5 Høringsinstansenes syn

I alt 15 høringsinstanser har kommet med realitetsmerknader til forslaget om tvungent verneting i Oslo for utlendingssaker. Åtte av dem er kritiske til departementets forslag ( MiRA-Senteret og Den Norske Advokatforening , samt Agder lagmannsrett med tilslutning fra Frostating lagmannsrett , Borgarting lagmannsrett , Hålogaland lagmannsrett, Den norske Dommerforening og Domstoladministrasjonen ), mens seks høringsinstanser støtter forslaget ( UDI , UNE , IMDi, Regjeringsadvokaten,Oslo byfogdembete og POD ).

Justis- og politidepartementet tar ikke direkte stilling til forslaget, men viser til at spørsmålet ble vurdert under arbeidet med tvistelovsreformen, og at både tvistemålsutvalget og Justis- og politidepartementet kom til at en slik regel ikke er ønskelig. Det ble da særlig lagt vekt på at en slik ordning vil være i strid med grunnleggende prinsipper om saksfordeling mellom domstolene og hensynet til den private parts adgang til å velge verneting i søksmål mot staten. Utvalget, med tilslutning fra departementet og Justiskomitéen, foreslo derfor ikke en særlig vernetingsbestemmelse i slike saker. Videre uttaler Justis- og politidepartementet:

«Ettersom lovgiver nylig valgte ikke å innføre en regel om tvungent verneting i utlendingssakene, bør det ikke nå foreslås en slik ordning uten at forslaget har klar forankring i andre hensyn eller argumenter enn de som allerede ble vurdert i forbindelse med vedtakelsen av ny tvistelov.»

Agder lagmannsrett viser til at regelen er uttrykk for den grunntanke at staten «hører hjemme» i hele landet og at det dreier seg om en prinsipielt viktig regel, som også er solid politisk forankret i arbeidet med sivilprosessreformen. Det må stilles strenge krav til begrunnelse for å bestemme at Oslo likevel skal være tvunget verneting for bestemte sakstyper og ingen av de argumenter som nevnes i høringsbrevet er i følge lagmannsretten nye.

Agder lagmannsrett mener at de reelle hensyn som begrunner vernetingsregelen, å senke søksmålsterskelen i saker mot det offentlige, ikke minst gjør seg gjeldende i utlendingssaker. Det vises til at de private partene gjerne har meget begrensede økonomiske ressurser og befinner seg i en utsatt posisjon. Videre vises det til at et vedtak om utvisning er inngripende og har store personlige konsekvenser, slik at rettssikkerhetshensyn er fremtredende. I betraktning av at det i disse sakene kun unntaksvis innvilges fri sakførsel, er retten til å inngi muntlig stevning ved lokal domstol etter tvisteloven § 12–1 annet ledd, og å få nødvendig veiledning der etter § 11–5, av betydning. Til sammenligning er det vist til at det allerede etter gjeldende rett er gjennomført at saker om overprøving av Trygderettens avgjørelser kan anlegges ved hjemtinget, jf. trygderettsloven § 23 annet ledd. Dommerforeningen slutter seg til Agder lagmannsretts uttalelse og mener at vernetingsregelen i tvisteloven er til fordel for det rettssøkende publikum. Også MiRA-Senteret mener at viktigheten av disse sakene for den enkelte tilsier at vedkommende kan reise søksmål raskt og fleksibelt på bostedet.

