4 Forslag til endringer i utlendingsloven § 37 d

4.1 Innledning

Et opphold på utlendingsinternat må bære preg av at de innsatte er anbrakt i internatet etter forvaltningsbestemmelser i utlendingsloven, og ikke på bakgrunn av dom for kriminelle handlinger. Forholdene skal søkes tilrettelagt slik at belastningen blir minst mulig for den som er frihetsberøvet. Utlendingene må ikke undergis andre innskrenkninger enn nødvendig for å sikre frihetsberøvelsens formål og hensynet til ro, orden eller sikkerhet. Det må tas hensyn til kulturell og religiøs bakgrunn. Siden opphold i utlendingsinternat i medhold av utlendingsloven § 41 er relativt kortvarig, vil det imidlertid ikke stilles like store krav til oppholdets innhold her som for opphold på internat i medhold av utlendingsloven § 37. I det følgende gjennomgås forslaget til tredje til åttende ledd.

4.2 Utlendingsloven § 37 d tredje ledd

4.2.1 Kort om forslaget

Forslaget til endringer i tredje ledd angir de helt sentrale rettighetene utlendingen har under oppholdet på internatet. I høringsbrevet ble det foreslått følgende ordlyd i tredje ledd:

Så langt det er praktisk mulig og annet ikke følger av loven her, har utlendingen rett til å motta besøk, telefonere, motta og sende postsendinger, helsetjenester, fellesskap, opphold i friluft, fysisk aktivitet, privatliv, religionsutøvelse og livssynsutøvelse.

4.2.2 Høringsinstansenes syn

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) påpeker at utgangspunktet for utlendingers adgang til å motta helsehjelp fra kommunen mens de oppholder seg ulovlig i Norge, følger av kommunehelsetjenesteloven og pasientrettighetsloven, med de unntak og begrensninger som er fastsatt i og i medhold av disse lovene. Videre uttaler HOD:

Når det gjelder formuleringen «så langt det er praktisk mulig», fremgår det av merknadene til § 37 d at rettighetene kan begrenses ut fra hva som er praktisk gjennomførbart på internatet. Vi er i utgangspunktet skeptiske til å begrense personers lovfestede rett til kommunale helsetjenester ut fra rent praktiske hensyn. Ulempen ved å fastsette en slik begrensning er at den kan fungere som en «hvilepute» for politimyndighetene, og at terskelen for hva som anses praktisk gjennomførbart blir lav, for eksempel ved mangel på transportledsagere. Det er ikke enhver hindring som bør gi grunnlag for å nekte tilgang på helsehjelp. Den faktiske hindringen må vurderes konkret opp mot behandlingsbehovet. Etter vår vurdering bør denne begrensningen i rettighetene utdypes nærmere i merknadene, belyst ved eksempler mv. HOD antar at bestemmelsen er ment å skulle regulere hva utlendingen kan foreta seg på internatet, herunder at vedkommende gis mulighet til å motta helsehjelp, og at bestemmelsen ikke gir utlendingen noen selvstendig rett til helsetjenester utover det som følger av annen lovgivning. Det fremgår ikke klart av bestemmelsen hvem som skal sørge for å oppfylle utlendingens rett, hvordan det skal gjøres eller hvem som skal betale for dette. AID og JD bes vurdere hvorvidt det er behov for å presisere dette, for eksempel i merknadene til bestemmelsen og/eller gjennom å forskriftsregulere dette. Dersom bestemmelsen er ment å gi utlendingen en direkte rett til helsetjenester, må dette organiseres og finansieres av politiets utlendingsenhet i den utstrekning det gir rettigheter utover det som følger av helse-/trygdelovgivningen. Hvis så er tilfelle, bør dette presiseres i lovteksten og beskrives i omtalen av de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget.

Kunnskapsdepartementet (KD) viser til de rettigheter som eksisterer for barn når det gjelder skolegang:

Etter opplæringsloven § 2-1 har alle barn rett til grunnskoleopplæring fra det tidspunkt det er sannsynlig at barnet skal være i Norge i mer enn tre måneder. Når barnet har vært i Norge i tre måneder oppstår også en plikt til grunnskoleopplæring. For videregående opplæring er dette annerledes. Det vises særlig til at det er vilkår for inntak at søkeren har lovlig opphold i landet, jfr. forskrift til opplæringsloven § 6-9 (jfr. lovens § 3-1).

Politidirektoratet (POD)mener det er positivt at det legges vekt på de sentrale rettighetene til utlendingen, og at dette lovfestes:

Internatet skal være et mer humant oppholdssted enn et fengsel og det må tas hensyn til at det skal oppholde seg familier med barn på internatet og personer som er i en presset situasjon. Rettighetene i lovforslaget er ikke ment å være uttømmende. Dette burde komme bedre fram i lovteksten ved at det for eksempel ble tilføyd: «For øvrig skal forholdene legges best mulig til rette for å ivareta den enkeltes behov».

Advokatforeningen påpeker at lovteksten ikke bør utformes slik at den gir inntrykk av at de rettigheter utlendingen har etter loven er utømmende. Advokatforeningen mener også at disse rettighetene ikke bør være underlagt en begrensing av hvorvidt det er praktisk mulig å gjennomføre rettighetene:

Rettslig sett er det klart at innskrenkninger i rettighetene kun kan foretas dersom dette er nødvendig og proporsjonalt for å sikre ro og orden, sikkerhet osv. Kravene til begrunnelse vil variere og det må kreves sterkere grunner jo mer inngripende tiltaket er. Slik bestemmelsen nå er formulert gir den politiet/transportledsagerne en generalfullmakt til å begrense rettighetene som det er vanskelig å føre kontroll med. Det bør i fjerde og femte ledd være en utømmende regulering av når og hvordan utlendingens rettigheter kan begrenses. Bestemmelsen bør derfor endres slik at den lyder: «Så lenge annet ikke følger av loven her har utlendingen rett til blant annet ...».

Sosial- og helsedirektoratet (SHdir) påpeker at bestemmelsen starter med en begrensningsmulighet i forhold til de alminnelige rettigheter utlendingen skal ha i internatet:

Etter SHdirs syn bør bestemmelsen først angi de rettigheter utlendingen har, f.eks. «Utlendingen har rett til ...» Begrensningen i forhold til praktiske muligheter og annet bør komme i 2. setning. Denne begrensingen bør imidlertid ikke gjelde retten til å motta helsetjenester. Når det gjelder tilgangen til helsetjenester, vil denne følge den rett den intervenerte har til helsetjenester etter helselovgivningen, jf pasientrettighetsloven § 2-1 første ledd og kommunehelsetjenesteloven § 2-1 første ledd. Denne retten er absolutt, Og den foreslåtte reservasjonen i § 37 d tredje ledd «Når det er praktisk mulig...», bør derfor ikke gjelde utlendingers rett til å motta helsetjenester. Videre skal virksomheten legge til rette for en forsvarlig utførelse av helsehjelpen, deriblant gode interne retningslinjer for de ansatte, jf. forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten (internkontrollforskriften) § 4. Retten til forsvarlig helsehjelp anbefales å stå i egen setning/eget ledd, og setningen bør lyde: «Den internerte skal ha tilgang på forsvarlig helsehjelp.»

Likestillings- og diskrimineringsombudet legger til grunn at utlendingsloven § 37 d tredje ledd gir utrykk for hovedregelen:

Bestemmelsen skal sikre at konvensjonsbestemte rettigheter, som rett til meningsytring, rett til medisinsk behandling, rett til menneskelig behandling og liknende, ivaretas. Ombudet bemerker at forhold som alder, kjønn, etnisitet, religion, nasjonal opprinnelse, språk og seksuell orientering ikke skal medføre til at det er forskjeller på hvilke tilbud, tjenester som gjøres tilgjengelige for den enkelte utlending. Dette kan for eksempel gjøre seg gjeldende for utlendinger som har redusert funksjonsevne. Mangelfull tilrettelegging og usaklig forskjellsbehandling av enkelte grupper av utlendinger, kan innebære krenkelse av diskrimineringsforbud i diskrimineringsloven dersom unnlatelse stiller enkelte grupper dårligere enn andre på internatet.

Den norske kirke/Borg biskop uttrykker i hovedsak tilslutning til forslaget, og understreker samtidig det særlige behovet for omsorg og medmenneskelighet som mennesker i utlendingsinternat har behov for:

Formuleringen «så langt det er praktisk mulig» gir institusjonene lite påtrykk i faktisk å gjøre det praktisk mulig. Det gir også i liten grad føringer for bevilgende myndigheter. Det sies ingenting om hvordan religionsutøvelsen evt. kan komme til uttrykk. Samtidig refereres den adgang til kontroll og begrensning av religionsutøvelse som politiet har hjemmel til etter utl. § 37 d. Samlet sett kommuniserer bestemmelsen et restriktivt og begrensende syn på muligheten for religionsutøvelse. Art. 18 i SP, som også er innkorporert i norsk lov, konkretiserer religionsfriheten på følgende måte: «Denne rett skal omfatte frihet til å bekjenne seg til og anta en religion eller tro etter eget valg, og frihet til alene eller sammen med andre, offentlige eller privat, å utøve sin religion eller tro gjennom gudstjeneste, iakttakelse av religiøse skikker, andaktsøvelser og undervisning». Rett til religionsutøvelse vil derfor ofte også innebære rett til kontakt med tros- og livssynssamfunnets leder (prest, pastor, imam osv.), og deltakelse i religiøse skikker, gudstjeneste osv. Det foreslås derfor at det formuleres en minimumsstandard for hvilken plikt institusjonene har når det gjelder tilretteleggelse av religionsfriheten, slik at denne plikten også får virkning for de ressursmessige bevilgninger til institusjonen. De internerte bør kunne ha kontakt med prest el., kunne søke til gudstjeneste, tilgang på Bibel, Koran el. og søke sjelesorg.

