2 Utvidelse av arbeidsgiverperioden for sykepenger, folketrygdloven § 8-19 m fl
2.1 Innledning
Departementet legger her fram forslag om å utvide arbeidsgiverens ansvar for sykepenger til arbeidstakere, se folketrygdloven kapittel 8. Det foreslås at arbeidsgiverperioden utvides fra 14 til 17 kalenderdager.
Hensikten med forslaget er å motivere arbeidsgivere til å sette i verk fraværsforebyggende tiltak og sikre en tidlig oppfølging av sykmeldte. Forslaget må ses i sammenheng med sykefraværsprosjektet mellom partene i arbeidslivet samt økningen i sykefraværet og folketrygdens sykepengeutgifter i de siste årene.
Departementet foreslår at utvidelsen av arbeidsgiverperioden gjennomføres fra 1. april 1998.
2.2 Bakgrunn
Sykefravær medfører utgifter over offentlige budsjetter, og inntektstap for samfunnet gjennom produksjonstap. Arbeidsgiverne får økte bedriftsøkonomiske og sosiale utgifter. Langtidsfravær øker dessuten risikoen for en overgang til varige trygdeytelser.
På 1980-tallet økte sykefraværet betydelig, spesielt langtidsfraværet. Det ble derfor oppnevnt et utvalg for å utrede sykepengeordningen (Sykelønnsutvalget). Utvalget skulle vurdere behovet for endringer i regelverket og foreslå tiltak for å redusere sykefraværet og sykepengeutgiftene. Utvalget avga sin endelige innstilling høsten 1990, se NOU 1990:23 Sykelønnsordningen.
Sykelønnsutvalget uttalte at sykefraværet og sykepengeutgiftene kan reduseres ved å påvirke bedriftene til å sette i gang et systematisk arbeidsmiljø- og sikkerhetsarbeid. Videre la utvalget vekt på at virksomhetenes reelle kostnader ved et dårlig arbeidsmiljø bør synliggjøres, og at dagens regelverk ikke i særlig grad tilbakefører kostnadene ved arbeidsrelaterte helseskader til den enkelte bedrift.
Utvalget konkluderte med at en utvidelse av arbeidsgiverperioden og/eller innføring av en ordning med delfinansieringsansvar for arbeidsgiver i hele eller deler av stønadsperioden, vil være de tiltakene som er best egnet for å oppnå en reduksjon av sykefraværet. Innføring av karensdag(er), lavere dekningsnivå for sykepenger og innstramminger i retten til å bruke egenmelding drøftes også.
Arbeidsmiljøutvalget la fram sin innstilling sommeren 1992, se NOU 1992:20 Det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle. Utvalget vurderte bl a hvordan virksomhetene kan ansvarliggjøres i rehabiliterings- og attføringsarbeidet, bl a gjennom en annen fordeling av kostnadene. Utvalget konkluderte med at arbeidsmiljøloven ikke kan sikre et godt arbeidsmiljø alene. Utvalget mente at arbeidsmiljøinnsatsen er avhengig av at virksomhetene selv ser nytten av å forbedre arbeidsmiljøet.
For å oppnå et redusert sykefravær gikk utvalgets flertall inn for å gi arbeidsgiverne et økt økonomisk ansvar og dermed en økonomisk stimulans til å forbedre arbeidsmiljøet. Flertallet foreslo å utvide arbeidsgiverperioden, uten å ta standpunkt til hvor mye den burde utvides. Samtidig framhevet de at dispensasjonsordningene for kronisk syke og andre utsatte grupper burde styrkes. Et økonomisk delansvar for arbeidsgiveren ut over to uker ble også drøftet.
I 1990 inngikk partene i arbeidslivet en samarbeidsavtale med det formål å redusere sykefraværet med 10 prosent i 1991 i forhold til 1990. Tilsvarende mål ble satt for 1992 i forhold til 1991. I forbindelse med lønnsforhandlingene våren 1993 ble partene enige om at målet for nedgangen i sykefraværet for hele avtaleperioden skulle være på minst 20 prosent i forhold til utgangsåret 1990.
