7 Opprettelse av stornemnd

7.1 Innledning

Som nevnt i St. meld. nr. 21 (2003-2004), finner departementet det hensiktsmessig å opprette en stornemnd som en alternativ behandlingsform i Utlendingsnemnda. Hensikten med en slik opprettelse er å sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utendingsforvaltningen enn dagens ordning. Samtidig vil departementet la dagens koordineringsutvalg bortfalle.

Departementets forslag har sin bakgrunn i at Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda på enkelte områder har noe ulik praksis. Også internt i nemnda har ulik praksis vært et problem. Til tross for behov og ønsker, eksisterer det i utlendingsforvaltningen i dag ikke en ordning som kan sikre lik praksis i de ulike instansene, og dermed likebehandling. For å få til dette, er det ønskelig at det på ett nivå i utlendingsforvaltningen fattes vedtak i enkeltsaker som kan være presedensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende saker senere.

Det eksisterende Koordineringsutvalget har ikke denne presedensskapende funksjonen, da det må betraktes som et rent rådgivende organ som skal overvåke praksisen i nemnda. I følge UNE-evalueringen er ikke dette en tilfredsstillende ordning. Mangelen på en presedensskapende instans fører i følge evalueringen bl.a. til fare for inkonsekvente og gale avgjørelser. På denne bakgrunn anbefales det i evalueringen at en stornemnd opprettes og at vedtakene stornemnda fatter, skal ha presedensskapende virkning. Det anbefales også at koordineringsutvalget legges ned.

Så langt departementet kjenner til, er det bare Sverige blant de land det er naturlig å sammenlikne seg med, som har en ordning med stornemnd. Generaldirektøren i Utlänningsnämnden leder den svenske stornemnden. Det er en nemndleder som vurderer om saken er av prinsipiell betydning, om saken vil føre til endring av praksis etc., slik at stornemndsbehandling er nødvendig. Klageren kan ikke kreve stornemndsbehandling. Vedtak fattes med et flertall av lekmenn.

7.2 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 b regulerer dagens behandlingsformer i Utlendingsnemnda. I bestemmelsens første ledd første punktum og i annet ledd heter det:

«I den enkelte sak deltar en leder og to medlemmer, jfr. likevel annet ledd.»

«Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en leder alene. I slike saker kan nemnda også delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Saker som kan avgjøres av en leder alene, er bl.a. klager der vilkårene for å omgjøre Utlendingsdirektoratets vedtak åpenbart må anses å foreligge, og klager som må anses grunnløse. Det samme gjelder anmodning om omgjøring av vedtak truffet av Utlendingsnemnda når det ikke er grunn til å anta at nemnda vil endre vedtaket. På samme vilkår kan en leder under behandlingen av slik anmodning beslutte at det ikke skal tas hensyn til opplysninger, dokumenter eller andre bevismidler som kunne ha vært gitt eller fremlagt under den tidligere behandlingen av saken.»

En sak kan altså etter nærmere kriterier enten behandles i nemndmøte med eller uten personlig oppmøte, av sekretariatet eller av nemndleder alene.

Om koordineringsutvalget heter det i utlendingsloven § 38 a fjerde ledd:

«Nemnda skal ha et koordineringsutvalg med en leder og fire medlemmer, ett fra hver medlemsgruppe, jfr. tredje ledd. De oppnevnes av departementet for fire år, fortrinnsvis blant dem som har erfaring med nemndarbeidet. Utvalget behandler spørsmål om alminnelige retningslinjer for nemndas arbeid m.v.».

Utlendingsforskriften § 135 annet ledd femte punktum omhandler direktørens adgang til å gi interne retningslinjer. Bestemmelsen slår fast at:

«Direktøren kan gi interne generelle retningslinjer om behandlingen av enkeltsaker, skjønnsutøvelse mv., men kan ikke instruere i den enkelte sak».

7.3 Forslaget i høringsbrevet

7.3.1 Stornemndas funksjon

I høringsbrevet av 23. januar 2004 foreslo departementet opprettelse av en stornemnd. Departementet mener at en stornemnd vil bidra til lik praksis og likebehandling i større grad enn dagens ordning. Det vil bli mulig å behandle prinsipielle saker i forkant, mens koordineringsutvalget i dag må vente på en opphopning av saker før sakstypen kan vurderes. For å hindre utvikling av ulik praksis, er det viktig at den presedensskapende virkningen gjelder både overfor UDI og UNE. Departementet vil presisere at praksis etablert gjennom stornemndsbehandling ikke kan ha en absolutt tvingende virkning. Praksis vil være èn relevant rettskilde saksbehandlere må forholde seg til, i tillegg til andre rettskilder. I denne sammenheng vil også stornemndsvedtakets alder være av betydning. Man skal likevel ikke undervurdere den rettsskapende virkningen stornemndas vedtak kan ha. Et annet forvaltningsområde kan tjene som eksempel her; Rikstrygdeverket tar hensyn til Trygderettens avgjørelser ved utarbeidelsen av sine rundskriv, slik at de blir førende for fremtidig praksis.

Stornemnda skal ikke overprøve vedtak som allerede er fattet i UNE, men treffe førstegangs nemndvedtak. Dette skyldes hensynet til effektivitet og ryddighet. En kunne tenkt seg at stornemnda skulle ha anledning til å behandle saker som er behandlet i UNE. Departementet ser imidlertid ingen grunn til å fravike prinsippet i forvaltningsloven § 28 første ledd annet punktum om at klageinstansens vedtak i en klagesak ikke kan påklages. En slik ordning ville gitt stornemnda en overordnet rolle i organet, og ville også gått sterkt utover effektiviteten i nemnda.

Oppgavene til stornemnda skal være å behandle UDIs vedtak når de er av prinsipiell karakter eller særlig betydningsfulle av andre grunner. Det er et spørsmål om stornemnda også skal ha anledning til å komme med rådgivende uttalelser til UDI før direktoratet fatter vedtak. Dette ville imidlertid etter departementets syn føre til uryddige forhold forvaltningsrettslig sett. Der UDIs vedtak senere blir påklaget til UNE, kan en slik rådgivende funksjon for stornemnda medføre at det ikke blir en reell saksbehandling i to instanser.

Det må være strenge vilkår for hva slags saker som skal behandles i stornemnd, for at stornemnda skal fungere som forutsatt. Departementet vil oppstille slike kriterier gjennom forskrift eller instruks om saksbehandling. Saker som det kan være aktuelt å legge til stornemnda, er saker av stor prinsipiell betydning, saker som kan få konsekvenser for mange likeartede saker, og saker der det kan være tendenser til ulik praksis i UDI og UNE. Også anmodninger om omgjøring av UNEs vedtak vil kunne være gjenstand for behandling i stornemnd, dersom omgjøringssaken omfattes av en av de aktuelle sakstypene. I tillegg vil stornemnda få til behandling positive vedtak fra UDI som departementet beslutter at UNE skal vurdere. Som det fremgår av punkt 4 ovenfor, skal stornemnda i slike tilfeller vurdere enkeltvedtaket og gi en prinsipputtalelse på bakgrunn av saken. Prinsipputtalelsen blir retningsgivende for den fremtidige praksisen i utlendingsforvaltningen.

Samtidig anser departementet at koordineringsutvalget bør legges ned. Behovet for utvalget vil bli vesentlig redusert ved opprettelsen av stornemnd.

Departementet foreslår ingen endringer når det gjelder direktørens adgang til å gi interne generelle retningslinjer iht. utlendingsforskriften § 135 annet ledd. Ikke alle spørsmål vil bli avklart gjennom stornemndsvedtak, og etter departementets syn vil det fortsatt være behov for slike retningslinjer for å sikre en mest mulig enhetlig praksis i nemnda.

