6 Verkeområde for ein lov om redaksjonell fridom

6.1 Innleiing

Stortingsfleirtalet føresette ved handsaminga av framlegget til ny § 100 i Grunnlova at ei lovfesting av prinsippet om redaksjonell fridom bør utformast på ein måte som tek omsyn til argumenta mot ei lovfesting, jf Innst. S. nr. 270. (2003-2004).

Departementet legg til grunn at merknaden viser til drøftinga av spørsmålet i Ytringsfridomskommisjonen, jf. NOU 1999:27. Kommisjonen viste for det første til at eigarane deler det sivilrettslege ansvaret for eventuelle ulovlege ytringar som blir publiserte av mediet (jf. skadeserstatningsloven § 3-6) og at det difor kan vere urimeleg å fullstendig frata eigarane høvet til å påverke kva som skal publiserast. Det vart også vist til at prinsippet kan verke som eit framandelement utanfor området for dei dominerande massemedia. Vidare meinte kommisjonen at å vedta ein slik lov på eit vis er å be om utgivarar som utelukkande legg vekt på profittomsyn, noko som kan fremje kommersialiseringa i media. Endeleg vart det vist til at også redaktøren kan representere ein trussel mot mangfaldet ut frå ein konsentrasjon omkring ein røyndomsforståing utvikla i eit relativt isolert pressemiljø.

Departementet har lagt vekt på desse føringane frå Stortinget ved den nærmare avgrensinga av verkeområdet for lova.

I det følgjande vil departementet drøfte kva for medium som bør omfattast av lova og rekkjevidda av vernet, dvs. kompetansefordelinga mellom redaktøren og eigar/anna føretaksleiing.

6.2 Kva for medium bør omfattast?

6.2.1 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet av 6. februar 2007 la departementet for det første til grunn at lova må femne dei tradisjonelle massemedia (aviser, radio og fjernsyn), fordi desse framleis er dei viktigaste kjeldene til nyhende og fora for samfunnsdebatt. For trykt presse foreslo departementet å avgrense verkeområdet til «dagsaviser» og viste til at det er først og fremst i dei media som driv allmenn formidling av nyhende av eit visst omfang at det er viktig å sikre den redaksjonelle fridomen. Framlegget innebar mellom anna ei avgrensing mot fag- og vekepressa. Desse ville etter framlegget ikkje vere omfatta av verkeområdet til lova.

Når det gjeld fjernsyn og radio, knytte departementet avgrensinga til definisjonen av «kringkaster» i kringkastingslova § 1-1 tredje leddet: « Med kringkaster menes fysisk eller juridisk person som har det redaksjonelle ansvaret for sammensetningen av programtilbudet i kringkastingssendinger, og som sender dem eller lar noen annen sende dem .»

Departementet la samstundes til grunn at verkeområdet måtte rekkje vidare enn til dei tradisjonelle massemedia, og viste til at dei elektroniske media (og da særleg ulike nyhendetenester på verdsveven (www)) i dag speler ei viktig rolle som informasjonskjelder og debattfora. Samstundes vart det vist til at Internett rommar eit vidt spekter av tenester som spenner frå det som til forveksling liknar dei tradisjonelle media, til det som openbert ikkje har noko med medieverksemd å gjere. Med utgangspunkt i føremålet med reguleringa la departementet til grunn at lova bør avgrensast til å gjelde elektroniske massemedium som driv regelmessig formidling av redigert allment nyhende- eller aktualitetsstoff. Dette vil til dømes femne dei typiske «nettavisene» og kringkastarane sine nettenester. Derimot vil lova ikkje gjelde tenester der nyhendeformidling ikkje er hovudføremålet med verksemda, til dømes portalar, startsider, søkjemotorar osb.

Det store fleirtalet av høyringsinstansar (mellom anna alle presseorganisasjonane med unntak av Norsk lokalradioforbund) var kritiske til framlegget på dette punktet, særleg framlegget om å avgrense verkeområdet for lova mot fag- og vekepressa.

