2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Generelt

Utlendinger som har fått endelig avslag på en søknad om asyl og heller ikke har fått innvilget opphold på annet grunnlag, plikter å forlate landet frivillig innen den utreisefristen som blir satt. Dersom en utlending ikke overholder utreisefristen, vil politiet iverksette avslagsvedtaket med tvang. De utlendingene som befinner seg på utlendingsinternat har enten ukjent identitet eller de skal tvangsreturneres, og opphold på utlendingsinternatet anses nødvendig for å sikre iverksetting av avslaget.

Det fremgår av utlendingsloven § 37 d at utlending som pågripes og fengsles i medhold av § 37 sjette ledd eller § 41 femte ledd, som hovedregel skal anbringes i utlendingsinternat. Utlendingsinternatet på Trandum ble opprettet i 2000, og er plassert like ved Oslo lufthavn Gardermoen. Bakgrunnen for opprettelsen av internatet var blant annet den kritikk som var reist mot at utlendinger som ble frihetsberøvet i medhold av utlendingsloven §§ 37 og 41 ble plassert i vanlige fengsler sammen med domfelte som var innsatt til soning av straffedommer.

Utlendingsinternatet administreres og drives av Politiets utlendingsenhet.

Utlendingsloven § 37 d trådte i kraft 5. desember 2003. Forarbeidene til den gjeldende bestemmelsen forutsetter at det skal utarbeides nærmere forskrifter for internatet. Politiets utlendingsenhet har fastsatt interne retningslinjer for internatet, men det er ikke utarbeidet forskrifter. Politiet har ansett at politiloven (særlig §§ 7 og 12) og eventuelt nødrettsbetraktninger gir hjemmel for den tvang som benyttes. Torturovervåkingskomiteen tok opp forholdene ved internatet under sitt siste besøk i Norge høsten 2005, og Sivilombudsmannen har helt nylig vurdert forholdene på Trandum. Videre er manglende regelverk tatt opp av innsattes advokater. Det vises også til at under CAHAR-prosessen (Ad-hoc-ekspertgruppe for rettslige aspekter ved territorielt asyl, flyktninger og statsløse personer) i 2003/2004 foreslo Europarådets menneskerettighetskommisjon 20 retningslinjer om internering før retur. Disse ble Europarådets medlemmer enige om i mai 2005, og de ligger til grunn for forslaget her.

Forslaget til endring av § 37 d i gjeldende utlendingslov fremmes kort tid før det fremmes forslag til ny utlendingslov, og innholdsmessig planlegges forslaget til endringer i § 37 d også inntatt i kommende odelstingsproposisjon om ny utlendingslov. Blant annet på grunn av behovet for utarbeidelse av forskriftsverk og retningslinjer til ny utlendingslov, kan endringene i eksisterende utlendingslov § 37 d, dersom de vedtas, tre i kraft vesentlig tidligere enn ny utlendingslov. Departementet vurderer det som presserende å få på plass et utfyllende regelverk på dette område, og fremmer derfor proposisjonen her for å sikre ønsket fremdrift og iverksettelse av regelverket.

Straffegjennomføringsloven gjelder ikke for utlendingsinternat. I arbeidet med utviklingen av regelverk for utlendingsinternat har det imidlertid vært naturlig å se hen til straffegjennomføringsloven og dens forskrifter.

2.2 Tidligere utredninger

Utlendingsloven § 37 d trådte som nevnt i kraft 5. desember 2003. Paragrafen ble tilføyd ved lov 30. april 1999 nr. 22 (i kraft 5. desember 2003 ifølge kgl.res. 5. desember 2003 nr. 1433), og endret ved lov 20. juni 2003 nr. 45 (i kraft 1. juli 2003 ifølge kgl.res. 20. juni 2003 nr. 712). Hovedtema og konklusjon den gang var at utlendinger fengslet etter §§ 37 sjette ledd og 41 femte ledd som hovedregel ikke skulle innsettes i vanlige fengsler, men innsettes i lukket internat underlagt politiet. Enkelte føringer ble dessuten lagt vedrørende oppholdet. Det vises til de enkelte kapitler som følger.

2.3 Høringen

Høringsbrev om endring av gjeldende utlendingslov § 37 d og høringsbrev om ny forskrift i medhold av den forslåtte § 37 d ble sendt ut 4. juli 2006 fra Justisdepartementet, med høringsfrist 4. oktober s.å., i henhold til hovedregelen om tre måneders høringsfrist i utredningsinstruksen. Følgende instanser ble forelagt lovforslaget til uttalelse:

• Departementene

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Politidirektoratet

• Riksadvokaten

• Regjeringsadvokaten

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Datatilsynet

• Stortingets ombudsmann for forvaltningen

• Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene

• Senter mot etnisk diskriminering

• OMOD

• UNHCR, Stockholm

• Flyktningrådet

• NOAS

• Amnesty International Norge

• Redd Barna

• Antirasistisk senter

• Norsk Folkehjelp

• Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner

• Kirkerådet

• Biskopene

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Den norske advokatforening

• Norges Juristforbund

• Den norsk dommerforening

• Politiembetsmennenes Landsforening

• Politiets Fellesforbund

• Norges lensmannslag

• Barneombudet

• Likestillingsombudet

• Juridisk rådgivning for kvinner

• Kontoret for fri rettshjelp

• Juss-Buss, Innvandrergruppa

• Jussformidlingen

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger

• Rettspolitisk forening

• Mira Ressurssenter

• Innvandrernes Landsorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge

• Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon

• Arbeidsgiverforeningen NAVO

• Fagforbundet

• Næringslivets Hovedorganisasjon

• Norges Rederiforbund

• Utenlandsforum

• Det norske Arbeiderparti

• Kristelig Folkeparti

• Sosialistisk Venstreparti

• Fremskrittspartiet

• Høyres hovedorganisasjon

• Senterpartiets hovedorganisasjon

• Venstre

• Kystpartiet

• HSH (Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon)

• Landbrukets arbeidsgiverforening

• Akademikerne

• YS (Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund)

• Kommunenes Sentralforbund

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Ressurssenter for pakistanske barn

• Norges Ingeniørorganisasjon

• Senter for menneskerettigheter

Flere viktige høringsinstanser ba om utsatt høringsfrist, blant annet Advokatforeningen, NOAS, Barneombudet, Sosial og helsedirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, Politidirektoratet, Utenriksdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Landsorganisasjonen og Næringslivets handelsorganisasjon. For å få et så bredt vurderingsgrunnlag som mulig, ble dette innvilget. Siste høringssvar innkom 21. oktober 2006.

Per 21. oktober 2006 hadde Justisdepartementet mottatt 36 høringssvar. (Selv om Justisdepartementet har sendt dette lovendringsforslaget på høring, er det Arbeids- og inkluderingsdepartementet som fremmer proposisjonen her, ettersom det er tale om en endring i utlendingsloven. Justisdepartementet er imidlertid delegert myndighet til å gi forskrifter om utlendingsinternat med hjemmel i § 37 d, jf. delegeringsvedtak 30. juni 2006 nr. 761.)

2.3.1 Hovedinnholdet i høringsuttalelsene

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalslse:

• Utlendingsdirektoratet

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Datatilsynet

• NOAS

• Redd Barna

• Den norske advokatforening

• Barneombudet

• Likestillingsombudet

• Juss-Buss, Innvandrergruppa

• Servicebedriftenes landsforening (SBL)

• Sosial- og helsedirektoratet

• Den norsk kirke - Oslo Biskop

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Den norske kirke - Borg Biskop

Innholdet i høringsuttalelsene varierer både med hensyn til hvilke spørsmål som tas opp og omfanget av de enkelte uttalelsene. En rekke av høringssvarene er svært omfattende. Høringsinstansene er gjennomgående positive til en tydeligere regulering av opphold ved utlendingsinternatet. Imidlertid var det enkelte hovedinnvendinger mot høringsforslaget til lovendring:

• Frihetsberøvelse av barn må drøftes nærmere.

• Det må tydeligere fremgå av loven at utlendingene opprettholder absolutte rettigheter; eventuelle unntak fra disse må ikke fremstå som hovedinnholdet i bestemmelsen.

• Forholdet til menneskerettighetene og internasjonale konvensjoner må drøftes utførlig.

• Det må legges større vekt på rettigheter for utlendingene enn på politiets hjemmel for maktbruk.

• Den foreslåtte koblingen mellom ulike politi- og utlendingsregistre bør ikke gjennomføres som foreslått.

I tillegg kommer enkelte innvendinger av mer teknisk art.

2.4 Personer med opphold på ­internatet

Utlendingene som oppholder seg på internatet kan ha svært ulik bakgrunn Mange kan oppleve situasjonen som traumatisk etter pågripelsessituasjonen med politiet eller en lang prosess med utlendingsmyndighetene. For de fleste vil oppholdet være siste stopp før hjemsendelse, noe som i seg selv kan være vanskelig å forholde seg til for den enkelte. I tillegg kan personer av ulik etnisk bakgrunn være i et konfliktforhold, det kan foreligge særlige behov for tilrettelegging av religionsutøvelse og kosthold, kjønnsspesifikke behov (som for eksempel atskillelse av enslige kvinner og menn) og det kan foreligge særlige behov hos funksjonshemmede eller barn. I tillegg vil politiets kunnskap om den enkeltes personlige forhold, eksempelvis psykiatriske forhold, kunne være svært begrenset. Dette medfører sikkerhetsmessige utfordringer for politiet, både i forhold til den enkelte tjenestemann og i forhold til innsatte. At en del av utlendingene har ukjent identitet gjør utfordringene ytterligere større.

2.5 Utviklingstrekk

Antall utlendinger ved internatet vil variere over tid, da dette blant annet vil avhenge av den til enhver tid gjeldende tilstrømming til landet og hvor mange som får avslag på søknad om opphold. I de siste par år har det gjennomsnittlig sittet ca. 30 personer per dag på internatet, men det har i korte perioder vært over 100 personer der. Antall asylsøkere til Norge har imidlertid sunket de senere år. Det kan imidlertid påregnes et fortsatt stort behov for plasser her på grunn av pågående effektivisering av returarbeidet.