I praksis kan det oppstå konflikt mellom stornemndas prinsipputtalelser og vedtak, og de generelle instrukser som departementet gir UDI (eventuelt politiet og utenriksstasjonene). Departementets syn er at UDI (eventuelt politiet og utenriksstasjonene) i et slikt tilfelle må følge departementets instrukser. Departementet vil imidlertid ikke ha adgang til å instruere UNE pga. hensynet til UNEs uavhengighet. Det kan derfor være aktuelt å lov- eller forskriftsfeste instruksen, dersom departementet ikke er enig i stornemndas vedtak. Departementet kan eventuelt i kombinasjon med dette kreve at behandlingen av den aktuelle sakstypen blir stilt i bero.

7.3.2 Myndighet til å be om og avgjøre stornemndsbehandling

Departementet mener at Kommunal- og regionaldepartementet, UDI og nemndledere i UNE skal kunne be om å få en sak behandlet i stornemnda. Dette har sammenheng med at stornemndsvedtakene skal danne presedens for UNE og UDI, og ønsket om å styrke styringsmulighetene for departementet.

I høringsbrevet skrev departementet at muligheten for direktøren i UNE til å kunne be om å få en sak behandlet i stornemnda, bør avhenge av om direktøren skal lede stornemnda eller ikke (se nedenfor). Departementet viste til evalueringen av UNE på dette punktet, og sa seg enig i prinsippene i argumentasjonen som fremgår der.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal avgjøre hvilke saker som skal behandles i stornemnd, skrev departementet i høringsbrevet at kompetansen for eksempel kan legges til den som til enhver tid er stornemndsleder. Alternativt kan en tenke seg at stornemnda selv beslutter dette. Avgjørelsen vil imidlertid måtte treffes på grunnlag av forskrift eller instruks fra departementet om hva slags saker som skal behandles i stornemnd.

7.3.3 Stornemndas sammensetning og organisering

I dag er det et lekmannsinnslag i nemndmøtene, der lekmennene er i flertall. Departementet finner det naturlig å videreføre dette prinsippet ved etableringen av stornemnd. Hensynet til demokrati og nemndas tillit utad taler for dette. For å sikre juridisk korrekte vedtak, er det viktig at stornemnda også består av flere nemndledere. Departementet foreslår en sammensetning av fire lekmenn og tre nemndledere, hvorav en er stornemndleder. Med en slik sammensetning vil det være lite sannsynlig at stornemnda fatter juridisk feilaktige vedtak.

I høringsbrevet drøftet departementet spørsmålet om stornemndlederen, de to øvrige nemndlederne og lekmedlemmene skal sitte på fast basis, eller ta del i en rullerende ordning.

Fordelene med en stornemnd på fast basis vil bl.a. være at man sikrer kontinuitet, kompetanse og lik praksis i stornemnda. Dersom sammensetningen skal være fast, er det i utgangspunktet naturlig at direktøren i UNE, som også er nemndleder, leder stornemnda. Med en annen stornemndleder vil man etablere en ordning med en uformell juridisk leder i tillegg til den formelle ledelsen i UNE. Som nevnt i punkt 7.1 ovenfor, er ordningen i Sverige at Generaldirektøren i Utlänningsnämnden også leder den svenske stornemnden.

Det forhold at stornemnda er tenkt å fungere som en alternativ behandlingsform i UNE, og ikke som en overordnet instans i nemnda, kan tale for en rullerende ordning, i hvert fall når det gjelder stornemndslederog øvrige nemndledere. Departementet ser det som viktig at alle nemndledere får mulighet til å delta i stornemndsbehandling av saker. Spørsmålet om direktøren i UNE skal lede stornemnda vil for øvrig være mindre aktuelt med en rullerende ordning, da det her ikke vil være fare for at det etableres en uformell juridisk leder i tillegg til den formelle ledelsen i UNE.

Når det gjelder lekmenn, mener departementet derimot at disse uansett bør sitte på fast basis i en lengre periode for å sikre kontinuitet og kompetanse. I dag oppnevnes de lekmenn som deltar i Koordineringsutvalget for en periode på fire år. Det er naturlig at også lekmenn som skal delta i stornemnd oppnevnes av departementet for fire år. I høringsbrevet skrev departementet at for å sikre en bred sammensetning av stornemnda, er det videre hensiktsmessig at lekmennene representerer hver sin medlemsgruppe (nemndmedlemmer oppnevnt etter forslag fra henholdsvis Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner). Også dette er i tråd med sammensetningen av dagens koordineringsutvalg.

Konkret foreslo departementet i høringsbrevet følgende endringer i utlendingsloven:

Bestemmelsen om koordineringsutvalg i § 38 a fjerde ledd bortfaller.

§ 38 b første ledd første punktum skal lyde:

«I den enkelte sak deltar en nemndleder og to medlemmer, jfr. likevel annet og tredjeledd.»

§ 38 b annet ledd skal lyde:

«Kongen gir regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd. Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire medlemmer, et fra hver medlemsgruppe, jf. § 38 a tredje ledd. Medlemmene oppnevnes av departementet for fire år.»

Någjeldende § 38 b annet til sjette ledd blir tredje til nytt sjuende ledd.

§ 38 b fjerde ledd skal lyde:

«Nemnda bestemmer selv behandlingsformen, med unntak av saker som behandles etter annet ledd.Saker som behandles etter første eller annet ledd, avgjøres ved flertallsvedtak.»

I § 38 b femte ledd om adgang til å møte i nemnda må det videre føyes til en henvisning til § 38 b annet ledd.

7.3.4 Fri rettshjelp

Et annet spørsmål som ble reist i høringsbrevet, var om det skal gis fri rettshjelp til utlendingen ved stornemndsbehandling. Det er foreslått at utlendingen skal ha krav på dette der stornemnda behandler UDIs positive vedtak (se punkt 4 ovenfor). Videre vil utlendingen etter dagens regler som hovedregel ha krav på fri rettshjelp i sak om bortvisning, utvisning og tilbakekall av gitt tillatelse og når utlendingen søker asyl, jf. utlendingsloven § 42 tredje ledd. Spørsmålet gjelder saker for stornemnda der UDI ikke har truffet positivt vedtak, og der utlendingen heller ikke har krav på fri rettshjelp etter dagens regler. Det forhold at saken ofte vil være av prinsipiell betydning, taler for at fri rettshjelp gis. På den annen side kan det være vanskelig å se at det forhold at saken behandles i stornemnd, noe som normalt vil innebære en særskilt trygg behandlingsform, i seg selv skulle tilsi at fri rettshjelp må gis. I høringsbrevet ba departementet om synspunkter fra høringsinstansene.

7.4 Høringsinstansenes syn

7.4.1 Generelt

I alt 16 høringsinstanser har kommentert forslaget.

Justisdepartementet uttaler seg ikke om selve forslaget om opprettelse av stornemnd, men har en kommentar i tilknytning til spørsmålet om fri rettshjelp ved stornemndsbehandling, se nærmere nedenfor.

KIM uttaler at utvalget i prinsippet ikke er i mot opprettelse av stornemnd. De 15 øvrige høringsinstanser som uttaler seg om stornemnd (UDI, UNE, Juristforbundet, Flyktningerådet, Juss-buss, Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop, NOAS, Barneombudet, Mira Ressurssenter, Amnesty International, SMED, Advokatforeningenenog Kirkerådet og Mellomkirkeligråd) støtter uttrykkelig forslaget om opprettelse av stornemnd, og nedleggelse av Koordineringsutvalget.