Departementet sende difor 9. oktober ut eit nytt høyringsnotat med framlegg om ei noko vidare avgrensing av verkeområdet for lova. Når det gjeld trykt presse foreslo departementet her at lova skulle gjelde «dagsaviser og andre periodiske publikasjonar som driv journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt.» Samstundes vart det avgrensa mot «medium som har som hovudføremål å drive reklame eller marknadsføring, eller som hovudsakeleg er retta mot medlemmer eller tilsette i bestemte organisasjonar, foreiningar eller selskap». I praksis inneber dette at store deler av fag- og vekepressa blir omfatta av lovframlegget. Når det gjeld elektroniske medium vart det gjort framlegg om at lova skulle gjelde slike medium som «har tilsvarande føremål og funksjon» som dagsaviser mv og kringkastarar.

Høyringsfristen vart sett til 1. november 2007. Det har kome inn 20 svar.

6.2.2 Høyringsinstansanes syn

I dette punktet kjem departementet nærmare inn på fråsegnene frå høyringsinstansane. Når det gjeld verkeområdet for lova kjem vi berre inn på fråsegner til høyringsnotatet av 9. oktober 2007, jf. at dette er grunnlaget for departementets framlegg til lov.

Det store fleirtalet av høyringsinstansar er positive eller har ikkje merknader til departementets nye framlegg til avgrensing av verkeområdet for lova. Dette gjeld mellom anna Konkurransetilsynet, Medietilsynet, Mediebedriftenes landsforening, Den norske fagpresses forening, Magasin- og ukepresseforeningen, Norsk lokalradioforbund, Norsk journalistlag og Handel og Kontor.

Mellom anna uttalar Mediebedriftenes landsforening:

«Mediebedriftenes landsforening foreslo i sin høringsuttalelse et enda videre virkeområde enn det som departementet foreslår nå. Vi ser imidlertid at det er gode grunner for det forslaget departementet nå legger fram, jf høringsnotatet. Vi vil derfor støtte departementets forslag.»

Magasin- og ukepresseforeningen uttalar:

«Det er med stor tilfredshet Magasin- og ukepresseforeningen leser det nye utkastet til lov om redaksjonell uavhengighet fra Kultur- og kirkedepartementet. Utkastet viser at departementet har tatt hensyn til de mange og sterke innvendingene som kom fra høringsinstansene første gang lovforslaget var på høring.»

Den norske fagpresses forening uttalar:

«Vi viser til departementets høringsnotat av 9. oktober d.å., og er svært fornøyd med at det tidligere forslaget er forkastet, og at nytt utkast har et langt videre virkeområde. Dette viser at departementet tar på alvor at formell begrensning av medieeieres styringsrett av den redaksjonelle virksomhet, som er av stor prinsipiell betydning for en fri og uavhengig presse.

Det er for oss imidlertid fortsatt svært viktig å understreke at vi prinsipielt mener sterke reelle hensyn tilsier at virkeområdet til lov om redaksjonell uavhengighet skal harmoniseres og knyttes opp mot reguleringen av redak­tørens rettslige, objektiviserte kontrollansvar og Redaktørplakatens anvendelsesområde. Redaktøransvaret forutsetter en fri og selvstendig stilling for redaktøren. Det bør etter DNFFs syn derfor være en naturlig og logisk sammenheng mellom det regelverk som på dette området oppstiller ansvaret og det som regulerer friheten.

Etter vår oppfatning vil departementets foreliggende forslag uansett innebære at fagtidsskrifter med meningsbærende journalistikk vil falle innenfor lovens anvendelsesområde. Når departementet i sitt høringsbrev presiserer at et medium med nedslagsfelt ut over medlemsmassen og med ambisjon om å være premissleverandør i samfunnsdebatten vil være omfattet av loven, minner vi her om at en slik allmenn debatt skal tolkes svært vidt etter gjeldende rett.

...

DNFF kan derfor støtte foreliggende utkast, idet vi leser departementets merknad til formuleringen slik at de delene av norsk fagpresse som frivillig har forpliktet seg til Redaktørplakaten, i praksis således vil være omfattet av lov om redaksjonell uavhengighet.»

I tillegg er Norsk redaktørforening og Edda media i utgangspunktet positive til forslaget om utvida verkeområde for lovframlegget, men meiner at departementet framleis ikkje har gått langt nok.

