7 Endring av stiftelsesloven – spørsmål om kunngjøring når en stiftelse blir opphevet

7.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Opphevelse av en stiftelse er å anse som en omdanning av stiftelsen. Det følger av lov 15. juni 2001 nr. 59 (stiftelsesloven) § 45 første ledd at med omdanning menes i loven en endring eller opphevelse av den rettslige disposisjonen som danner grunnlaget for stiftelsen, eller av stiftelsens vedtekter. Av annet ledd bokstav a fremgår det at omdanning blant annet kan gå ut på at stiftelsen oppheves eller avvikles. I § 46 stilles det vilkår for når en stiftelse kan omdannes. § 48 har regler om hvem som kan foreta omdanning. Det følger av første ledd at Stiftelsestilsynet kan omdanne stiftelser, mens annet ledd åpner for at vedtektene for den enkelte stiftelse også kan gi andre myndighet til å foreta omdanning. §§ 49 og 50 har regler for Stiftelsestilsynets vedtak om omdanning. § 51 stiller krav om at når vedtektene legger myndighet til å omdanne en stiftelse til andre, skal Stiftelsestilsynet prøve om vedtaket er i samsvar med loven og vedtektene. Vedtaket om omdanning er ikke gyldig før det er godkjent av Stiftelsestilsynet etter § 51, jf. § 48 annet ledd tredje punktum.

I § 52 er det gitt enkelte særregler om omdanning som går ut på opphevelse av stiftelsen. Det følger av første ledd at Stiftelsestilsynet skal velge et avviklingsstyre for stiftelsen.

Annet ledd bestemmer at Stiftelsestilsynet skal kunngjøre et vedtak om å oppheve stiftelsen. Kunngjøringen skal rykkes inn i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon og i tillegg to ganger med minst en ukes mellomrom i en avis som er alminnelig lest på stedet. Loven åpner for at kunngjøringen i avisen kan gjengis i kortform med henvisning til den elektroniske kunngjøringen. I kunngjøringen skal stiftelsens kreditorer varsles om at de må melde sine krav til avviklingsstyrets leder innen to måneder fra kunngjøringen i Brønnøysundregistrene. I tillegg fremgår det av annet ledd sjette punktum at alle kreditorer med kjent adresse så vidt mulig skal ha særskilt varsel om opphevelsesvedtaket.

§ 52 fjerde ledd har regler om avviklingsstyrets plikt til å sørge for at kreditorene får dekning i forbindelse med avviklingen av stiftelsen. Det følger av femte ledd annet punktum at avviklingsstyrets medlemmer hefter solidarisk uten begrensning overfor kreditorer som ikke har fått dekning etter fjerde ledd, hvis det ikke godtgjøres at de har opptrådt med tilbørlig aktsomhet.

Stiftelsestilsynets virksomhet er brukerfinansiert i form av årsavgift og gebyr for registrering i Stiftelsesregisteret, jf. stiftelsesloven § 7 tredje ledd annet punktum. Det er gitt nærmere regler om gebyret og avgiften i forskrift 21. desember 2004 nr. 1793 §§ 3 og 4. Størrelsen på gebyret og avgiften avhenger av stiftelsens egenkapital.

I brev 11. september 2006 ba Stiftelsestilsynet Justisdepartementet vurdere en endring av stiftelsesloven § 52 annet ledd, slik at det i fremtiden ikke skal være nødvendig med kunngjøring i alle opphevelsessaker. Stiftelsestilsynet viste til at kunngjøring i mange saker fremstår som unødvendig fordi det dreier seg om stiftelser som er uten egenkapital, og som det ikke har vært aktivitet i på flere år.