UNEpresiserer dessuten at nemnda er enig i at behandling i stornemnd skal komme i stedet for, og ikke i tillegg til andre behandlingsformer.

Flere høringsinstanser fremhever at en slik stornemnd på en bedre og raskere måte enn dagens ordning kan bidra til å fastlegge en praksis som både UNE, UDI og andre kan forholde seg til (UDI), og at stornemndsbehandling er et viktig bidrag til likebehandling og vil medvirke til større grad av lik praksis UNE og UDI imellom (Flyktningerådet, SMED, NOAS og Kirkerådet og Mellomkirkelig råd).

7.4.2 Stornemndas funksjon

UDIuttaler at direktoratet slutter seg til departementets forslag om stornemndas funksjon, men presiserer at:

«Stornemndas primæroppgave må være å avklare hva som skal være praksis der dette i utgangspunktet er uklart eller i saker der det er tendens til sprikende praksis. Det er imidlertid ikke naturlig at UNE gjennom stornemnd foretar større og prinsipielle praksisomlegginger. Direktoratet mener at slike praksisomlegginger ikke bør behandles med utgangspunkt i enkeltsaker, men i stedet være gjenstand for en bredere vurdering og utredning.»

Når det gjelder hvilke sakstyper som er aktuelle for behandling i stornemnd, uttaler Juristforbundet at forbundet er enig i sakstypene som foreslås av departementet. Som nevnt i punkt 4.4 ovenfor, er imidlertid et flertall av høringsinstansene negative til departementets forslag om at stornemnda skal kunne behandle positive vedtak truffet av UDI.

UNE uttaler at bestemmelser om hvilke saker som skal behandles i stornemnd er så viktige at de bør fremgå av forskrift, og foreslår at loven gir uttrykk for dette.

7.4.3 Forholdet mellom stornemndsvedtak og departementets instruks til UDI

Til departementets uttalelse i høringsbrevet om at en instruks fra departementet til UDI skal gå foran et vedtak truffet av stornemnda, uttaler Juristforbundet følgende:

«Dette reiser spørsmål om hvilke prinsipielle kjøreregler som skal anvendes. Er det praksis i UNE, og avgjørelser i stornemnda, som skal anses retningsgivende for forvaltningspraksis, eller er det departementets instrukser? Det vil fremstå som lite konsekvent dersom det på den ene side innføres en ordning med stornemnd, som skal komme med prinsipielle uttalelser, og på den annen side en ordning der departementet kan gi instrukser som «opphever» uttalelsen fra en stornemnd. Dersom departementet har gitt en instruks til UDI før saken avgjøres i UNE, kan heller ikke denne være til hinder for behandling i stornemnd, idet UNE ikke skal være bundet av instruksen. Samtidig fremstår det som lite meningsfylt å avgjøre en slik sak i stornemnd, dersom UDI i førsteinstans ikke skal være bundet av stornemndas avgjørelse».

UNE mener at stornemndas prinsipputtalelse bør gå foran departementets instruks ved en motstrid, og at departementet eventuelt får benytte adgangen til å regulere forholdet ved forskrift. Det hevdes at dersom det ikke skal være slik, vil det bli forskjellig praksis i UDI og UNE.

SMED uttaler at:

«SMED har vanskelig for å gi tilslutning til dette, særlig der uenigheten skyldes rettsanvendelse [...]. UNE skal anvende retten som det høyeste klageorganet - og vi synes det er svært uheldig om UNEs autoritet som rettsanvender settes til side.»

Også Barneombudetstiller seg kritisk til at eventuelle instrukser fra UDI skal gå foran stornemndas beslutninger.

Advokatforeningen på sin side påpeker at:

«...stornemndsvedtak kan få en svak rettsskapende posisjon, da departementet beholder sin instruksjonsadgang ovenfor Utlendingsdirektoratet, en instruksjonsadgang som går foran den rettsskapning som stornemndsvedtak vil ha. Dette følger imidlertid av ordinære forvaltningsmessige rettsstandarder, og avstedkommer derfor ingen kritiske bemerkninger fra Advokatforeningen».

7.4.4 Myndighet til å be om og avgjøre stornemndsbehandling

UDI og Juristforbundet slutter seg til departementets forslag vedrørende hvem som skal ha myndighet til å be om stornemndbehandling, og avgjøre hvorvidt stornemndsbehandling skal finne sted.

SMED tar på sin side til orde for at også klager (i avslagssaker) må kunne anføre at saken bør behandles i stornemnd, dvs. en forslagsrett der UNE plikter å vurdere forslaget, men ikke nødvendigvis etterkomme det.

UNE er enig i departementets forslag om at Kommunal- og regionaldepartementet, UDI og nemndlederne i UNE skal kunne be om å få en sak behandlet i stornemnd. Nemnda mener derimot at UNEs direktør ikke bør ha anledning til å ta tilsvarende initiativ. Dette henger for det første sammen med UNEs syn på hvem som bør lede stornemnda, se nedenfor. Nemnda mener imidlertid at UNEs direktør heller ikke bør ha forslagsrett dersom direktøren ikke leder stornemnda. Det vises til at direktøren ikke løpende er kjent med hvilke saker som kommer inn til UNE og derfor ikke vil ha noe grunnlag å bygge sin forslagsrett på, og at saker som eventuelt blir kjent for direktøren, allerede har fått tildelt en nemndleder som selv vil ha forslagsrett.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne avgjøre hvilke saker som skal behandles i stornemnd, er UNE av den oppfatning at dette bør være stornemndas leder, dersom stornemndslederen sitter på fast basis. Blir det derimot besluttet at det skal være en rullerende ordning for ledelsen av stornemnda, mener UNE at det er mest naturlig at direktøren gis denne kompetansen. UNE uttaler videre:

«Vi antar at avgjørelsen bare vil gå ut på å ta stilling til om en sak fyller vilkårene for å bli behandlet i stornemnd eller ikke, idet vi antar at alle saker som fyller vilkårene, også skal tas opp til behandling når en med kompetanse til det har bedt om slik behandling. Vi foreslår at det fremgår av loven hvem som har avgjørelsesmyndighet som nevnt.

Under enhver omstendighet vil vi frarå at avgjørelsesmyndigheten legges til «stornemnda selv», som departementet nevner som et alternativ. Det ville bli et tungrodd og lite hensiktsmessig system om nemnda skulle innkalles for å ta stilling til dette, eventuelt ved flertallsvedtak.»

NOASpå sin side uttaler at organisasjonen:

«støtter generelt de kriterier som her stilles opp av departementet, herunder at nemndas direktør ikke skal ha anledning til å foreslå saker som skal tas opp i stornemnda, ettersom dette kan utydeliggjøre direktørens rolle og dennes forhold til stornemnda. Når nemndas vel 17 nemndledere kan foreslå saker inn for stornemnda, ser vi heller ikke nytten av at også nemndas direktør skal kunne gjøre dette.

Vi støtter at den som til enhver tid er leder av stornemnda avgjør hvilke saker som skal behandles av den.»

7.4.5 Stornemndas sammensetning og organisering

Sammensetningen

Alle høringsinstansene som uttaler seg om stornemnd, støtter uttrykkelig, eller har ingen innvendinger mot, departementets forslag om at stornemnda settes sammen av fire lekmenn og tre nemndledere, hvorav èn av nemndlederne er stornemndsleder.