Mellom anna uttalar Norsk redaktørforening:

«Vi er fortsatt noe undrende til departementets resonnement rundt spørsmålet om sammenfall av det juridiske straffeansvaret etter strl. § 431 og dekningsområdet for lov om redaksjonell uavhengighet. Den praktiske konsekvensen av departementets syn er at redaktører i en rekke publikasjoner, med eller uten vitende og vilje, vil være underlagt et personlig juridisk ansvar etter straffeloven, uten at man samtidig er sikret de fullmakter og den frihet som et slikt ansvar tilsier. Vi kan fortsatt ikke se det annerledes enn at frihet og ansvar må følges ad, og at dette dypest sett er den mest logiske tilnærmingen.

...…

Når det er sagt er det for oss åpenbart at departementets nye forslag langt på vei imøtekommer de innvendinger som har vært reist mot den opprinnelige definisjonen av dekningsområde. Norsk redaktørforening velger å lese departementets forklaringer til den nye formuleringen slik at de delene av norsk fag- og ukepresse som frivillig har forpliktet seg på Redaktørplakaten i praksis også vil omfattes av den kommende loven om redaksjonell uavhengighet.»

Somme av høyringsinstansane meiner derimot at det nye framlegget inneber at lova vil rekke for vidt. Dette gjeld Frivillighet Norge, Foreningen Åpen kanal og Foreningen Frikanalen.

Frivillighet Norge uttalar:

«For å kunne realisere Frikanalens formål er det avgjørende at programskaperne selv står som ansvarlige redaktører for egne programmer. Dvs. at Frikanalen ikke skal ha en ansvarlig uavhengig redaktør for hele kanalen som sådan.»

Foreningen Åpen kanal og Foreningen Frikanalen har tilsvarande merknader.

Ingen av høyringsinstansane uttalar seg imot å la lova gjelde for elektroniske medium. Når det gjeld framlegget om avgrensing av verkeområdet med omsyn til elektroniske medium, meiner Schibsted ASA at departementets drøfting er «gjennomarbeidet og nyansert» og at det dannar «... et godt grunnlag på det nåværende tidspunkt for den kommende lovens virkeområde i tilknytning til nettmedier.» På den andre sida meinte Magasin- og ukepresseforeningen at departementet ikkje har «... formulert en tilstrekkelig vurdering av nettpublisering eller en avgrensning mellom ulike nettsider som skal/skal ikke omfattes av loven». Ingen av høyringsinstansene hadde merknader til departementets reviderte forslag i høyringsbrevet av oktober 2007.

6.2.3 Departementets vurdering

Innleiing

Som nemnt var det store fleirtalet av høyringsinstansar kritiske til det opphavlege framlegget på dette punktet. Departementet har som nemnt tidlegare i proposisjonen vurdert spørsmålet på nytt og gjer framlegg om ei avgrensing av verkeområdet for lova som mellom anna inneber at store deler av vekepressa og fagpressa blir omfatta av lova.

Lovframlegget inneber ei innskrenking av eigaren/utgivaren sin formelle styringsrett over dei redaksjonelle produkta. Lova må difor avgrensast til medium der sterke samfunnsmessige omsyn talar for slik lovregulering. Det som talar for ei lovregulering på dette området er særleg ønsket om å styrkje media sin demokratiske funksjon som kanalar for informasjon og meiningsdanning, jf punkt 5.3 over. Departementet legg difor til grunn at lova som utgangspunkt bør avgrensast til dei media som har som føremål å drive journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og debatt.

Trykt presse

Når det gjeld trykt presse argumenterer Norsk redaktørforening, Den norske fagpresses forening og Edda media for å knyte verkeområdet direkte opp mot det strafferettslege redaktøransvaret. Ein slik modell ville innebere at lova som utgangspunkt ville femne all periodisk presse, med andre ord alle trykte publikasjonar som ikkje utgjer sjølvstendige avslutta produksjonar. 1

