4 Delingsmodellen - justering av pensjonsgivende inntekt for delvis pensjonerte bedriftseiere, folketrygdloven § 3-15
4.1 Innledning
Departementet legger her fram forslag til endringer i folketrygdloven § 3-15 om pensjonsgivende inntekt.
Bakgrunnen for forslaget er at enkelte delvis pensjonerte bedriftseiere som en følge av delingsmodellen har en pensjonsgivende inntekt som er fastsatt mer ut fra eierandelen i bedriften enn ut fra arbeidsdeltakelsen. Dette kan gi enkelte uheldige utslag ved avkorting av folketrygdens pensjoner, fordi den pensjonsgivende inntekten ikke alltid blir lavere selv om vedkommende arbeider mindre. Vedkommende kan da få avkortet pensjonen på bakgrunn av en pensjonsgivende inntekt som er høyere enn det den faktiske deltakelsen i selskapet skulle tilsi.
Det foreslås derfor at delvis pensjonerte bedriftseiere gis adgang til å få redusert sin pensjonsgivende inntekt, dersom det er en vesentlig forskjell mellom den pensjonsgivende inntekten og antatt normallønn for den arbeidsinnsatsen som vedkommende utfører i selskapet. Forslaget omfatter aktive eiere som får beregnet personinntekt fra deltakerlignet selskap eller aksjeselskap etter skatteloven § 55 nr 4 eller 5, jf skatteloven §§ 57 og 58.
4.2 Bakgrunn. Gjeldende rett
4.2.1 Nærmere om pensjonsgivende inntekt
Som pensjonsgivende inntekt, jf folketrygdloven § 3-15, regnes i hovedsak personinntekt etter skatteloven § 55 (lønn og annen godtgjørelse for arbeid, godtgjørelse som medlem av styre, utvalg o l, og personinntekt fra enmannsforetak, deltakerlignet selskap og aksjeselskap). Pensjonsytelser regnes ikke som pensjonsgivende inntekt.
For lønnsmottakere,se skatteloven § 55 nr 1 og 2, består personinntekten (og dermed den pensjonsgivende inntekten jf overfor) stort sett av lønn som utbetales for utført arbeid.
I foretak vil bedriftseiere som deltar aktivt i driften også få tilordnet en såkalt «beregnet personinntekt», se skatteloven § 55 nr 3, 4 og 5. Den beregnede personinntekten beregnes etter en sjablonmodell, som går ut på at næringsinntekten deles i en arbeidsinntektsdel og en kapitalinntektsdel. Bare arbeidsinntektsdelen inngår i vedkommendes personinntekt. For å regnes som «aktiv eier» må vedkommende ha minst 300 timers arbeid i selskapet i året.
Når det gjelder bedriftseiere som deltar som «aktive eiere» i driften av aksjeselskap og ansvarlige selskap med flere eiere, vil arbeidsinntektsdelen hovedsaklig være fastsatt ut fra eierandelen i selskapeti tillegg til en eventuell arbeidsgodtgjørelse, jf skatteloven §§ 57 og 58. Finansdepartementet har i forskrift av 8. desember 1995, i medhold av skatteloven § 55 siste ledd, gitt nærmere regler om hva som skal regnes som aktiv deltagelse i aksjeselskap og ansvarlige selskap. I forskriften § 2-5 heter det bl a:
«Ren forvaltning av eierinteresser regnes ikke alene som aktiv deltakelse etter skatteloven §§ 57 og 58. Ordinær deltakelse i styre eller selskapsmøter anses heller ikke alene som aktiv deltakelse, hvis styret eller selskapsmøtet ikke tar del i den daglige drift. (...)»
Beregnet personinntekt inngår som nevnt i den pensjonsgivende inntekten til delvis pensjonerte bedriftseiere. Den pensjonsgivende inntekten for disse personene vil derfor bære preg av denne beregningsmåten.
4.2.2 Nærmere om inntektsprøving av folketrygdens ytelser
Folketrygdens pensjoner reduseres når man har pensjonsgivende inntekt over et visst nivå. Avkortingen av pensjonen skjer på en noe ulik måte for henholdsvis alders-, uføre- og etterlattepensjonister:
Alderspensjonistermellom 67 og 70 år får redusert pensjonen med 40 prosent av pensjonsgivende inntekt over folketrygdens grunnbeløp (kr 42.500 pr 1. mai 1997), jf folketrygdloven § 19-6 andre og tredje ledd. Pensjonen reduseres ikke for pensjonsgivende inntekt som er et etterslep fra helt avsluttet virksomhet. Dette gjelder f eks tidligere aktive eiere i aksjeselskap som får beregnet personinntekt fra selskapet tilordnet for inntektsåret etter aktivitetsåret.