UNEomtaler imidlertid to alternativer til en slik sammensetning. Ut fra de sakstypene stornemnda skal behandle, nevner UNE som et alternativ en stornemnd med to nemndmedlemmer (i tillegg til de tre nemndlederne), der ett av disse alltid er oppnevnt fra gruppen som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. UNE uttaler i den forbindelse at oppfatningen i Sverige nå er at nemndlederne burde være i flertall i den svenske stornemnda. Bakgrunnen er at det har vist seg at behandlingen i stornemnda hovedsakelig gjelder avklaring av juridiske spørsmål, særlig lovtolkingsspørsmål. UNE presiserer imidlertid at det gjenstår å se om dette vil bli tilfellet også i Norge, selv om det i følge UNE må anses nokså nærliggende. UNE fremhever også at det har hendt at medlemmer av Koordineringsutvalget som ikke er jurister, har uttalt at de ikke har kunnet ha en velfundert mening om et spørsmål Koordineringsutvalget har fått seg forelagt til uttalelse, fordi de ikke innehar juridisk kompetanse.

UNE nevner som et annet alternativ at rent juridiske spørsmål, særlig lovtolkingsspørsmål, bare behandles av tre nemndledere i stornemnda. UNE eksemplifiserer et slikt behov ved å vise til asylsaker, der man kan oppleve å måtte ta stilling til svært kompliserte juridiske spørsmål før man eventuelt kan vurdere hvorvidt opphold på humanitært grunnlag skal gis.

I sin konklusjon uttaler UNE at det i utgangspunktet bør være fire nemndmedlemmer. UNE begrunner sitt standpunkt med at:

«et flertall av nemndmedlemmer i stornemndavgjørelser i stor grad vil være med på å gi vedtakene tillit og legitimitet og bygge opp under stornemndas anseelse utad.».

Fast eller rullerende ordning for nemndledere og stornemndsleder

Når det gjelder spørsmålet om stornemndslederen og de to øvrige nemndlederne skal sitte på fast basis, eller ta del i en rullerende ordning, uttaler fem høringsinstanser seg. NOAS, Juristforbundetog Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop uttaler at ledervervet bør rullere. NOAS støtter videre departementets forslag om at nemndlederne bør rullere. UNE ønsker derimot en ordning med fast leder av stornemnda, og at dette er direktøren i UNE.

Juristforbundetmener at selve sammensetningen av stornemnda med syv personer i seg selv minsker mulighet for sprik og kontrovers selv om sammensetningen av stornemnda stadig vil skifte med en rullerende ordning. Forbundet uttaler videre:

«Et eventuelt valg av UNE's direktør som fast leder av stornemnda kan gi grunnlag for bedre kontinuitet. Men man fraviker da det prinsipp av tilfeldighet/demokrati som fordelingen av saker blant beslutningstakere i Utlendingsnemnda ellers tar utgangspunkt i».

Juristforbundet påpeker også at direktørens eventuelle rolle i stornemnda må sees i sammenheng med hans kompetanse til å gi interne generelle retningslinjer. Forbundet mener det er uheldig og prinsipielt betenkelig dersom direktøren har hjemmel til å kunne gi retningslinjer samtidig som han leder stornemnda. Man vil i følge Juristforbundet i så fall:

«[stå] overfor en sterkt sentralisert styringsmodell som ikke synes å høre hjemme i et domstolslignende og uavhengig organ som UNE [...]. I den enkelte sak vil medlemmene av stornemnda således kunne møte og måtte anvende regler som er gitt av stornemndslederen. Direktøren kan i dag ikke instruere nemndas medlemmer i den enkelte sak. Et spørsmål er allikevel hvordan direktørens posisjon som myndighetsutøver både på regelverkssiden og som leder av stornemnda danner grunnlag for ideelle og balanserte relasjoner i den enkelte nemnd.»

Juristforbundet viser videre til forbundets motforestillingene mht. faste nemndmedlemmer i stornemnda (se drøftelsen nedenfor vedrørende fast eller rullerende ordning for lekmennene), og mener argumentene kan anføres også i forhold til en fast leder av stornemnda. På denne bakgrunn konkluderer Juristforbundet med at de beste grunner taler for at de enkelte nemndledere selv leder stornemndene.

NOAS og Oslo biskop med tilslutning av Tunsberg biskop begrunner sitt standpunkt mot direktøren som fast stornemndsleder med hensynet til å unngå å samle unødvendig og uheldig stor makt hos èn person.

UNEmener derimot at en ordning med fast leder av stornemnda vil være det beste, og at det da er naturlig at direktøren i UNE er leder av stornemnda. UNE begrunner behovet for en fast leder blant annet med at det vil være en ulempe mht. kontinuitet og lik gjennomføring av sakene dersom stornemndslederen skal skifte fra sak til sak eller fra stornemndssamling til stornemndssamling.

UNE uttaler videre:

«Det [er] av betydning at prinsipputtalelser som blir bestemmende for UNEs fremtidige virksomhet er forankret hos direktøren, som har det samlede ansvaret for virksomheten. Det synes nødvendig at direktøren deltar både i diskusjonen om uttalelsen i stornemnda og i det forberedende arbeidet i saken. På bakgrunn av direktørens ansvar for å implementere stornemndas vedtak i organisasjonen, eventuelt også ved bruk av interne retningslinjer, bør direktøren kjenne saken best mulig, noe som sikres ved deltakelse i stornemndbehandlingen».

UNE viser også til ordningen i Sverige, der generaldirektøren i Utlänningsnemnden leder stornemnda.

UNE mener at det bør fremgå av loven hvem som leder stornemnda/hvilken ordning som skal gjelde for dette. Dersom resultatet blir at direktøren ikke skal lede stornemnda, uttaler UNE at:

«[Da] bør ingen av nemndlederne delta i stornemnda på fast basis. I likhet med departementet ser vi det som viktig at «alle nemndledere får mulighet til å delta i stornemndsbehandling», samtidig som det ikke etableres en ordning med «en uformell juridisk leder i tillegg til den formelle ledelsen i UNE». Nemndledernes stilling i UNE bør fortsatt være «på like fot».»

Lekmennene

Forslaget fra departementet om at det skal utpekes faste lekmedlemmer til stornemnda, støttes av NOAS, UDI og UNE, mens Juristforbundet på sin side er i mot forslaget. Juristforbundet ser fordelene med en fast ordning i forhold til kontinuitet i stornemndas vedtak og erfaringsnivået for de som skal delta. Forbundet uttaler imidlertid at en ordning med faste medlemmer også har betenkelige sider:

«Idet avgjørelser i stornemnda skal være retningsgivende for tilsvarende saker, vil et innslag av faste lekmedlemmer kunne innebære at disse fire personene får en betydelig personlig innflytelse over praksis og praksisutvikling [...] Det kan også hevdes at et innslag av faste medlemmer vil gå på bekostning av tilfeldighets- og likemannsprinsippet som ellers følges i UNE overfor uttrekking av beslutningstakere ved den enkelte sak som skal avgjøres [...] Det vil være svært nyttig for nemndmedlemmer å være med på behandling av saker hvor man har fokus på prinsipielle og langsiktige hensyn, og deretter kunne overføre denne erfaringen tilbake til vanlig nemndmøtebehandling.»

På denne bakgrunn mener NJ at det bør vurderes å likestille alle lekmedlemmene, slik at alle over tid vil kunne bli innkalt til stornemnda etter tilfeldighetsprinsippet.