7.2 Forslaget i høringsnotatet

I departementets høringsnotat, som ble sendt ut ved brev 18. september 2006, jf. punkt 2.5 foran, ble det foreslått en ny regel i stiftelsesloven § 52 annet ledd som åpner for at Stiftelsestilsynet kan unnlate å kunngjøre et vedtak om opphevelse av en stiftelse dersom kunngjøring ikke anses nødvendig for å ivareta hensynet til stiftelsens kreditorer. Forslaget ble begrunnet slik:

«Stiftelsestilsynet opplyser at utgiftene til kunngjøring for hver enkelt kunngjøringssak i gjennomsnitt utgjør ca. 6000 kroner. Disse utgiftene bæres av Stiftelsestilsynet. I 2005 brukte Stiftelsestilsynet ca. 1 million kroner på lovpålagte kunngjøringer i forbindelse med opphevelse av stiftelser. Det ventes at utgiftene til slike kunngjøringer i 2006 og 2007 vil bli mange ganger høyere.

Bakgrunnen for dette er at Stiftelsestilsynet venter et stort antall opphevelsessaker i tiden som kommer. Særlig i forbindelse med utløpet av overgangsperioden for registrering i Stiftelsesregisteret etter stiftelsesloven § 61 bokstav c må det påregnes at mange mindre stiftelser vil bli opphevet. Det følger av den nevnte bestemmelsen at en stiftelse skal være meldt til Stiftelsestilsynet innen to år etter ikrafttredelsen av loven, det vil si innen utløpet av 2006. For stiftelser som mangler egenkapital, og som ellers ikke har noen aktivitet, er det nærliggende å anta at det ikke kommer til å finne sted noen melding av stiftelsen og registrering i Stiftelsesregisteret. Stiftelsestilsynet anslår at det er et potensial på ca. 4000 stiftelser som det kan være aktuelt å oppheve i forbindelse med utløpet av overgangsperioden for registrering i Stiftelsesregisteret.

Også uavhengig av opphevelser i forbindelse med utløpet av den nevnte overgangsperioden mener Stiftelsestilsynet at det kan være gode grunner til å endre reglene i stiftelses­loven § 52 annet ledd, slik at det i fremtiden ikke skal være nødvendig med kunngjøring i alle saker om opphevelse. Et vedtak om opphevelse av en stiftelse skal prøves av Stiftelsestilsynet etter lovens § 51. Stiftelsestilsynet utøver også et generelt tilsyn med stiftelsene. Stiftelsestilsynet vil derfor ha foranledning til å kunne vurdere behovet for kunngjøring av et vedtak om opphevelse av en stiftelse. På dette punktet er det en forskjell mellom stiftelser og selskaper som kan begrunne at reglene i § 52 annet ledd utformes på en annen måte enn kunngjøringsreglene etter selskapslovgivningen. Jf. §§ 16-4 i aksjeloven og allmennaksje­loven om kunngjøring av vedtak om oppløsning av et aksjeselskap eller allmennaksjeselskap, som stiftelsesloven § 52 annet ledd er utformet etter mønster av.

I punkt 5 foreslås det på denne bakgrunn en endring av stiftelsesloven § 52 annet ledd som går ut på at Stiftelsestilsynet kan unnlate å kunngjøre et vedtak om opphevelse dersom kunngjøring ikke er nødvendig for å ivareta hensynet til kreditorene, jf. nytt sjette punktum i annet ledd. Bestemmelsen innebærer at det kan bestemmes at vedtaket ikke skal kunngjøres i det hele tatt, eller at det skal være en mer begrenset kunngjøring enn det bestemmelsen ellers legger opp til. Regelen om at alle kreditorer med kjent adresse skal ha særskilt varsel, kan det imidlertid ikke gjøres unntak fra. Denne regelen er i lovforslaget blitt et nytt syvende punktum.»

7.3 Høringsinstansenes syn

Følgende høringsinstanser uttaler at de støtter lovforslaget: Kultur- og kirkedepartementet, Brønnøysundregistrene, Foreningen for allmennyttige stiftelser, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Universitetet i Bergen . Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon påpeker likevel at kunngjøring bør foretas i de situasjoner der det er tvil om hva kreditorhensynet skulle tilsi. Kultur- og kirkedepartementet gir uttrykk for det samme synspunktet og viser til at en for vidtrekkende praktisering av unntaksregelen vil kunne bli møtt med sivile søksmål.