Ytringsfridomskommisjonen viste i NOU 1999:27 til at det finst «... tusenvis av foreninger som ønsker å meddele seg til en begrenset offentlighet ved periodiske publikasjoner som medlemsblad eller lignende, og for hvem en absoluttering av redaksjonell uavhengighet må være et fremmedelement fra en annen virkelighet.» I St.meld. nr. 26 (2003-2004) uttalte Justisdepartementet at: «En lovfesting bør heller ikke være til hinder for at organisasjoner og andre som gir ut medlemsblader og liknende til en begrenset krets, skal kunne fortsette med dette, uten å bli tvunget til å opprette vanntette skott mellom utgiver og redaktør.» Under handsaminga av framlegget til ny § 100 i Grunnlova viste fleirtalet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen til dette, og la til grunn at ei lovfesting av prinsippet om redaksjonell fridom bør «... gis en utforming som - så langt det er mulig - tar høyde for de hensynene som taler mot en lovregulering blir ivaretatt» .

Ifølgje Nasjonalbibliotekets periodikadatabase blir det utgitt om lag 10 000 periodiske publikasjonar av ulike slag i Noreg. Dette omfattar mellom anna 272 fagforeiningstidsskrift, 290 bedriftsaviser, 370 kunde-/reklameblad, 407 idrettstidsskrift, 133 barne- og ungdomstidsskrift, 159 teikneseriar, 184 trussamfunnsblad osb. Få av desse publikasjonane vil ha som ambisjon å bidra til nyhendeformidling og samfunnsdebatt. Mange vil dessutan ha som føremål å vere meir eller mindre direkte talerør for organisasjonar, foreiningar, verksemder osb. Etter departementets vurdering gir omsyna bak reguleringa ikkje grunnlag for å påleggje denne typen publikasjonar å etablere ein uavhengig og kritisk redaktørfunksjon tilsvarande den vi finn i allmenne nyhendemedium. Departementet legg difor til grunn at det ikkje er hensiktsmessig å knyte verkeområdet for lova opp mot reguleringa av det strafferettslege redaktøransvaret.

Departementet understrekar at også dei meir spesialiserte delane av pressa fyller viktige funksjonar innanfor sine områder. Særleg legg departementet til grunn at fagpressa har ei sentral rolle når det gjeld fagleg debatt og fagleg utvikling innanfor ulike næringsgreiner, fag og organisasjonar. Sjølv meir nisjeprega publikasjonar vil innanfor sine spesialfelt kunne gi viktige innspel til den allmenne samfunnsdebatten. Departementet anerkjenner også det viktige arbeidet presseorganisasjonane har gjort for å bringe alle deler av norsk presse inn under dei felles etiske retningslinene som er nedfelte i Redaktørplakaten, Ver varsam­plakaten og Tekstreklameplakaten.

Departementet gjer difor framlegg om at lova skal gjelde for dagsaviser og andre periodiske publikasjonar som driv journalistisk produksjon og formidling av nyhende, aktualitetsstoff og debatt. Samstundes blir det slått fast at lova ikkje vil femne medium som har som hovudføremål å drive reklame eller marknadsføring, eller som hovudsakleg er retta mot medlemmer eller tilsette i bestemte organisasjonar, foreiningar eller selskap. Departementet legg vekt på at det store fleirtalet av høyringsinstansane stør dette framlegget. Ein slik kombinasjon av positiv og negativ avgrensing kan etter departementets vurdering gi lova eit tilstrekkeleg klart definert verkeområde. Departementet legg til grunn at lova med dette vil femne store deler av fag- og vekepressa. Det er gjort nærmare greie for framlegget til avgrensing under merknadane til § 2 i lovframlegget, jf punkt 10.

Kringkasting

Når det gjeld kringkasting har departementet knytt avgrensinga av lovframlegget til definisjonen av omgrepet «kringkaster» i kringkastingslova § 1-1.

Frikanalen ser det som avgjerande at programskaparane sjølv kan stå som ansvarlege redaktørar for eigne program og at Frikanalen ikkje skal påleggjast å ha éin ansvarleg redaktør for heile kanalen.

Departementet legg til grunn at lovframlegget ikkje vil vere til hinder for at eit medium har fleire redaktørar, så lenge all redaksjonell verksemd i mediet står under leiing av ein redaktør som har den fridomen andsynes eigar og anna selskapsleiing som blir føresett i § 4 i utkastet. Dersom det blir peika ut fleire enn ein redaktør vil reglane om redaktøren sin fridom gjelde innanfor ansvarsområdet til den einskilde redaktøren.