Etterlattepensjonister fårredusert pensjonen med 40 prosent av arbeidsinntekt som overstiger halvparten av folketrygdens grunnbeløp (kr 21.250 pr 1. mai 1997), se folketrygdloven § 17-8.
Uførepensjonisterfår fastsatt en uføregrad ut fra en sammenligning av inntektsmuligheter før og etter uførheten (inntektsevnen). Det skal tas hensyn til all pensjonsgivende inntekt når inntektsmulighetene vurderes, se folketrygdloven § 12-7. Dersom det skjer en vesentlig endring i forhold som har betydning for inntektsevnen skal uføregraden revurderes, se folketrygdloven § 12-12. Når det er gått ett år siden uførepensjonen ble innvilget, kan imidlertid en person ha en pensjonsgivende inntekt på opptil folketrygdens grunnbeløp (friinntektsgrense) i forhold til den fastsatte inntektsevnen/uføregraden. Fra og med inntektsåret 1995 tas det ikke lenger hensyn til beregnet personinntekt som er etterslep fra helt avsluttet aktivitet, jf forskrift av 25. mars 1997 om fastsetting og endring av uføregrad i forhold til pensjonsgivende inntekt, gitt med hjemmel i folketrygdloven § 12-7.
4.2.3 Problemet med inntektsprøving av pensjoner for delvis pensjonerte bedriftseiere
Mens den pensjonsgivende inntekten for arbeidstakere hovedsaklig består av lønnen for arbeidet, består den pensjonsgivende inntekten for delvis pensjonerte bedriftseiereogså av en beregnet personinntekt. Denne koblingen mellom beregnet personinntekt og pensjonsgivende inntekt for delvis pensjonerte bedriftseiere, kan gi enkelte uheldige utslag ved inntektsprøving av pensjoner.
Problemene oppstår fordi den beregnede personinntekten inneholder en sjablonmessig fastsettelse av den enkeltes deltakelse i driften ut fra eierandelen i selskapet. Den beregnede personinntekten kan således avvike fra godtgjørelsen for vedkommendes faktiske deltagelse i driften.
Spesielt i forhold til gradering av uførepensjon kan det oppstå uheldige utslag. Regelverket for delingsmodellen innebærer at den beregnede personinntekten ikke alltid blir lavere selv om den aktive eieren arbeider mindre på grunn av delvis uførhet.
Enkelte bedriftseiere kan således ha en betydelig pensjonsgivende inntekt som arbeidsufør, selv om det på bakgrunn av helsetilstanden er klart at vedkommende deltar mindre i driften enn tidligere. Etter folketrygdloven kapittel 12 Uførepensjon kreves det både en varig helsesvekkelse og en nedgang i den pensjonsgivende inntekten med minst 50 prosent. Dersom vedkommende får opprettholdt en høy pensjonsgivende inntekt etter uførheten, kan pensjonen reduseres eller falle bort uansett helsetilstand.
4.3 Tidligere behandling av saken i Stortinget
Før 1992 var ikke uføregraden knyttet så absolutt til den pensjonsgivende inntekten som i dag, men mer til begrepet «ervervsinntekt». Det førte til at mange pensjonerte næringsdrivende kunne opprettholde om lag samme pensjonsgivende inntekt som før pensjoneringen, uten at det fikk betydning for pensjonen. Dette skyldtes bl a at trygdeetaten og ligningsetaten vurderte begrepet «ervervsinntekt» noe ulikt.
I Ot prp nr 5 (1991-92) ble det derfor foreslått at det skal tas hensyn til «all pensjonsgivende inntekt» for alle grupper yrkesaktive ved fastsettelse av uføregraden, noe som ble vedtatt av Stortinget. Endringen tok sikte på å redusere uføregraden for personer som til tross for sykdom og nedsatt arbeidsevne kunne opprettholde en betydelig pensjonsgivende inntekt fra virksomheten. Endringen ble bl a begrunnet med likhetshensyn i forhold til vanlige lønnsmottakere.
