnlova, som slår fast at styresmaktene har ansvar for å «... lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale». Dette såkalla «infrastrukturkravet» inneber mellom anna at staten har ein plikt til å leggje til rette for dei kanalane og institusjonane som utgjer ytringsfridomens infrastruktur, inkludert massemedia.

Departementet la vekt på at ei lovfesting ytterlegare vil styrkje den redaksjonelle fridomen som ein føresetnad for media sin funksjon som informasjonskjelder og arenaer for meiningsdanning og samfunnsdebatt.

Departementet viste til at sjølv om norske medieeigarar i dag i hovudsak respekterer prinsippet om redaksjonell fridom, er det utviklingstrekk som kan bidra til å leggje press på dette prinsippet.

Ei lovfesting kan sikre respekten for prinsippet i media og hos medieeigarar som ikkje har dei same publisistiske tradisjonane som dei norske mediehusa i dag. Departementet viste særleg til at rekkevidda av prinsippet om redaksjonell fridom er usikker i høve til dei elektroniske media.

Straffelova og skadeserstatningslova inneheld reglar om redaktøransvar. Omsynet til konsistens og symmetri i lovverket kan difor tale for lovfesting av den fridomen som dette ansvaret føreset.

Det vart òg vist til at ei lovfesting vil kunne ha ein symbolfunksjon . Ei lovfesting av den redaksjonelle fridomen vil kunne fungere som ei prinsipiell rettesnor som kan vere vel så viktig som dei reint rettslege konsekvensane.

5.2 Høyringsinstansanes syn

Alle dei høyringsinstansane som har uttalt seg om spørsmålet stør i prinsippet framlegget om å lovfeste prinsippet om redaksjonell fridom i media. Dette gjeld Norsk redaktørforening, Mediebedriftenes landsforening, Den norske fagpresses forening, Handel og kontor, Norsk presseforbund, Magasin- og ukepresseforeningen, Medietilsynet, Norsk journalistlag, Norsk lokalradioforbund Edda media og Schibsted ASA.

Fleire av høyringsinstansane kommenterer ein debatt om framlegget i Dagens Næringsliv, der det vart hevda at lovframlegget ikkje var naudsynt og at det ville innebere ei «tom lovgiving». Eit slikt synspunkt tek fleire av høyringsinstansane uttrykkeleg avstand frå. Til dømes uttalar Norsk redaktørforening (NR) og Mediebedriftenes landsforening (MBL) i ei felles høyringsfråsegn at: «Vi mener lovforslaget ikke representerer «tom» lovgivning. Tvert imot er forslaget svært konkret og håndfast i sin form. At forslaget tar opp i seg kjernen i det som er en privat og frivillig avtale – Redaktørplakaten – endrer ikke dette faktum. Vi mener det ligger betydelig lovgivningskraft i det å få forankret dette prinsippet i lovverket.» Den norske fagpresses forening har tilsvarande merknader.

Norsk journalistlag (NJ) viser til at organisasjonen av fleire grunner tidlegare har vore skeptisk til ei lovfesting, mellom anna av frykt for at lova ville bli ei «tom» symbollov og at dei viktigaste truslane mot redaksjonell fridom ligg i «... eiers inngripen gjennom såkalte overordnede beslutninger om begrensninger i ressurstilgang for uavhengig, kritisk journalistikk, nedbygging av grensene mellom redaksjonell og kommersiell virksomhet og økte krav til inntjening og markedstilpasning». Trass i dette stør NJ no framlegget om lovfesting og viser mellom anna til at «... lovfesting vil forhindre at medieeiere kan tilsidesette prinsippet om redaksjonell uavhengighet.»

Dei aller fleste av dei som uttalar seg positivt til prinsippet har likevel større eller mindre innvendingar mot sjølve lovframlegget, særleg avgrensinga av verkeområdet og den lovtekniske løysinga som er vald, jf punkt 6.2.

Fleire høyringsinstansar etterlyser dessutan ei avklaring av ansvarsreglane, særleg med omsyn til publisering på Internett. Til dømes meiner Norsk journalistlag at «Å lovfeste prinsippet om redaksjonell uavhengighet for elektroniske massemedier, uten å klargjøre det strafferettslige ansvaret for publisering på Internett, er [...] å begynne i feil ende.» Den norske fagpresses forening har tilsvarande merknader. Mediebedriftenes landsforening og Norsk redaktørforening uttalar:

«Mediebedriftenes Landsforening (MBL) og Norsk Redaktørforening (NR) er tilfreds med at departementet har funnet å kunne fremme et forslag om lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet. Samtidig mener vi at dette forslaget bør være første ledd i arbeidet med å få på plass en bredere medieansvarslov. En slik lov bør samle reglene for det medierettslige ansvaret, noe som vil gi langt bedre systematikk, oversikt og forutsigbarhet enn dagens noe fragmenterte lovsystem. Dagens lovsystem er i tillegg temmelig utdatert hva gjelder forholdet til ny teknologi, og har også har andre åpenbare mangler. Vi håper derfor at det lovforslaget som nå er til høring ikke markerer avslutningen, men snarere startskuddet på et arbeid med å få ryddet opp i lovgivningen på dette området. Det lovforslaget som nå ligger på bordet må etter vårt syn betraktes som et skritt på veien mot en mer samlende medieansvarslov, en lov som blant annet bør ha som mål å stadfeste et objektivt eneansvar for ansvarlig redaktør, innenfor lovens virkeområde. Derimot er det ikke noe mål at en slik medieansvarslov skal ta opp i seg detaljer i den frivillige gjensidige avtalen som Redaktørplakaten representerer.»

5.3 Departementets vurdering

Sjette leddet i § 100 i Grunnlova slår fast det såkalla «infrastrukturkravet», dvs. det ansvaret offentlege styresmakter har for å «lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale». Staten er med dette uttrykkeleg gitt ei plikt til å medverke aktivt til at individ og grupper faktisk har høve til å ytre seg. Infrastrukturkravet inneber at staten må leggje til rette for dei kanalane og institusjonane som utgjer infrastrukturen for offentleg utveksling av informasjon og meiningar. Media er ein sentral del av denne infrastrukturen.

Når media speler ei viktig demokratisk rolle, er det fordi dei som både arena for og aktørar i samfunnsdebatten er med på å gi borgarane grunnlag for å ta medvetne og informerte standpunkt til politiske spørsmål og andre samfunnsspørsmål. Media vil i stor grad avgjere kva som skal (og dermed også kva som ikkje skal) bringast fram i det offentlege rommet. Ytringsfridomskommisjonen peika på denne «kanalvaktarfunksjonen» som «... en av de viktigste funksjoner i det offentlige rom», jf. NOU 1999: 27 s. 56.

Føresetnaden for at media skal kunne fylle denne rolla, er at publikum har tillit til at det redaksjonelle innhaldet ikkje er påverka av tilhøve som er utanforliggjande. Til dømes må lesaren av ei avis kunne ha tillit til at omtalen av eit politisk spørsmål, eller det standpunktet avisa tek til spørsmålet på leiarplass, ikkje er påverka av dei økonomiske interessene eller politiske standpunkta til eigarane. Tilsvarande må lesarane kunne ha tillit til at omtalen av eit produkt ikkje er ei motyting for eit økonomisk bidrag frå produsenten eller distributøren av produktet.

Det er difor eit grunnleggjande prinsipp at det redaksjonelle innhaldet utelukkande skal vere basert på ei uavhengig journalistisk vurdering. Prinsippet er nedfelt i dei ulike presseetiske regelverka. Ifølgje «Ver varsam-plakaten» skal pressa ikkje «... gi etter for press frå nokon som vil hindre open debatt, fri informasjonsformidling og fri tilgang til kjeldene». Plakaten set også opp eit sett med reglar som skal verne om integriteten og truverdet både til den einskilde redaksjon og den einskilde medarbeidar. Tekstreklameplakaten uttrykkjer det slik: «Publikum skal vere trygg på at det redaksjonelle stoffet spring ut av ei sjølvstendig og uavhengig journalistisk vurdering, og at innhald og presentasjon er utan bindingar til utanforståande interesser.»

Redaktørane skal vere garantistar for at desse prinsippa blir etterlevde i praksis. For å kunne gjere dette, må redaktøren ha ei uavhengig stilling og det siste ordet når det gjeld å avgjere kva som skal publiserast. I tråd med dette slår Redaktørplakaten fast at innanfor fastsett grunnsyn og føremålsreglar «... skal redaktøren kunne leie redaksjonen fritt og uavhengig, og stå heilt fritt til å forme meiningane til mediet, sjølv om dei i enkelte spørsmål ikkje vert delte av utgivaren eller styret». Plakaten slår vidare fast at: «Redaktøren må aldri la seg påverke til å hevde meiningar som ikkje er i samsvar med hans/hennar eiga overtyding.»

Den uavhengige stillinga til redaktøren vil ofte vere under press. Fordi media gjennom sin kanalvaktarfunksjon har stor påverknadskraft både over den offentlege dagsordenen, meiningsdanninga og politiske avgjerder, vil medieomtale kunne ha stor økonomisk eller politisk verdi (positiv eller negativ) for selskap, organisasjonar, politiske parti osb. Mange vil difor kunne ha interesse av å påverke den informasjonen som blir formidla gjennom media.

