4 Adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE

4.1 Innledning

Det vises til punkt 3.1 ovenfor.

4.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 tredje ledd lyder:

«Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.»

For å kunne påklage et vedtak må man være «part» i saken eller ha «rettslig klageinteresse», jf. fvl. § 28. Part i saken er den som avgjørelsen retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder. For å ha klagerett er det ikke nødvendig at saken direkte gjelder vedkommende. Det er tilstrekkelig at saken har klare faktiske virkninger for vedkommende.

4.3 Forslaget i høringsbrevet

I departementets høringsbrev av 23. januar 2004 ble det foreslått at departementet skulle gis adgang til å bringe et positivt vedtak fattet i UDI inn for ny vurdering i UNE.

Det vil kunne forekomme tilfeller der en adgang til å gi generelle instrukser ikke vil være tilstrekkelig for departementets ønske om styring og kontroll av UDIs praksis. Ved generelle instrukser kan man ikke gi en uttømmende beskrivelse av alle tenkelige forhold, og man har ingen sikkerhet for at retningslinjene alltid vil bli oppfattet slik departementet ønsker. Det kan også fattes uheldige enkeltvedtak på områder der departementet ikke har gitt retningslinjer. Spørsmålet blir om departementet skal ha muligheten til å iverksette kontroll av enkeltvedtak i særskilte tilfeller. Det understrekes at enkeltsaker kan få betydning for liknende saker.

I dag er det slik at når UDI har truffet et positivt vedtak, er det ingen som har rett eller mulighet til å få en overprøving av vedtaket. Dette fører til at direktoratets positive vedtak aldri blir gjenstand for noen kontroll. Negative vedtak kan påklages av søkeren, og dette gjøres regelmessig. Departementet ønsker å innføre en ordning der også positive vedtak kan vurderes på ny av klageinstansen. Departementet kjenner ikke til tilsvarende ordninger fra andre forvaltningsområder.

I høringsbrevet uttalte departementet at ulike modeller kan tenkes. En mulighet er at departementet gis samme kompetanse til å påklage et positivt vedtak som utlendingen har når det gjelder negative vedtak. En annen mulighet er at departementet ikke får klagerett i tradisjonell forstand, men adgang til å bringe et positivt vedtak fattet i UDI inn for vurdering i UNE, uten at det blir part i saken. Departementet vil således ikke være direkte involvert i behandlingen. Dette forhindrer imidlertid ikke at departementet både kan og bør gi en begrunnelse for beslutningen om at saken skal vurderes av UNE.

Fordelen ved en slik modell er at departementet ikke vil måtte ha like inngående kjennskap til praksis og alle sider av saken, som hvis departementet skulle være part i saken eller dersom det var tale om en omgjøringsadgang. Det er imidlertid viktig at departementet får kjennskap til UDIs vedtak for å kunne beslutte om en sak skal vurderes i UNE.

En ny vurdering i UNE av positive vedtak vil innebære en ytterligere grad av kvalitetssikring. Det vil for eksempel bli vurdert om vedtaket er gyldig, om saken er tilstrekkelig opplyst, hvor ensartet praksis er mv. Tiltaket rokker ikke ved UNEs uavhengighet og departementets avstand til saksbehandlingen. Det vil sikre toinstansbehandling i omstridte saker og fremme likebehandling i forvaltningen. En toinstansbehandling både av negative og positive vedtak kan også i større grad synliggjøre om det er behov for lov- eller forskriftsendringer. Det understrekes imidlertid at departementet ikke vil kunne styre utfallet av saken, og UNE kan komme til samme resultat som UDI.

En slik ny vurdering i UNE kan skje på to måter. For det første kan det finne sted en overprøving i likhet med det UNE gjør i ordinære klagesaker. Det vil si at UNE kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. UNE vil ha kompetanse til å treffe nytt vedtak eller oppheve UDIs vedtak og sende saken tilbake til UDI til helt eller delvis ny behandling, jf. forvaltningsloven § 34.

Det kan imidlertid også tenkes en ordning der UDIs positive enkeltvedtak blir stående. UNE vurderer likevel saken på samme måte som nevnt ovenfor og avgir en uttalelse om dens prinsipielle sider, innenfor rammen av lov og forskrift. Uttalelsen blir retningsgivende for fremtidig praksis i UDI og UNE m.fl., som èn av flere relevante rettskilder saksbehandlere må forholde seg til.

Hensynet til utlendingen taler klart for det siste alternativet. Denne ordningen innebærer imidlertid at enkeltvedtak som UDI allerede har fattet, ikke vil kunne endres eller oppheves av UNE. I høringsbrevet skrev departementet at det etter en avveining av de ulike hensyn er kommet til at UDIs positive enkeltvedtak bør bli stående der UNE kommer til at vedtaket er gyldig. Der nemnda kommer til at vedtaket er ugyldig, bør den ha kompetanse til å treffe nytt vedtak eller oppheve vedtaket. Som eksempel på ugyldighetsgrunn kan nevnes at UDI ikke hadde hjemmel i lov for å treffe vedtaket, enten fordi direktoratet tolket loven feil eller fordi feil faktum ble lagt til grunn. Mener UNE at skjønnsutøvelsen burde vært strengere, vil derimot ikke dette være noen ugyldighetsgrunn.