Lovframlegget vil difor ikkje hindre Frikanalen, eller andre liknande verksemder, frå å leggje redaktørrolla til den einskilde produsenten eller programskaparen som deltek i nettverket.

Kven som faktisk vil ha det strafferettslege redaktøransvaret i slike høve, må avgjerast med utgangspunkt i dei allmenne reglene i straffelova og kringkastingslova. Ansvarssubjektet etter straffelova § 431 om redaktøransvar er «redaktøren». Omgrepet blir i § 436 definert som «... den som treffer avgjørelse om skriftets innhold eller om en del av dette» . Straffelova føreset difor at mediet kan ha fleire sideordna redaktørar, som kvar har ansvar for sin del av det redaksjonelle innhaldet.

Kringkastingslova kan lesast slik at redaktøransvaret som utgangspunkt vil liggje hos konsesjonæren, jf § 2-1 om konsesjonsplikt og definisjonen av «kringkaster» i §1-1. Departementet legg likevel til grunn at utpeikinga av konsesjonæren som redaksjonelt ansvarleg i kringkastingslova har bakgrunn i den tradisjonelle organiseringa av kringkastingsføretak og at det ikkje har vore meininga å fråvike hovudregelen om strafferettsleg redaktøransvar i straffelova.

Elektroniske medium

Definisjonen av medium er for tida under utvikling. Ofte blir det sondra mellom papirmedium, etermedium og elektroniske medium (sjølv om også radio og fjernsyn strengt teke er «elektroniske» medium). Elektroniske medium blir gjerne definert i reint tekniske termar, som digitalt produsert, formidla og/eller motteke informasjon.

Ein del av grunngivinga for lovframlegget er otten for at dei tradisjonelle bransjenormene ikkje er like godt etablerte innanfor elektroniske medium som innanfor dagspresse og kringkasting, jf. punkt 5.3. Dette tilseier at lova må rekkje vidare enn til å femne dei tradisjonelle massemedia aviser, radio og fjernsyn.

Det kan ikkje vere tvil om at elektroniske medium (og da særleg ulike nyhendetenester på verdsveven (www)) etter kvart speler ei viktig rolle som informasjonskjelder og debattfora i samfunnet. Ifølgje Statistisk sentralbyrå 2 nytta 60 prosent av borgarane Internett ein gjennomsnittleg dag i 2006. I aldersgruppa 16 til 24 år var delen heile 80 prosent. I gjennomsnitt nytta vi Internett 53 minutt per dag, medan aldersgruppa 16 til 24 år nytta heile 89 minutt per dag. 60 prosent las nyhendesider, 51 prosent frå nettutgåver av papiraviser medan 37 prosent las nyhende frå andre kjelder, slik som Nettavisen, NRK osb. Dei høge brukartala for yngre aldersgrupper og nedgangen i avislesing innanfor dei same aldersgruppene, kan tyde på at Internett vil bli ei stadig viktigare kjelde til nyhende.

Samstundes er det klart at Internett rommar eit vidt spekter av tenester som spenner frå det som til forveksling liknar tradisjonelle medium, til det som openbert ikkje har noko med medieverksemd å gjere. Ei rekkje Internett-baserte tenester ligg funksjonelt sett nært opp til tradisjonelle massemedium. Dette gjeld særleg dei typiske nettavisene, som har mange av dei same karakteristika som papirbaserte aviser og openbert konkurrerer med desse. Tilsvarande argument kan brukast for ulike kategoriar av webcasting på Internett. I ein mellomkategori finn vi startsider, katalogsider, søkjemotorar etc. som kan drive ei viss formidling av nyhende, men der dette ikkje er hovudføremålet med verksemda. I andre enden av spekteret finn vi til dømes nettbutikkar og heimesider til ulike offentlege etatar, private organisasjonar eller selskap. Dette er tenester som openbert ikkje har nokon ambisjon om å drive formidling av nyhende eller fungere som allmenne debattfora.