Når det gjelder spørsmålet om hvilke grupperdisse lekmennene skal representere i stornemnda, tar mange høringsinstanser til orde for å øke de humanitære organisasjonenes representasjon i den foreslåtte stornemnda til to stornemndsmedlemmer, i motsetning til departementets forslag om èn representant (Flyktningerådet, NOAS, Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop, Barneombudet, Amnesty, KIMog Kirkerådet og Mellomkirkelig råd). Høringsinstansene begrunner hovedsakelig forslaget om økning ved å vise til dagens ordning for de humanitære organisasjoners representasjon i de ordinære nemndene.

NOASuttaler for eksempel:

«Vi påpeker at de humanitære medlemmene i de ordinære nemndene utgjør 1 av 3 [...] I tillegg til at vi anser det som problematisk at organisasjonenes foreslåtte deltagelse i stornemnda ikke er proporsjonal med deltagelsen i de ordinære nemndene, anser vi at forslaget utgjør en uheldig og problematisk begrensning av de humanitære organisasjonenes rolle [...]Vi ser her også hen til profesjonaliseringen av nemnda, ved at 3 av de 7 medlemmene foreslås å være nemndledere. Vi støtter imidlertid dette forslaget, under forutsetning av en endring vedrørende de humanitære organisasjonenes deltagelse.»

NOAS viser i den forbindelse til bl.a. en felles høringsuttalelse fra Flyktningerådet, Norsk Folkehjelp, Redd Barna og NOAS av 30. mai 2003 vedrørende evalueringen av Utlendingsnemnda, der det bl.a. ble uttalt at:

«Deltagelsen av humanitære organisasjoner i nemnda lenge har vært en viktig bestanddel av arbeidet med å opprette en nemnd for behandling av utlendingssaker. Vi fremhever også at instansen «humanitære organisasjoner» favner 14 organisasjoner, flere av dem av anselig størrelse, som en ytterligere berettigelse av at medlemmer foreslått av denne instansen gis en større rolle.»

De fleste av de nevnte høringsinstansene mener dessuten at det bør være opp til organisasjonene å foreslå medlemmer til stornemnda (NOAS, Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop, Juss-Buss, Barneombudet og Amnesty). NOASskisserer her en ordning:

«Hver av de femten organisasjonene gis anledning til å foreslå et nemndmedlem for stornemnda. Det nemndmedlemmet/de to nemndmedlemmene som foreslås av flest organisasjoner, utpekes. Dersom ingen av nemndmedlemmene foreslås av flere enn de andre, velges ett/to nemndmedlem(mer) tilfeldig blant de foreslåtte. Det vil da eventuelt også være opp til organisasjonene selv å enes om ett/to medlem(mer).»

Flyktningerådet, Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop og NOAS understreker viktigheten av å ha gode og tillitvekkende prosedyrer for utvelgelse av nemndmedlemmer, bl.a. begrunnet i at stornemndas rolle blir så avgjørende.

UNE tar opp problemet med nemndmedlemmers fravær og prosedyrer for å forhindre at stornemndsmøter må avlyses pga. dette. I den forbindelse foreslår nemnda at de som oppnevnes, må binde seg til i utgangspunktet å kunne møte så ofte som deltakelse i stornemnda vil kreve, og at det oppnevnes personlige varamedlemmer for hvert faste medlem.

7.4.6 Fri rettshjelp

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet mener at det bør ytes fri rettshjelp generelt i saker som skal opp i stornemnd, eller at det bør gis mer fri rettshjelp enn det som følger av de ordinære reglene (Juss-Buss, Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop, NOAS, SMEDog Advokatforeningen). De fleste høringsinstanser begrunner dette med sakenes kompleksitet og deres posisjon som potensielt rettsskapende.

SMEDuttaler for eksempel at:

«UNE v/stornemnda skal behandle prinsipielle saker som skal danne presedens for likeartede saker, og vi mener derfor at det er av prinsipiell betydning å sikre at sakens faktiske og rettslige side er så godt opplyst som mulig for stornemnda. Dette tilsier etter vår vurdering at nemndas behandling organiseres som en domstolslignende prosess hvor enkeltindividet bistås av en advokat».

Advokatforeningen formulerer sitt syn slik:

«...rettshjelpsrammene bør økes i stornemndssaker, da disse må antas å ha en større kompleksitet og også være en viktig presedensskaper. Dette gjør det nødvendig med mer omfattende advokatbistand, og bør foranledige en skjønnsmessig tilkjenning av rettshjelpskostnader i slike saker.»

Justisdepartementet er på sin side imot en utvidelse av rettshjelpstilbudet utover det som allerede gis i dag. Departementet begrunner sitt standpunkt på følgende måte:

«Som det vises til i høringsbrevet [...]vil behandling i stornemnd i seg selv innebære en særskilt trygg behandlingsform og vi finner ikke momenter i høringsbrevet som tilsier at rettshjelpstilbudet bør utvides til grupper som i dag ikke har rett til fri rettshjelp uten behovsprøving i klageomgangen. Vi viser imidlertid til at en utlending vil kunne få bistand etter lov om fri rettshjelp når de alminnelige vilkår er oppfylt, jf. utlendingsloven § 42 tredje ledd tredje punktum. At en sak har prinsipiell betydning vil i denne sammenheng kunne tale for en innvilgelse etter rettshjelpsloven.»

7.4.7 Øvrige spørsmål

Når det gjelder adgangen til personlig fremmøte i stornemnd mener UNE at:

«det alltid [bør] være adgang til personlig fremmøte når dette kan være av betydning for avgjørelsen av saken. Hensett til høringsbrevets omtale av saker som er aktuelle for stornemnd, kan det imidlertid være grunn til å tro at personlig fremmøte bare unntaksvis vil ha betydning for avgjørelsen i saker som undergis denne behandlingsformen. Dersom det for eksempel kun er tale om en klagers troverdighet i en sak, synes ikke de av departementet nevnte kriterier å tilsi stornemnd, idet troverdighetsvurderingen i utgangspunktet ikke vil være sentral når det er tale om «saker av prinsipiell betydning, saker som kan få konsekvenser for mange likeartede saker og saker der det kan være tendenser til ulik praksis i UDI og UNE», jf. høringsbrevet side 21 nederst. Når det spesielt gjelder positive vedtak, synes det ikke å være behov for at utlendingen møter, idet stornemnda utelukkende skal ta stilling til om UDIs vedtak er gyldig eller ugyldig [...]Uansett må reglene gi rom for at utlendingen og advokaten gis adgang til å møte personlig når det kan være av betydning for avgjørelsen av saken».

På denne bakgrunn foreslår UNE en endring i utlendingsloven § 38b som innebærer at det i stornemndsaker kan gis adgang til å møte personlig når dette kan ha betydning for avgjørelsen av saken. Lederen av stornemnda beslutter når slik adgang skal gis.

UNE stiller spørsmål om når departementet senest kan be om at en sak behandles i stornemnd:

«Vi går ut fra at ikke alle saker som kan behandles i stornemnd, skal behandles på denne måten, idet det bare skal skje når en med kompetanse til det har bedt om slik behandling. En sak som fyller vilkårene for å bli behandlet i stornemnd, kan derfor bli besluttet behandlet både av nemndleder alene og i nemndmøte. Skal departementet kunne be om at saken behandles i stornemnd helt frem til vedtak er truffet av nemndleder alene eller behandlingen er påbegynt i nemndmøte, eller må departementet be om at saken blir behandlet i stornemnd før en annen behandlingsform er besluttet?»

UNE har ikke prinsipielle motforestillinger mot det første alternativet, men foreslår at det sies noe om dette i proposisjonen.