Den norske kirke/Oslo Biskop anser at disse rettighetene skal oppfylle høringens ene formål: Å gi tydelige og presise regler om utlendingers rettigheter under oppholdet.

Oslo biskop mener at disse rettighetene ikke må innskrenkes i forhold til tilsvarende rettigheter i fengselsloven, og mener at parallelle lover kan føre til ubegrunnet forskjellsbehandling.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner mener at utlendingens rettigheter, slik det fremkommer av ordlyden, er svært begrenset og marginalisert. Utlendingens rettigheter slik det er beskrevet i høringsnotatet, må etter MiRA-senterets syn være et minimumskrav for mennesker som ikke har begått annen forbrytelse enn å søke asyl i landet, men fått avslag. MiRA-senteret anbefaler at utlendingens rettigheter konkretiseres og eventuelle praktiske hindre for å benytte seg av disse rettighetene, fjernes.

Juss-Buss uttaler at:

De internerte gis etter lov- og forskriftforslaget visse rettigheter: Rett til besøk, telefonsamtaler, postsendinger, privatliv, fellesskap med andre utlendinger, fysisk aktivitet, opphold i friluft, religionsutøvelse og private eiendeler. Rettighetene begrenses imidlertid ved at de bare gjelder «så langt det er praktisk mulig». Et av hovedhensynene bak denne lov- og forskriftsfestingen er at utlendingens rettigheter og politiets rammer for kontroll og maktbruk klart skal framgå av loven. Etter Juss-Buss’ mening tilfredsstilles ikke dette hensynet slik rettighetsbestemmelsene nå er formulert. Henvisningen til praktiske hensyn fører til at rettighetspreget i loven og forskriften utvannes, ved at den kompetente myndighet ved utlendingsinternatet til enhver tid vil kunne bruke dette som hjemmel for å begrense utlendingens rettigheter. Hensynet til at utlendingen skal kunne forutberegne sin rettsstilling taler imot å benytte denne vage formuleringen. Det er nødvendig at hjemmelen for å gripe inn i rettig­hetene er klart formulert, både av hensyn til legalitetsprinsippet og av hensyn til Norges forpliktelser etter EMK. Av konvensjonsbestemmelsene og praksis fra EMD følger det vilkår for å gripe inn i disse rettighetene. Av konvensjonsbestemmelsene følger det at inngrepet må være i samsvar med lov, samt være «nødvendig i et demokratisk samfunn» av hensyn til nærmere oppstilte legitime formål. EMD har i tillegg presisert lovkravet slik at lovbestemmelsene må være tilgjengelige og tilstrekkelig presist formulerte, jf for eksempel dommen Sunday Times v. UK A 30 (1979). Juss-Buss har ingen innvendinger mot de aktuelle restriksjonene der dette følger av loven. EMKs vilkår må da anses som oppfylt. Det påpekes imidlertid at henvisningen til praktiske hensyn innskrenker utlendingens rettigheter på en måte som kan komme i konflikt med kravene til presis formulering som EMD stiller. En vurdering av denne lovgiverteknikken sett opp mot vilkårene i EMK er i alle tilfeller ikke kommet til uttrykk i høringsbrevet. Juss-Buss mener at formuleringen «så langt det er praktisk mulig» bør strykes fra disse bestemmelsene. Slik unngår man at rettighetene mister sitt innhold, og man tilfredsstiller klarhetskravene som følger av EMK og EMDs praksis. Utlendingsinternatet vil etter dette fremdeles ha anledning til å innskrenke utlendingens grunnleggende rettigheter. Med unntak av retten til fellesskap, vil de nevnte rettighetene kunne begrenses «når dette er nødvendig av hensyn til ro, orden eller sikkerhet eller for å sikre iverksetting etter § 41», jf. forslaget til ny § 37 d fjerde ledd bokstav a-d.

4.2.3 Departementets merknader

Forslaget til endringer i tredje ledd angir de helt sentrale rettighetene utlendingen har under oppholdet på internatet, noe mange av høringsinstansene påpeker som positivt. Listen av rettigheter er ikke ment å være uttømmende, og rettigheter som den innsatte har etter andre lover skal ikke innskrenkes i større grad enn lovforslaget gir uttrykk for.

Det store flertall av de høringsinstansene som har merknader til forslaget, er kritisk til den mulige innskrenkningen av rettighetene formuleringen «så langt det er praktisk mulig» åpner for. Departementet har vurdert spørsmålet på nytt, og kommet til at merknadene fra særlig Juss-Buss og Advokatforeningen er så tungtveiende at ordlyden endres i tråd med Advokatforeningens forslag. Det vil da tydeligere fremkomme at rettighetsoppregningen ikke er uttømmende, og at begrensningene i rettighetene bare kan gjøres etter lovens angivelse, det vil si i forbindelse med kontrolltiltak og forbyggende tiltak. Som Advokatforeningen påpeker kan innskrenkninger i rettighetene kun foretas dersom dette er nødvendig og proporsjonalt for å sikre ro, orden eller sikkerhet etc. Kravene til begrunnelse vil variere, og det må kreves sterkere grunner jo mer inngripende tiltaket er. Med en slik endring anses det imidlertid ikke nødvendig å innta presiseringer som foreslått av POD og SHdir. Likestillings- og diskrimineringsombudets merknader om at det heller ikke mellom ulike grupper utlendinger må skje diskriminering, er et prinsipp departementet støtter fullt ut, og som politiet forutsettes å følge. Det anses imidlertid ikke nødvendig å lovfeste dette i § 37 d.

Når det gjelder forslaget fra Den Norske kirke/Borg Biskop om å formulere en minimumsstandard for hvilken plikt institusjonene har når det gjelder tilretteleggelse av religionsfrihet, slik at denne plikten også får virkning for de ressursmessige bevilgninger til institusjonen, er departementets vurdering at dette ikke er ønskelig å lovfeste. Dette på samme måte som i straffegjennomføringsloven, som gjelder for fengslene. Det vil imidlertid sies noe mer om tilrettelegging av religionsfrihetens innhold i forskriften som er under utarbeidelse av Justisdepartementet.

Bestemmelsen forutsetter at politiet plikter å tilrettelegge for et så godt samarbeid som mulig med kommunale, fylkeskommunale og statlige etater etc. på områder disse andre etatene er ansvarlige. Særlig gjelder dette helsevesenet, barnevernet og overformynderiet. Disse er ansvarlige for områder det er spesielt viktig å ivareta ved opphold i en lukket institusjon. Dette vil måtte reguleres nærmere i forskrift.

4.3 Utlendingsloven § 37 d fjerde ledd

4.3.1 Kort om forslaget

I forslaget til nytt fjerde ledd angis politiets adgang til å iverksette ulike typer restriksjoner og bruk av maktmidler overfor innsatte og besøkende på utlendingsinternat. I høringsbrevet ble det foreslått følgende ordlyd som nytt fjerde ledd:

Når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting etter § 41, kan politiet

1. undersøke utlendingens person, rom og eiendeler, samt øvrige gjenstander, rom og areal på internatets område,

2. midlertidig frata og forvare utlendingens penger og andre gjenstander,

3. kontrollere og begrense utlendingens besøk, telefonsamtaler og postsendinger,

4. kontrollere og begrense utlendingens fysiske aktivitet, opphold i friluft, religionsutøvelse og livssynsutøvelse, eller

5. visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område.

Tiltak etter bokstav a, b og c kan også iverksettes overfor en utlending når det er grunn til å tro at vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted. Telefonavlytting etter bokstav c kan ikke foretas uten at samtalepartnerne er varslet på forhånd. Tiltak etter bokstav e kan iverksettes overfor besøkende og andre som oppholder seg på internatets område, for å undersøke om vedkommende skjuler opplysninger om en utlendings identitet. Tiltak etter dette ledd kan ikke iverksettes overfor utlendingens prosessfullmektig eller representant for offentlig myndighet.

4.3.2 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet (POD) uttaler at:

Det er en viktig oppgave å opprettholde ro, orden og sikkerhet på internatet. Fjerde ledd må anses som forebyggende tiltak for disse formålene samtidig som det gir politiet en utvidet mulighet i forhold til bestemmelsene i utl. for øvrig, til å avdekke falsk identitet og avdekke en ukjent eller usikker identitet. Det er imidlertid viktig at begrepene som benyttes er klare og entydige. Sentrale begrep som undersøkelse og visitasjon må være klart definert. POD mener det vil være bedre å benytte «ro, orden og sikkerhet» i stedet for «ro, orden eller sikkerhet».

