6 Lovhjemmel for regulering av handelen med stoffer som kan brukes ved ulovlig produksjon av narkotika og psykotrope stoffer
6.1 Bakgrunn
Misbruk av kjemikalieprodusert narkotika har i de senere år økt i omfang. Bekjempelsen av disse stoffene er et sentralt satsingsområde i det internasjonale narkotikaforebyggende arbeidet. At stoffene relativt enkelt kan fremstilles ved hjelp av alminnelig brukte laboratoriekjemikalier gjør det nødvendig med oversikt og kontroll over handelen med disse stoffene.
Kjemikalier som kan benyttes ved illegal narkotikaproduksjon, men ikke selv er definert som narkotika eller psykotropt stoff, er regulert i FN-konvensjonen av 1988 om bekjempelse av ulovlig handel med narkotika og psykotrope stoffer og i rådsdirektiv 92/109/EØF om fremstilling og markedsføring av visse stoffer som brukes ved ulovlig fremstilling av narkotika og psykotrope stoffer endret ved kommisjonsdirektiv 93/46/EØF. Psykotrope stoffer er vanedannende og misbruksfarlige stoffer, oftest legemidler, som i dagligtale omfattes av narkotikabegrepet, for eksempel amfetamin.
FN-konvensjonen ble ratifisert av Norge i 1994 og trådte i kraft 12. februar 1995. Fristen for implementering av forpliktelsene etter EØS-avtalen utløp 1. juli 1994.
I Norge har denne gruppen stoffer tidligere ikke vært underlagt noen felles regulering. Det har derfor ikke pekt seg ut noen etat eller myndighet som syntes egnet til å ta ansvar for gjennomføring av de nødvendige regelendringer og langt mindre til å administrere en ordning i praksis. Dette kan illustreres ved at så forskjellige etater som Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD), Kriminalpolitisentralen (Kripos) og Statens helsetilsyn (Htil) har vært engasjert i oppgaver som har berørt deler av det som kreves etter disse internasjonale avtalene.
Som en følge av disse uklarhetene har Sosial- og helsedepartementet gjennomført diverse møter med relevante departementer og etater for å søke å finne egnede løsninger på de problemer vedrørende ansvarsplassering som her syntes å foreligge.
I den eksisterende norske lovgivning er det heller ikke noe lovområde som har pekt seg ut som naturlig for plassering av det nødvendige regelverk. Sosial- og helsedepartementet har derfor forespurt Lovavdelingen i Justisdepartementet om dette. Lovavdelingen konkluderte med at det i dagens lovgivning ikke fantes egnet hjemmel. Sosial- og helsedepartementet vil etter dette foreslå hjemmel for det nødvendige regelverket i lov om legemidler m.v. av 4. desember 1992 nr 132.
Fra EFTA Surveillance Authority (ESA) fikk Norge i mai 1997 frist til 15. juli 1997 med å gjennomføre fyllestgjørende lovgivning. Dersom fristen ikke ble overholdt, ville ESA stevne Norge for EFTA-domstolen. Etter forhandlinger med ESA, ble denne fristen forskjøvet til 2. januar 1998.
6.2 Gjeldende rett
Som et ledd i det internasjonale arbeidet med å bekjempe den ulovlige handelen med narkotika, gir FN-konvensjonen av 1988 anvisning på hvordan statene i fellesskap skal hindre spredning av stoffer som kan brukes ved illegal fremstilling av narkotika og psykotrope stoffer. I r.dir. 92/109/EØF endret ved k.dir. 93/46/EØF videreføres FN-konvensjonen art. 12 med spesifikke krav til hvordan EØS-avtalestatene skal gjennomføre harmonisert lovgivning.
R.dir. 92/109/EØF endret ved k.dir. 93/46/EØF krever at avtalestatene stiller krav til handlende og andre som på noen måte håndterer stoffer som kan brukes ved ulovlig fremstilling av narkotika og psykotrope stoffer. Stoffer som anses å falle inn under denne beskrivelsen er uttrykkelig opplistet i vedlegg til k.dir. 93/46/EØF. Det kreves etter direktivene nasjonal lovgivning som stiller krav til tillatelse til tilvirkning, mottak, besittelse, håndtering, merking og omsetning, dokumenter vedrørende handelen og rapporteringsplikt til kontrollmyndigheten på området.
Direktivene inndeler samtidig stoffene i grupper slik at ikke alle stoffer som omfattes av bestemmelsen skal gis like streng regulering.
Kjemikaliene det dreier seg om er blant annet laboratoriereagenser og ingredienser i industrielle prosesser og produkter og har således helt legitime bruksområder. Denne gruppen av stoffer har tidligere ikke vært underlagt særskilt regulering i Norge. Imidlertid er noen av disse stoffene omfattet av for eksempel legemiddellovgivningen ettersom de dekkes av definisjonen av legemiddel i lov om legemidler m.v. eller i lov om brannfarlige varer samt væsker og gasser under trykk av 21. mai 1971 nr. 47. Denne lovgivningen ivaretar imidlertid ikke hensynet til å hindre spredning av stoffer som kan brukes ved illegal fremstilling av narkotika.
Stoffer som er definert som narkotika eller psykotropt stoff er omfattet av eksisterende legemiddellov.
6.3 Departementets forslag
Departementet foreslår en lovendring som gir hjemmel for å kontrollere handelen med stoffer som kan brukes ved illegal fremstilling av narkotika og psykotrope stoffer.
Bestemmelsen gir hjemmel til å kunne stille krav til innholdet i dokumentene som inngår i handelen med stoffene, til merking av stoffene og til å kreve tillatelse til håndtering av stoffene blant annet i samsvar med Norges forpliktelser etter r.dir. 92/109/EØF endret ved k.dir. 93/46/EØF, jf. punkt 1, og etter FN-konvensjonen av 1988. Bestemmelser om dette vil gis i forskrift.
Departementet ser for seg at Statens helsetilsyn med hjemmel i lovendringen gis i oppgave å gi tillatelser til å handle med og ellers håndtere stoffene. Helsetilsynet får blant annet til oppgave å rapportere til politiet ved irregulariteter som den får kjennskap til i forbindelse med utstedelse av tillatelser, ved utøvelse av kontroll med handelsdokumentene eller ved tilsynsbesøk hos markedsdeltakerne.
Hjemmelsbestemmelsen er en nødvendig forutsetning for gjennomføring av Norges forpliktelser etter r.dir. 92/109/EØF endret ved k.dir. 93/46/EØF.
6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser
Regulering med hjemmel i lovendringen innebærer behov for å gi Statens helsetilsyn oppgaven som kontrollorgan under det nye regelverket. Helsetilsynet får til oppgave å behandle søknader om tillatelse til import, eksport, transitt, tilvirkning, besittelse, mottak, håndtering og omsetning av stoffer som faller inn under beskrivelsen her. Helsetilsynet må på eget initiativ føre tilsyn med en del av den dokumentasjon som inngår i handelen med stoffene og med virksomheter som håndterer dem. Det må også føres tilsyn med at kravene til merking overholdes. Dette vil innebære økte kostnader, i størrelsesorden anslagsvis en halv stilling pr. år, som i utgangspunkt ikke kan dekkes inn over de eksisterende budsjetter.
I normaltilfellene vil utstedelse av tillatelsene være en formalitet, men der hensynet til å unngå spredning av de nevnte stoffer gjør seg gjeldende, vil en vurdering av politimessige hensyn kunne være påkrevet.
Sosial- og helsedepartementet vil bli klageorgan for Helsetilsynets avgjørelser etter ordningen. Det forventes ikke at det vil medføre merkbare merkostnader.