I høringsbrevet tok departementet opp spørsmålet om det bør gjelde frister for å bringe et positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE, og for selve behandlingen i nemnda. Departementet gav uttrykk for den oppfatning at det ikke burde gjelde noen frister for de ugyldige vedtakene. Det ble vist til at forvaltningsloven § 35 ikke oppstiller noen frist for omgjøring av ugyldige vedtak. For de vedtak som er gyldige, men som departementet mener er uheldige, vil UNEs kompetanse være begrenset til å uttale seg om sakens prinsipielle sider. Vedtaket som sådan vil bli stående, og det var derfor etter departementets syn ikke behov for å oppstille frister av hensyn til søker. Departementet uttalte på denne bakgrunn at det ikke burde oppstilles frister for å bringe positive vedtak inn for ny vurdering i UNE, eller for behandlingen av dem. Det ble imidlertid understreket at ny prøving i UNE burde skje så raskt som mulig, både av hensyn til at eventuell omlegging av praksis som følge av prøvingen skal kunne skje raskt, og av hensyn til utlendingen dersom det skulle vise seg at vedtaket er ugyldig.

Beslutningen om at vedtaket skal vurderes på ny, treffes av departementet. Av hensyn både til søkeren og UNE som skal behandle saken, bør det kreves at beslutningen inneholder en kortfattet begrunnelse. Det er ikke hensiktsmessig at departementets beslutning om ny vurdering kan påklages. Det vises til at ny prøving i Utlendingsnemnda bør skje raskt, og til at beslutningen ikke vil være et enkeltvedtak.

Søkeren må få anledning til å kommentere anførslene i departementets beslutning om at saken skal vurderes på ny. Fordi departementet bør involveres minst mulig i behandlingen av saken i UNE, bør eventuelle innsigelser fra søkeren ikke vurderes av departementet, men av UNE.

Der departementet velger å bringe et positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE, mener departementet det er rimelig at det gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Det kan innvendes at behovet for fri rettshjelp ikke er så sterkt dersom UNE kommer til at vedtaket er gyldig og vedtaket derfor blir stående. Som tidligere nevnt vil man imidlertid ikke vite på forhånd hva slags utfall behandlingen i UNE vil få.

For å kunne beslutte at et positivt vedtak skal vurderes i UNE, må departementet bli kjent med de vedtak det kan være av interesse å få vurdert på ny. Dette krever god informasjonsflyt mellom UDI og departementet, samt at det gis mer systematisk informasjon enn i dag. Departementet mener det er hensiktsmessig at UDI selv, ut fra gitte retningslinjer, vurderer hvilke positive vedtak som bør forelegges departementet. UDI må vurdere eventuell foreleggelse samtidig som direktoratet treffer vedtak. Det understrekes at departementet etter eget initiativ også kan peke ut saker det vil ha seg forelagt.

Adgangen til å bringe positive vedtak inn for ny vurdering i UNE, er ment å brukes unntaksvis. Opplistingen av praksis som det kan være aktuelt å be UDI informere departementet om, jf. punkt 3.4 ovenfor, kan gi en pekepinn om sakstyper hvor ny vurdering kan være aktuelt.

Departementet finner det naturlig at saker som departementet bestemmer at UNE skal vurdere etter denne modellen, skal behandles i stornemnd, jf. punkt 7 nedenfor om stornemnd.

Konkret foreslo departementet at det ble tilføyd et nytt fjerde ledd i utlendingsloven § 38:

«Kommunal- og regionaldepartementet kan beslutte at vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet til gunst for utlendingen, skal overprøves av Utlendingsnemnda. Beslutningen skal grunngis. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for slik beslutning. Kommer Utlendingsnemnda til at vedtaket er ugyldig, kan den selv treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til Utlendingsdirektoratet til helt eller delvis ny behandling. Kommer nemnda til at vedtaket er gyldig, kan vedtaket ikke endres. Nemnda skal likevel avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sider. Uttalelsen er retningsgivende for fremtidig praksis i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om saksforberedelse og Utlendingsnemndas kompetanse i slike saker.»

I høringsbrevet viste departementet til at forvaltningsloven § 33 og § 34 inneholder regler om saksforberedelse i klagesak og klageinstansens kompetanse. Departementet la til grunn at bestemmelsene ikke er direkte anvendelige i dette tilfellet, siden det her formelt sett ikke dreier seg om en klagesak. Det var imidlertid etter departementets syn naturlig at bestemmelsene kommer til anvendelse når det gjelder nemndas vedtak og saksforberedelsen, så langt de passer. Departementet antok at den nærmere regulering av disse spørsmål kunne skje i forskrift. Dette var bakgrunnen for forskriftshjemmelen i forslaget til nytt fjerde ledd siste punktum.

