5 Staten som part i rettssaker på trygdeetatens område

5.1 Utøvelse av statens partsstilling ved søksmål

5.1.1 Innledning

I avsnitt 4.1 foreslås det en tilføyelse i folketrygdloven § 20-2 med sikte på å gjøre det klart at Rikstrygdeverket kan opptre på statens vegne i sivile søksmål som angår trygdeetaten. Etter at Rikstrygdeverkets styre ble avviklet fra 1 mai 1997, må det antas at dette har som indirekte konsekvens at Rikstrygdeverket mister den evnen man hittil har hatt til å opptre på vegne av staten i søksmål. Forslaget tar således sikte på å gjenopprette den tidligere rettstilstanden.

5.1.2 Bakgrunn. Gjeldende rett

Part i en sivil sak for domstolene kan bare den som har «partsevne» være. Hovedregelen er at alle fysiske personer har partsevne og kan være så vel saksøker som saksøkt under en prosess. Det er forutsatt i domstolloven (dl) § 191 og tvistemålsloven (tvml) § 42 at visse sammenslutninger/juridiske personer har partsevne, dvs at de kan stå som selvstendig part i en rettssak. På det offentligrettslige området er dette antatt å gjelde staten, fylkeskommuner og kommuner samt «offentlige innretninger».

Domstolloven definerer ikke begrepet «offentlig innretning». I teorien er det gjerne antatt at dette er en gren av den offentlige forvaltning som står under eget styre, og som privatrettslig er et eget rettssubjekt, f eks de forskjellige statsbankene, Norges Statsbaner og Statens pensjonskasse.Muligens kan det være tilstrekkelig at organet har relativt høy grad av uavhengighet i forhold til den ordinære forvaltning. Grensene synes til dels å bero på tradisjon og tilfeldigheter.

Ikke-personlige parter (juridiske personer) må i en prosess representeres av sine lovlige stedfortredere. Tvistemålsloven gir i kapittel 3 en rekke regler om lovlige stedfortredere. De offentlige virksomheter som har en slik selvstendig stilling at de har egen partsevne, vil i regelen ha eget styre. Styret vil være lovlig stedfortreder, jfr tvml § 42.

Utgangspunktet er at det ikke finnes uttrykkelige lovregler om statens partsrepresentasjon i sin alminnelighet. Domstolloven § 191 regulerer etter sin ordlyd bare spørsmålet om hvem som tar i mot forkynnelser og meddelelser i anledning av en rettssak. For staten er det formelt sett vedkommende departementssjef, jf dl § 191 første ledd. Den alminnelige oppfatning synes å være at det indirekte følger av dl § 191 at det er vedkommende statsråd som også er statens lovlige stedfortreder i rettssaker. Den lovlige stedfortreder har i utgangspunktet den samme kompetanse til å foreta prosesshandlinger som en part ellers har, f eks anvende rettsmidler mot avgjørelsen. Søksmål mot staten skal etter dette rettes mot staten ved departementet, og tilsvarende er det staten ved departementet som kan gå til sak.

Selv om det formelt er vedkommende statsråd som er lovlig stedfortreder og plikter å møte i retten etc, er det i praksis umulig å gjennomføre en slik regel. I rettssaker møter derfor staten med prosessfullmektig - en advokat ved Regjeringsadvokatembetet - og eventuelt en representant for fagdepartementet og/eller underliggende etater. En slik partsrepresentant har ikke kompetanse som part og skal etter tvistemålsloven avhøres etter reglene for vitner (men vil - i motsetning til et ordinært vitne - i praksis alltid gis tillatelse til å være til stede under hele forhandlingen, jfr tvml § 213 andre ledd).

Når det gjelder statsinstitusjoner som har selvstendig partsevne, vil situasjonen være en annen. Sak skal da reises direkte mot vedkommende institusjon. Også kompetansen til å reise sak på vegne av det offentlige ligger da hos institusjonen som sådan. Etter sikker rettspraksis (RT 1976 s.103) har Rikstrygdeverket opptrådt som en slik selvstendig institusjon som kan stå som saksøkt og gå til søksmål i saker på de områder som Rikstrygdeverket administrerer.