Sykefraværet sank med til sammen 15,5 prosent (NHOs fraværsstatistikk) i hele perioden 1990-1993. Samtidig sank utbetalte sykepengedager fra folketrygden pr sysselsatt med 13 prosent. Sykefraværsprosjektet er nå formelt avsluttet, men partene har inngått en avtale om videre samarbeid uten at det er satt opp spesielle mål om fraværsreduksjon.
Høsten 1992 foreslo Regjeringen å utvide arbeidsgiverens ansvar for sykepenger, se Ot prp nr 9 (1992-93), ved å utvide arbeidsgiverperioden fra to til fire uker og at arbeidsgiveren skulle ha et medfinansieringsansvar med 20 prosent fra og med 13. fraværsuke. Samtidig ble arbeidsgiveravgiften foreslått redusert med 0,7 prosentpoeng. Flertallet i Stortinget avviste forslaget, Innst O nr 40 (1992-93). Begrunnelsen var at en slik omlegging ville bety en merbelastning for næringslivet, spesielt for mindre bedrifter. Flertallet understreket imidlertid viktigheten av at det satses på arbeidsmiljøtiltak for å redusere sykefraværet.
I St meld nr 35 (1994-95) Velferdsmeldingen gis det en bred omtale av utviklingen i sykefraværet fram til 1994 og tiltak som har vært satt i verk. Følgende modeller for endring av sykepengeordningen blir skissert og drøftet:
Økt arbeidsgiveransvar
utvidet arbeidsgiverperiode, eller
medfinansiering i hele eller deler av sykepengeperioden
Økt egenansvar
innføring av karensdag (er), eller
lavere kompensasjonsnivå.
Velferdsmeldingen konkluderer med at det er et mål for Regjeringen å få sykefraværet ytterligere ned. Regjeringen foreslår ikke endringer i sykelønnsordningen, men uttaler at den vil vurdere ordningen fortløpende opp mot de resultatene som nås gjennom fraværsforebyggende tiltak i arbeidslivet.
I Ot prp nr 4 (1996-97) ble det foreslått at arbeidsgiverperioden skulle utvides fra to til tre uker, fordi dette ville bidra til å synliggjøre bedriftenes ansvar, samt stimulere deres motivasjon til å sette i verk arbeidsmiljøtiltak og følge opp den sykmeldte. Stortingets flertall gikk imot forslaget og uttalte bl a at dette vil kunne bidra til å ekskludere grupper av syke og delvis arbeidsuføre fra arbeidsmarkedet. Videre uttales det at dette sterkest vil ramme små og mellomstore bedrifter, som vil ha vanskelig for å bære en slik ekstra kostnad, se Innst O nr 16 (1996-97).
Under behandlingen av St meld nr 4 (1996-97) om Langtidsprogrammet 1998-2001, jf Innst S nr 211 (1996-97), ble følgende forslag vedtatt av Stortinget:
«Sykelønnsordningen opprettholdes og arbeidstakere skal sikres full lønn fra første dag under sykefraværet.»
Siden siste halvdel av 1994 har det vært en sterk og kontinuerlig økning i sykefraværet. I 1995 økte sykefraværet med 6,4 prosent og i 1996 med vel 10 prosent i forhold til året før. Veksten har vært like sterk i det første halvåret av 1997.
2.3 Gjeldende rett
Arbeidstakere har rett til sykepenger fra arbeidsgiveren i de første to ukene. Dette tidsrommet kalles arbeidsgiverperioden. Arbeidsgiveransvar for sykepenger i de første to ukene ble innført i 1978. Kompensasjonsnivået for sykepenger ble samtidig hevet til 100 prosent, og de tre karensdagene fra folketrygden ble fjernet. Sykepenger fra folketrygden ytes som hovedregel fra den 15. sykepengedagen og deretter i en periode på opptil 50 uker.