Departementet foreslo også en bestemmelse i utlendingsloven § 42 om at utlendingen i slike saker skal ha rett til fri rettshjelp.

Videre ble det uttalt at ordlyden i § 38 a første ledd om Utlendingsnemnda må justeres noe ved at det inntas en henvisning til sakene som nevnt i § 38 nytt fjerde ledd. Likeledes må formuleringen «klagesaker» i § 38 a første ledd endres til «saker». I § 38 b femte ledd om adgang til å møte i nemnda ble begrepet «klager» foreslått erstattet med «utlending». Bestemmelsen skal gjelde ikke bare der utlendingen har påklaget et vedtak, men også der departementet har brakt et positivt vedtak inn for nemnda.

4.4 Høringsinstansenes syn

4.4.1 Generelt

17 høringsinstanser har kommet med merknader til forslaget. 14 av dem (Advokatforeningen, Amnesty, Barneombudet, Flyktningerådet, Juss-Buss, KIM, Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, Oslo biskopmed tilslutning fra Tunsberg biskop, LO, MiRA Ressurssenter, NOAS, Redd Barna, SMED og UDI,) er kritiske til departementets forslag.

Datatilsynetog UNE gir ikke eksplisitt uttrykk for om de er for eller imot forslaget, men har kommet med realitetsbemerkninger.

UNHCR stiller seg positiv til at departementet skal kunne bringe positive vedtak inn for overprøving i UNE, og mener at en prinsipputtalelse fra nemnda vil kunne styrke førsteinstansbehandlingen:

«The [...] option [...] where UDI's decision will remain standing and the UNE can make a statement of principal on the aspect of the decision which would be of particular guidance in developing the case law, appears to be positive, and could serve to strengthen first instance decision-making.»

4.4.2 Usikkerhet for søkeren - spørsmålet om frist

Både KIM, NOAS, Amnesty, Juss-Bussog UNE peker på at forslaget innebærer at en utlending som er gitt et positivt vedtak vil måtte føle seg usikker på dette i en periode. KIM uttaler:

«I praksis vil en oppholdstillatelse gitt av UDI dermed ikke være endelig avgjort før departementet har avgjort om innvilgelsen skal påklages, og i så fall etter at UNE har behandlet saken. Slik [KIM] ser det, handler dette også om ytterligere, ofte smertefull ventetid for søker, - til tider i stor, ofte mentalt belastende usikkerhet, før en endelig innvilgning eller et endelig avslag foreligger».

Juss-Buss, NOAS, Datatilsynet, Amnesty, Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, UNE, SMEDog Advokatforeningen tar til orde for at det settes en frist for departementets adgang til å bringe et positivt vedtak inn for ny vurdering i UNE. Advokatforeningen uttaler:

«Den enkelte søker har, som en følge av integrasjonsprosessen, et behov for forutsigbarhet og stabilitet. Dersom søkeren selv har bidratt til feil faktum som har vært utslagsgivende for innvilgelsesvedtak, vil tilbakekallsretten fra forvaltningsorganet være tilstrekkelig til å omgjøre slike innvilgelsesvedtak. Den mest praktiske situasjonen er derfor situasjoner hvor forvaltningsorganet selv har anvendt feil i lovanvendelsen eller feil faktum og dette har blitt utslagsgivende for gyldigheten av vedtaket. Det synes urimelig at det ikke skal gjelde frister i slike saker hvor myndighetene selv må tilskrives ansvaret for det ugyldige vedtaket.»

Når det gjelder spørsmålet om fristens lengde, foreslår UNE at det settes en frist på fire måneder. NOAS mener at fristen bør settes til fire eller maksimalt seks måneder, som er den fristen departementet foreslår i høringsbrevet i forbindelse med domstolsprøving (se punkt 5.3.4 nedenfor). Advokatforeningenmener det bør gjelde en klagefrist tilsvarende den vanlige, forvaltningsmessige klagefrist (dvs. tre uker fra det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part, jf. forvaltningsloven § 29 første ledd).

4.4.3 Innebærer innstramning

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd oppfatter forslaget som et forsøk på innstramning av praksis. Det uttales om dette:

«Departementet framholder at utlendingen selv har anledning til å anke negative vedtak og at det derfor ikke er samfunnsmessige grunner til at andre skal kunne anke negative vedtak. De samfunnsmessige årsakene til at departementet ønsker klageadgang for positive vedtak er økonomiske og kriminalitetsbekjempende. Igjen ser vi at indre-politiske motiver som hovedsakelig handler om å redusere antallet positive vedtak står i fokus, uten at internasjonale forpliktelser vurderes.»

Også Flyktningerådet og NOAS mener forslaget bare kan forstås slik at departementet ønsker en innstramning på utlendingsfeltet.

4.4.4 Forslaget unødvendig

Flere av høringsinstansene mener departementets forslag er unødvendig, men høringsinstansenes begrunnelse varierer noe.