5.1.3 Avviklingen av Rikstrygdeverkets styre. Konsekvenser for Rikstrygdeverkets partsevne

Fra 1. mai 1997 ble Rikstrygdeverkets styre avviklet. Rikstrygdeverket er derfor nå også formelt et direktorat direkte underlagt Sosial- og helsedepartementet. Trygdedirektøren står direkte ansvarlig overfor departementet i alle saker som faller inn under trygdeetatens ansvarsområde. Trygdedirektøren vil også få eneansvaret for styring av trygdeetaten. Om bakgrunnen for dette, se Ot prp nr 26 for 1996-97 punkt 5 og Innst O nr 46 for 1996-97.

En indirekte konsekvens av dette synes å bli at Rikstrygdeverket mister sin status som «offentlig innretning» og dermed evnen til selv å være saksøker/saksøkt. Kompetansen går da formelt over til vedkommende statsråd og departementet, jfr punkt 4.1.2. Dette vil i hovedsak være Sosial- og helsedepartementet, men Barne- og familiedepartementet har ansvar for viktige deler av trygdeetatens arbeidsområde (saker om barnetrygd, fastsettelse av farskap og bidrag etc).

Et viktig unntak fra dette vil i alle tilfelle være saker om overprøving av Trygderettens kjennelser. Det følger her direkte av trygderettsloven at Rikstrygdeverket (og Arbeidsdirektoratet) skal være saksøker eller saksøkt, jfr lov 16 desember 1966 nr 9 om anke til Trygderetten § 23 andre og tredje ledd, jf § 11 nr 2. Dette vil gjelde også etter avviklingen av Rikstrygdeverkets styre. I saker som faller utenfor Trygderettens saklige myndighet vil det imidlertid stille seg annerledes, f eks avgjørelser i bidragssaker, tvister om levering av utstyr til et trygdekontor og andre kontraktsrettslige tvister.

Rikstrygdeverket har i brev til departementet gitt uttrykk for at det vil være svært upraktisk dersom posisjonene som saksøker/saksøkt går over til departementet som en utilsiktet konsekvens av avviklingen av styret. Rikstrygdeverket peker samtidig på det behov som uansett er til stede for å klargjøre reglene. I de senere år har man opplevd at saker blir avvist som følge av tvil omkring prosessdyktigheten (trygdedirektørens kompetanse versus styrets kompetanse).

Departementet finner det etter dette aktuelt å ta opp både spørsmålet om en videreføring av Rikstrygdeverkets partsevne og en klargjøring av kompetansespørsmålene. Spørsmålet blir om Rikstrygdeverket skal gis generell adgang til å opptre for domstolene på statens vegne(utøve statens partsstilling) og hvordan en slik adgang i tilfelle skal utøves.

5.1.4 Departementets vurdering og forslag

Som allerede nevnt gir Ot prp nr 26 for 1996-97 om avviklingen av Rikstrygdeverkets styre ikke holdepunkter for å anta at man (også) tok sikte på å endre Rikstrygdeverkets status i prosessuell henseende. En slik endring må vurderes på fritt grunnlag, hvor reelle hensyn er en viktig faktor.

Dersom man viderefører Rikstrygdeverkets adgang til å føre rettssaker, vil avviklingen av styret ikke medføre noen endring i den faktiske situasjonen. Selv om styret formelt var lovlig stedfortreder, har det ikke på noe tidspunkt engasjert seg i saker for domstolene. I praksis har trygdedirektøren opptrådt som part, noe domstolene inntil nylig aldri har stilt spørsmålstegn ved. I tiden umiddelbart før styreavviklingen ble det imidlertid både av rettsinstans og motpart ved flere anledninger stilt spørsmål om trygdedirektørens kompetanse i sivile saker.

De fleste saker for domstolene hvor trygdeetaten involveres, vil gjelde søksmål om lovligheten (gyldigheten) av vedtak i trygdesaker. Rikstrygdeverkets kompetanse etter trygderettsloven til å reise og motta søksmål i slike tilfelle har ingen sammenheng med Rikstrygdeverkets (tidligere) status som offentlig innretning, men er direkte knyttet til partsforholdet ved sakens behandling for Trygderetten. Rikstrygdeverket opptrer heller ikke i eget navn i slike saker; Staten ved Rikstrygdeverket står som part ved domstolsbehandling av trygderettskjennelser.