Til bokstav a uttaler POD:

I fjerde ledd bokstav a) er begrepet «undersøke» benyttet. Det fremgår av høringsbrevet at dette er benyttet i stedet for begrepet «ransake» for å markere at det dreier seg om et tiltak som gjøres i forbindelse med en utlendingssak og under et opphold på utlendingsinternat, og ikke i straffesak. Ransaking kan etter strpl § 192 brukes for tre formål:

1. for å sette i verk/ gjennomføre en pågripelse

2. leting etter bevis i saken som danner grunnlaget for ransakingen

3. beslag av ting eller ting det kan tas hefte i

Etter utl. § 37, tredje ledd kan det foretas undersøkelse av utlendingens person, bolig, rom eller annet oppbevaringssted dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke om at utlending, i strid med pålegg som nevnt i paragrafens første ledd (ved innreise eller senere medvirket til å avklare sin identitet), tilbakeholder eller skjuler opplysninger om identitet, eller i strid med pålegg som nevnt i utl. § 44, tilbakeholder eller skjuler opplysninger om tidligere oppholdssted. Politiloven (pl.) § 10 andre ledd, gir politiet myndighet il å visitere personer som fjernes, anholdes eller anbringes, jf pl. § 7a, til å søke etter våpen eller andre farlige gjenstander. Undersøkelser med dette formål kalles sikkerhetsvisitasjon eller preventiv visitasjon. Identifikasjonsvisitasjon etter pl. § 10 første ledd kan foretas for å bringe en persons identitet på det rene, men retter seg mot personer som nekter å oppgi navn eller oppgir falsk identitet. Utl. § 37 andre ledd hjemler visitasjon av utlending når vedkommende ved innreise til riket eller ved senere anledning på oppfordring nekter å utlevere reisedokument, billetter eller annen dokumentasjon som kan bidra til å klarlegge personens identitet. Videre er det adgang til slik visitasjon ved grunnet mistanke om at utlendingen holder tilbake eller skjuler opplysninger av betydning om identitet eller tidligere oppholdssted. Her benyttes begrepet «undersøke» i forhold til både å opprettholde ro, orden eller sikkerhet eller til å skaffe opplysninger i forbindelse med fastsetting av identitet. Dette kan føre til at begrepet «undersøke» får en uklar definisjon. Det er innarbeidet i politiet at visitasjon gjennomføres for å søke etter farlige gjenstander på person for å frata personene gjenstander egnet til å skade vedkommende selv eller andre, men også for å fastslå identitet jf pl. § 10. For at begrepene skal være klare og entydige, foreslås det at det tilføyes et punkt som inneholder visitasjon av utlendingen eller at «undersøke» i punkt a) byttes ut med «visitere».

Til bokstav e uttaler POD:

Ifølge høringsbrevet er hensikten med bokstav e) å gi politiet adgang til å visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område for å avdekke om vedkommende skjuler en utlendings identitet. Ut fra det POD har argumentert med i forhold til punkt a), vil «undersøke» være et bedre begrep i denne sammenheng ut fra hensikten. Undersøkelse er et innarbeidet begrep jf utl. § 37 tredje ledd i forhold til å lete etter dokumenter og lignende som fastsetter identiteten til en utlending. En slik undersøkelse retter seg imidlertid mot utlendingen selv og ikke mot andre personer som for eksempel besøkende. I følge lovforslaget kan besøkende og andre som oppholder seg på internatets område visiteres hvis det er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet. POD mener at begrepet «undersøke» også her vil være et entydig begrep. Gjennomføringen blir i samsvar med straffegjennomføringsloven § 27 hvor undersøkelse av en person som nevnt i punkt e) som gir positivt utslag, kan visiteres. Dette vil etter vårt syn være dekkende for å ivareta ro, orden og sikkerhet i forhold til besøkende og andre som oppholder seg på internatets område.

POD og Romerike politidistrikt uttaler at:

Politiet også [bør] ha adgang til å nekte å utlevere eller sende postsending til eller fra utlendingen dersom sendingen inneholder opplysninger som kan føre til forstyrrelse av ro, orden eller sikkerhet eller iverksetting etter lovens § 41. Uten en slik presisering i lovteksten antas at politiet i flere tilfeller ikke vil ha nødvendig hjemmel til å holde igjen aktuelle postforsendelser. En slik hjemmel er for øvrig gitt i straffegjennomføringsloven § 30 fjerde ledd. Videre vil kontroll av telefonsamtaler, i den grad dette er nødvendig, bare kunne utføres i den grad samtalepartene pålegges å føre samtalen på et språk de tilsatte behersker. Det bør derfor vurderes om politiet gjennom lov gis hjemmel til å gi et slikt pålegg.

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) uttaler at:

Formålet med bestemmelsen antas å være å gi politiet mulighet til å følge med på og eventuelt gripe inn i utlendingens kommunikasjon. Med kontroll av telefonsamtaler antar PST at det siktes til fastlinjetelefon som er tilgjengelig for utlendingene på internatet. For det tilfelle at det under samtalen finner sted uttalelser som er av materiell betydning for formålet eller andre mulige straffbare forhold, bør notoriteten sikres, for eksempel gjennom notering fra tjenestemannen eller opptak. Etter ordlyden kan kun «avlytting» finne sted. At tjenestemannen kan notere underveis antas å være selvsagt. Imidlertid fremstår notering underveis som lite egnet til å garantere for et nøyaktig referat av samtalen. Usikkerhet om samtalens innhold kan medføre misforståelser eller at informasjon/bevis går tapt. PST finner derfor at det bør vurderes om avlyttingen bør kunne suppleres med opptak. PST antar at gjenstand for avlytting er den fastlinjetelefon som erfaringsmessig utplasseres ved institusjoner. PST ser en utfordring i forhold til en utlending som ikke har til hensikt å opprettholde ro og orden, sikre sin uttransportering eller skjuler/tilbakeholder identitets- eller oppholdsstedsopplysninger. Utlendingen kan ønske å holde sin kommunikasjon utenfor politiets kontrollsfære ved å velge en annen, ikke avlyttet kommunikasjonslinje, for eksempel mobiltelefon eller Internett. Avlytting av mobiltelefoni og internettbruk medfører personvernmessige, praktiske og økonomiske utfordringer. PST finner likevel at det bør vurderes om utlendingen bør fratas andre kommunikasjonslinjer enn fastlinjetelefon.

Advokatforeningen er av den oppfatning at mistankekravet etter fjerde ledd bør være «skjellig grunn». Advokatforeningen uttaler videre:

Det samme bør gjelde når tiltak for å avdekke opplysninger benyttes mot en tredjeperson. Når det iverksettes slike tiltak, enten mot utlendingen eller tredjeperson, bør det være et vilkår at tiltaket er egnet til å nå målsetningen. Formuleringen utlendingens prosessfullmektig i siste punktum bør endres til utlendingens advokat. Dette ser også ut til å være det som er tilsiktet etter forarbeidene. Adgang til å holde personer under oppsyn om natten bør være et tiltak som politiet bare kan iverksette når det er nødvendig for å opprettholde ro orden eller sikkerhet. Hovedregelen bør være at man ikke er under oppsyn om natten, men at dette kan tillates etter en konkret vurdering, jf kjennelse fra Borgarting lagmannsrett (o6- 018026KST-BORG) I denne kjennelse uttaler lagmannsretten forutsetningsvis at vekking om natten vil være et brudd på EMK art. 8, med mindre dette er vurdert som nødvendig i det konkrete tilfellet. Det bør derfor tas inn en ny bokstav f som lyder: «f) føre tilsyn med utlendingen om natten når dette er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet.»

Datatilsynet mener at:

Kriteriet for benyttelse av restriksjoner eller maktmidler etter bestemmelsens fjerde ledd fremstår som svært vide og skjønnsmessige. Vilkåret er at iverksettelse av aktuelle tiltak skal være «nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet eller sikre iverksetting etter § 41». Det spesifiseres ikke nærmere i merknadene til bestemmelsen hva som faktisk kan tilsi at iverksettelse av slike tiltak kan være nødvendige. Dette kan medføre ulikt meningsinnhold avhengig av hvem som tolker bestemmelsen. Det argumenteres samtidig for, i merknadene til bokstav e, at plassering av personer i et lukket internat i seg selv vil føre til at man står overfor utfordringer for å opprettholde ro, orden og sikkerhet. Datatilsynet finner det underlig at plasseringen i seg selv karakteriseres som en oppfyllelse av vilkåret i bestemmelsen, og stiller spørsmål ved hvorvidt dette betyr at man er av den oppfatning at muligheten for å benytte ulike maktmidler og restriksjoner teoretisk sett alltid er til stede? En slik runddans mellom ordlyden i lovbestemmelsen og kommentarene i merknadene tyder på at dette vilkåret er for lite spesifisert. Det påpekes videre at terskelen for iverksettelse av tiltak etter fjerde ledd er lavere enn etter sjette ledd, hvilket er godt begrunnet, men dette forsterker behovet for ytterligere konkretisering av kriteriet i fjerde ledd. I sjette ledd stilles det faktisk ekstra og mer konkrete krav for iverksettelse. Etter Datatilsynets oppfatning vil også tiltakene som beskrives i fjerde ledd kunne oppleves som et inngrep i den enkeltes integritet. I den sammenheng kan nevnes telefonavlytting, undersøkelse av egen person, rom og gjenstander og visitasjon av besøkende. Det er derfor lite tilfredsstillende at det ikke er gjort mer for å konkretisere hva som faktisk må til før de aktuelle tiltak kan iverksettes. Forskriftsfesting av proporsjonalitetsvurderingen i forskriftsforslagets § 20 vil kanskje hindre uberettigete inngrep, men bestemmelsen kan likevel ikke anses som noen veiledende rettesnor.

MiRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningekvinner uttaler:

Slik det fremheves i høringsnotat, vil det innføres sterkere restriksjoner for å kunne opprettholde ro, orden og sikkerhet ved internatet. MiRA-Senterets erfaringer tilsier at forholdene ved internatet allerede er svært vanskelige, og det drives under streng kontroll. De foreslåtte endringene vil etter MiRA-Senterets syn bidra til å ytterligere begrense asylsøkerens menneskerettigheter. Utlendingsmyndighetene har allerede rett til å foreta seg frihetsberøvelse av utlendingen, og de foreslåtte endringene bidrar ytterligere til at forskjellen mellom fengsel og utlendingsinternatet minsker drastisk. MiRA-Senteret er svært skeptiske til at terskelen for å kunne utøve makt overfor utlendingen senkes og ytterligere begrensninger i forhold til rettigheter innføres, og mener ledd 4 i § 37 d, bør utgå. MiRA-Senteret mener at myndighetene må klart avgrense seg og iverksette tiltak mot innvandring av personer som ikke er i landet av redelige årsaker. Forslag til endringer i § 37 d, er slik MiRA-Senteret ser det, et ledd i denne retningen. Samtidig må myndighetene være oppmerksom på det faktum at flesteparten av utlendinger som blir pågrepet og plassert i utlendingsinternatet ikke er kriminelle. Dermed kan innstramningene oppleves som en dobbel straffereaksjon. MiRA-Senterets erfaringer viser at mange søkere med avslag bærer på traumer i forbindelse med overgrep, forfølgelse og undertrykking fra sine hjemland og de foreslåtte tiltakene kan oppleves som nye overgrep. I § 37 d 4. ledd (a-e) gis politiet anledning til å foreta undersøkelser og visitasjon av utlendingens person, rom og eiendeler m.m.. for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet. Det understrekes også at det kan iverksettes ulike tiltak når det er grunn til å tro at dette kan ha betydning for saken, deriblant for avklaring av identitet. MiRA-Senteret er sterkt imot denne bestemmelsen som tar en total kontroll over utlendingers liv og iverksettes for at myndighetene skal få en rask avklaring på saken, gjennom å krenke en persons integritet og menneskeverd. MiRA-Senteret er likeledes skeptisk til at visiteringen også kan utvides til å gjelde besøkende. Videre ønsker MiRA-Senteret å understreke at man ikke mener det er riktig at politi skal kunne bruke makt overfor utlendingen som bor på internat. Utlendingsinternatet er intet fengsel og huser alle grupper søkere, deriblant voksne, barn, kvinner og familier. Kriminelle bør dermed plasseres atskilt fra øvrige beboere på internatet. MiRA-Senteret mener utlendingens rett til fysisk aktivitet, opphold i friluft, religions- og livssynsutøvelse på ingen måte må fratas eller begrenses. Selv i høysikkerhetsfengsel som Guantanamofengselet har innsatte rett til å utøve sin religion og livssyn. Dette bør også være en selvfølge i norske utlendingsinternat. MiRA-Senteret anbefaler på det sterkeste at departementet revurderer dette forslaget.

Likestillings- og diskrimineringsombudet sier:

[...] registrerer at bestemmelsene legger opp til at ovennevnte rettigheter så langt det er mulig ikke skal begrenses, og at det bare unntaksvis, og ved helt nødvendige omstendigheter, skal iverksettes kontroll og maktbruk. Vilkåret for å begrense utøvelsen av rettighetene, er at det er strengt nødvendig i forhold til å opprettholde ro, orden og sikkerhet, samt nødvendig for å avdekke opplysninger om korrekt identitet. Hva som er nødvendig og strengt nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet, samt å avdekke korrekt identitet må baseres på en helhetsvurdering. Etter ombudets syn er det viktig å sikre at utlendinger ikke kollektivt utsettes for begrensing/fratakelse av rettigheter. Det er viktig at det foretas en individuell vurdering av hver enkelt, når det er spørsmål om å iverksette kontroll og maktbruk, og således begrense vedkommendes rettigheter. Dette gjør seg spesielt gjeldende i forhold til familier som oppholder seg i internatet. Det er viktig at barn vernes mot unødige begrensninger i bevegelsesfriheten når det iverksettes sanksjoner mot foreldrene. Ombudet mener det er helt nødvendig med klare retningslinjer for å ivareta barnas rettigheter i slike situasjoner, og sikrer at de ikke lider unødig overlast. Dette gjør seg gjeldende når for eksempel den ene eller begge foreldrene plasseres i sikret avdeling, sikkerhetscelle eller utelukkes fra fellesskapet på internatet, jf. § 37 femte ledd litra b, c.

Den norske kirke/Oslo Biskop uttaler:

[...] vil bemerke at rettssikkerheten, rettsgarantiene og de sentrale rettighetene - som er nevnt i 3. ledd er svakt forankret, og kan lett forsvinne når politiet tar i bruk de restriksjoner og den maktbruk som dette leddet åpner for. Oslo biskop mener at rettssikkerheten må gis et langt tryggere vern. Sakene til de utlendingene det her gjelder, er egentlig forvaltningsmessig avsluttet. Vedtakene skal effektueres, og av mange slags grunner har politiet ikke klart det. Når søkere utsettes for straff og press, finnes det ikke noe rettssikkerhetsnett rundt dem. De har ingen klagerett, eller rett til advokat. Det er heller ikke gitt noen innsynsrett. Det er alltid en fare for at tvangsrettigheter kan bli misbrukt. Oslo biskop mener at det bør fastsettes klare regler for innsynsrett og inspeksjonsrett for utenforstående. F. eks til organisasjoner som Røde Kors, som har kompetanse på dette internasjonalt. Begrensning av religions- og livssynsutøvelse er et sterkt inngrep og dette livsområdet bør derfor gis et særskilt vern.

4.3.3 Departementets merknader

Plassering av personer i et lukket internat vil i seg selv føre til at man står overfor utfordringer for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i internatet, både av hensyn til utlendinger og ansatte. I tillegg er utlendinger som plasseres i utlendingsinternatet i mange tilfeller i en svært presset situasjon. De som ikke har tillatelse til å oppholde seg i Norge og de som oppgir uriktig identitet kan føle frykt eller fortvilelse over situasjonen. Dette kan gi seg utslag i en atferd som kan utgjøre en risiko overfor vedkommende selv og andre ved internatet. Til dette kommer at politiet og utlendingsmyndighetene prioriterer identifisering og uttransportering av utlendinger som har begått straffbare handlinger i Norge. Dette kan gi en sammensetning på internatet som medfører ytterligere utfordringer med hensyn til å ivareta ro, orden eller sikkerhet.

Etter forslaget til nytt fjerde ledd første punktum gis politiet adgang til å iverksette ulike typer restriksjoner og bruk av maktmidler overfor innsatte på utlendingsinternat. Alle tiltakene bestemmelsen nevner vil i utgangspunktet kunne tas i bruk når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting av vedtak etter utlendingsloven § 41. Dette omfatter undersøkelse av utlendingen etter bokstav a, midlertidig fratakelse av utlendingens gjenstander etter bokstav b, brev og besøkskontroll etter bokstav c, kontroll av fysisk aktivitet mv. etter bokstav d, og visitasjon av besøkende og andre som oppholder seg på internatets område etter bokstav e.

MiRA-senteret har en innvending mot at politiet gis anledning til å foreta undersøkelser og visitasjon av utlendingens person, rom og eiendeler m.m. for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet. Departementet mener at å fjerne denne muligheten i praksis vil innebære at politiet ikke vil kunne sørge for at den enkelte utlending ikke uroer eller skader andre personer i internatet. En slik myndighet må nødvendigvis politiet ha. Ethvert kontrolltiltak skal være forholdsmessig, og ikke overdrevet i sin maktbruk. Likestillings- og diskrimineringsombudets merknader støttes i så måte fullt ut.

Datatilsynet ønsker en nærmere konkretisering av hva som faktisk kan tilsi at iverksettelse av tiltak kan være nødvendig. Det er imidlertid svært mange ulike situasjoner som kan medføre behov for å foreta kontroller og tiltak. Dette gjør en konkretisering lite hensiktsmessig. Når det gjelder Datatilsynets problematisering av hvorvidt plasseringen i internatet i seg selv betyr at muligheten for å benytte ulike maktmidler og restriksjoner teoretisk sett alltid er til stede, skal departementet bemerke at dette ikke er tilfellet. Tiltakene i bokstav a til e kan kun gjennomføres når det er nødvendig for å sikre ro, orden eller sikkerhet etc. Dette vilkåret er ikke uten videre oppfylt kun ved at man har opphold på internatet, det må noe mer til. Mer rutinemessige kontroller må likevel kunne utføres overfor personer med uklar identitet, med sikte på å avklare identiteten. En del tiltak kan det også være naturlig å iverksette når utlendingen ankommer, for eksempel undersøkelse av person og eiendeler. Forhåndskunnskapen om hver person er ofte begrenset, og en rutinemessig ankomstkontroll er da naturlig. Undersøkelse av den samme utlendingens person etter ankomst forutsetter imidlertid et mer begrunnet behov.