SMED, Juss-Buss, NOAS og Barneombudet uttaler at rettssikkerhetshensyn først og fremst tilsier at negative vedtak skal etterprøves, og at de samme hensyn ikke gjør seg gjeldende når det gjelder positive vedtak.

Juss-Buss viser til at søkere er privatpersoner, vanligvis med små økonomiske ressurser og liten kjennskap til norske regler og norsk språk, og at de derfor må ha adgang til å klage på et negativt vedtak for å ivareta sin rettssikkerhet fordi vedtaket ofte er svært inngripende i personens liv. Juss-Buss argumenterer med at myndighetene ikke har dette behovet for å overprøve vedtakene fordi de ikke befinner seg i en slik situasjon.

MiRA-senteret, NOAS og Juss-Buss viser til at forvaltningen i dag har adgang til å omgjøre ugyldige vedtak. Juss-Buss uttaler om dette:

«Juss-Buss vil også påpeke at UDI i dag har adgang til å oppheve ugyldige vedtak dersom det er nødvendig, og at det derfor er unødvendig å gi departementet en klageordning som kan medføre at søkerens situasjon endrer seg på grunn av ugyldighet.»

UDI og Amnesty viser til forslaget om at departementet skal kunne gi generelle instrukser til UDI, jf. punkt 3 ovenfor, og mener dette vil være tilstrekkelig for å ivareta departementets behov. UDI peker på at departementet gjennom slike retningslinjer og gjennom dagens styringsmuligheter vil kunne hindre at et eventuelt feilaktig vedtak skaper presedens for liknende saker.

4.4.5 Forslag fra høringsinstansene

SMEDer kritisk til forslaget om å gi departementet adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE. Senteret uttaler bl.a. at forslaget utgjør et markant brudd med norsk forvaltningstradisjon. SMED mener at dersom det skal føres kontroll med positive vedtak bør dette skje ved at det innføres en adgang for departementet til å instruere UDI om å omgjøre vedtaket, innenfor de rammer som følger av forvaltningsloven § 35.

Dersom forslaget om adgang for departementet til å instruere UDI om omgjøring blir fulgt, mener SMED at følgende må ivaretas:

«Instruksen om å omgjøre må grunngis, prinsippet for omgjøring til skade for enkeltindividet må følge de prinsippene som er nedfelt i [forvaltningsloven] § 35 annet og tredje ledd, saken må bringes inn til UNE for klagebehandling og vedtaket må gis utsatt iverksettelse. SMED kan ikke under noen omstendighet støtte at det ikke gis frist for å instruere UDI i å omgjøre vedtaket.»

Amnesty ser ikke noen grunn til at en ordning med adgang for departementet til å bringe UDIs vedtak inn for UNE, dersom den innføres, ikke også skal omfatte negative vedtak. Det hevdes at selv om disse sakene normalt vil bli påklaget av utlendingen, vil det kunne ha en viktig signaleffekt at også KRD får mulighet til bedre styring og kontroll med negative vedtak.

UNHCR mener departementet bør oppstille klare saksbehandlingsregler og retningslinjer for når en sak kan bringes inn for overprøving i UNE. UNE mener at det bør tas med i lovbestemmelsen at prinsipputtalelsen skal fremgå av vedtaket.

UNE mener videre at det må gjøres nærmere rede for hva en prinsipputtalelse skal gå ut på, og at det bør stå noe om dette i lovproposisjonen:

«Etter vår oppfatning bør det fremgå av departementets grunngiving for å bringe vedtaket inn for UNE hva det eventuelt ønskes en prinsipputtalelse om. Det synes viktig at dette er klart før møtet i stornemnda, på bakgrunn av at vi antar at det vil bli mye mer praktisk med en prinsipputtalelse enn et vedtak som sier at UDIs vedtak er ugyldig.»

UNE uttaler også at der nemnda kommer til at det positive vedtaket er ugyldig, bør det alltid være UDI som treffer nytt vedtak. Dette vedtaket bør kunne påklages til UNE i den grad UDI fatter et negativt vedtak.

4.4.6 Øvrige synspunkter fra høringsinstansene

Advokatforeningen uttaler at organisasjonens skepsis vedrørende politisk styring også gjør seg gjeldende i forhold til begrunnelsen som er anført for departementets foreslåtte klagerett.

NOAS og UNE peker på at forslaget vil innebære et sterkere press på politisk ledelse i departementet, særlig fra media.

Amnesty og KIM mener departementets forslag er problematisk fra et rettssikkerhetssynspunkt. KIM uttaler at forslaget «gir signaler om alvorlige negative rettssikkerhetsmessige konsekvenser og ingen rettssikkerhetsmessige fordeler for den enkelte søker.» SMED savner en ytterligere problematisering når det gjelder identifikasjon med tidligere praksis og identifikasjon mellom UNE og UDI, og skriver:

«Vi mener f.eks. det kan stilles spørsmålstegn ved om en klagesak for UNE hvor staten v/departementet er «part» i klage, vil ende opp som et vedtak i disfavør av staten.»