I forhold til hensynet til saksøkeren i utlendingssakene, uttaler Agder lagmannsrett at det ikke er kvaliteten på saksøkerens tilknytning til hjemstedet som begrunner adgangen til å reise sak ved det alminnelige vernetinget, men merkostnadene og ulempene ved å føre sak ved en domstol som befinner seg langt fra der saksøkeren faktisk bor. Advokatforeningen viser til at asylsøkere representeres av lokale advokater og ved rettslig prøving av et endelig avslag vil det være naturlig å benytte seg av den advokat som allerede kjenner saken, som utlendingen har hatt en personlig relasjon til og som bor i nærheten av det asylmottak utlendingen bor på. Tilknytningen til hjemstedet får dermed i særlig grad betydning i denne type saker. Også for andre utlendinger med kortere botid i Norge vil det være enklere og billigere å anvende lokale advokater, og tvungent verneting i Oslo vil etter Advokatforeningens syn kunne være en faktisk hindring for utlendingens muligheter til å få prøvet gyldigheten av utlendingsmyndighetenes vedtak. Det understrekes også at saksøkere ikke nødvendigvis får dekket reiseutgifter og overnatting for seg selv, sin prosessfullmektig og eventuelle vitner.

Advokatforeningen gir uttrykk for at hensynet til tilgjengelighet for vitner også gjør seg gjeldende for saksøker, ved at det i andre saker enn asylsaker vil være særlig viktig for utlendingen å kunne føre vitner, eksempelvis om ekteskapets realitet og tilknytningen til barn i Norge. Vitnene holder ofte til i samme geografiske område som saksøkeren, og det vil derfor komplisere saken om disse skal måtte reise til Oslo for å avgi vitneforklaring. I motsetning til utlendingsforvaltningens landrådgivere, vil dette ofte være troverdighetsvitner, som det er viktig å opprettholde bevisumiddelbarhet i forhold til, slik at fjernavhør egner seg dårligere. Landrådgiverne er faktumsformidlere hvor stedlighet ikke kan være nødvendig av hensyn til vitnets troverdighet, og Advokatforeningen mener tvert i mot at denne type vitner egner seg særlig godt for bruk av fjernavhør. Agder lagmannsrett mener også at det i forhold til vitnene fra Landinfo kan benyttes fjernavhør:

«Noe større vekt har det om utlendingsforvaltningens ekspertvitner er en så knapp ressurs at det ikke er rom for den økte reisebelastning til rettsmøter utenfor Oslo. Jeg antar imidlertid at vitnene i mange saker vil kunne gi forklaring ved fjernavhør etter § 21–10. Etter tvisteloven skal fjernavhør prinsipalt foretas som bildeavhør, noe som gir en bedre kommunikasjon enn ordinært telefonavhør. At det nødvendige utstyr ikke vil være tilgjengelig allerede fra tvistelovens ikrafttreden 1. januar 2008, er riktignok så.»

Hva gjelder utlendingsforvaltningens kapasitet, kan ikke Advokatforeningen se at valgfritt verneting behøver å bli en belastning for utlendingsforvaltningen. Utlendingssakene er preget av et omfattende skriftlig materiale, noe som gjør vitneforklaringer fra saksbehandlerne mindre viktig, samtidig som det vil kunne foretas fjernavhør.

I forhold til Regjeringsadvokatens arbeidsbelastning mener Advokatforeningen at Regjeringsadvokaten bør kunne benytte seg av lokale advokater for å minske belastningen ved å måtte føre saker utenfor Oslo, på samme måte som embetet allerede i dag har enkelte advokatkontorer til å føre saker for seg. Advokatforeningen kan ikke se at koordineringen vil bli særlig vanskeliggjort i forhold til i dag. Heller ikke samarbeidet med UDI, UNE og Landinfo anses å ville bli nevneverdig påvirket med en slik ordning, da sakstypen ikke nødvendiggjør personlige møter i særlig grad. Det er her vist til at utlendingssakene har et omfattende skriftlig materiale, og at det meste kan utveksles elektronisk eller pr. telefon.

Hva angår statens prosesskostnader, peker Agder lagmannsrett på at det bør tas hensyn til at tvisteloven i § 32–9 innfører en ny regel om adgang til pådømmelse av hovedkravet i sikringssaken. Det antas at vilkårene for slik pådømmelse ofte vil være oppfylt i utlendingssaker fordi omfanget av bevisføringen vil være begrenset. Dette vil redusere statens prosesskostnader i forhold til dagens situasjon, hvor forføyningssaken og hovedsaken avgjøres suksessivt.