Oslo kommune uttaler at kommunen «i utgangspunktet ikke [har] innvendinger mot forslaget om endring i stiftelsesloven § 52, ut fra begrunnelsen om at det i en del tilfelle ikke er behov for kunngjøring, og i allfall ikke i det omfang som kreves etter gjeldende lov». Det understrekes likevel at kunngjøring, primært i elektronisk form, fortsatt bør være hovedregelen. Oslo kommune mener på den bakgrunn at det bør vurderes om vilkår for å unnlate kunngjøring bør tas inn i lovteksten.

Den Norske Advokatforening mener at forslaget om å unnlate kunngjøring «er prinsipielt uheldig». Det uttales at «det er viktig som en sikkerhet for kreditorer, at oppløsning av skyldner kunngjøres på en tilfredsstillende måte. Dette vil i utgangspunktet være den eneste mulighet kreditor har for å ivareta sine interesser på en forsvarlig måte». Advokatforeningen mener på denne bakgrunn at adgangen til å unnlate kunngjøring bør tidsbegrenses, siden det først og fremst er i en overgangsperiode at det forventes et omfattende antall stiftelser som skal oppløses. Regelen bør i så fall presiseres til kun å tillate kunngjøring der hvor tilsynet finner det utvilsomt forsvarlig av hensyn til kreditorene. Videre mener foreningen at det uansett ikke bør åpnes for å gjøre unntak fra plikten til å kunngjøre i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon.

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler seg i samme retning:

«Vi mener videre at forslaget er for vidt, og at det ikke er tilstrekkelig treffsikkert i forhold til det behovet som er angitt; sletting av inaktive stiftelser uten egenkapital i forbindelse med overgangen til nytt Stiftelsesregister.

Dersom departementet går videre med forslaget, bør det for det første vurdere å sondre mellom næringsdrivende og ikke-næringsdrivende stiftelser, slik at unntaket kun gjelder stiftelser som ikke har vært næringsdrivende. Uten at vi har foretatt noen undersøkelser, antar vi at antallet ukjente kreditorer generelt vil være høyere blant de næringsdrivende stiftelsene. Vi antar videre at de fleste stiftelser som er tenkt omfattet av unntaket, vil være ikke-næringsdrivende.

For det annet bør det vurderes å stille mer konkrete vilkår for unntaket. Hvis man mener at de forhold Stiftelsestilsynet anfører i sitt brev av 11. september 2006 er relevante, bør det vurderes om «uten egenkapital» og «ikke har vært aktivitet på flere år» kan omskrives til vilkår for å unnlate kunngjøring. Slike vilkår, som tross alt er mer objektive enn «ikke anses nødvendig», vil begrense unntaket til det angitte formålet. Mer objektive vilkår vil vel dessuten medvirke til at det oppstår færre spørsmål om Stiftelsestilsynets saksbehandling har vært forsvarlig der kreditorer lider tap som følge av manglende kunngjøring.

For det tredje bør det vurderes å tids­begrense unntaket. NHO oppfatter det slik at det særlig er omfanget av opphevelsessaker i kjølvannet av overgangen fra fylkesmennenes stiftelsesregistre til Stiftelsesregisteret som skaper de problemene Stiftelsestilsynet har påpekt. Med mindre Justisdepartementet mener at det er prinsipielt grunnlag for å innføre behovsprøving ved kunngjøring av kreditorvarsel, bør departementet tidsbegrense unntaket til for eksempel utgangen av 2007. En regulering som åpner for at det i forskrift kan gjøres unntak for kravet om kunngjøring, synes således mer egnet.»

Næringslivets Hovedorganisasjon mener videre at det bør være mulig til en viss grad å redusere Stiftelsestilsynets kostnader til kunngjøring også uten en bestemmelse om at man kan unnlate å foreta kunngjøring. Det vises blant annet til at Stiftelsesregisteret betaler et gebyr på 2500 kroner pr. sak til Brønnøysundregistrene for elektronisk kunngjøring på deres sider. Videre mener NHO at det bør vurderes generelt å fjerne kravet om publisering i aviser i bestemmelser som stiller krav om kunngjøring i stiftelsesloven og selskapslovgivningen.