I noen få tilfeller opptrer departementet som klageinstans for vedtak i trygdesaker, og det blir da departementets vedtak som formeltblir gjenstand for prøving. Dette gjelder saker om bevilgning av bidrag til sykebehandling, der avgjørelsene i alt vesentlig er basert på retningslinjer trukket opp av Rikstrygdeverket. Også i disse sakene bør derfor en eventuell domstolsbehandling håndteres av Rikstrygdeverket. For den private part - og domstolene - er det en klar fordel med en fast regel om hvem stevningen skal rettes mot ved søksmål mot trygdeetaten når tvisten har grunnlag i vedtak etter folketrygdloven og andre lover under Rikstrygdeverket.

Trygdeetaten kan bli saksøkt med krav om erstatning som har sitt utspring i offentlig myndighetsutøvelse eller er utslag av forretningsmessig virksomhet. Trygdeetaten går også i noen tilfelle til søksmål mot private. Det kan være for å gjennomføre et vedtak, f eks i tilfelle der det er nødvendig med dom for å kunne tvangsfullbyrde et tilbakebetalingskrav (tilbakebetalingskrav som retter seg mot leger og annet behandlingspersonell på grunnlag av takstmisbruk og visse andre saker). Det vil ikke være grunn til at departementet engasjerer seg i enhver sak der trygdeetaten er part. Det hensiktsmessige vil være at Rikstrygdeverket i utgangspunktet fortsatt har hånd om dette. Man har i praksis hatt en meget velfungerende arbeidsdeling på dette området.

I samråd med Barne- og familiedepartementet foreslår Sosial- og helsedepartementet på denne bakgrunn at Rikstrygdeverket gis myndighet etter loven til generelt å utøve statens partsstilling i søksmål som gjelder trygdeetaten. En slik ordning vil imidlertid ikke være til hinder for at departementene gir instruks om partsutøvelsen i den enkelte sak, f eks. hva angår bruk av rettsmidler. Vedkommende departement kan også bestemme at søksmål bare skal reises av departementet eller først etter at saken er forelagt departementet. I praksis vil det imidlertid bare være aktuelt for departementene å gå inn i saker som er prinsipielt viktige eller av stor økonomisk betydning.

I denne forbindelse har departementet også lagt vekt på at det etter en kjennelse avsagt av Høyesteretts kjæremålsutvalg (Rt. 1975 s.796) er lagt til grunn at den kompetanse som vedkommende statsråd har som lovlig stedfortreder i sak reist mot et departement, ikke kan delegeres (se f eks Schei: Tvistemålsloven I s 87). I en kjennelse avsagt i Borgarting Lagmannsrettden 26. november 1996 (kjæremålssak nr. 96-02987K Staten v/ Toll- og avgiftsdirektoratet - Nordic Telecom AS), framholdt lagmannsretten imidlertid at det ikke kan legges til grunn at posisjonen som lovlig stedfortreder for staten er forbeholdt departementene. Slik lagmannsretten så det, må i hvert fall den kompetansen som tilligger den lovlige stedfortreder til å inngi konkursbegjæringer, kunne delegeres. Lagmannsretten mente at den tidligere nevnte avgjørelse i Høyesteretts kjæremålsutvalg ikke var til hinder for dette. Da avgjørelsen ikke er bekreftet gjennom behandling i Høyesterett, hefter det fortsatt uklarheter ved spørsmålet. Departementet finner på denne bakgrunn at Rikstrygdeverkets kompetanse til å reise og motta søksmål på statens vegne bør komme til uttrykk i særskilt lovbestemmelse.

Som allerede nevnt er det i lov om anke til Trygderetten § 23 allerede bestemt at Rikstrygdeverket utøver partsstillingen i saker som er behandlet i Trygderetten. Forslaget her har derfor ingen betydning i forhold til disse sakene.