I stedet for sykepenger kan trygden yte reisetilskott for å dekke ekstra transportutgifter til og fra arbeidsstedet. På grunn av arbeidsgiverperioden og det forhold at selvstendig næringsdrivende, oppdragstakere og inaktive m fl først får sykepenger etter to uker, ytes det reisetilskott først fra den 15. dagen.
Arbeidstakere som lider av en langvarig eller kronisk sykdom som medfører risiko for et særlig stort samlet sykefravær, kan etter vedtak av trygdekontoret unntas fra bestemmelsene om arbeidsgiveransvar. Det samme gjelder for arbeidstakere som har en sykdom som medfører risiko for gjentatte sykefravær i en begrenset periode. Som særlig stort fravær regnes ca 35 dager i året. Når sykefraværet bare faller innenfor arbeidsgiverperioden, regnes 25 dager fordelt på minst 5 fraværstilfeller som særlig stort. Arbeidsgiver skal i disse tilfellene forskottere sykepenger i et tidsrom tilsvarende arbeidsgiverperioden, og kan kreve sykepengene refundert fra folketrygden.
Arbeidsgivere som har få ansatte, kan mot en særskilt avgift delvis forsikre sitt ansvar for sykepenger i arbeidsgiverperioden. For å komme inn under forsikringsordningen må arbeidsgivers samlede lønnsutgifter i kalenderåret forut for forsikringsåret ikke overstige 40 ganger folketrygdens grunnbeløp, pt 1 700 000 kroner. Forsikringsåret løper fra 1. juli til 30. juni og beløpet reguleres pr 1. juli hvert år. Premien er i dag på 1,2 prosent av lønnsutgiftene. Forsikringen dekker 100 prosent av utgiftene til sykepenger og arbeidsgiveravgift av sykepengene fra og med fjerde sykefraværsdag i hvert enkelt sykdomstilfelle.
Både i arbeidsgiverperioden og i resten av sykepengeperioden ytes det sykepenger til arbeidstakere med 100 prosent av inntektsgrunnlaget. Det ytes ikke sykepenger fra trygden dersom inntekten pr år utgjør mindre enn 50 prosent av grunnbeløpet. Det ytes heller ikke sykepenger fra folketrygden for inntekt som overstiger 6 ganger grunnbeløpet. Noen regel om minimumsinntekt gjelder ikke for arbeidsgiverperioden.
Etter den tidligere ferieloven av 14. november 1947 hadde arbeidsgiveren ansvaret for å betale feriepenger av sykepenger for en periode på opptil 12 uker. Ferieloven av 6. mai 1988 nr 21 bygger på et såkalt kildeprinsipp. Det innebærer at den som utbetaler sykepenger også skal utbetale feriepenger av dette. Som en følge av dette betaler trygden feriepenger av sykepenger i opptil 10 uker.
2.4 Departementets vurdering og forslag
2.4.1 Generelt
Departementet finner det meget positivt at partene i arbeidslivet har fortsatt samarbeidet for å forebygge og redusere sykefraværet etter 1993. På bakgrunn av den forholdsvis sterke økningen i sykefraværet i den senere tid, ser det likevel ut til at et uforpliktende og frivillig samarbeid ikke er tilstrekkelig til å snu utviklingen.
Dagens sykelønnsordning oppfordrer ikke arbeidsgiveren i tilstrekkelig grad til å forebygge sykefraværet og ta vare på utsatte arbeidstakere. Departementet slutter seg derfor til sykelønnsutvalgets og arbeidsmiljøutvalgets vurderinger.
Departementet vil likevel framheve betydningen av å fortsette samarbeidet mellom partene i arbeidslivet og behovet for å målrette det fraværsforebyggende arbeidet mot spesielle risikogrupper. Gjennom dette samarbeidet skapes og spres kunnskap i betydelig større grad enn de tiltakene som settes i verk i den enkelte bedrift.
