6 Departementets vurderinger
Departementet har etter en avveining funnet å ville fastholde forslaget om tvungent verneting i Oslo for utlendingssaker. I høringsbrevet har departementet pekt på særhensyn som gjør seg gjeldende i utlendingssakene, herunder hensyn som ikke allerede ble vurdert i forbindelse med vedtagelsen av tvisteloven, og som kan tale for at det innføres en unntaksbestemmelse i utlendingsloven fra tvistelovens vernetingsregler. Høringen har ikke frembragt vesentlige nye argumenter i forhold til dette, verken for eller mot forslaget.
Departementet ser viktigheten av prinsippet om at domstolene skal kunne behandle alle sakstyper, og at dette generelt taler mot særlige vernetingsbestemmelser. Imidlertid er departementet enig med Regjeringsadvokaten i at utlendingsrett skiller seg fra annen type forvaltningsrett ved at internasjonale rettskilder spiller større rolle enn vanlig, og at erfaring med sakstypen og fordelen ved et større miljø med kjennskap til disse sakenes problemstillinger, er viktig. Departementet legger her vekt på hensynet til likebehandling og rettssikkerhet.
Et særtrekk ved utlendingssakene, er at vitneforklaringer fra utlendingsmyndighetenes landrådgivere i de fleste sakene ofte vil være et viktig bevismiddel. Sett i forhold til at Landinfo er en liten enhet med få personer som skal dekke hver region, vil økt fravær fra kontoret som følge av at rettssaker går utenfor Oslo, få store konsekvenser for Landinfos øvrige arbeid. De negative virkningene vil også forplante seg til både UDI og UNE, som i stor grad er avhengige av bistand fra Landinfo, både generelt og i forbindelse med enkeltsaker. Landrådgiverne er særlig kompetente fagfolk og mange av dem har lang erfaring. Selv om Landinfo skulle tilføres nye stillingshjemler, kan det derfor ta lang tid før merarbeidet ved at landrådgiverne må møte i rettssaker utenfor Oslo, blir dekket inn.
Som påpekt i høringsbrevet, gir tvisteloven adgang til alternative former for vitneførsel. Skriftlige erklæringer er én mulighet. Tvisteloven § 21–12 (2) krever dog at motparten i retten gis anledning til å avhøre den som har avgitt erklæringen, og dommeren vil også ha behov for å kunne utspørre vitner fra Landinfo i saker om beskyttelsesbehov. Dette vil kunne avhjelpes ved at det legges til rette for fjernavhør, jf. tvisteloven § 21–10, som kan brukes alene eller i kombinasjon med skriftlige erklæringer. Ved valg av fjernavhør fremfor fysisk oppmøte kan retten bl.a. se hen til utgiftene med at vitnet må møte i rettssalen, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) s. 455. Kravet i tvisteloven § 21–10 om at fjernavhør bør unnlates dersom forklaringen kan være særlig viktig, vil imidlertid kunne være et hinder i den enkelte sak, idet landrådgiver forklarer seg som spesialist. Departementet deler ikke Advokatforeningens syn om at landrådgivernes vitneforklaringer i retten er mindre viktige fordi det ikke dreier seg om troverdighetsvitner. Tvert imot tyder praksis på at landrådgivernes forklaring ofte vil kunne ha stor betydning. Saksøkers anførsler vil i mange tilfeller dreie seg om forhold i hjemlandet, som eksempelvis forfølgelsesfare eller sosio-kulturelle forhold. En vurdering av slike anførsler forutsetter grundig kjennskap til forholdene i hjemlandet og ofte på temmelig detaljert nivå. Landrådgivers forklaring vil derfor være viktig i forhold til å belyse avgjørende forhold i saken.
Heller ikke når det gjelder betydningen av tilstedeværelsen av UDIs eller UNEs representanter under rettssaken, er departementet enig med Advokatforeningen i at denne er av redusert betydning. Regjeringsadvokaten vil ha behov for å kunne konferere med sin klient underveis og det er viktig at saksbehandleren følger rettssaken i sin helhet, for å bedre kunne bistå Regjeringsadvokaten.