Det nevnes til slutt at Rikstrygdeverket har gitt uttrykk for et ønske om at det etableres hjemmel for å delegere til fylkestrygdekontorene myndighet til å reise søksmål. Dette antas spesielt å kunne bli aktuelt med tanke på å ta ut forliksklage for å avbryte foreldelse særlig i saker om tilbakekreving mot behandlingspersonell p g a feil takstbruk. Rikstrygdeverket opplyser imidlertid at slik delegering ikke er aktuelt på nåværende tidspunkt. Departementet finner derfor ikke tilstrekkelig grunn til å ta opp forslag om en delegeringsadgang her. Det formål som Rikstrygdeverket ønsker å tilgodese, vil for øvrig kunne ivaretas gjennom at Rikstrygdeverket delegerer til fylkestrygdekontorene å oppnevne prosessfullmektig (for Rikstrygdeverket) i disse sakene.

5.1.5 Lovteknisk utforming

Rikstrygdeverkets kompetanse i søksmål skal etter forslaget også skal gjelde i andre tilfelle enn saker etter folketrygdloven ( f eks i bidragssaker etter barneloven), og bestemmelsene bør utformes slik at dette går fram. Departementet finner det imidlertid hensiktsmessig at bestemmelsene tas inn i folketrygdlovens bestemmelser om Rikstrygdeverket, slik at reglene om Rikstrygdeverkets kompetanse til å opptre på vegne av staten i søksmål blir nytt fjerde ledd i § 20-2 (som etablerer Rikstrygdeverket som organ). Det vises til lovforslaget og til merknadene til de enkelte paragrafer.

Hvem som konkret skal opptre på statens vegne, vil etter den foreslåtte bestemmelsen bli å fastlegge internt i Rikstrygdeverket. I utgangspunktet tilligger kompetansen trygdedirektøren. I det daglige liv vil det imidlertid være hensiktsmessig at andre tar mot forkynnelser i saker reist mot Rikstrygdeverket og vurderer om Rikstrygdeverket skal gå til søksmål.

5.1.6 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative og konsekvenser

Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft straks.

De foreslåtte reglene innebærer i praksis videreføring av rettstilstanden fram til 1. mai 1997, og vil dermed ikke ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.

5.2. Innfordringssaker

5.2.1 Innledning

I avsnittet her foreslår departementet for det første at bidragsinnkrevingsloven suppleres med en ny § 18, slik at det klart går fram at Trygdeetatens innkrevingssentral kan utøve statens partsstilling i saker om innkreving av underholdsbidrag. Innkrevingssentralen må antas å ha kompetansen også i dag, men ut fra den manglende regulering i loven er det i praksis reist tvil om dette. Det foreslås videre at folketrygdloven § 20-4 suppleres, slik at trygdekontorene kan utøve statens partsstilling i forbindelse med inndriving og sikring av pengekrav i saker som hører under dem. Trygdekontorene har fram til 1 mai 1997 håndtert de aktuelle sakene, men hjemmelen for dette kan ha vært noe uklar. Etter 1 mai 1997 må avviklingen av Rikstrygdeverkets styre antas å medføre at staten ved vedkommende departement i utgangspunktet må stå som (formell) saksøker i innfordringssaker for namsmyndighetene (unntatt sakene som sorterer under Innkrevingssentralen).

5.2.2 Bakgrunn. Gjeldende rett

Innkrevingen av underholdsbidrag har siden 1. november 1992 vært det viktigste eksempel på innfordring som hører under Rikstrygdeverkets ansvarsområde. Dette området tas opp til særskilt behandling i punkt 4.2.3. Framstillingen i det følgende begrenser seg til innfordring i saker som knytter seg til trygdeetatens tradisjonelle arbeidsområder.