Den norske kirke/Oslo Biskops merknad om at sakene til de utlendingene det her gjelder egentlig er forvaltningsmessig avsluttet, er ikke korrekt. Oppholdet i internatet reguleres av forvaltningsloven, og utlendingene har dermed både klagerett, innsynsrett og rett til prosessfullmektig.

POD mener det vil være bedre å benytte «ro, orden og sikkerhet» i stedet for «ro, orden eller sikkerhet». Departementet støtter ikke dette synet, da en slik utforming vil kunne forstås som at det her dreier seg om kumulative vilkår, det vil si at alle vilkårene må være oppfylt for å iverksette et kontrolltiltak. Dette er ikke tilsiktet. For eksempel kan det av hensyn til andre utlendingers ro være nødvendig å iverksette tiltak overfor en utlending, uten at det innebærer en fare for sikkerheten.

Bestemmelsen angir at det er «politiet» som kan beslutte å iverksette tiltak eller restriksjoner etter fjerde ledd. Ordlyden innebærer at beslutningene må treffes av en person som har politimyndighet på området.

I bokstav a er begrepet «undersøke» foreslått i stedet for det straffeprosessuelle begrepet «ransake». Formålet med begrepet er å markere at det dreier seg om et tiltak som gjøres i forbindelse med en utlendingssak og under opphold på et utlendingsinternat, ikke i straffesak. Begrepet benyttes også i utlendingsloven § 37 tredje ledd, jf. § 37 b, og i straffegjennomføringslovens bestemmelser, for eksempel i §§ 27 til 29. Departementet er således ikke enig med POD i at begrepsbruken her bør endres.

Adgangen til undersøkelse er ment å ha de samme begrensninger som følger av utlendingsloven § 37 tredje ledd og straffeprosessloven §§ 192 flg. Dette medfører at bestemmelsen ikke vil gi adgang til kroppslig undersøkelse som nevnt i straffeprosessloven § 157. Bestemmelsen gir også anledning til å undersøke øvrige gjenstander, rom og areal på internatets område, uten at undersøkelsen således behøver å være knyttet til en bestemt person. Med «internatets område» menes området innenfor internatets gjerde og det området utenfor gjerdet som disponeres av internatet. Begrepet «undersøke» er også en understrekning overfor Politiets utlendingsenhet om at kontrolltiltak skal gjennomføres på en mest mulig skånsom måte. Dersom kontrollen kan gjennomføres uten å ty til fysisk visitasjon i straffeprosesslovens forstand, skal den det.

Utgangspunktet etter bokstav b er at utlendingen skal ha rådighet over sine eiendeler under oppholdet på utlendingsinternatet. Dette kan imidlertid være i strid med hensynet til ro, orden eller sikkerhet på internatet. Bestemmelsen vil således ha et preventivt og sikkerhetsmessig formål.

Kontroll og begrensninger av besøk, telefonsamtaler og postsendinger etter bokstav c vil hovedsakelig være aktuelt for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet etter første punktum, men det kan også være aktuelt for å bringe utlendingens identitet på det rene, jf. annet punktum. Departementet finner at POD og Romerike politidistrikts forslag om lovfesting av at politiet også bør ha adgang til å nekte å utlevere eller sende postsending til eller fra utlendingen er tilfredsstilt ved uttrykket «begrense» i bokstav c. Å «begrense» denne type kommunikasjon kan i prinsippet være helt eller delvis, dermed omfattes i prinsippet også det å nekte å utlevere eller å sende postsendinger (forutsatt at en slik begrensning er forholdsmessig). Departementet finner heller ikke grunn til å lovfeste de samme instansenes ønske om å pålegge et språkpåbud ved telefonsamtaler. Dersom politiet mener det er vesentlig i den enkelte samtale å kunne følge med, må tolk kunne benyttes. Heller ikke PSTs forslag om opptak av telefonsamtaler av notoritetshensyn, eller forbud mot andre kommunikasjonslinjer enn fastlinjetelefon, kan etter departementets syn etterkommes. Kommunikasjonskontroll er en av sidene ved driften ved utlendingsinternat som bør skille seg fra fengslene. I fengsel er det hjemmel for opptak bare dersom det er mistanke om rømningsplaner, for øvrig ikke. Det synes ikke naturlig å ha et strengere regime i utlendingsinternat, heller ikke når det gjelder behovet for notoritet. Til dette kommer at PST og politiet har særlige hjemler i politiloven og straffeprosessloven til å iverksette ulike tiltak om kommunikasjonskontroll. Et forbud mot annen elektronisk kommunikasjon enn fastlinjetelefon kan i prinsippet innføres etter bokstav c, men i lys av ovennevnte må terskelen for et slikt tiltak være meget høy. Eventuelle tiltak må dessuten være egnet til å oppnå de formål som her angis som relevante. Det vil si at tiltaket enten må være nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller være egnet til å avklare en utlendings identitet.

Tiltak etter bokstav d kan bare brukes for å ivareta hensynet til ro, orden eller sikkerhet eller sikre iverksetting av vedtak, ikke for å klarlegge identitet, jf. annet punktum.

Begrepet «visitasjon» i bokstav e innebærer en adgang til ytre besiktigelse av personens kropp, samt undersøkelse av vedkommendes klær, veske og øvrige håndbagasje. Visitasjon innebærer ikke avkledning av den besøkende, med unntak av at vedkommende må ta av yttertøy og sko. Adgangen til undersøkelse av besøkende eller andre som av ulike grunner befinner seg på internatets område, er således ikke så omfattende som overfor de som er plassert i internatet. Departementet har også funnet grunn til å gi politiet adgang til å visitere besøkende og andre som oppholder seg på internatets område også for å avdekke om vedkommende skjuler en utlendings identitet, jf. fjerde punktum.

Fjerde ledd siste punktum fastslår at tiltak og restriksjoner som nevnt i fjerde ledd bokstav a til e ikke kan benyttes overfor utlendingens prosessfullmektig eller representant for offentlig myndighet. Begrepet prosessfullmektig omfatter både utlendingens prosessfullmektig i fengslingssak etter utlendingsloven og i selve utlendingssaken.

Som foreslått i annet punktum, kan telefonavlytting bare foretas når samtalepartneren er varslet om dette. Tilsvarende gjelder etter straffegjennomføringsloven § 32 tredje ledd.

Tiltakene i bokstav a til c kan også iverksettes overfor en utlending når det er grunn til å tro at denne skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin eller en annen utlendings identitet eller oppholdssted. Uttrykket «når det er grunn til å tro» innebærer ikke at det kreves at utlendingen nekter å oppgi sin identitet eller at det må foreligge skjellig grunn til mistanke om at han oppgir uriktig identitet, jf. § 37 sjette ledd. Terskelen for undersøkelser er således lavere enn i § 37 sjette ledd. Bestemmelsen må ses i sammenheng med at utlendingen ofte er plassert på internatet nettopp fordi vedkommende ikke vil avsløre sin identitet. Det er da politiets oppgave å gjennomføre de tiltak som sikrer at korrekt identitet blir avdekket, slik at iverksetting av vedtak om utreise kan skje så snart som mulig. I så måte er den foreslåtte bestemmelsen et viktig virkemiddel. Bestemmelsen må også ses i sammenheng med andre bestemmelser i utlendingsloven som gir utlendingen plikt til på ulike måter å bidra til at korrekt identitet blir avdekket og tilrettelegge grunnlaget for og gjennomføre frivillig utreise fra riket.

Advokatforeningens forslag om å innføre krav om «skjellig grunn til mistanke» for å gjennomføre ulike kontrolltiltak, finner departementet ikke grunn til å etterkomme. Foruten det som er sagt ovenfor, vil det i en lukket institusjon kunne være rutinemessig behov for å gjennomføre enkelte kontrolltiltak uten at det foreligger en konkret mistanke til en enkeltperson om brudd på noen regel. Departementet finner det heller ikke naturlig å erstatte utrykket «prosessfullmektig» med «advokat», da det er en rekke andre grupper enn advokater som er ment å omfattes av unntaket fra kontroll, for eksempel rettshjelpere, juridiske studenthjelpsorganisasjoner og liknende. Advokatforeningens forslag om egen regulering av tilsyn om natten med ny bokstav f må i stor grad anses dekket allerede ved at tiltakene i bokstav a kun kan iverksettes der det er nødvendig av hensyn til ro, orden eller sikkerhet, eller er egnet til å avdekke en utlendings identitet. Tiltaket må i tillegg klart nok ikke være uforholdsmessig.

Når det gjelder formuleringen i fjerde punktum foreslår departementet, uten at dette medfører en realitetsendring i forhold til det opprinnelige forslaget, å endre ordlyden ved at «også» tas inn, og at passusen «overfor besøkende og andre som oppholder seg på internatets område» tas ut. Setningen vil da lyde:

«Tiltak etter bokstav e kan også iverksettes for å undersøke om vedkommende skjuler opplysninger om en utlendings identitet.».