Også NOAS uttaler at dersom departementet påklager et positivt vedtak, vil det av nemnda kunne oppleves som at det ligger sterke føringer på saken.

SMEDmener det uansett er lite sannsynlig at den som får avslag på en søknad i slike saker, vil ha tillit til at UNEs avgjørelse bygger på en korrekt rettsanvendelse. Det vises til Ot. prp. nr. 17 (1998-99) hvor det står at rettssikkerhet ikke bare forutsetter at regler faktisk blir fulgt, men også tillit til at dette skjer. SMED mener at tilliten til at UNE og UDI ivaretar enkeltindividets rettssikkerhet ved sin saksbehandling vil bli redusert, og at dette vil få konsekvenser for synet på UNE som uavhengig klageinstans.

Kirkerådet og Mellomkirkelig råd uttaler at ugyldighet i utlendingssaker er et bredt begrep som omfatter bl.a. søkerens troverdighet, noe som kan bli ulikt vurdert av ulike instanser. Også NOAS uttaler at nemnda kan anse direktoratets vedtak ugyldig pga. troverdighetstvil. Organisasjonen mener at dersom en person anses som troverdig av én instans og utroverdig av en annen, tilsier prinsippet om at tvilen skal komme søkeren til gode at vedkommendes søknad bør innvilges .

Juss-Buss mener at hensynet til utlendingen som har innrettet seg etter et positivt vedtak, bør veie tungt ved ugyldighetsvurderingen.

Flyktningerådet mener at departementets forslag indirekte er uttrykk for manglende tillit til forvaltningsorganenes skjønnsutøvelse.

Juss-Buss viser til at innenfor andre forvaltningsområder har departementet som hovedregel ikke mulighet til å bringe et vedtak fra førsteinstansen inn for et særskilt klageorgan, og mener at det også er unødvendig innenfor utlendingsforvaltningen. Det uttales at ulendingsforvaltningen er spesiell, da den berører ressurssvake grupper som ofte befinner seg i en usikker situasjon, og at det derfor er uheldig at denne praksisen opprettes på dette rettsområdet.

Flyktningerådet mener at departementet mangler kunnskap, blant annet om landforhold, for å kunne vurdere enkeltsakene og dermed kunne vurdere om en sak bør overprøves for å endre praksis innenfor et saksområde.

UDI mener at forslaget innebærer at fokuset settes på enkeltsaker, og at styringsforholdene på utlendingsfeltet heller bør være slik at de bidrar til at departementet kan fokusere på prinsipielle og overordnede spørsmål. Det hevdes videre at prinsippspørsmål bør avklares på grunnlag av generelle utredninger der alle sider ved spørsmålet vurderes, og at det ikke er egnet å knytte prinsippvurderinger til enkeltsaker.

UNE mener derimot at en uttalelse om sakens prinsipielle sider som skal være retningsgivende for praksis både i UDI og UNE, vil kunne fremme likebehandling og gi departementet bedre muligheter til effektiv styring gjennom regelverket.

4.5 Departementets bemerkninger

4.5.1 Generelle kommentarer

Departementet opprettholder i hovedsak forslaget som ble sendt på høring om at departementet kan bringe et positivt vedtak fattet i UDI inn for overprøving i UNE. Spørsmålet om det bør gjelde en frist for adgangen til å bringe et positivt vedtak inn for overprøving i UNE, og spørsmålet om hvem som skal fatte nytt vedtak dersom UNE setter UDIs vedtak til side som ugyldig, er imidlertid endret på bakgrunn av innspill fra høringsinstansene. Se nærmere om dette i punkt 4.5.2 og 4.5.5 nedenfor.

4.5.2 Usikkerhet for søkeren - spørsmålet om frist

Flere av høringsinstansene argumenterer mot forslaget med at det vil innebære stor usikkerhet for utlendingen. Det kan se ut til at det foreligger enkelte misforståelser på dette punktet, og departementet ønsker derfor å presisere følgende:

Når departementet bringer et positivt vedtak fattet i UDI inn for overprøving i UNE, vil vedtaket like fullt være rettskraftig, inntil det eventuelt blir kjent ugyldig. I nemnda vil det bli avgitt prinsipputtalelser, og som beskrevet i høringsbrevet vil disse være uten virkning for den aktuelle saken, med mindre vedtaket settes til side som ugyldig. I hvilken grad et vedtak kan settes til side som ugyldig av UNE, beror på alminnelige forvaltningsrettslige regler. Departementet antar at ugyldighet bare vil bli konstatert i rene unntakstilfeller.