Nærings- og handelsdepartementet slutter seg til de nevnte forslagene fra Næringslivets Hovedorganisasjon om utformingen av lovbestemmelsen. I høringsuttalelsen vises det videre til at spørsmålet om prising ved kunngjøring av Stiftelsestilsynets saker i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon for tiden er til vurdering. Det overveies i den forbindelse om denne tjenesten skal prises ut fra en kostnadskalkyle, og ikke som gebyr. Når det gjelder Brønnøysundregistrenes kunngjøring i lokalaviser, viser Nærings- og handelsdepartementet til følgende faktaopplysninger som er gitt av Brønnøysund­registrene:

«Kunngjøring i lokalavis omfatter i tillegg til kreditorvarsel også en rekke andre kunngjøringer, blant annet om konkurser og tvangsavviklinger. Disse kunngjøringene har siden 2004 blitt foretatt i samarbeid med private aktører. I 2005 foretok Brønnøysundregistrene noe over 24 000 kunngjøringer i landets lokalaviser. Dette kostet ca NOK 35 800 000, dvs en gjennomsnittlig utgift pr kunngjøring – bare for den del som utgjør ren betaling til avisene og tjenesteleverandør – på innpå NOK 1500. Per tredje kvartal 2006 er det sendt ca 18 000 kunngjøringer til lokalavis. Dette har kostet NOK 17 950 000. Man har bl.a. fått flere aviser med på rabattordning, redusert størrelsen på konkursannonsene og generelt har mer fokus på utnyttelse av den plassen vi bruker i hver avis. Snittkosten for innrykk pr kunngjøring er dermed sunket til rundt NOK 1000.»

Til dette uttaler Nærings- og handelsdepartementet:

«Vi antar at en samordning av kunngjøringer der Stiftelsestilsynet «kjøper» seg inn i Brønnøysundregistrenes avtale kan redusere kunngjøringskostnadene noe også for dem. Kostnader knyttet til Brønnøysundregistrenes manuelle behandling av kunngjøringer fra Stiftelsestilsynet må imidlertid medregnes. Dette bør skje i samarbeid mellom Brønnøysund­registrene og Stiftelsestilsynet.»

7.4 Departementets vurdering

Som det fremgår av punkt 7.2, er det først og fremst det store antallet opphevelsessaker man venter i tiden som kommer, som er bakgrunnen for forslaget i høringsbrevet om å åpne for at Stiftelsestilsynet kan unnlate å kunngjøre vedtak om opphevelse av stiftelser. Som det også fremgår av punkt 7.2, må det legges til grunn at i mange av disse sakene vil kunngjøring være unødvendig fordi det dreier seg om stiftelser som det ikke har vært aktivitet i på flere år (og som dermed neppe har ukjente kreditorer), og som ikke har egenkapital (slik at det uansett ikke er midler til dekning av kreditorene).

Som det fremgår av høringsuttalelsen fra Nærings- og handelsdepartementet og Nærings­livets Hovedorganisasjon, bør det legges til rette for at Stiftelsestilsynets kostnader i forbindelse med kunngjøring kan reduseres i forhold til i dag. Men selv med en vesentlig reduksjon av kostnadene i forbindelse med hver enkelt kunngjøring legger departementet til grunn at Stiftelsestilsynets samlede utgifter til kunngjøring i de nærmeste årene kan bli betydelige. Bakgrunnen for dette er at man venter mange opphevelsessaker i forbindelse med utløpet av overgangsperioden for registrering i Stiftelsesregisteret etter stiftelses­loven § 61 bokstav c.