Denne endringen skjedde uavhengig av skattereformen og innføringen av delingsmodellen, men ble lovteknisk tilpasset reformen. I proposisjonen presiseres det at inntekt som nevnt i skatteloven § 55 nr 3, 4 og 5 skal inngå i den pensjonsgivende inntekten. Det har etter gjeldende rett således ikke vært tvilsomt at beregnet personinntekt inngår i den pensjonsgivende inntekten som pensjonsytelser skal avkortes mot.
I forbindelse med evalueringen av skattereformen i 1995,gav et flertall i finanskomiteen imidlertid uttrykk for at avkorting av trygdeytelser burde ses i sammenheng med faktisk arbeidsinnsats og mottatt lønn i stedet for beregnet personinntekt, og bad departementet vurdere saken, se Innst O nr 72 (1994-95).
I 1997 ble problemstillingen igjen tatt opp i Dok. nr. 8:39 (1996-97), der forslagsstillerne understreker at Stortingets flertallssynspunkt har vært helt klart. Avkorting av trygdeytelser skal ses i sammenheng med faktisk arbeidsinnsats og mottatt lønn, ikke beregnet personinntekt.
I brev til sosialkomiteen datert den 25. april 1997 gav daværende sosialminister følgende uttalelse:
«I samråd med Finansdepartementet, vil jeg foreslå en endring i regelverket, slik at «beregnet personinntekt» til aktive aksjonærer som mottar hel eller gradert uførepensjon, ikke lenger skal regnes som pensjonsgivende inntekt av ligningsmyndighetene. Derved vil slik inntekt ikke lenger medføre avkorting av pensjon, men gir heller ikke ytterligere poengopptjening»
I Innst S nr 214 (1996-97) sa sosialkomiteen seg enig i at det samme inntektsgrunnlaget må legges til grunn både ved beregning av pensjonspoeng og ved avkorting av pensjon. Samtidig foreslo komiteen en lovendring som innebærer at pensjonsgivende inntekt for visse pensjonister kan settes lavere enn beregnet personinntekt. På bakgrunn av innstillingen fattet Stortinget den 11. juni 1997 følgende vedtak:
I
«Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for fastsettelse av pensjonsgivende inntekt for uførepensjonister (og alderspensjonister), slik at ikke beregnet personinntekt brukes som grunnlag for pensjonsgivende inntekt for disse. Derved blir det ikke tatt hensyn til slik inntekt ved inntektsprøving av uførepensjon (og alderspensjon). Endringene skal gjelde aktive eiere etter skatteloven § 55 nr. 3, 4 eller 5.»
II
«Stortinget ber Regjeringen endre regelverket for fastsettelse av pensjonsgivende inntekt for uførepensjonister (og alderspensjonister) slik at trygdeutbetalinger ikke avkortes på grunnlag av beregnet personinntekt for disse. Endringen av bestemmelsene for fastsettelse av pensjonsgivende inntekt kan gis virkning fra 1. januar 1992 for pensjonister som setter fram krav om endring av ligningen for de aktuelle årene.»
4.4 Departementets vurdering og forslag
Etter departementets oppfatning fungerer dagens regler stort sett tilfredsstillende for delvis pensjonerte bedriftseiere som deltar aktivt i driften av foretaket. Det er derfor ikke tilrådelig med noen generell fravikelse av bestemmelsene om pensjonsgivende inntekt som grunnlag for avkorting av pensjons- og trygdeytelser for bedriftseiere som fortsatt deltar aktivt i driften etter pensjonering.
Det kan imidlertid være hensiktsmessig med en unntaksregel for delvis pensjonerte bedriftseiere som fortsatt er aktive medeiere i aksjeselskap eller ansvarlige selskap, og som får fastsatt arbeidsinntektsdelen ut fra eierandelen i selskapet. Disse bedriftseierne bør ha en mulighet til å få redusert den pensjonsgivende inntekten i forhold til antatt normallønn, slik at det beløpet som den pensjonsgivende inntekten reduseres med holdes utenfor ved avkorting av pensjonen. På den annen side vil dette beløpet da heller ikke gi grunnlag for opptjening av pensjonspoeng i folketrygden.
Departementet foreslår derfor at disse pensjonistene kan kreve at den pensjonsgivende inntekten settes ned. Det settes som vilkår at den beregnede personinntekten, med tillegg av en eventuell arbeidsgodtgjørelse fra foretaket, er vesentlig høyere enn en antatt normallønn for den innsatsen vedkommende utfører. Ligningsmyndighetene skal da sette den pensjonsgivende inntekten til dette normalbeløpet.