En utlending som får sitt vedtak brakt inn for UNE etter den foreslåtte ordningen kan i prinsippet forutberegne sin rettsstilling i samme grad som tidligere.Også i dag kan et vedtak som i etterkant viser seg å være ugyldig, settes til side, av UDI. Dette følger av forvaltningsloven § 35 og ulovfestede regler om omgjøring. Rettslig sett vil ikke en utlending som har fått et positivt vedtak i UDI, løpe større risiko for at vedtaket kjennes ugyldig enn slik det er i dag. Forskjellen er at UNE får kompetanse til å konstatere ugyldighet, noe nemnda ikke har i dag. I praksis kan man dermed tenke seg at noen flere vedtak vil bli kjent ugyldige ved innføringen av den foreslåtte ordningen, fordi man får en kontrollordning man ikke har i dag, og fordi det kan være noe større sjanse for at UNE vil sette til side UDIs vedtak enn at UDI selv vil gjøre det.

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene mener det bør settes en frist for adgangen til å bringe et positivt vedtak inn for overprøving i UNE. Som nevnt i høringsbrevet oppstiller ikke forvaltningsloven § 35 noen frist for omgjøring av ugyldige vedtak. Departementet er imidlertid enig med høringsinstansene i at hensynet til utlendingen her må veie tungt, og slutter seg derfor til forslaget om at det settes en frist for adgangen til å bringe en sak inn for UNE.

Fristens lengde foreslås av høringsinstansene satt til henholdsvis tre uker (Advokatforeningen), fire måneder (UNE) og fire eller maksimalt seks måneder (NOAS). Departementet mener at en frist på fire måneder representerer en rimelig avveining mellom hensynet til utlendingen på den ene siden, og på den andre siden behovet for å finne praktiske prosedyrer for adgangen til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE. En frist på fire måneder fremstår også som naturlig i lys av at departementet går inn for en frist på fire måneder for å bringe UNEs positive vedtak inn for domstolsprøving, jf. punkt 5 nedenfor.

4.5.3 Innebærer innstramning

Til uttalelsen fra Kirkerådet og Mellomkirkelig råd, Flyktningerådet og NOAS bemerkes at departementets forslag i seg selv ikke innebærer noen endring eller innstramning i forvaltningspraksis. Der nemnda er uenig i UDIs positive vedtak, vil den imidlertid avgi en prinsipputtalelse som normalt vil lede til at UDIs praksis i eventuelle fremtidige tilsvarende saker innskjerpes. Dette blir for øvrig på samme måte som UNE i dag gjennom sin omgjøring av klagesaker bevirker at UDI endrer sin praksis til fordel for utlendingen.

Til uttalelsen fra Kirkerådet og Mellomkirkelig råd om at forslaget fremmes uten at internasjonale forpliktelser vurderes, bemerkes at departementet ikke kan se at noen internasjonale forpliktelser er til hinder for forslaget. For ordens skyld nevnes at UNE, når nemnda vurderer UDIs positive vedtak, selvsagt vil være bundet av de samme konvensjoner og internasjonale forpliktelser som i sin behandling av de ordinære klagesakene.

4.5.4 Forslaget unødvendig

SMED, Juss-Buss, NOAS og Barneombudet mener at rettssikkerhetshensyn først og fremst tilsier at negative, og ikke positive vedtak, skal etterprøves. Til dette bemerkes at et viktig formål med departementets forslag er å sikre likebehandling i utlendingsforvaltningen, gjennom nemndas prinsipputtalelse eller vedtak. Likebehandling er et viktig rettssikkerhetshensyn, og rettssikkerheten vil etter departementets oppfatning derfor styrkes ved forslaget.

Til uttalelsen fra Juss-Buss, MiRA-senteret og NOAS om at UDI i dag har adgang til å omgjøre ugyldige vedtak, skal det bemerkes at sannsynligheten for at UDI selv oppdager at det foreligger et ugyldig vedtak, er mindre enn ved modellen med overprøving i UNE. Dessuten kan det være at UDI er uenig i departementets eller UNEs fortolkning, slik at direktoratet av den grunn ikke ønsker å omgjøre sine vedtak. Slik gjeldende rett er i dag har ikke departementet mulighet til å gripe inn overfor et vedtak som er fattet i UDI, heller ikke dersom det viser seg å være ugyldig. Det normale forvaltningsrettslige utgangspunkt er ellers at overordnede organer kan omgjøre et underordnet organs vedtak, jf. forvaltningsloven § 35 annet og tredje ledd. Omgjøring kan skje til skade for den vedtaket retter seg mot bl.a. dersom vedtaket er ugyldig, eller dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det. Departementets forslag om å kunne bringe positive vedtak inn for UNE, der UNE bare kan sette vedtaket til side dersom det viser seg å være ugyldig, er altså mindre vidtrekkende enn det som følger av forvaltningsloven § 35.

UDI og Amnesty mener at departementets adgang til å gi generelle instrukser vil være tilstrekkelig for å ivareta departementets behov. Til dette skal det bemerkes at generell instruksjonsmyndighet ikke ivaretar muligheten for kontroll med positive vedtak som allerede er fattet.

Videre er, som tidligere nevnt, et av hovedformålene med ordningen å bidra til en mer konsistent praksis i og mellom UDI og UNE. Dette oppnås ved at nemndas vedtak og prinsipputtalelser skal være retningsgivende for fremtidig praksis både i UDI og UNE. Effekten av departementets forslag er altså en annen enn det man kan oppnå ved generell instruksjonsmyndighet overfor UDI.