Tilføyelsen av «også» er gjort for å understreke at visitering av besøkende ikke bare kan skje med det formål å undersøke om vedkommende skjuler opplysninger om en utlendings identitet, men også «når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting etter § 41».

4.4 Utlendingsloven § 37 d femte ledd

4.4.1 Kort om forslaget

I forslaget til nytt femte ledd fremgår det at politiet, med samme formål som nevnt i fjerde ledd første punktum, kan ta i bruk makt og maktmidler. Vilkårene er imidlertid her strengere enn i fjerde ledd. I høringsbrevet ble det foreslått følgende ordlyd i nytt femte ledd:

Når det er strengt nødvendig for å opprettholde ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting etter § 41, og andre mindre inngripende tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig, kan politiet

1. bruke makt og godkjente maktmidler, jf. politiloven § 6 fjerde ledd,

2. plassere utlendingen i særlig sikret avdeling eller sikkerhetscelle, eller

3. utelukke utlendingen fra fellesskapet på internatet.

Uttalelse fra lege skal så vidt mulig innhentes og tas i betraktning ved vurderingen av iverksetting og opprettholdelse av tiltak etter dette ledd bokstav b og c.

4.4.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at den inngripende karakteren til de tiltak som kan iverksettes etter femte ledd gjør at terskelen for når de kan tillates bør være høyere enn det som er tilfellet i utkast til lovtekst. Bestemmelsen bør derfor endres til: «Når det er påkrevd». Advokatforeningen mener også at bestemmelsen bør endres slik at den krever at legeuttalelse alltid skal innhentes ved forlenget bruk av et tiltak. Videre uttaler Advokatforeningen at forslaget også kan tolkes slik at legeuttalelser ikke skal tas i betraktning når dette er innhentet. Dette bør endres slik at bestemmelsen klart uttaler at legeuttalelse alltid skal tas i betraktning. Bestemmelsen bør derfor endres til: «Uttalelse fra lege skal så vidt mulig innhentes. Legeuttalelse skal alltid innhentes når et tiltak skal forlenges. Når legeuttalelse er innhentet skal denne tillegges betydelig vekt ved vurderingen.»

MiRARessurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner bemerker at det etter forslaget vil innføres sterkere restriksjoner for å kunne opprettholde ro, orden og sikkerhet ved internatet. MiRA-senterets erfaringer tilsier at forholdene ved internatet allerede er svært vanskelige, og drives under streng kontroll. De foreslåtte endringene vil etter MiRA-senterets syn bidra til å ytterligere begrense asylsøkeres menneskerettigheter. Utlendingsmyndighetene har allerede rett til å foreta frihetsberøvelse av utlendingen, og de foreslåtte endringene bidrar etter MIRA-senterets oppfatning til ytterligere å redusere forskjellen mellom fengsel og utlendingsinternat.

Den norske kirke/Oslo Biskop stiller spørsmål ved i hvilken grad forslaget er i overensstemmelse med medisinske og legeetiske retningslinjer, og om Legeforeningen er konsultert. Det uttales i denne forbindelse:

Hvordan kan det garanteres for hva som vil skje med mennesker som allerede er i en marginalisert situasjon, når de i tillegg skal utsettes for frihetsberøvelse, settes i enecelle og fratas samvær og fellesskap med andre mennesker, samt fratas mulighet til friluft og aktiviteter? Utlendingsloven setter ikke så strenge krav til bevis som straffeloven. Utlendingsloven bygger i hovedsak på skjønn. Det er nok å «ha grunn til å tro» ...at en utlending vil overtre en bestemmelse for å utsette utlendinger for slike maktmidler. I psykiatriske institusjoner er det strenge regler for slik behandling. Reglene for utlendingsinternat bør være like strenge. Oslo biskop har notert seg at det ikke er politiet, men «politiets sikkerhetsselskaper og private firmaer» - som etter anbud kan få delegert politimyndighet og ta i bruk disse maktmidlene som regelverket åpner for. Biskopen er kritisk til at faktisk politimyndighet delegeres til private.

Til bokstav c bemerker POD og Romerike politidistrikt at lovteksten bør gi adgang til helt eller delvis utelukkelse fra fellesskap. På denne måten blir det gjennom loven synliggjort at det skal gjøres individuelle vurderinger av hvorvidt utelukkelsen skal være fullstendig eller begrenset. I noen tilfeller vil det kunne være tilstrekkelig med en delvis utelukkelse fra fellesskap. En adgang til å beslutte delvis utelukkelse vil for øvrig samsvare med prinsippet om at tiltaket skal være minst mulig inngripende ovenfor utlendingen, jf. forslaget til nytt sjette ledd.

4.4.3 Departementets merknader

Hensikten med forslaget er å oppstille yttergrenser for politiets bruk av makt i internatet. Terskelen for å ta i bruk tvangsmidler etter femte ledd er vesentlig høyere enn den som gjelder for iverksettelse av tiltak etter fjerde ledd. Makt og maktmidler kan bare brukes når det er strengt nødvendig og andre tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelig. Tilsvarende vilkår gjelder for bruk av tvangsmidler etter straffegjennomføringsloven § 38. Justisdepartementet vil i forskrift regulere nærmere i hvilke situasjoner bruk av tvangsmidler kan benyttes. Et eksempel på en situasjon hvor bruk av tvangsmidler kan være aktuelt, er når en utlending er utagerende og går til angrep på andre ved internatet.

Begrepet «politiet» omfatter det samme personell som er omtalt i kommentaren til fjerde ledd.

I bokstav a går departementet inn for at begrepet «makt» forstås på samme måte som i politiloven § 6 fjerde ledd. Begrepet «maktmidler» er valgt for å markere at det ikke dreier seg om tvangsmidler i straffeprosessuell forstand. Politiet kan bare bruke maktmidler som er godkjent av Politidirektoratet.

I bokstav b er sikkerhetsavdeling og sikkerhetsceller på utlendingsinternatet ment å ha samme størrelse og innhold som politiarrester. Cellene må ha en slik utforming at plassering i cellene gjør inngrepet så lempelig som mulig, men samtidig oppfyller formålet med å ivareta ro, orden eller sikkerhet på utlendingsinternatet eller sikre iverksetting etter § 41. Dette betyr at cellene skal ha tilgang til dagslys, og de skal som minimum inneholde ren madrass og tepper eller tilsvarende. Plassering i sikkerhetscelle er et alvorlig inngrep overfor utlendingen som må anses som en siste utvei.

Bokstav c innebærer en begrensning i utlendingens rett til å delta i fellesskapet med de øvrige innsatte på internatet. Tiltaket er inngripende overfor utlendingen, og bør så langt mulig ikke brukes samtidig med restriksjoner som nevnt i fjerde ledd bokstav c, jf. også forholdsmessighetsbegrensningen i sjette ledd.

I forbindelse med at det besluttes bruk av maktmidler som kan strekke seg over tid, skal utlendingen så vidt mulig fremstilles for lege, jf. femte ledd siste punktum. Ved plassering i sikkerhetscelle eller utelukkelse fra fellesskapet over flere timer bør uttalelse fra lege innhentes for å sikre best mulig grunnlag for å vurdere om begrunnelsen for tiltaket er til stede og om det vil være et uforholdmessig inngrep.

Departementet er ikke enig med Advokatforeningen i at uttrykket «påkrevd» uttrykker en høyere terskel for tiltak enn «strengt nødvendig», og departementet ser derfor heller ikke grunn til å endre ordlyden. Departementet bemerker videre mht. uttalelse fra lege i siste punktum at «så vidt mulig» er å forstå dit hen at det skal svært mye til før legeuttalelse ikke kan innhentes. Den skal alltid tas hensyn til når den er innhentet, og den skal veie meget tungt ved vurderingen av opprettholdelse av tiltaket. Endelig beslutningsmyndighet tilligger imidlertid politiet, som i ekstraordinære tilfeller kan overprøve en legeuttalelse. Med en slik presisering vil det ikke være nødvendig å endre forslaget. Departementet bemerker at forslaget ikke innebærer en begrensning av menneskerettighetenes gyldighet, slik MiRA-senteret uttrykker. Tiltakene skal aldri iverksettes dersom de er uforholdsmessige, jf. sjette ledd. Den norske kirke/Oslo Biskop stiller spørsmål ved om medisinske og legeetiske retningslinjer overholdes ved forslaget. Departementet bemerker at selve beslutningen om tiltak tilligger politiet, men at medisinsk kompetanse har som funksjon nettopp å ivareta de medisinske og legeetiske retningslinjene. Som det fremgår av utkastet til forskriftsbestemmelser, har enhver utlending i internatet – også den som er på sikkerhetscelle – krav på minst en time i friluft per dag. Ved overføring til sikkerhetsavdeling skal det også løpende vurderes om utlendingene der kan ha fellesskap, noe som skal tilstrebes. Dette som et ledd i forholdsmessighetsvurderingen angitt i sjette ledd. I de alvorlige tilfellene vil det dessuten være naturlig at lege vurderer overføring til psykiatrisk sykehus. For øvrig bemerker departementet at høringsutkastet ikke angir at private selskaper skal kunne få politimyndighet, men at de som gis begrenset politimyndighet skal være ansatt i politiet.