Eit ytterlegare kompliserande element i denne samanhengen er at vi ser eit skifte frå tenester som er baserte på medieselskapa sin vilje (nedlasting), til tenester som er baserte på lesarane si vilje (opplasting). Denne utviklinga blir forsterka av den nye generasjonen av Internett (Web 2.0) som gir brukarane større høve til interaktivitet og samarbeid. Døme på dette er framveksten av interaktive webloggar (bloggar), kollektivt produsert hypertekst (som til dømes nettleksikonet Wikipedia) og opplastingstenester og tenester på førespurnad som Myspace, Youtube osb.

Dei fleste nettstadene som driv redaksjonell verksemd som kan samanliknast med tradisjonelle massemedium, er per i dag ein del av mediahus som i tillegg omfattar avis, radio eller fjernsyn. Desse vil som regel vere bundne av Redaktørplakaten gjennom mediahuset sitt medlemskap i presseorganisasjonane. I tillegg er ein del Internettmedium sjølvstendige medlemmer av presseorganisasjonane.

Når det gjeld elektroniske medium syner fleire av høyringsinstansane til at framlegget inneber at lova i somme høve vil gjelde for nettutgåva, men ikkje for papirutgåva av same publikasjon. Ut frå omsynet til konsistens i lovgivinga og ønsket om mest mogleg medieuavhengig regulering foreslår presseorganisasjonane difor at lova på dette punktet blir avgrensa til «de elektroniske medier som i hovedtrekk har samme formål» som de to andre gruppene. Kultur- og kyrkjedepartementet stør framlegget og legg vekt på at det vil hindre at lova får ulikt verkeområde avhengig av kva for distribusjonsplattform som blir nytta, samstundes som det varetek realiteten i departementet sitt framlegg.

Det kan likevel ikkje vere slik at alle nettstader som blir drivne av aviser og kringkastarar automatisk er omfatta av lova. Det må gjerast ei konkret vurdering i det einskilde tilfellet av om nettenesta har same føremål som aviser/tidsskrift eller kringkastarar. I utgangspunktet vil det berre vere redaksjonelle nettilbod som er omfatta. Dersom ein kringkastar til dømes skulle etablere ein nettstad med ulike nettspel som ikkje har nokon tydeleg tilknyting til programverksemda, vil departementet meine at denne tenesta som utgangspunkt vil falle utanfor verkeområdet for lova. Det er gjort nærmare greie for framlegget til avgrensing under merknadane til § 2 i lovframlegget, jf kap.10.

6.3 Rekkjevidda av vernet

6.3.1 Høyringsnotatet

Høyringsutkastet slo for det første fast at det, innanfor ramma av det grunnsyn og dei føremålsreglar som er fastsett for det einskilde mediet, høyrer under redaktøren å leie den redaksjonelle verksemda og treffe avgjerder i redaksjonelle spørsmål.

Utkastet slo vidare fast at eigaren, eller den som på eigaren sine vegner leiar føretaket, ikkje kan instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål. Han eller ho kan heller ikkje krevje å få gjere seg kjent med skrift, tekst eller bilete eller å få høyre eller sjå programmateriale før det blir gjort allment tilgjengeleg.

Høyringsnotatet gav nokre døme på kva som må reknast som «redaksjonelle spørsmål», og la elles til grunn at praksis etter Redaktørplakaten vil kunne gi rettleiing med omsyn til rekkevidda av lova.

6.3.2 Høyringsinstansanes syn

Relativt få av høyringsinstansane kommenterer det materielle innhaldet i framlegget. Mediebedriftenes landsforening, Norsk redaktørforening og Den norske fagpresses forening stør framlegget.

Mediebedriftenes landsforening og Norsk redaktørforening uttalar følgjande:

«MBL og NR er tilfreds med det materielle innholdet i lovforslaget, slik det er formulert i § 4. Slik vi tolker det fanger forslaget opp i seg to sentrale elementer i Redaktørplakaten: At redaktøren er suveren i forhold til å skulle bestemme det løpende redaksjonelle innholdet i det aktuelle medium, og at det - som følge av dette - også må tilligge redaktøren å bestemme hvordan redaksjonen skal ledes hva gjelder den daglige driften. Til det siste hører også avgjørelser om organisering, oppgavefordeling, administrasjon, metodebruk osv, i tråd med gjeldende praksis og tolkning av Redaktørplakaten. For vår del er det åpenbart at disse to elementene hører nøye sammen. Eneansvaret for beslutninger hva gjelder løpende publisering kan bare kombineres med en tilsvarende fullmakt til å organisere arbeidet i redaksjonen. De redaksjonelle ressurser, i form av stillingshjemler og økonomiske midler, som redaktøren er stilt til disposisjon, er det verktøy som redaktøren disponerer for å oppfylle eiernes formål, grunnsyn og andre strategiske føringer, og det redaksjonelle program redaktøren selv har lagt opp for sin redaksjon. Da er det for oss ganske klart at eierne ikke kan gripe inn i den løpende disponeringen av disse ressursene, uten i realiteten å gripe inn også i de publisistiske prioriteringer. Det er viktig at eierne - gjennom fastlegging av rammevilkårene for redaksjonen - sikrer sunn økonomisk drift, og derigjennom skaper grunnlag for god og uavhengig journalistikk. En lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet kan ikke bety at eierne ikke kan stille krav til redaktørene, men at eierne ikke skal kunne instruere om det redaksjonelle innholdet i mediet fra dag til dag. Utgiver må kunne bestemme hovedlinjer i utgivelsene gjennom mediets formålsparagraf og definerte grunnkonsept. Samtidig er det et sentralt poeng at de samme rammene i størst mulig grad er stabile og forutsigbare. Det vil bidra til å styrke troverdigheten og motvirke mistanker om forsøk på indirekte styring gjennom bruk av kortsiktige økonomiske virkemidler. Slik vi tolker høringsnotatet er det også langs den linjen departementet har tenkt, og slik loven på dette punktet må forstås.»

Magasin- og ukepresseforeningen saknar ei avklaring av «... hva som er redaksjonelle avgjørelser, og hva som er andre overordnete beslutninger, særlig økonomiske avgjørelser.» Edda media meiner også det er uklart kva departementet legg i omgrepet «redaksjonelle spørsmål» og viser til at det er ein lang rekkje tilhøve som kan reknast som redaksjonelle spørsmål, «men hvor det likevel er bred enighet og omfattende sedvane for at det ikke tilligger redaktøren å treffe avgjørelse på egenhånd på området.»

Edda media meiner vidare at det er ein mangel med framlegget at det i liten grad problematiserer redaktøren sine plikter, «... dvs. borgerens og utgiverens rettigheter». Edda media meiner vidare at: «Dersom en lov om redaksjonell uavhengighet ikke skulle omfatte offentlige myndigheter og andre som kan tenkes å se seg tjent med å påvirke medienes innhold, vil den ha en signaleffekt som vil være uheldig.» Edda media meiner difor at lovforslaget må vurderast mot anna lovgiving, og spør: «Vil det for eksempel være et angrep på den redaksjonelle uavhengigheten når myndighetene i konsesjonsvilkårene for kringkasting konkret angir hva slags programinnhold sendinger fra kringkastere der staten selv ikke er eiersending, skal inneholde? Vil lov om redaksjonell uavhengighet medføre at kildevernreglene må endres, slik at det blir like forbudt for politi og andre myndigheter å spørre om hvem som er kilde til opplysninger i mediene som det vil være for mediets eier å stille slike spørsmål? Vil det være i strid med den redaksjonelle uavhengigheten å pålegge redaktører å stanse politisk reklame?»

6.3.3 Departementets vurdering

Kultur- og kyrkjedepartementet held på dette punktet fast på framlegget i høyringsnotatet. Departementet legg særleg vekt på at Mediebedriftenes landsforening og Norsk redaktørforening, som er partane bak Redaktørplakaten, stør det materielle innhaldet i lovutkastet.

Lovframlegget tek sikte på å regulere eit avgrensa problemkompleks, nemleg kompetansefordelinga mellom redaktøren og eigar/anna føretaksleiing. Framlegget inneber ei formell avgrensing av eigarane og føretaksleiinga si rett til å styre den redaksjonelle verksemda. Framlegget er ikkje meint å vere nokon fullstendig regulering av redaktørinstituttet. Utkastet tek difor ikkje opp alle element i Redaktørplakaten og regulerer heller ikkje tilhøvet mellom redaktøren og andre samfunnsaktørar (til dømes offentlege styresmakter, annonsørar osb). Lova vil difor ikkje vere til hinder for offentleg medieregulering, til dømes i form av konsesjonsordningar, forbod mot politisk reklame e.l.