Juristforbundet stiller spørsmålet generelt i forhold til alle aktører som kan be om stornemndsbehandling:

«Det bør imidlertid innføres nærmere regler om når og under hvilke omstendigheter de ulike aktører kan be om dette. Eksempelvis bør Utlendingsdirektoratet kunne ta stilling til dette spørsmålet for sitt vedkommende senest på tidspunktet for sakens oversendelse til UNE. Det bør også sikres rutiner i forhold til departementets adgang til å be om at en sak behandles i stornemnd [...] Dersom en nemndleder har besluttet en behandlingsform [...] vil så vel hensyn til likebehandling som effektivitet i saksavviklingen tale mot at departementet deretter skal be om behandling i stornemnd som følge av eksempelvis et medieoppslag.»

UNEspør også om hvorvidt det skal gjelde en «karantenetid» før noen som har myndighet til det, skal kunne be om at det samme spørsmålet på nytt behandles i stornemnd. Juristforbundetstiller det samme spørsmålet, og uttaler:

«Der det dreier seg om nyanserte problemstillinger som ikke tidligere anses avklart av stornemnd, bør det være ukontroversielt å ta saken inn for stornemnd, selv om den dels vil overlappe en tidligere avgjørelse. Dersom det dreier seg om et spørsmål som er nærmest identisk, bør imidlertid utgangspunktet være at en tidligere stornemndsavgjørelse skal følges. Ny behandling av samme spørsmål i stornemnd bør ikke finne sted med mindre det har skjedd noe av faktisk eller rettslig art som tilsier at spørsmålet bør prøves på nytt. Disse spørsmålene bør muligens kunne reguleres i forskrift».

Juristforbundetunderstreker videre at det fortsatt vil være behov for en jevnlig prøving av praksis i UNE basert på vedtak som allerede er truffet, bl.a. ved utarbeidelse av praksisnotater.

SMED mener det er vesentlig at beslutninger fattet av UNE ved stornemnda publiseres i anonym form slik at rettsanvendelsen også gjøres kjent ut over UNE og UDI.

NOAS etterlyser tiltakene som foreslås i evalueringen av UNE vedrørende oppnevning av nemndledere og nemndmedlemmer, og viser til evalueringen side 105 der det foreslås at slik oppnevning bør skje «på grunnlag av en innstilling fra et innstillingsråd etter Tjenestemannslovens § 4, eller aller helst et innstillingsråd med representanter for de instanser som er tillagt forslagsrett i loven ved oppnevning av nemndmedlemmer».

Kirkerådet og Mellomkirkelig råduttaler at det etter deres syn er uheldig at UNE i så stor grad har latt nemndledere alene avgjøre sakene som kommer til nemnda.

7.5 Departementets bemerkninger

7.5.1 Stornemndas funksjon

Til UDIs uttalelse om at det ikke er naturlig at UNE gjennom stornemnd foretar større og prinsipielle praksisomlegginger, vil departementet bemerke at også etter at stornemnd er etablert, vil utvikling eller fastlegging av ny praksis i en større og mer prinsipiell skala normalt skje gjennom lov- eller forskriftsendringer, etter en bred vurdering og prosess i den forbindelse. Stornemndas funksjon vil i første rekke være å justere og presisere praksis, og kommer som et tillegg til andre måter å utvikle praksis på. Departementet finner imidlertid grunn til å presisere at praksisomlegginger kan skje gjennom stornemndas vedtak. Der departementet er enig i den retning denne praksisen tar, vil det i utgangspunktet ikke være aktuelt å foreslå lov- eller forskriftsendringer.

Når det gjelder UNEs uttalelse om at det bør fremgå av forskrift hvilke saker som skal behandles i stornemnd, er departementet enig i at det bør klargjøres nærmere hvilke sakstyper stornemnda skal behandle. Departementet ønsker imidlertid å beholde formuleringen i det lovforslaget som ble sendt på høring. Slik hjemmelen er formulert i dette forslaget, kan sakstypene reguleres nærmere i forskrift, men det vil også være mulig å regulere dette i instruks. Departementet vil foreta den nærmere vurderingen av hvor det er mest hensiktmessig å angi de ulike sakstypene ved utarbeidelsen av nye forskriftsbestemmelser på bakgrunn av de lovforslag som fremgår av denne proposisjonen.

Med hensyn til høringsinstansenes innvendinger mot at stornemnda skal kunne behandle positive vedtak truffet av UDI, vises det til drøftelsen i punkt 4.5 ovenfor.

7.5.2 Forholdet mellom stornemndsvedtak og departementets instruks til UDI

Når det gjelder spørsmålet om konflikt mellom en instruks fra departementet til UDI og et vedtak truffet av stornemnda, har departementet merket seg at UNE, SMED og Barneombudet finner det vanskelig å gi sin tilslutning til departementets standpunkt om at UDI i et slikt tilfelle må følge departementets instruks. Som Advokatforeningen påpeker, er imidlertid departementets syn i tråd med det som ellers følger av ordinær forvaltningsrett, og departementet opprettholder sitt standpunkt.

Når det gjelder Juristforeningens spørsmål om hvorvidt det er UNEs praksis og avgjørelser i stornemnda, eller departementets instrukser som skal anses som retningsgivende for forvaltningspraksis, viser departementet til det som er sagt ovenfor og i høringsbrevet om dette. Som det fremgår må UDI (og politiet og utenriksstasjonene, der departementets instruks måtte omfatte disse) følge departementets instrukser, men UNE vil ikke være pliktig til å gjøre det samme.

7.5.3 Myndighet til å be om og avgjøre stornemndsbehandling

Til SMEDs forslag om at også klager (i avslagssaker) må få anføre at saken bør behandles i stornemnd, og at UNE plikter å vurdere anførselen, bemerkes at klageren vil stå fritt til å anføre og argumentere for dette. UNE vil vurdere klagerens anførsler, på samme måte som nemnda må vurdere andre anførsler i saken fra klagerens side. Departementet ønsker imidlertid ikke å innføre en rett for klager til å kreve stornemndbehandling i den forstand at saken skal behandles i stornemnd dersom klageren ber om det, og den faller inn under kriteriene for hvilke typer saker som skal gis slik behandling. En slik ordning ville gå ut over UNEs effektivitet. Departementet vil videre peke på at i vurderingen av om en sak skal behandles i stornemnd, er det relevante hensyn hvorvidt saken er av prinsipiell art e.l. slik at det bør fattes et vedtak med presedensskapende virkning. Et ønske fra klageren om stornemndsbehandling for å sikre en god behandling av saken er etter departementets syn mindre relevant, dette hensynet anses ivaretatt gjennom dagens ordinære regler om behandling i nemnda. Som nevnt i høringsbrevet, kan til sammenligning heller ikke klager kreve stornemndsbehandling overfor den svenske stornemnda.

Til uttalelsen fra NOAS om at nemndas direktør ikke skal ha anledning til å foreslå saker som skal tas opp i stornemnda grunnet fare for utydeliggjøring av direktørens rolle og dennes forhold til stornemnda, bemerkes at dette etter departementets syn først kommer på spissen dersom direktøren samtidig skal være stornemndsleder. Som det fremgår nedenfor går departementet ikke inn for at direktøren sitter som fast stornemndsleder. Etter departementets syn er det da uproblematisk at direktøren kan be om stornemndsbehandling av saker som kommer inn til UNE. Departementet har imidlertid merket seg innvendingene fra UNE om at forslagsrett for direktøren er lite praktisk og delvis overflødig, siden sakene som blir kjent for direktøren, allerede har fått tildelt en nemndleder som selv vil ha forslagsrett. Departementet er derfor enig i at det ikke innføres noen forslagsrett for direktøren i UNE.