Under høringen har de høringsinstansene som har gått imot forslaget, tatt til orde for at adgangen til å unnlate kunngjøring bør begrenses tidsmessig. Departementet er enig i at hensynet til kreditorene kan tale mot en så generell unntaksregel som ble foreslått i høringsbrevet – tatt i betraktning at problemstillingen først og fremst gjør seg gjeldende i en overgangsperiode. Departementet foreslår derfor en ny overgangsregel i stiftelsesloven § 61 bokstav h som innebærer at Stiftelsestilsynet på visse vilkår kan unnlate å kunngjøre opphevelsesvedtak i en periode frem til utgangen av 2008. Det er i denne perioden Stiftelsestilsynet forventer et spesielt høyt antall opphevelsessaker, og det er først og fremst i denne perioden det må forventes at en stor del av opphevelsessakene vil dreie seg om stiftelser som det ikke er aktivitet i, og som ikke har egenkapital. Særlig når det gjelder stiftelser som i realiteten har vært «døde» i lengre tid, men som likevel fortsatt står registrert som eksisterende stiftelser i Enhets­registeret eller andre offentlige registre, må det antas at prosessen med «opprydding» kan ta noe tid. Departementet foreslår derfor som nevnt at overgangsregelen skal gjelde frem til utgangen av 2008.

Departementet legger til grunn at Stiftelsestilsynet vil utøve et forsvarlig skjønn i sin vurdering av når det kan unnlates å foreta kunngjøring. Departementet har ikke fulgt opp innspillet fra Næringslivets Hovedorganisasjon om å ta inn mer konkrete vilkår i lovteksten for når det kan gjøres unntak. Etter lovforslaget kan Stiftelsestilsynet gjøre unntak fra kunngjøringsreglene dersom «hensynet til stiftelsens kreditorer er tilstrekkelig ivaretatt uten slik kunngjøring eller ved begrenset kunngjøring». Lovforslaget legger opp til en helhetsvurdering, der stiftelsens egenkapitalsituasjon, aktivitetsnivået og spørsmålet om hvorvidt stiftelsen har drevet næringsvirksomhet, vil være sentrale elementer.

Flere høringsinstanser har anført at lovens krav om kunngjøring i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjøringspublikasjon er viktigere enn kunngjøring i en avis som er alminnelig lest på stedet, jf. høringsuttalelsen fra Oslo kommune, Næringslivets Hovedorganisasjon, Den Norske Advokatforening og Nærings- og handelsdepartementet . Departementet mener det må være forsvarlig som en generell ordning at Stiftelsestilsynet i visse tilfeller kan unnlate å kunngjøre i avisen, med andre ord slik at kunngjøring i avisen kan unnlates også i perioden etter 1. januar 2009. Kreditorene vil uansett kunne gjøre seg kjent med opphevelsesvedtaket ved kunngjøringen i Brønnøysundregistrenes elektroniske kunngjørings­publikasjon og ved det særskilte varselet som skal sendes til alle kreditorer med kjent adresse. Departementet foreslår i tillegg til overgangsregelen i § 61 en endring av § 52 annet ledd femte punktum som åpner for at Stiftelsestilsynet kan unnlate å kunngjøre i avisen dersom tilsynet finner at hensynet til stiftelsens kreditorer er tilstrekkelig ivaretatt uten slik kunngjøring. Forslaget må ses på bakgrunn av kostnadene kunngjøring i avisene medfører, og at det kan være gode grunner for å unnlate slik kunngjøring også etter at overgangsperioden etter lovforslaget § 61 bokstav h er over. Departementet viser i den forbindelse til det som er sagt i punkt 8.3 om økonomiske og administrative konsekvenser om at økonomiske besparelser for Stiftelsestilsynet i prinsippet vil være en fordel også for stiftelsene, siden tilsynets virksomhet er brukerfinansiert.

Næringslivets Hovedorganisasjon har som nevnt tatt til orde for at man generelt bør vurdere å fjerne krav om kunngjøring i aviser, med andre ord ikke bare i stiftelsesloven, men i alle liknende lovbestemmelser som krever at kreditorene skal varsles ved kunngjøring. En vurdering av kunngjøringsreglene i lovgivningen generelt ligger utenfor rammen av dette lovarbeidet. Når det gjelder stiftelsesloven, vil imidlertid den foreslåtte endringen av § 52 annet ledd femte punktum ha betydning utover den nevnte bestemmelsen på grunn av henvisningene til kunngjøringsreglene i § 52 i § 53 fjerde ledd annet punktum om sammenslåing av stiftelser og § 54 annet ledd om deling av stiftelser.