Trygdeetaten treffer en rekke vedtak som stifter pengekrav mot privatpersoner. Som eksempler kan nevnes vedtak om tilbakekreving etter feilaktig utbetaling av trygdeytelser etter folketrygdloven § 22-15 og fastsettelse av trygdeavgift etter folketrygdloven § 24-2, jfr § 24-5 (medlemmer i folketrygden som ikke blir skattlagt av norske skattemyndigheter). Trygdeetaten har i disse tilfellene adgang til selv å forestå tvangsmessig innfordring av kravet ved trekk i lønn o l (påleggstrekk) etter reglene i skattebetalingsloven, se folketrygdloven § 22-15 tredje ledd og § 24-4 sjette ledd, jf skattebetalingsloven § 33.

Avgjørelsesmyndighet og innfordring i de aktuelle sakene har i alt vesentlig vært lagt til trygdekontorene etter delegering i medhold av folketrygdloven § 20-2 og de tilsvarende bestemmelser i den gamle folketrygdloven. Etter forvaltningsloven § 2 tredje ledd er avgjørelser som gjelder bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, også enkeltvedtak, og som sådanne omfattet av delegeringsadgangen i folketrygdloven. Som eksempler på «særlige tvangsmidler» er i forarbeidene til forvaltningsloven (Ot prp nr 3 (1976-77 s 58) nevnt bl a tvangsmulkt og iverksetting av lønnstrekk for å få inndrevet en fordring. Spørsmål om partsevne og lovlig stedfortrederskap kommer først inn dersom saken om tvangsfullbyrdelse må inn for den alminnelige namsmyndighet. Dette vil være aktuelt dersom trygdeetaten ønsker tvangsfullbyrdelsesskritt som man selv ikke har kompetanse til å foreta (dvs andre tiltak enn trekk i lønn o l), og dersom trygdeetatens vedtak blir brakt inn for namsretten.

Tvangsfullbyrdelsesloven § 5-1 bestemmer at tvistemålsloven kapittel 3 om prosessdyktighet og lovlige stedfortredere gjelder tilsvarende i saker om tvangsfullbyrding for namsmannen. Tvistemålsloven kapittel 3 gjelder også ved behandling av saker for namsretten. På disse områdene gjelder derfor de samme regler som for sivile saker generelt, og Rikstrygdeverket har dermed i egenskap av en offentlig innretning stått som formell saksøker ved tvangsforretning og namsrettsbehandling i forbindelse med inndriving og sikring av trygdeetatens utestående krav, se punkt 4.1.2 foran. I praksis har Rikstrygdeverket overlatt til trygdekontorene ved trygdesjefene å opptre for namsmyndighetene ved inndrivingen. Formell fullmakt er imidlertid etter det Rikstrygdeverket opplyser ikke gitt. Dette har ikke vært et problem i praksis, men i den senere tid har imidlertid domstol og motpart ved flere anledninger stilt spørsmål om trygdekontorenes kompetanse i namssaker. Rikstrygdeverket mener det er grunn til å anta at dette henger sammen med saken mellom Staten og Nordic Telecom (omtalt i punkt 4.1.4 foran).

Også i sakene om tvangsinndriving må avviklingen av Rikstrygdeverkets styre antas å medføre at staten ved vedkommende departement i utgangspunktet må stå som (formell) saksøker i innfordringssaker for namsmyndighetene.

5.2.3 Innkreving av underholdsbidrag

Ved overføringen av bidragsarbeidet til trygdeetaten med virkning fra 1. oktober 1992 ble innkrevingen av underholdsbidrag lagt til en riksdekkende instans - Trygdeetatens innkrevingssentral i Sør-Varanger. Innkrevingen skjer dels etter egne regler gitt i lov 9. desember 1955 nr 5 om innkreving av underholdsbidrag m v (bidragsinnkrevingsloven), dels etter de generelle reglene om tvangsfullbyrdelse.

Etter bidragsinnkrevingsloven § 8 kan innkrevingssentralen som særnamsmann innkreve bidrag ved trekk i lønn m v. Dersom sentralen finner at forfalt bidrag bør søkes inndrevet ved forretning for utleggspant i tilfeller der den ikke selv kan avholde slik forretning, sender den begjæring om utlegg til namsmannen.