Departementet støtter forslaget fra POD og Romerike politidistrikt om at ordlyden i bokstav c bør presiseres til å lyde: «helt eller delvis utelukke fra fellesskapet på internatet».

På denne måten blir det gjennom loven synliggjort at det skal foretas individuelle vurderinger av hvorvidt utelukkelsen skal være fullstendig eller begrenset. I noen tilfeller vil det kunne være tilstrekkelig med en delvis utelukkelse fra fellesskapet. En adgang til å beslutte delvis utelukkelse vil for øvrig samsvare med prinsippet om at tiltaket skal være minst mulig inngripende ovenfor utlendingen, jf. forslaget til sjette ledd.

4.5 Utlendingsloven § 37 d sjette ledd

4.5.1 Kort om forslaget

Det må alltid foretas en forholdsmessighetsvurdering når det vurderes tiltak etter lovutkastet fjerde og femte ledd. Denne forholdsmessighetsvurderingen kommer til uttrykk i sjette ledd. I høringsutkastet ble det foreslått følgende ordlyd i sjette ledd:

Tiltak etter fjerde og femte ledd kan ikke brukes når det vil være et uforholdsmessig inngrep. Slike tiltak skal brukes med varsomhet. Politiet skal fortløpende vurdere om det er grunnlag for å opprettholde tiltaket.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

MiRA-senteret bemerker at dersom forslagene i fjerde og femte ledd gjennomføres, vil sjette ledd bli svært viktig. Senteret er imidlertid svært skeptisk til at det er myndighetene selv som skal stå for vurderingen av om det er grunnlag for å opprettholde et iverksatt tiltak overfor utlendingen. MiRA-senteret foreslår at det nedfelles i ordlyden at utlendinger, deres prosessfullmektig, samt frivillige organisasjoner som jobber på feltet skal kunne høres i denne fortløpende vurderingen og at dette skal tillegges verdi.

4.5.3 Departementets merknader

Bestemmelsen fastslår at inngrep som er nevnt i fjerde og femte ledd ikke kan gjennomføres dersom det vil være et uforholdsmessig tiltak. Det anses imidlertid tilstrekkelig at politi og lege har ansvar for å foreta vurdering av forholdsmessigheten ved opprettholdelse av tiltaket. Fra politiets side må det imidlertid forutsettes å være naturlig å ha kontakt med prosessfullmektig der dette finnes. En ettertidig kontroll skal sikres gjennom tilsynsrådet som er foreslått opprettet, jf. åttende ledd.

Siste punktum er tatt inn for å understreke at tiltak ikke skal vare lenger enn det som er nødvendig eller forholdsmessig.

4.6 Utlendingsloven § 37 d syvende ledd

4.6.1 Kort om forslaget

Bestemmelsen ble foreslått for å sikre notoritet mht. hvordan utlendingen er blitt behandlet under oppholdet, herunder om det er benyttet maktmidler eller om vedkommende er blitt undergitt restriksjoner. Registerføringen var også ment å gi grunnlag for tilsyn fra politimesteren, tilsynsmyndighet og overordnet organ. I høringsutkastet ble bestemmelsen foreslått med følgende ordlyd:

Politiet skal føre nødvendige registre med opplysninger fra utlendingssaken, politiregistre, strafferegistre, gjennomførte kontrolltiltak, ankomster, utpasseringer, tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell.

4.6.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen bemerker at dette leddet uttømmende bør regulere hva politiet skal loggføre. Den manglende loggføringen har etter Advokatforeningens erfaringer vært noe av problemet på Trandum. Særlig gjelder dette bruk av tiltak. Advokatforeningen mener derfor at loven må kreve at bruk av tvangstiltak alltid skal loggføres.

Datatilsynet bemerker:

[...] at bestemmelsene i forslaget i stor grad innebærer inngrep i personvernet til de enkeltpersoner som blir berørt. Hensynet til den enkeltes personvern og behovet for en privatsfære er ikke drøftet i nevneverdig grad. Det understrekes i den forbindelse at enkeltpersoner ikke får bedre personvern av at politiet får en hjemmel til å opprette registre uten at viktige personvernrettslige prinsipper som formålsbestemthet, forholdsmessighet og «need to know» samtidig ivaretas. Det gjøres generelt oppmerksom på at de personvernrettslige prinsipper slik de er nedfelt i personopplysningsloven, kommer til anvendelse på den behandling (bruk) av personopplysninger som skjer i forbindelse med drift av utlendingsinternatet. Det stilles blant annet visse grunnkrav til slik behandling, se personopplysningsloven § 11. Behandlingen må blant annet ha et rettslig grunnlag, den må ha et klart definert formål og være basert på korrekt og tilstrekkelig informasjon. Videre må behandlingen opphøre og personopplysningene slettes straks formålet med behandlingen er oppnådd.

Det oppgis i høringsnotatet at grunnet internatets karakter og den frihetsberøvelse som skjer ved plassering i internat, er det viktig at utlendingens rettigheter og rammer for kontroll og maktbruk klart fremgår av loven. Det er derfor også ønskelig å opprette et eksternt tilsynsråd som skal føre tilsyn med driften av utlendingsinternatet og behandlingen av utlendingene som oppholder seg der. I den sammenheng anses det viktig at det føres nødvendige registre. Bakgrunnen for viktigheten av registerføringen spesifiseres ikke. Det fremstår altså som uklart hvilke av de angitte formål registerføringen skal tjene. Datatilsynet vil understreke at en behandling av personopplysninger, herunder registrering, kun skal skje dersom det finnes et klart definert formål. Hva som anses som «nødvendige registre» er ikke nærmere angitt. Høringsnotatet gir inntrykk av at man har et ønske om en registreringshjemmel uten at det virkelige behovet for registre, i denne sammenheng, er tilstrekkelig utredet. Behovet for notoritet og beslutningsgrunnlag for iverksettelse av tiltak som skal sikre ro, orden og sikkerhet nevnes i en bisetning. Er det en generell journalføringsplikt man her mener det er behov for, så bør det utredes ytterligere slik at man klart tar stilling til hva som bør registreres, av hvem, for hvilket register, hvorfor det registreres og hvor lenge registreringen skal oppbevares. Dersom man ikke kan oppgi et klart formål for en eventuell registrering, vil det være i strid med grunnleggende personvernrettigheter likevel å vedta en hjemmel for obligatoriske registre. Det er ikke et holdbart argument at aktuelle registeropplysninger er informasjon som politiet allerede har tilgang til. Her må man se an til for hvilket formål politiet eventuelt har tilgang til de aktuelle opplysninger. Dersom disse formålene divergerer fra driften av utlendingsinternatet og den der tilhørende utlendingsforvaltning, fremstår det ikke som klart at informasjonen kan benyttes i denne sammenheng. En uklar hjemmel for registerføring vil ikke avhjelpe i så måte. I det tilhørende forskriftsforslagets § 22 angis det eksempler på hvilke opplysningstyper som skal inn i registeret/registrene. Her angis det heller ikke hvor disse opplysningene skal hentes fra, i liten grad hva de skal brukes til og av hvem i politiet de skal kunne benyttes. Datatilsynet frykter at den manglende konkretiseringen og bevisstheten i forhold til hvilke formål man egentlig ønsker oppfylt med disse registrene, kan føre til en sammenblanding av opplysninger som er innhentet med bakgrunn i ulike rettslige grunnlag. Ofte vil man også faktisk mangle hjemmel for sammenstilling av de aktuelle opplysningene. Også sammenstilling av informasjon krever et rettslig grunnlag og i denne sammenheng kan slik sammenstilling medføre brudd på lovbestemt taushetsplikt dersom et gyldig rettslig grunnlag ikke finnes.

MiRA-senteret etterlyser sterkt en presisering og avgrensning av utrykket «nødvendige registre», samt hvem som vil sette kriterier for dette. MiRA-senteret understreker videre at det ikke vil være riktig å pålegge helsepersonell meldeplikt, da dette vil være brudd på taushetsplikt og legeetikk. MiRA-senteret mener således at dette kan bidra til å svekke utlendingens forhold til førstelinjetjenesten. MiRA-senteret anbefaler myndighetene å revurdere dette forslaget.

4.6.3 Departementets merknader

Departementet har vurdert forslaget på nytt, og legger særlig vekt på Datatilsynets høringssvar. Forslaget var utformet med tanke på å samle de ulike registrene Politiets utlendingsenhet allerede har tilgang til, og benytter, i utlendingssaken, slik at behandlingen av opplysninger blir mest mulig effektiv. At en slik kobling skaper en rekke avgrensningsspørsmål er imidlertid nå klart. Kompleksiteten ved dette, veid opp mot den relativt begrensede praktiske fordelen Politiets utlendingsenhet vil ha ved en slik sammenkobling, gjør at forslaget om å benytte opplysninger fra andre registre frafalles.