2.4.2 Utvidelse av arbeidsgiverperioden
I samsvar med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av langtidsprogrammet 1998-2001, vil departementet ikke foreslå noen endringer som begrenser arbeidstakeres rett til sykepenger.
Økt arbeidsgiveransvar kan gjennomføres enten ved:
å utvide arbeidsgiverperioden, eller
å innføre en delfinansiering etter utløpet av arbeidsgiverperioden.
Etter departementets vurdering vil innføring av et delansvar for arbeidsgiver på f eks 10 prosent i hele sykepengeperioden komplisere regelverket og medføre en administrativ merbelastning for både trygdeetaten og arbeidsgiverne.
Departementet går derfor inn for å utvide arbeidsgiverperioden, i samsvar med tilrådingen i NOU:1992:20 Det gode arbeidsmiljø er lønnsomt for alle. Departementet foreslår en utvidelse på tre kalenderdager, slik at arbeidsgiverperioden blir totalt 17 kalenderdager.
Dette vil kunne bidra til å tydeliggjøre bedriftenes ansvar og stimulere deres motivasjon til å sette i verk arbeidsmiljøtiltak og til å følge opp den sykmeldte. Arbeidsmiljøtiltak vil kunne forebygge og redusere sykefravær som skyldes forhold på arbeidsplassen. Bedre kontakt med og oppfølging av den sykmeldte tidlig i sykmeldingsperioden vil også bidra til å forhindre langvarig fravær og utstøtning fra arbeidsmarkedet.
En utvidelse av arbeidsgiverperioden vil medføre en viss administrativ avlastning for trygdeetaten. Frigjorte ressurser kan brukes til å bedre oppfølgingen av sykmeldte. Til tross for at trygdeetaten er blitt styrket med over 100 stillinger i forbindelse med innføringen av 12-ukersvedtak, er det en kjensgjerning at mange trygdekontorer har en så belastet arbeidssituasjon at oppfølgingsarbeidet er av varierende omfang og kvalitet.
Det vises til lovforslaget §§ 8-19 første ledd og 8-17 første ledd bokstav b.
2.4.3 Unntaksordninger
Sykelønnsutvalget og Arbeidsmiljøutvalget framhevet at en utvidet arbeidsgiverperiode vil kunne føre til at arbeidstakere med svakere helse får problemer på arbeidsmarkedet fordi arbeidsgivere fokuserer på «friske» arbeidstakere. Arbeidsmiljøutvalget uttalte at det bør treffes tiltak slik at disse gruppene ikke blir skadelidende.
Departementet foreslår derfor å utvide unntaksordningen for kronisk syke og forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte, se folketrygdloven §§ 8-20 og 8-21, for å unngå negative følger av at arbeidsgiverperioden forlenges.
Departementet går inn for at unntaksordningen for kronisk syke skal gjelde hele den foreslåtte arbeidsgiverperioden på 17 kalenderdager. Departementet foreslår videre at forsikringsordningen for arbeidsgivere med få ansatte skal omfatte hele arbeidsgiverperioden på 17 kalenderdager, fra og med fjerde fraværsdag. Arbeidsgiverperiodens lengde reguleres i § 8-19. Folketrygdloven §§ 8-20 og 8-21 viser til § 8-19, det er derfor ikke nødvendig å endre disse bestemmelsene selv om arbeidsgiverperioden utvides.
Premiesatsen for forsikringsordningen reguleres årlig av Rikstrygdeverket, og kunngjøres i melding til trygdekontorene. Satsen må forhøyes slik at den dekker det utvidede ansvaret.
2.4.4 Nærmere om beregning av sykepengeperioden
I tillegg til to ukers arbeidsgiverperiode ytes det i dag sykepenger fra folketrygden i inntil 250 arbeidsdager/50 uker. Som en konsekvens av at arbeidsgiverperioden foreslås utvidet med tre kalenderdager, foreslås det at maksimaltiden for sykepenger fra trygden reduseres til 247 dager. Arbeidstakeren vil da fortsatt være sikret sykepenger i til sammen 52 uker. Det vises til lovforslaget § 8-12.