Framlegget slår for det første fast at det høyrer under redaktøren å leie den redaksjonelle verksemda og treffe avgjerder i redaksjonelle spørsmål. Dette omfattar først og fremst retten til å avgjere kva som skal publiserast i mediet – inkludert utval av materiale, presentasjon av oppfatningar, vinklingar osb. Også avgjerder om den daglege leiinga og drifta av redaksjonen – inkludert organisering, administrasjon, disponering av det budsjettet som er stilt til disposisjon for redaksjonen, bruk av journalistiske arbeidsmetodar, tilsetting av redaksjonelle medarbeidarar osb – må reknast som redaksjonelle spørsmål i denne samanhengen.

Redaktørens eksklusive rett til å treffe avgjerder i redaksjonelle spørsmål tilseier at eigarane ikkje kan krevje nokon form for førehandskontroll av det redaksjonelle innhaldet eller diktere redaksjonen sine haldningar til konkrete politiske, sosiale eller andre spørsmål. Også andre former for inngrep bør etter tilhøva kunne rammast av lova, i den grad dei effektivt undergrev fridomen til å styre den daglege redigeringa av mediet.

Lovframlegget vil likevel ikkje innebere nokon total avskjering av eigarstyring over dei redaksjonelle produkta. Etter modell av Redaktørplakaten presiserer lovframlegget at den frie stillinga til redaktøren gjeld «Innanfor ramma av grunnsynet og føremålet til verksemda ...» . På bakgrunn av omtala i St.meld. nr. 26 (2003 og 2004) og Innst. S. nr. 270 (2003-2004) legg departementet til grunn at ei slik presisering er naudsynt for at lova ikkje skal kome i konflikt med § 100 i Grunnlova. Presiseringa vil sikre eigaren ei overordna styring med det ideologiske grunnlaget for mediet, noko som kan leggje til rette for medieeigarskap som ikkje utelukkande er motivert av profittomsyn. Til dømes vil lova ikkje vere til hinder for at fag- og medlemsorganisasjonar e.l. etablerer publikasjonar som har som føremål å vere talerøyr for organisasjonen sine synspunkt i politiske saker, så lenge dette er klart nedfelt som «grunnsyn» og/eller «føremål» for det aktuelle mediet. Departementet legg til grunn at dette vil avhjelpe nokre av dei innvendingane mot ei lovfesting som Ytringsfridomskommisjonen peika på.

I tillegg vil ei rekkje av dei administrative avgjerdene som blir fatta i eit medieføretak ha meir eller mindre direkte innverknad på utforminga av dei redaksjonelle produkta. Eigaren (eller styret) tilset redaktøren, fastset vedtekter og økonomiske og ressursmessige rammevilkår for verksemda, tek avgjerder om kva for redaksjonelle produkt selskapet skal satse på, kva for målgrupper ein ønskjer å nå, val av marknadsstrategi osb. Lova vil heller ikkje vere til hinder for at eigaren sjølv fungerer som redaktør.

Det følgjer av dette at det ikkje er mogleg å skissere heilt presise rammer for den redaksjonelle fridomen. Departementet legg til grunn at praksis etter Redaktørplakaten vil kunne gi rettleiing med omsyn til den nærmare rekkevidda for redaktørens avgjerdsmakt etter lova.

Lovframlegget vil i praksis innebere at eigarane ikkje vil kunne bruke usemje i redaksjonelle spørsmål som oppseiingsgrunn, med mindre usemja gjeld «grunnsynet og føremålet til verksemda». Er det derimot avgjerande usemje mellom redaktøren og eigaren om den grunnleggjande redaksjonelle lina, vil redaktøren i tråd med praksis etter Redaktørplakaten måtte trekke seg frå stillinga. Ein ny eigar vil dessutan kunne endre grunnsynet, noko som vil sette nye rammer for den redaksjonelle fridomen og som kan føre til prinsipiell usemje eller mistillit mellom eigar/utgivar og redaktør. I ein slik konflikt vil også redaktøren måtte vike.