I ethvert tilfelle vil det i en lukket institusjon av denne art være behov for et register som viser hvilke ulike aktiviteter som skjer, hvilke beslutninger som tas, grunnlagene for dette og liknende, i form av en samlet journal. Det er for eksempel behov for til enhver tid å ha oversikt over når de enkelte utlendinger ankommer og uttransporteres, når og fra hvem de har besøk og eventuell annen kontakt, når de har legetilsyn, interne flyttinger, eventuell bruk av makt og maktmidler etc. Dette både til hjelp i den daglige driften, for å ha oversikt over utlendingene i internatet slik at formålet med oppholdet oppnås best mulig, det vil si at utlendingene ikke forsvinner. Registeret vil også ha som formål å skape notoritet over driften, blant annet til bruk ved behandling av eventuelle senere klager, for å sikre et effektivt tilsyn, og også for å sikre en løpende ivaretakelse av utlendingenes rettigheter. Det bemerkes i forhold til MiRA-senterets høringsuttalelse om meldeplikt for helsepersonell at registeret naturlig nok ikke vil omfatte taushetsbelagte helseopplysninger, det vil her kun være tale om å registrere at utlendingen har hatt legetilsyn, og av hvem, slik at notoritet omkring spørsmål om helsetilsyn sikres for ettertiden.

På bakgrunn av dette endres forslag til ordlyd i syvende ledd som følger:

For å sikre formålet med oppholdet i internatet og utlendingenes rettigheter kan politiet føre register med opplysninger om beslutninger som tas, ankomster, gjennomførte kontrolltiltak, bruk av makt og maktmidler, hendelser, interne flyttinger, utpasseringer, tidspunkt for tilsyn og behandling fra helsepersonell.

Politiet må ha plikt til å føre journal over tiltak som nevnt i fjerde og femte ledd. Det nærmere innholdet av bestemmelsen vil måtte angis i forskrift.

4.7 Utlendingsloven § 37 d åttende ledd

4.7.1 Kort om forslaget

Eksisterende utlendingsinternat er ikke undergitt et fast tilsyn fra et eget, uavhengig tilsynsorgan. Dette foreslås nå opprettet, jf. åttende ledd. Tilsynsrådet skal blant annet føre tilsyn med at driften og behandlingen av de innsatte skjer innenfor gjeldende regelverk. Det foreslås samme modell for tilsynsråd som i Kriminalomsorgen. Nærmere detaljer er foreslått i forskriftsutkastet. Høringsbrevets forslag til åttende ledd er:

Det skal opprettes et tilsynsråd som skal føre tilsyn med driften av utlendingsinternatet og behandlingen av utlendingene som oppholder seg der.

4.7.2 Høringsinstansenes syn

Fire av høringsinstansene har kommentarer til forslaget. Utlendingsdirektoratet understreker at barn og unge er i en særlig sårbar situasjon, og at det derfor er nødvendig med særlige kontrollmekanismer for å sikre at deres rettigheter ivaretas på internatet. Tilsynsordninger, i tillegg til klageordninger, er etter direktoratets oppfatning en nødvendig og hensiktsmessig måte å sikre at barns rettigheter blir ivaretatt. Det er imidlertid viktig at det foreslåtte eksterne tilsynsrådet har et barneperspektiv når det skal føres tilsyn med internatet.

Advokatforeningen uttaler at de:

[...] støtter forslaget om opprettelse av et tilsynsråd. Det følger av forslaget til utfyllende forskrifter at tilsynsrådet skal kunne ta opp individuelle saker, men vil likevel ikke være klageorgan med kompetanse til å overprøve internatets vedtak som berører den internerte. For å sikre en effektiv og uavhengig overprøving av internatets vedtak om tiltak etter utl. § 37 d fjerde og femte ledd bør kompetansen til tilsynsrådet utvides. Advokatforeningen mener at tilsynsrådet bør være klageinstans for enkeltvedtak fattet av internatet om bruk av tiltak etter lovens § 37 d fjerde og femte ledd. Tilsynsrådets uavhengige stilling bør også lovfestes. Det bør uttrykkelig fremgå at det er tale om et uavhengig organ som ikke kan instrueres i enkeltsaker.

Også Likestillings- og diskrimineringsombudet mener det kan vurderes å tillegge Tilsynsrådet ansvaret som klageinstans. MiRA-senteret er enig i ordningen med tilsynsråd, og anbefaler at flere ressurspersoner innhentes for å utføre dette arbeidet. Det foreslås at det opprettes en uavhengig referansegruppe/tilsynsråd bestående av ulike fagpersoner, deriblant representanter fra interesseorganisasjoner, jurister, helsepersonell og ombud som kan føre tilsyn med behandlingen av utlendingene som oppholder seg ved internatet.

4.7.3 Departementets merknader

Andre lukkede institusjoner som for eksempel fengsler og psykiatriske sykehus har uavhengige tilsynsorgan, og det er naturlig at også utlendingsinternatet har dette. Virksomhetens art stiller store utfordringer, og et uavhengig tilsynsorgan vil kunne bidra til å forebygge uønskede hendelser og utviklingstrekk. Et uavhengig tilsynsorgan vil komme i tillegg til det tilsyn som skal gjennomføres av overordnet politimyndighet. Ytterligere kontroll kan gjennomføres både av Sivilombudsmannen, Likestillings- og diskrimineringsombudet, Europarådets torturkomité etc.

Spørsmålet om eget tilsynsorgan for Politiets utlendingsinternat er ikke tidligere utredet. Lovforslaget må ses i sammenheng med utkastet til forskrift. Departementet har likevel funnet grunn til å synliggjøre i selve lovteksten at tilsynsorganet skal være uavhengig. Forskriftsbestemmelsen vil i detalj regulere sammensetningen av tilsynsrådet, og det er blant annet foreslått at tilsynsrådet skal ledes av personer med høy juridisk kompetanse. Departementet er enig med Utlendingsdirektoratet i at det er viktig å sikre at tilsynsrådet har et barneperspektiv, men også ulike andre perspektiv, som for eksempel diskriminering. Departementet støtter imidlertid ikke MiRA-senterets forslag om at tilsynsrådet blant annet skal bestå av helsepersonell, interesseorganisasjoner og ombud. Det helsemessige tilsynet må forutsettes ivaretatt av Helsetilsynet og kommunen i henhold til helselovgivningen. De ulike interesseorganisasjonene vil kunne ivareta oppgavene sine gjennom vanlig kontakt med utlendingene og besøk i internatet. Slik kontakt vil bare kunne begrenses etter de helt konkrete vilkårene foreslått i fjerde og femte ledd, og det forutsettes en svært høy terskel for å begrense en slik kontakt.

Forslaget ses i sammenheng med utlendingsloven § 32, som sier at forvaltningsloven gjelder. Som tidligere nevnt vil Politidirektoratet være klageinstans for klager på politimessige beslutninger og vedtak. Forvaltningsloven innebærer et system med overordnet klagebehandling og oppstiller ikke krav om at dette skal være en uavhengig overprøving. Departementet ser ikke grunn til å innføre et slikt krav for utlendingsinternatet, slik Advokatforeningen foreslår. I forslaget til forskrift gis dessuten tilsynsrådet kompetanse også til å ta opp individuelle saker. Utkastet til forskrift angir, i tillegg til et uavhengig tilsynsråd, et krav om samme overordnede tilsyns- og inspeksjonsordning som for politiarrester, som legger ansvaret for dette til politimesteren og Politidirektoratet. Dette innebærer internt løpende tilsyn for Politiets utlendingsinternat, og tilsyn fra Sjef for Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet. På denne måten vil det være et to faste tilsynsspor; et politimessig interntilsyn i tillegg til et eget, eksternt tilsyn.

På denne bakgrunn endres forslag til ordlyd i åttende ledd som følger:

Det skal opprettes et uavhengig tilsynsråd som skal føre tilsyn med driften av utlendingsinternatet og behandlingen av utlendingene som oppholder seg der.

4.8 Saksbehandling

Myndighetene fatter en rekke avgjørelser som vedrører selve oppholdet til de frihetsberøvede utlendingene. Dette krever en grundig regulering av saksbehandlingsreglene, noe som er gjort i forvaltningsloven.

Det er i høringsutkastet ikke foreslått unntak fra forvaltningslovens bestemmelser. Forvaltningsloven gjelder derfor for utlendingsinternatet, jf. utlendingsloven § 32. Det kan legges til grunn at et tydeligere rettighetspreg i regelverket vil kunne føre til økning i antall klagesaker. Dette vil føre til økt behov for saksbehandlingskapasitet hos Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet, men størrelsen på behovet er usikkert.

Bare to av høringsinstansene kommenterer forholdet til forvaltningsloven; Advokatforeningen og Juss Buss. Begge uttrykker at det er positivt at forvaltningslovens rammer skal gjelde for driften av internatet. Bruk av tiltak som nevnt i lovutkastet fjerde og femte ledd kan påklages. Som nevnt i punkt 4.3.3 og 4.4.3 er det kun personal med politimyndighet som kan treffe beslutninger om tiltak. Polititjenestemenn og transportledsagere har slik myndighet. Tiltak etter femte ledd bokstan b og c bør som hovedregel avgjøres av leder for internatet. I den grad vedtak påklages, er Politidirektoratet klageinstans. Det forutsettes at saksbehandlerkapasiteten innrettes slik at også klager fra utlendinger som bare oppholder seg svært kort tid ved internatet kan realitetsbehandles.