En alderspensjonist som mottar gradert pensjon har rett til sykepenger i den vanlige arbeidsgiverperioden, men stønadstiden for sykepenger fra trygden er begrenset til 90 dager. Det vises til folketrygdloven § 8-51, om begrensning og opphør av sykepenger for trygdet som mottar uførepensjon eller alderspensjon etter folketrygdloven, eller avtalefestet pensjon etter lov om statstilskott. Departementet vil ikke foreslå noen endring av stønadstiden for sykepenger fra trygden for alderspensjonister med gradert pensjon. Utvidelsen av arbeidsgiverperioden medfører således at eldre arbeidstakere med gradert pensjon får rett til sykepenger i tre dager mer enn tidligere.
2.4.5 Feriepenger av sykepenger
Forslaget om en arbeidsgiverperiode på 17 kalenderdager, fører til at arbeidsgiverne får et utvidet ansvar også for feriepenger. Trygdens ansvar for feriepenger foreslås derfor redusert til 47 kalenderdager.
Det vises til folketrygdloven § 8-33 og ferieloven § 10 nr 4 andre ledd bokstav a første punktum i lovforslaget.
2.4.6 Ordningen med reisetilskott
Forslaget fører til at reisetilskott fra trygden først kan ytes til arbeidstakere etter utløpet av arbeidsgiverperioden, dvs fra den 18. dagen. For andre grupper blir det ingen endringer når det gjelder reisetilskott fra og med den 15. dagen.
Det vises til § 8-14 i lovforslaget.
2.4.7 Tilbakefall
Dersom en arbeidstager blir arbeidsufør på ny innen to uker etter et fravær på grunn av sykdom, skal den tidligere fraværsperioden regnes med ved beregningen av arbeidsgiverperioden. Det skal heller ikke regnes ny arbeidsgiverperiode før det er gått mer enn to uker etter et sykefravær som arbeidsgiveren har betalt sykepenger for i en full arbeidsgiverperiode.
Lengden av tilbakefallsfristene har nær sammenheng med lengden av arbeidsgiverperioden. Tilbakefallsfristene foreslås derfor utvidet til 17 kalenderdager i samsvar med utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Det vises til lovforslaget § 8-19 fjerde ledd.
2.4.8 Sykepenger ved yrkesskade
Når en trygdet har mottatt sykepenger i maksimal stønadstid, må det gå 26 uker før ny stønadsperiode begynner å løpe. Ved yrkesskade er det ingen slik begrensning.
Det foreslås at ordlyden i bestemmelsen om yrkesskade endres i samsvar med utvidelsen av arbeidsgiverperioden.
Det vises til lovforslaget § 8-55 bokstav f.
2.5 Ikrafttredelse. Overgangsbestemmelser. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at sykepengeordningen legges om fra 1. april 1998, med virkning for tilfeller hvor arbeidsuførheten oppstår etter 31. mars 1997.
Utvidelsen av arbeidsgiverperioden vil gi en anslått innsparing for staten på 680 millioner kroner i 1998. Helårsvirkningen vil være om lag 1 050 millioner kroner. Kommunesektoren vil i 1998 få merutgifter på om lag 150 millioner kroner, fordelt med 134 millioner kroner på økte sykelønnsutbetalinger og 16 millioner kroner som følge av økt innbetaling av arbeidsgiveravgift. Helårsvirkningen for kommunene vil være på om lag 212 millioner kroner.
En utvidet arbeidsgiverperiode vil bety en viss administrativ avlastning av trygdeetaten. De frigjorte ressursene vil bli brukt til å intensivere arbeidet med å følge opp sykmeldte. Trygdekontorene registrerer alle sykmeldingsblankettene som gjelder arbeidsgiverperioden, noe som er en forutsetning for å kunne gi statistikk for denne perioden. Det er således vesentlig utbetalingsdelen for de tre kalenderdagene som blir en avlastning for trygdeetaten.