Selv om det isolert sett ikke kan være avgjørende at det årlig er et relativt stort antall utlendingssaker som tas til retten, må dette likevel ses i sammenheng med den økede tidsbruk hos UDI, UNE og Landinfo som rettssaker utenfor Oslo vil medføre. Både UDIs og UNEs saksbehandlere vil i dag ofte kunne arbeide på sitt kontor før eller etter at de samme dag møter i retten, noe som vanskeligere vil kunne la seg gjøre ved rettssaker utenfor Oslo. Landrådgiverne vil nå også i prinsippet kunne rekke å møte både i retten og i nemndmøte samme dag. Det er riktignok et hovedformål med den nye tvisteloven at sakene skal avvikles raskere enn etter gjeldende lov, men saksbehandlerne og landrådgiverne vil likevel måtte bruke uforholdsmessig mye tid til reising og eventuelt overnatting sammenlignet med dagens situasjon. Økt fravær fra kontoret for saksbehandlerne innebærer redusert tid til alminnelig saksbehandling. Mindre tid til saksbehandling vil igjen føre til økte restanser og økt saksbehandlingstid for søkerne.
Departementet mener at det er viktig å se utlendingssakene under ett. Sett i forhold til de mange utlendinger som får sin sak behandlet av utlendingsmyndighetene, er det relativt få som velger å gå til søksmål om gyldigheten av UDIs eller UNEs vedtak. Verneting utenfor Oslo vil imidlertid kunne få konsekvenser for mange søkere gjennom økt saksbehandlingstid. Utlendingsforvaltningen er allerede i dag hardt presset og har uforholdsmessig lange saksbehandlingstider, noe som går utover brukere/søkere, som ofte allerede er i en vanskelig livssituasjon.
Når det gjelder den merbelastning Regjeringsadvokaten vil få som følge av tvistelovens vernetingsregler, må det legges til grunn at en utvidelse av Regjeringsadvokatembetet på denne bakgrunn er uaktuelt, slik det fremkommer i Regjeringsadvokatens høringsuttalelse, og at merarbeidet derfor eventuelt må dekkes inn ved innleie av advokattjenester. Innleie av advokattjenester faller ikke bare dyrere, men opplæring i arbeidet med utlendingssaker, løpende erfaringsutveksling og koordinering vil bli tyngre å håndtere desto flere advokatkontorer som trekkes inn. Prosessfullmektiger utenfor Oslo vil også vanskeliggjøre samarbeidet med representantene fra UDI/UNE og vitnene fra Landinfo. Departementet deler ikke Advokatforeningens vurdering om at dagens kommunikasjonsmidler i rikelig grad kan tilfredsstille behovet for kommunikasjon fordi denne sakstypen ikke i særlig grad nødvendiggjør personlige møter. Erfaringsmessig er det, på samme måte som mellom saksøkeren og dennes prosessfullmektig, behov for møter mellom prosessfullmektigen på den ene siden og representanten fra UDI/UNE og landrådgiveren på den andre. Dette gjelder både for den konkrete saken og behandlingen av denne, og for en innføring i praksis og relevant landinformasjon. Slike møter kan også oppleves som tidsbesparende i forhold til skriftlig/elektronisk informasjon.
Av hensyn både til saksøkeren og utlendingsforvaltningen er det ønskelig at rettssakene kan avvikles så fort som mulig. Det at domstolene i Oslo har høyere restanser enn de fleste domstolene ellers i landet, taler derfor mot at det gjøres unntak fra de alminnelige vernetingsreglene. Hvilke domstoler som har restanser og ikke, vil imidlertid kunne endre seg over tid, og kan derfor ikke tillegges særlig vekt. Tvungent verneting i Oslo vil, som påpekt av Regjeringsadvokaten, også kunne medføre at sakene kommer raskere opp enn ved verneting ellers i landet, fordi statens prosessfullmektig og saksbehandleren lettere vil kunne innpasse en rettssak i Oslo innimellom andre oppgaver.