Departementet bekrefter UNEs antakelse om at avgjørelsen av hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda, skal antas til behandling, bare vil gå ut på å ta stilling til om saken fyller vilkårene for å bli behandlet i stornemnd eller ikke. Alle saker som fyller vilkårene, skal tas opp til behandling når en med kompetanse til det har bedt om slik behandling. Departementet er videre enig med UNE i at det vil medføre et svært tungrodd system dersom denne avgjørelsen om stornemndsbehandling legges til stornemnda selv, som ble foreslått som et alternativ i høringsbrevet. I prinsippet kunne en tenke seg at ingen utøver noen slik kontroll. I lys av at så mange er tenkt gitt rett til å foreslå saker brakt inn for stornemnda, herunder alle UNEs nemndledere (p.t. 15), mener imidlertid departementet at det er behov for en viss kontroll for å forhindre at stornemnda blir belastet med saker som ikke skal behandles der. Departementet er derfor kommet til at når det gjelder forslag fra UNEs nemndledere, bør UNEs direktør gis kompetanse til å kontrollere at en sak som er foreslått for stornemnd, fyller vilkårene for slik behandling. Saker som foreslås for stornemnd av departementet eller UDI, bør derimot gå rett i stornemnd.

Departementet har merket seg UNEs uttalelse om at det bør fremgå av loven hvem som har myndighet til å avgjøre hvilke saker som skal behandles i stornemnd. Departementet mener imidlertid at dette spørsmålet med fordel kan reguleres i utlendingsforskriften, og vil komme tilbake til dette i forbindelse med det forestående forskriftsarbeidet på bakgrunn av de lovforslag som her fremsettes.

7.5.4 Stornemndas sammensetning og organisering

Alternativ sammensetning

Departementet har merket seg UNEs forslag til alternativ sammensetning av stornemnda, herunder forslaget om at stornemnda bare består av tre nemndledere og ingen nemndmedlemmer i saker der spørsmål av rent juridisk art dominerer. I likhet med UNE mener imidlertid departementet at det er viktig med et flertall av lekmenn av hensyn til stornemndas tillit og legitimitet utad. Departementet opprettholder derfor sitt forslag om en sammensetning med fire lekmenn og tre nemndledere.

Fast eller rullerende ordning for stornemndsleder og nemndledere

Departementet har merket seg både UNEs uttalelser vedrørende fast eller rullerende ordning for stornemndslederen, og direktørens rolle i stornemnda, og på den annen side den relativt enstemmige oppfatningen blant øvrige høringsinstanser som har uttalt seg om dette. Departementet har foretatt en grundig vurdering av høringsinstansenes uttalelser og de ulike hensyn som her gjør seg gjeldende. På bakgrunn av den relativt enstemmige oppfatningen blant høringsinstansene, hensynet til UNEs tillit utad og hensynet til likebehandling av nemndledere, er departementet kommet til at det bør være en rullerende ordning for nemndlederne og at vervet som stornemndsleder bør gå på omgang blant disse.

Når det gjelder UNEs uttalelse om at en rullerende ordning for stornemndsleder vil være en ulempe mht. kontinuitet og lik gjennomføring av sakene, antar departementet at slike ulemper langt på vei kan forebygges gjennom interne retningslinjer i UNE for gjennomføring av stornemndsbehandling.

Departementet har merket seg UNEs uttalelse om at prinsipputtalelsene bør forankres hos direktøren, som har det samlede ansvaret for virksomheten. Departementet vil imidlertid påpeke at direktøren også i dag har det samlede ansvaret for nemndas praksis, uten at nemndvedtakene forankres hos direktøren ved at direktøren deltar i nemndbehandlingen, heller ikke i behandlingen av prinsipielle saker.

UNE påpeker videre at direktøren har et ansvar for å implementere stornemndas vedtak i organisasjonen, og at direktøren bør delta i stornemndbehandlingen for å kjenne saken best mulig. Departementet har forståelse for direktørens behov for å kjenne saken, men mener dette kan oppfylles på andre måter enn ved at direktøren deltar i nemndbehandlingen.

En rullerende ordning for stornemndsleder og nemndledere kan tenkes gjennomført på ulike måter. Dette vil bli utredet nærmere i forbindelse med den praktiske opprettingen av stornemnda.

Fast eller rullerende ordning for lekmenn

Departementet har merket seg Juristforbundets argumenter for en rullerende ordning også for lekmedlemmene i stornemnda. Departementet vektlegger likevel hensynet til kontinuitet og erfaring for medlemmene tyngre enn de hensyn som taler for en rullerende ordning. Saker for stornemnd kan få store konsekvenser for UDI og UNEs videre saksbehandling, og det er derfor særlig viktig med erfarne nemndmedlemmer. Departementet har i vurderingen også sett hen til at de andre høringsinstansene som uttaler seg om dette, støtter departementets forslag om faste nemndmedlemmer. Departementet opprettholder etter dette forslaget om faste nemndmedlemmer.

Når det gjelder spørsmålet om antall representanter fra hver gruppe av nemndmedlemmer (lekmenn) i den foreslåtte stornemnda, har departementet merket seg at mange høringsinstanser foreslår å øke de humanitære organisasjonenes representasjon til to av syv stornemnddeltakere, i stedet for èn av syv som foreslått i høringsbrevet. Som det vil ha fremgått ovenfor, er hovedbegrunnelsen bak forslaget dagens ordning der de humanitære organisasjonene er representert i nemndmøtene med én av tre nemnddeltakere.

Departementet vil til dette bemerke at det opprinnelig ble besluttet at de ordinære nemndene skulle bestå av fem deltakere, herunder fire nemndmedlemmer hvorav ett nemndmedlem fra hver medlemsgruppe. Høsten 2000 ble det imidlertid vedtatt at antall deltakere i nemndmøtene skulle reduseres fra fem til tre, dvs. en nemndleder og to nemndmedlemmer. For at de humanitære organisasjonene alltid skulle være representert i nemndmøtet, ble det besluttet at det ene av de to nemndmedlemmene alltid skulle komme fra denne medlemsgruppen. Bakgrunnen for dagens sammensetning var altså ikke ønsket om en bestemt proporsjonalitet mellom nemndmedlemmer fra humanitære organisasjoner og øvrige nemnddeltakere, men å sikre at de humanitære organisasjonene og deres synspunkter alltid er representert i nemndmøter. Høringsbrevets forslag til stornemnd sikrer, som ved de ordinære nemndene, at en representant fra de humanitære organisasjonene alltid vil delta i stornemndmøtene.

Etter en avveining av de ulike hensyn er departementet kommet til at høringsinstansenes innvendinger bør etterkommes og de humanitære organisasjoners representasjon i stornemnda økes til to nemndmedlemmer. Dette innebærer at stornemnda vil få en noe snevrere sammensetning enn etter høringsbrevets forslag, ved at ikke alle medlemsgrupper vil være representert i hvert nemndmøte. Departementet har imidlertid her valgt å legge avgjørende vekt på at stornemndvedtakene skal ha stor legitimitet. Dette antas best sikret ved en styrket representasjon fra organisasjonenes side.

Departementet har merket seg NOAS' forslag om at de humanitære organisasjonene bør foreslå medlemmer til stornemnda, og at det medlemmet som foreslås av flest organisasjoner utpekes, og vil vurdere forslaget nærmere. Etter departementets syn er det imidlertid ikke naturlig å regulere i lov eller forskrift den nærmere prosessen med forslag og utvelgelse av nemndmedlemmer. Departementet vil for øvrig bemerke at det ved utvelgelse av nemndmedlemmer til stornemnda er flere hensyn som er viktige, så som hensynet til kjønnsfordeling, nemndmedlemmenes kompetanse og deres anledning til å delta i stornemndmøter og ordinære nemndmøter.