Behovet for å kunne nyttiggjøre seg den kompetansen som er opparbeidet ved Oslo tingrett i utlendingssaker, har både etter Advokatforeningen og Agder lagmannsretts syn liten vekt. De hensyn som generelt taler mot å opprette særdomstoler, kan i følge Agder lagmannsrett også i en viss utstrekning gjøres gjeldende mot å kanalisere saker til én tingrett på landsbasis. Advokatforeningen viser til at det ikke er noe til hinder for at andre domstoler kan utvikle sin egen kompetanse og dessuten vil de fleste avsagte dommer være tilgjengelige og veiledende som presedensskapere. Dommerforeningen legger vekt på betydningen av et desentralisert domstolssystem, og mener at det ikke er grunnlag for å frykte lavere kvalitet på avgjørelsene ved et desentralisert system.

Frostating lagmannsrett påpeker i tillegg at domstolene i Oslo sliter med restanser som medfører unormalt lang saksbehandlingstid. I landet for øvrig er de fleste tingretter og lagmannsretter à jour, med den følge at slike saker kan få en meget rask saksavvikling, selv i to instanser.

Regjeringsadvokaten støtter forslaget om tvungent verneting for utlendingssaker og uttaler:

«Som departementet legg Regjeringsadvokaten til grunn at det i arbeidet med ny tvistelov ikkje er lagt føringar om at ein generelt skal unngå særlege vernetingsreglar for enkelte sakstypar. Hovudføremålet er at dette eignar seg best å avklara for kvart saksfelt. Som konsekvens av dette fører ikkje den nye tvistelova til at lovføresegner om særlege verneting som alt finst i lovverket, blir endra. Innan patent-, varemerke- og designretten følgjer det til dømes av dei ulike lovene at det er Oslo som er verneting for søksmål om vedtak frå Styret for det industrielle rettsvern.»

Regjeringsadvokaten mener at de tre viktigste grunnene til å beholde Oslo som verneting i utlendingssaker, er hensynet til å behandle sakene ved en domstol med en viss spesialkompetanse, hensynet til å unngå merbelastning på utlendingsforvaltningen (herunder Regjeringsadvokaten) og hensynet til rask avvikling av sakene.

Når det gjelder førstnevnte hensyn, fremhever Regjeringsadvokaten at:

«Utlendingsrett er ein særskilt type forvaltningsrett der internasjonale rettskjelder spelar ei større rolle enn vanleg. I tillegg er det eit rettsområde der likehandsaming må vega tungt, ettersom berre få saker endar med at det blir gjeve opphaldsløyve. Det seier seg sjølv at det er ei klar føremon for domstolane å ha eit større miljø som har kjennskap til sakstypen og til dei særskilde problemstillingane som reiser seg, slik at det kan utvekslast røynsler gjennom faglege diskusjonar mellom dommarane. Vidare vil tidlegare røynsle med sakstypen for den einskilde dommaren, vera ein faktor som bør gjera det enklare å avvikla saka, raskare å få dom og lettare for dommaren å handtera rettskjeldene.»

For så vidt gjelder Regjeringsadvokatens merbelastning, påpekes det at det av organisatoriske grunner ikke er aktuelt å utvide Regjeringsadvokatembetet ved å ansette flere advokater, og at merarbeidet derfor må dekkes inn ved øket innleie av advokattjenester:

«Dette er lite ønskjeleg, både fordi desse advokattenestene er dyrare enn dei som vert utførte innanfor Regjeringsadvokaten og fordi det er større avstand mellom Utlendingsnemnda og private advokatar, slik at det ikkje er like enkelt å oppretthalda eit godt samarbeid.