4.5.5 Forslag fra høringsinstansene

SMED er kritisk til at departementet gis adgang til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE, og mener at dersom det skal føres kontroll med positive vedtak bør dette skje ved at det innføres en adgang for departementet til å instruere UDI om å omgjøre vedtaket, innenfor rammene av forvaltningsloven § 35. Til dette skal det bemerkes at forslaget fra SMED går lenger enn departementets forslag. Omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 er videre enn den kompetansen UNE blir tillagt.

Departementet har merket seg at Amnesty mener at dersom ordningen skal innføres bør den også omfatte negative vedtak, under henvisning til at det vil innebære en viktig signaleffekt. Departementet ser ikke behov for dette. Negative vedtak fattet i UDI blir i dag regelmessig gjenstand for klagebehandling, slik at en adgang også for departementet til å bringe disse vedtakene inn for UNE fremstår som unødvendig. Forslaget til Amnesty reiser videre flere uavklarte spørsmål så som forholdet til søkeren i en slik situasjon, innhenting av samtykke m.m.

Departementet har merket seg at UNHCR mener at det bør oppstilles klare saksbehandlingsregler og retningslinjer for når en sak kan bringes inn for overprøving i UNE. Når det gjelder saksbehandlingsregler for UNEs behandling av denne type saker, vises det til punkt 7 nedenfor om stornemnd. Også når det gjelder retningslinjer for når en sak kan bringes inn for overprøving i UNE, vises det til punkt 7 om stornemnd. Som det fremgår, vil Kongen ved forskrift eller instruks gi nærmere regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd.

UNE mener det bør fremgå av departementets grunngiving for å bringe vedtaket inn for UNE, hva det eventuelt ønskes en prinsipputtalelse om. Som det fremgår av departementets forslag, mener departementet at det av hensyn til søkeren og UNE som skal behandle saken, bør kreves at beslutningen om at vedtaket skal vurderes på nytt, inneholder en kortfattet begrunnelse. I en slik begrunnelse vil det være naturlig at departementet redegjør for hvilke spørsmål det ser som sentrale for stornemnda å drøfte. Departementet mener imidlertid ikke det er hensiktsmessig at stornemnda skal være begrenset til å drøfte de spørsmålene som reises av departementet. Stornemnda må av eget tiltak kunne uttale seg også om andre sider ved saken i sin prinsipputtalelse.

Departementet har merket seg at UNE mener at dersom nemnda kommer til at det positive vedtaket er ugyldig, bør det alltid være UDI som treffer nytt vedtak. Departementet har vurdert synspunktet og slutter seg til det. Departementet har i denne sammenheng lagt avgjørende vekt på hensynet til søkeren, som med UNEs forslag vil være sikret toinstansbehandling dersom det nye vedtaket blir negativt.

4.5.6 Øvrige synspunkter fra høringsinstansene

Departementet er enig med NOAS, UNE og Advokatforeningen i at forslaget kan lede til større press på politisk ledelse i departementet, og at det åpner for større grad av politisk styring og kontroll enn dagens ordning.

Samtidig vil forslaget innebære en atskillig mindre grad av politisk inngripen enn hva som følger av den alminnelige forvaltningsrett og som gjelder på de fleste andre forvaltningsområder. Som nevnt er hovedregelen at overordnede organer kan omgjøre et underordnet organs vedtak, jf. forvaltningsloven § 35 annet og tredje ledd. Omgjøring kan skje til skade for den vedtaket retter seg mot bl.a. dersom vedtaket er ugyldig, eller dersom hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser tilsier det. Departementets forslag om å kunne bringe positive vedtak inn for UNE, der UNE bare kan sette vedtaket til side dersom det viser seg å være ugyldig, er altså mindre vidtrekkende enn det som følger av forvaltningsloven § 35. I tillegg kommer at UNE er uavhengig av politiske myndigheter. Det alminnelige forvaltningsrettslige utgangspunkt er ellers at det er departementet selv som har kompetanse til å omgjøre vedtaket.

Departementet er ikke enig med Amnesty og KIM som mener at forslaget er problematisk fra et rettssikkerhetssynspunkt. Dersom et positivt vedtak fra UDI blir overprøvd og satt til side som ugyldig, vil UDI fatte et nytt vedtak som igjen kan påklages dersom vedtaket er negativt (se punkt 4.5.5). Dette innebærer ikke noe brudd på prinsipper om rettssikkerhet, men tvert i mot en styrking av rettssikkerheten sammenlignet med andre forvaltningsområder der det overordnede organ selv kan omgjøre et vedtak til skade for søkeren, uten noen påfølgende klageadgang. Og for vedtak som blir stående og hvor UNE avgir en prinsipputtalelse, vil dette som nevnt medvirke til en mer konsistent praksis i UDI og UNE. Rettssikkerhet i form av likebehandling vil etter departementets oppfatning heller styrkes enn svekkes ved forslaget.