UNE mener at nemndmedlemmene som skal delta i stornemndmøter må binde seg til i utgangspunktet å kunne møte, og at det bør oppnevnes personlige varamedlemmer for dem. Departementet deler UNEs syn når det gjelder nemndmedlemmenes plikt til å møte, og slutter seg videre til forslaget om oppnevning av varamedlemmer. I stedet for personlige varamedlemmer bør det imidlertid etter departementets syn oppnevnes en «pool» av varamedlemmer, bestående av nemndmedlemmer fra de fire medlemsgruppene. En vil da unngå å komme i den situasjon at et nemndmøte eventuelt må avlyses fordi verken det ordinære nemndmedlemmet eller det personlige varamedlemmet har anledning til å møte. For ordens skyld presiseres at selv om det opprettes en ordning med «pool» og ikke personlige varamenn, er det en forutsetning at det ved fravær så langt det overhodet er mulig plukkes ut et varamedlem som representerer den samme medlemsgruppen som det ordinære nemndmedlemmet.

Departementet foreslår etter dette at utlendingsloven § 38 b annet ledd endres til følgende:

«Ved behandling av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire medlemmer. To av medlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet, Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. De andre to trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra humanitære organisasjoner. Nemndlederne deltar i, og en av dem leder, stornemnda i henhold til fastsatt ordning. Medlemmene og varamedlemmer oppnevnes av departementet for fire år. Kongen kan gi regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd, og om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda, skal antas til behandling.»

7.5.5 Fri rettshjelp

Som nevnt i høringsbrevet reiser spørsmålet om fri rettshjelp seg for de saker stornemnda får til behandling der UDI har truffet et negativt vedtak, og utlendingen ikke har krav på fri rettshjelp etter dagens regler.

Departementet har merket seg at de fleste høringsinstanser som uttaler seg om spørsmålet mener at det bør ytes fri rettshjelp generelt i saker som skal opp i stornemnd, eller at det bør gis mer fri rettshjelp enn det som følger av de ordinære reglene. Departementet har også merket seg Justisdepartementets oppfatning på dette punkt. Etter en avveining av de ulike hensyn som gjør seg gjeldende, er departementet av den oppfatning at det ikke er behov for et slikt utvidet rettshjelpstilbud. Departementet har her særlig lagt vekt på at det er vanskelig å se at det forhold at saken behandles i stornemnd i seg selv skulle tilsi at fri rettshjelp må gis, og at en stornemndsbehandling normalt vil innebære en særskilt trygg behandlingsform. Som nevnt under punkt 4 ovenfor, mener imidlertid departementet at det bør gis fri rettshjelp der departementet bringer et positivt vedtak i UDI inn for ny vurdering i stornemnda.

7.5.6 Øvrige spørsmål

Departementet har merket seg UNEs forslag om at det i stornemndsaker bare skal kunne gis adgang til å møte personlig når dette kan ha betydning for avgjørelsen av saken. Departementet er enig i at det er grunn til å tro at personlig fremmøte sjeldnere vil være av betydning for avgjørelsen av saker som behandles i stornemnd, sammenlignet med ordinære nemndsaker. Departementet er likevel av den oppfatning at adgangen til slikt fremmøte i utgangspunktet bør være like stor i stornemnda som i de ordinære nemndmøtene, jf. utlendingsloven § 38b fjerde ledd og utlendingsforskriften § 142. Dette innebærer at klager som hovedregel skal gis slik adgang i asylsaker, og at klager i andre saker kan gis adgang til det. Departementet har i sin vurdering lagt vekt på at stornemndas vedtak og prinsipputtalelser skal ha den nødvendige tillit utad. Det er også lagt vekt på at stornemndas avgjørelser skal være retningsgivende for senere saksbehandling, og at det da kan fortone seg som noe paradoksalt dersom det her tilsynelatende skal være en snevrere adgang til å få saken opplyst gjennom søkerens personlige fremmøte, sammenlignet med det som gjelder for ordinære nemndmøter.

På bakgrunn av UNEs og Juristforbundets uttalelser vedrørende det seneste tidspunktet for når de som har myndighet til det, kan be om at saken behandles i stornemnd, vil departementet kort omtale dette. Etter departementets syn vil det være hensiktsmessig at alle aktørene må forholde seg til den samme fristen for en slik anmodning. Det er vanskelig å begrunne hvorfor det skal gjelde ulike frister for de ulike aktørene. Videre anser departementet det som viktig at muligheten for å be om stornemndbehandling ikke avskjæres for tidlig i saksgangen, bl.a. fordi det for noen saker relativt sent i saksbehandlingen kan vise seg å være forhold av en slik karakter at stornemndsbehandling vil være på sin plass. På denne bakgrunn mener departementet at det må være adgang til å anmode om stornemndsbehandling helt frem til vedtak fattes i en av de andre saksbehandlingsformene i UNE. Et slikt sent skjæringspunkt kan være negativt for effektiviteten i UNE. På den annen side vil dette sannsynligvis dreie seg om få saker. For ordens skyld finner departementet likevel grunn til å påpeke at en eventuell anmodning om stornemndsbehandling bør fremmes så tidlig som mulig.

Når det gjelder UNEs og Juristforbundets spørsmål om «karantenetid» før noen som har myndighet til det, skal kunne be om å få behandlet samme eller svært like spørsmål på nytt i stornemnd, er departementet i tvil om i hvor stor grad dette vil være en praktisk problemstilling. Departementet mener videre at det vil være vanskelig å regulere og håndheve en slik begrensning, da vurderingen av om man står overfor samme eller et svært likt spørsmål vil være svært skjønnsmessig. Departementet går derfor ikke inn for å oppstille en slik begrensning i regelverket i denne omgang, men vil vurdere spørsmålet igjen senere dersom det skulle vise seg å være behov for det.

Når det gjelder Juristforbundets bemerkning om behovet for fortsatt jevnlig prøving av praksis, bl.a. ved utarbeidelse av praksisnotater, vil ikke departementets forslag om stornemnd være til hinder for dette. Det vil være opp til UNE selv å vurdere behovet for, og eventuelt iverksette, slike supplerende tiltak for intern koordinering av praksis.

Med hensyn til SMEDs ønske om publisering av stornemndas vedtak i anonym form for å gjøre vedtakene kjent utover UNE og UDI, er departementet i utgangspunktet enig i at dette kunne være nyttig. Departementet antar imidlertid at dette spørsmålet bør vurderes nærmere av UNE selv, herunder i hvilken grad dette lar seg gjennomføre uten for store praktiske vanskeligheter.

Til NOAS' etterlysning av tiltak vedrørende oppnevning av nemndledere og nemndmedlemmer som foreslått i evalueringen av UNE, bemerkes at dette punktet faller utenfor de forslag som fremmes i denne proposisjonen og kommenteres derfor ikke nærmere i denne sammenheng.

Kirkerådet og Mellomkirkelig råds uttalelse om at det er uheldig at nemndlederne i så stor grad avgjør enkeltsaker alene, faller likeledes utenfor de forslag som fremmes i denne proposisjonen. Departementet vil imidlertid kort bemerke at adgangen for nemndleder til å avgjøre en sak alene, reguleres av utlendingsloven og utlendingsforskriftens bestemmelser. I evalueringen av UNE konkluderer evaluator med at ut fra saksmappene som er gjennomgått, er det «ikke grunn til å tro at det gjennomgående er mye å utsette på nemndledernes beslutninger om å avgjøre saker selv», se evalueringen s. 123.