Det verkar elles ikkje særleg praktisk å ha private advokatar rundt om i landet til å føra saka på vegner av UNE. Dette vil krevja auka ressursar til administrasjon frå Utlendingsnemnda og Regjeringsadvokaten si side, og det vil dessutan vera vanskeleg å halda eit fagleg forsvarleg nivå dersom kvar private advokat får relativt få saker å handtera. Også av omsynet til samarbeidet med UNE er dette lite tilrådeleg.»

Under hensynet til rask avvikling av sakene, viser Regjeringsadvokaten til at det er lettere for saksbehandlere i UNE og for den aktuelle advokaten hos Regjeringsadvokaten å legge inn saken i en ellers travel arbeidsdag så lenge sakene går i Oslo. Dersom det i tillegg skal settes av tid til reise, kan det medføre at det blir vanskeligere å få nok rom til å ta seg av saken. Slik sett kan verneting i Oslo medføre at sakene kommer raskere opp enn ved verneting ellers i landet.

Forøvrig stiller Regjeringsadvokaten seg bak departementets syn i høringsbrevet om at hensynet til nærhet og tilknytning til hjemstedet ikke er like sterkt når man har bodd kort tid i Norge og kanskje bare har hatt midlertidig opphold ved et asylmottak.

UDI anser at det i utlendingssaker gjør seg gjeldende særlige hensyn som tilsier at Oslo tingrett bør være verneting og viser særlig til hensynene til tilgjengelighet for vitner, utlendingsforvaltningens kapasitet/saksbehandlingstider og Regjeringsadvokatens arbeidsbelastning. UDI anser at både rettssikkerhets- og prosessøkonomiske hensyn tilsier at ordningen med tvungent verneting i Oslo i utlendingssaker opprettholdes. Direktoratet bemerker:

«Departementet ser videre ut til å legge til grunn at et asylmottak er å regne som bopel i tvistelovens forstand, men begrepet «bopel» kan være problematisk når det gjelder utlendinger. Asylsøkere er ikke registrert i Folkeregisteret, og enda mindre de som har endelig avslag og ulovlig opphold og som går til sak mot staten for å bestride det endelige avslaget. Direktoratet understreker derfor at det for denne gruppen kan oppstå problemer med å fastslå hvor vedkommende har bopel.»

For øvrig kommenterer UDI at det ikke er helt tilfeldig hvilket asylmottak asylsøkere bor på, idet direktoratet har kriterier som plasseringen skjer etter. Nærhet til familie kan være av betydning i denne forbindelse.

UNE er også positiv til forslaget, og viser særlig til hensynet til utlendingsforvaltningens kapasitet og saksbehandlingstider, samt til UNEs merutgifter dersom det ikke gjøres unntak fra de alminnelige reglene om verneting. Det vises også til at flere forhold er sammenfallende for UNE og Regjeringsadvokaten.

POD opplyser at de har forelagt høringsbrevet for blant annet Politiets utlendingsenhet (PU) og at de i likhet med PU tiltrer departementets forslag. IMDi viser til økonomiske og praktiske hensyn, samt at erfaring med denne typen saker hittil tilsier at tvistelovens generelle regler ikke kommer til anvendelse i disse tilfellene.

I forhold til økonomiske og administrative konsekvenser uttaler UDI at de økonomiske konsekvensene av valgfritt verneting vil være større for Landinfo enn det som er lagt til grunn i høringsbrevet. Dette bygger på at Landinfos regiondesker er små, og således svært sårbare for fravær i forbindelse med rettssaker. Nye stillingshjemler i hver av Landinfos fire regionsdesker vil innebære større merutgifter enn anslått i høringsbrevet.

Regjeringsadvokaten nevner at det er mulig å innføre en ordning hvor staten dekker reise- og oppholdsutgifter ved rettssak for den som har hjemting utenfor Oslo, og slik unngå økonomiske følger for utlendingen. Dette kan også gjelde utlendingens advokat. En slik ordning må forventes å ville ha langt lavere økonomiske følger for det offentlige enn om staten må reise.