Spørsmålet om redaksjonell fridom er ikkje berre (og kanskje heller ikkje i første rekkje) eit spørsmål om tilhøvet mellom redaktør og eigar/utgivar. Når departementet likevel meiner det er grunn til å regulere dette tilhøvet særskilt, har det samanheng med at det selskapsrettslege utgangspunktet er at eigar/utgivar har full instruksjonsrett over selskapsleiinga, inkludert redaktøren, jf punkt 3.1 over. Til samanlikning vil ikkje annonsørar, PR-byrå, politiske parti, offentlege styresmakter eller andre ha noko formelt grunnlag for å påverke redaktøren. Departementet ser også ei fare for at påverknad gjennom dei interne maktstrukturane i eit selskap eller konsern kan vere vanskelegare både å påvise og motverke enn eventuelle forsøk på press utanfrå.

I tillegg ser vi no ein del utviklingstrekk som over tid kan kome til å endre eigarstrukturen i norske medium og korleis eigarane ser på eiga samfunnsrolle og redaktøren som garantist for redaksjonell fridom og integritet.

Overgangen til digital teknologi får djuptgripande konsekvensar for mediemarknaden. Produksjon og distribusjon av innhald krev i dag mindre ressursar enn tidlegare. Dette betyr for det første at det stadig blir etablert nye aktørar, både innanfor nye og tradisjonelle medium. Mange av desse kan vere utan tidlegare erfaring med formidling av nyhende og informasjon. Samstundes ser vi at medieinvesteringar i stadig større grad skjer på tvers av landegrensene. Dette får som konsekvens at det kjem nye aktørar inn på den norske mediemarknaden. Vi har ingen garantiar for at nye aktørar vil vise like stor respekt og forståing for prinsippet om redaksjonell fridom som dagens tradisjonsrike mediahus.

Den siste Makt- og demokratiutgreiinga, jf. NOU 2003:19, konkluderte med at frigjeringa frå dei politiske partia og den endra konkurransesituasjonen på mediemarknaden har ført til at dei politiske bindingane i dag langt på veg er erstatta av kommersielle bindingar. Det vart vidare vist til at når avkastning er det viktigaste målet for eigarane, kan dette sette den redaksjonelle fridomen under press. Norsk redaktørforening si undersøking om redaktørrolla frå 2002 kan synast å byggje opp om denne konklusjonen. Undersøkinga viser at det er dei auka innteningskrava som i størst grad har påverka redaktørrolla dei siste åra: «Det som bekymrer ser ... ut til å være hvordan de eier, altså hvilke krav som stilles i det daglige (inntjeningskrav) og hvilke konsekvenser disse kravene har for måten de som redaktører skal lede virksomheten på.»

Som nemnt over har prinsippet om redaksjonell fridom stor gjennomslagskraft i praksis, særleg innanfor dei tradisjonelle media. Når det gjeld dei nye elektroniske media, er rekkevidda av eit prinsipp om redaksjonell fridom meir usikker – både rettsleg og praktisk. Det er uklart i kva grad dei strafferettslege ansvarsreglane gjeld for elektroniske medium. Dermed er også rekkevidda av eit prinsipp om redaksjonell fridom som kan utledast av desse reglane usikker. Og medan nær sagt alle tradisjonelle massemedium (dagspresse, fjernsyn og radio) vil vere avtalerettsleg bundne av Redaktørplakaten gjennom medlemskap i ein eller fleire av presseorganisasjonane, er situasjonen meir blanda når det gjeld dei nye elektroniske media. Sjølv om dei fleste toneangivande nettmedia per i dag er knytte til mediahus som har forplikta seg på Redaktørplakaten, vil andre operere uavhengig både av dei etablerte mediehusa og presseorganisasjonane. Departementet legg til grunn at det er viktig å sikre at prinsippet også blir respektert innanfor elektroniske medium, i den grad desse utøvar ein reell kanalvaktarfunksjon i samfunnet.

Etter ei samla vurdering legg departementet til grunn at gode grunnar talar for å lovfeste eit prinsipp om redaksjonell fridom. Høyringa syner at det er brei støtte i mediebransjen for å lovfeste prinsippet om redaksjonell fridom i media.

Departementet legg særleg vekt på at ei lovfesting vil tryggje den redaksjonelle fridomen som ein føresetnad for media si rolle som kanalar for informasjon og meiningsdanning. Ei lovfesting vil innebere at medieeigarar vil miste høvet til å oppheve prinsippet om redaksjonell fridom, til dømes ved å melde seg ut av presseorganisasjonane, seie opp avtala eller ved å inkludere innskrenkande vilkår i tilsettingskontraktane til redaktørane.

Vidare vil nye aktørar som etablerer seg som eigarar i medium underlagt norsk jurisdiksjon, vere forplikta ved lov til å respektere prinsippet om redaksjonell fridom. Det er særleg viktig å sikre respekten for prinsippet i medium og hos medieeigarar som ikkje har dei same publisistiske tradisjonane som dagens norske mediahus.