Dersom vilkårene er oppfylt skal den pensjonsgivende inntekten settes til antatt normallønn for den arbeidsinnsatsen vedkommende utfører. Når antatt normallønn skal fastsettes, er det naturlig å legge vekt på normallønnen for tilsvarende arbeid i et lignende foretak.
Det er særlig for delvis pensjonerte aksjeeiere som fortsatt deltar i driften av selskapet, se skatteloven § 55 nr 5, jf § 58, at departementet har registrert problemer på grunn av delingsmodellen. Det samme gjelder pensjonister med inntekt fra deltakerlignet selskap etter skatteloven § 55 nr 4, jf § 57. Problemet skyldes at beregnet personinntekt her fastsettes sjablonmessig ut fra eierandeler og ikke ut fra verdien av den enkeltes arbeid i virksomheten. Departementet foreslår derfor at unntaksreglen omfatter personer som får beregnet personinntekten etter skatteloven § 55 nr 4 eller 5, jf §§ 57 og 58.
Departementet vil derimot fraråde en tilsvarende unntaksregel for næringsdrivende med beregnet personinntekt fra enmannsforetak, se skatteloven § 55 nr 3, jf § 56, slik stortingsvedtaket synes å forutsette. Delingsmodellens sondring mellom kapitalinntekt og verdien av eneeierens arbeidsinnsats skulle gi et tilfredsstillende uttrykk for inntekt fra foretaket. Etter departementets oppfatning er lovendringen i regelverket for uførepensjon fra 1992 her av større betydning enn delingsmodellen. Departementet vil presisere at regelverket for uførepensjon - såvel før som etter lovendringene i 1992 - tilsier at uføregraden skal fastsettes i forhold til inntekt fra eget arbeid eller egen virksomhet og ikke i forhold til utført arbeidsinnsats.
Forslaget til unntaksregel omfatter pensjoner etter folketrygdloven kapittel 12, 16, 17 og 19. Unntaksregelen forbeholdes således pensjonister,og ikke mottakere av korttidsytelser som sykepenger, rehabiliteringspenger og attføringspenger.
Det vises til folketrygdloven § 3-15 i lovforslaget.
4.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
4.5.1 Ikrafttredelse
Departementet foreslår at endringen trer i kraft 1. januar 1998.
Av praktiske hensyn er det ikke mulig å gi endringen virkning tilbake til inntektsåret 1992 slik Stortingsvedtaket forutsetter.
Rikstrygdeverket ber i et brev av 1. september 1997 om at unntaksordningen kun gis framtidig virkning. Rikstrygdeverket peker spesielt på problemer i forhold til uførepensjon og uttaler i den anledning at det ikke nødvendigvis er den faktiske pensjonsgivende inntekten som danner grunnlaget for vurderingen, men inntektsmulighetene.
Departementet har forståelse for Rikstrygdeverkets syn. Dette er forhold som det er vanskelig å revurdere når det er gått flere år. Saken gjelder dessuten klare lovbestemmelser om pensjonsavkorting i forhold til pensjonsgivende inntekt, som trygdeetaten har forholdt seg til. Saken gjelder ikke fiktive inntekter som det av og til gis uttrykk for, men opptjent overskudd som blir stående i selskapet. Når man sammenligner med lønnstakere har ikke ordningen vært urimelig, selv om Stortingsflertallet i 1995 og senere har gitt uttrykk for at beregnet personinntekt skal tillegges mindre vekt enn lønnsinntekt ved pensjonsavkorting.
På denne bakgrunn foreslår departementet at unntaksordningen gis virkning tilbake til inntektsåret 1995 da finanskomiteen tok opp spørsmålet. Lenger tilbake enn dette anses det ikke mulig å gå.
4.5.2 Økonomiske og administrative konsekvenser
Rikstrygdeverket legger til grunn at den foreslåtte unntaksregelen i praksis vil omfatte om lag 100 delvis pensjonerte bedriftseiere med beregnet personinntekt fra ansvarlig selskap eller aksjeselskap. Det antas at merutgiftene vil utgjøre 2-3 mill kroner i året, økende til 3-4 mill kroner etter 10 år.
Forslaget innebærer merarbeid både for skatteetaten og trygdeetaten.