Når det gjelder forføyningssaker, som skal behandles spesielt hurtig, vil det også være vanskeligere for Regjeringsadvokaten å finne tid til å møte på kort varsel om sakene behandles andre steder enn i Oslo. Alternativene er da skriftlig behandling eller bruk av lokal advokat. Dersom dommeren må avgjøre saken på grunnlag av den skriftlige begjæringen, vil dette gi retten et dårligere avgjørelsesgrunnlag. Selv om man gjennom anbudsprosesser skulle kunne finne frem til godt egnede lokale advokater, er utlendingsfeltet et spesialisert felt, hvor erfaring fra fagfeltet og tilgang til fagfellesskap er av særlig betydning. Saken kan således bli dårligere opplyst for domstolen også etter dette alternativ. Både menneskelige og innvandringspolitiske hensyn taler mot at personer som ikke vil få opphold i riket, får forlenget sin oppholdstid her unødvendig. Det er også problematisk sett i et likebehandlingsperspektiv.
Departementet mener at hensynet til saksøkers nærhet og tilknytning til hjemstedet gjør seg mindre gjeldende for utlendinger som bor på asylmottak eller som lever i skjul, men ser at det også for saksøkere i utlendingssaker både praktisk og økonomisk vil kunne være en ulempe å måtte føre sak ved en domstol som ligger langt unna vedkommendes oppholdssted. For å sikre at kostnadene for utlendingen ved å måtte reise til Oslo ikke skal medføre at utlendingen avstår fra å gå til søksmål, har departementet kommet til at staten bør dekke utlendingens reise- og oppholdsutgifter. En ordning hvor staten dekker reise- og oppholdsutgifter for utlendinger med hjemting utenfor Oslo, vil etter departementets vurdering imøtekomme ønsket om rettssikkerhet og effektiv tilgang til domstolene for saksøkere også i utlendingssaker. Kompensasjonsordningen kan administreres av UNE.
I forhold til direktoratets uttalelse om at det kan oppstå problemer med å fastslå hva som vil være «bopel» for en utlending i tvistelovens forstand, legger departementet her, som i høringsbrevet, til grunn at en utlending som bor på asylmottak vil ha sin bopel der og dermed sitt alminnelige verneting samme sted som asylmottaket ligger. Vi viser til at det er den faktiske bopel som er avgjørende og ikke registreringen i folkeregisteret, jf. NOU 2001: 32 s. 678.
Departementet opprettholder etter dette forslaget i høringsbrevet om å innta en unntaksbestemmelse i utlendingsloven som slår fast at søksmål om gyldigheten av UDIs og UNEs vedtak etter utlendingsloven skal anlegges ved Oslo tingrett. I bestemmelsen gjøres det også unntak fra tvisteloven § 32–4 annet ledd om valgfritt verneting i forføyningssaker mot staten.
Ved en inkurie ble det ikke presisert i høringsbrevet at forslaget innebærer at også ved søksmål om gyldigheten av vedtak truffet av Kongen i statsråd i saker etter utlendingsloven, vil Oslo tingrett være tvungent verneting. Det følger av utlendingsloven § 38 tredje ledd at Kongen i statsråd vil være klageinstans i saker hvor departementet har instruert førsteinstansen for å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Det følger nå av bestemmelsens ordlyd at Oslo tingrett vil være tvungent verneting ved søksmål om gyldigheten av vedtak truffet av Kongen i statsråd.
De beste grunner taler for at det er de samme vernetingsregler som gjelder for ethvert søksmål rettet mot UDI og UNE i anledning myndighetsutøvelse etter utlendingsloven. I det alt vesentlige er det de samme rettsspørsmålene som vil reise seg. Departementet mener derfor at erstatningssøksmål og søksmål med krav om fastsettelsesdom for krenkelse av menneskerettighetene, bør omfattes av unntaksbestemmelsen om tvungent verneting i Oslo for utlendingssaker. Det følger allerede av bestemmelsens ordlyd at søksmål med krav om fastsettelsesdom for krenkelse av menneskerettighetene vil omfattes av bestemmelsen. For ordens skyld er det nå presisert i bestemmelsen at erstatningssøksmål i saker etter utlendingsloven skal anlegges ved Oslo tingrett.