Innkrevingssentralen er således ved særskilt lovbestemmelse gitt hjemmel til å opptre som saksøker/part overfor namsmannen i saker om innkreving av underholdsbidrag. Hvorvidt innkrevingssentralen også kan utøve partsrettigheter ved en klagebehandling ved namsrett, jf innkrevingsloven § 15, og eventuelt anvende rettsmidler i slike saker, framstår som noe uklart. Mangelen på regulering innebærer at det nå vil kunne hevdes at innkrevingssentralen i slike tilfeller må tre ut av prosessen og overlate partsutøvelsen til departementet.

I en kjennelse avsagt av Hålogaland lagmannsrett den 30. april 1996 (Sak nr 96-255K), la lagmannsretten til grunn at

«... Trygdeetatens Innkrevingssentral, som er pålagt å foreta inndrivelse av statens fordringer på dette rettsområdet, har fullmakt til å anvende rettsmidler på vegne av staten i slike saker selv om dette ikke fremgår uttrykkelig av lov om innkreving av underholdsbidrag av 09.12.1955.»

Inntil lagmannsrettens rettsoppfatning eventuelt blir bekreftet ved en avgjørelse i Høyesterett, består det imidlertid på dette området uklarhet omkring sentralens partsevne.

5.2.4 Departementets vurdering og forslag

Departementet vil generelt framheve at praktiske hensyn taler for at det organ som har truffet et vedtak, også kan iverksette tvangsfullbyrdelse for å fremtvinge oppfyllelse av vedtaket. Dette må gjelde også i forhold til trygdekontorene, som f eks bør kunne framsette begjæring overfor namsmyndighetene om tvangsfullbyrdelse av trygdeetatens pengekrav. Dette gjelder så meget mer som trygdekontorene i mange tilfeller selv kan foreta tvangsfullbyrdelse ved lønnstrekk etc. Etter departementets oppfatning taler derfor de beste grunner for at trygdekontorene tar de nødvendige rettergangsskritt i de aktuelle innkrevingssakene, slik de har gjort hittil, se punkt 4.2.2. Rent arbeidsmessig vil dette også være den mest hensiktsmesige løsningen.

Når det gjelder Trygdeetatens innkrevingssentral, dreier det seg ikke om tvangsfullbyrding av egne vedtak. Sentralen er tvert om gitt som eneste oppgave å inndrive bidrag etter vedtak truffet av trygdekontorene/fylkeskontorene eller bidrag etter en privat avtale som ønskes innfordret av det offentlige. For at sentralen skal kunne utføre denne oppgaven på en mest mulig rasjonell og effektiv måte, bør man fjerne enhver tvil om sentralen kan foreta de nødvendige skritt ved rettslig behandling, se punkt 4.2.3.

Departementet foreslår etter dette at de respektive lover suppleres, slik at man gjør det klart at Trygdeetatens innkrevingssentral kan utøve statens partsstilling i saker om innkreving av underholdsbidrag, og slik at trygdekontorene tillegges å utøve partsstillingen i forbindelse med inndriving og sikring av pengekrav i saker som hører under dem. Det bør imidlertid etableres hjemmel for at Rikstrygdeverket overtar partsutøvelsen i enkelte saker. Som overordnet myndighet kan Rikstrygdeverket også gi instruks om utøvelsen av partsstillingen.

5.2.5 Lovteknisk utforming

I punkt 4.1 er reglene om Rikstrygdeverkets adgang til å opptre på vegne av staten i søksmål foreslått tatt inn i folketrygdloven § 20-2, som omhandler Rikstrygdeverkets organisasjon og kompetanse. I forlengelsen av dette synes det naturlig at en lovregulering av trygdekontorenes kompetanse i innfordringssaker for namsmyndighetene forankres i folketrygdloven § 20-4 som omhandler trygdekontorene. Det vises til lovforslaget § 20-4 nytt fjerde ledd.

Når det gjelder bidragsinnkrevingsloven, foreslås bestemmelsene om innkrevingssentralens kompetanse til å foreta rettslige skritt tatt inn i ny § 18. Den tidligere § 18 ble opphevet ved lov 26 juni 1992 nr 86, slik at paragrafen nå står tom.

5.2.6 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft straks. Endringene innebærer kun en formalisering av etablert praksis, og vil dermed ikke ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.