SMED og NOAS mener at det kan ligge sterke føringer på saken når departementet bringer inn et positivt vedtak for overprøving i UNE. Departementet har imidlertid tillit til at nemnda vil skjøtte sin oppgave som uavhengig forvaltningsorgan på en tilfredsstillende måte, uavhengig av at initiativet til nemndbehandling blir tatt av departementet.

Departementet vil videre vise til at slike saker skal behandles i stornemnd der legmedlemmene er i flertall. Lekmannsinnslaget er av mange ansett som et viktig middel for å sikre UNEs uavhengighet og nøytralitet.

SMED mener at den som får avslag på en søknad i en sak som er brakt inn for UNE til overprøving, ikke vil ha tillit til at UNEs avgjørelse bygger på korrekt rettsanvendelse. Til dette vil departementet bemerke at det bør styrke tilliten til forvaltningen at man nå får et instrument for å sikre mer ensartet praksis.

Både NOAS og Kirkerådet og Mellomkirkelig råd reiser som en problemstilling at UDIs vedtak kan bli ansett ugyldig på grunn av troverdighetstvil. Departementet anser dette som lite praktisk, men vil bemerke at i den grad vurderingen av søkers troverdighet medfører at feil faktum har blitt lagt til grunn, blir det opp til stornemnda å vurdere om dette kan medføre ugyldighet. Departementet vil generelt bemerke at i hvilken grad et vedtak kan settes til side av UNE som ugyldig, beror på alminnelige forvaltningsrettslige regler.

Flyktningerådet mener at forslaget indirekte tyder på manglende tillit til forvaltningens skjønnsutøvelse.

Til dette bemerkes at tiltaket er begrunnet i et ønske om mulighet til bedre kontroll og styring med praksis, og ønsket om et egnet virkemiddel for å skape en mer lik praksis instansene imellom.

Det treffes et stort antall vedtak i UDI (ca. 65.000 vedtak i 2003), og det er urealistisk å tro at det aldri fattes uheldige eller feilaktige vedtak. Imidlertid er det understreket tydelig, både i høringsbrevet og ovenfor, at departementet regner med at det vil være et fåtall saker hvor vedtaket vil bli satt til side som ugyldig. Forslaget er således ikke uttrykk for mistillit til UDI.

Juss-Buss viser i sin argumentasjon til at på andre forvaltningsområder har departementet som hovedregel ikke mulighet til å bringe et vedtak fra førsteinstansen inn for et særskilt klageorgan. Til dette vil departementet bemerke at den alminnelige forvaltningsrettslige regel er at overordnet organ både har omgjøringskompetanse og instruksjonsmyndighet i enkeltsaker, og at dette er langt mer inngripende virkemidler enn departementets forslag.

Til Flyktningerådets innvending om at departementet mangler kunnskap, særlig om landforhold, for å kunne vurdere om en sak bør overprøves, bemerkes det at i den grad mangelfull landkunnskap måtte være et problem, antas dette å bli avhjulpet gjennom etableringen av en ny landkunnskapsenhet (se punkt 5.3 i St.meld. nr. 21 (2003-2004)). Blant enhetens oppgaver vil nettopp være å bistå departementet med landkunnskap. Departementet kan også innhente landkunnskap fra andre kilder. Når det gjelder manglende kjennskap til enkeltsaker, vises det til at departementet skal bli løpende underrettet om en rekke typer saker, se pkt. 3.2.4.3 ovenfor.

UDI mener forslaget innebærer at fokuset settes på enkeltsaker, og at styringsforholdene på utlendingsfeltet bør være slik at de bidrar til at departementet kan fokusere på prinsipielle og overordnede spørsmål. Departementet mener det kan være nyttig å få prinsipielle sider belyst gjennom behandling i stornemnd av konkrete saker, og er i likhet med UNE av den oppfatning at dette vil gi bedre mulighet for effektiv styring gjennom regelverket.

Som nevnt under punkt 4.5.1 ovenfor, opprettholder departementet i hovedsak lovforslaget som ble sendt på høring om at departementet kan bringe et positivt vedtak fattet i UDI inn for overprøving i UNE. I tillegg til de endringer som er beskrevet ovenfor, er imidlertid departementet kommet til at høringsbrevets formulering om at nemnda «skal» avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sier, bør endres til at nemnda «kan» avgi en slik uttalelse. En prinsipputtalelse skal i utgangspunktet gis, men unntak kan tenkes f.eks. der nemnda ikke har noe å bemerke til førsteinstansens vedtak, eller eventuelt slutter seg til departementets merknader i overprøvingsbeslutningen.

Departementet har videre fjernet formuleringen i høringsbrevets lovforslag om at prinsipputtalelsen er retningsgivende for fremtidig praksis, da formuleringen anses overflødig.

Endelig foreslår departementet nå en endring i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp, slik at retten for utlendingen til fritt rettsråd der departementet bringer UDIs positive vedtak inn for UNE, fremgår av denne loven.