6 Kongen i statsråd som klageorgan

6.1 Gjeldende rett

Utlendingsloven § 38 første og tredje ledd lyder i dag:

«Departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.»

«Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda.»

Departementet kan altså instruere politiet, utenriksstasjon og UDI om lovtolkning, skjønnsutøvelse og utfall når det gjelder saker som vedrører hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Der UDI avslår i en slik sak, kan vedtaket på vanlig måte påklages til UNE. Departementet har imidlertid samme instruksjonsmyndighet overfor nemnda som overfor direktoratet i disse sakene. Det har hittil vært få saker som vedrører slike hensyn.

6.2 Forslaget i høringsbrevet

I høringsbrevet av 23. januar 2004 foreslo departementet at Kongen i Statsråd skulle være klageorgan i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.

Kongen i statsråd er den høyeste klageinstansen i forvaltningen. Det har lenge vært tradisjon at Kongen i statsråd er klageinstans for vedtak truffet av departementene. For å unngå at Kongen i statsråd blir bebyrdet med for mange enkeltsaker, er det likevel i medhold av forvaltningsloven § 28 fastsatt unntak fra adgangen til å påklage departementsvedtak. En slik begrensning er nødvendig fordi det ellers kunne gå utover store og viktige saker. Sakene som det her er snakk om, dvs. de som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn, vil imidlertid ikke kunne betegnes som små og ubetydelige.

Departementets forslag innebærer at Kongen i statsråd skal overprøve vedtak som ikke er fattet av et departement, men av et direktorat (eventuelt av politi eller utenriksstasjon). I St. meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn, er det foreslått en liknende ordning. Der foreslås det at for visse tilsyn, og for visse typer enkeltsaker, bør statsrådenes instruksjonsmyndighet helt eller delvis avskjæres i lov. Der slik avskjæring er innført, bør det opprettes uavhengige klagenemnder for behandling av klager på tilsynsvedtak. Meldingen foreslår videre at «på enkelte områder eller der det foreligger viktige prinsipielle eller tungtveiende samfunnsmessige hensyn», skal vedtak av tilsyn likevel kunne overprøves av Kongen i statsråd. Stortingets flertall har gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 222 (2002-2003) gitt sin tilslutning til det nevnte forslaget .

Et annet eksempel på at Kongen i statsråd er klageinstans for vedtak som ikke er fattet av et departement, finnes i personopplysningsloven av 14. april 2000 nr. 31. Datatilsynets avgjørelser om retting og sletting av personopplysninger som behandles for historiske formål, kan påklages til Kongen i statsråd i stedet for til Personvernnemnda.

Det er særlig to forhold som taler for å la Kongen i statsråd være klageinstans for saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Det første forholdet er viktigheten av å ha en reell klagebehandling. Det er et grunnleggende prinsipp i norsk forvaltningsrett å ha en toinstansbehandling av saker. Dette blir ivaretatt med dagens klageordning for utlendingssaker. Det er imidlertid viktig at klagebehandlingen av slike saker er mest mulig reell. Dagens klageordning, der departementet kan instruere både førsteinstansen og klageinstansen i saker som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn, kan medføre tvil om klagebehandlingen er reell. Ved å la Kongen i statsråd være klageinstans for disse sakene, vil man bedre denne situasjonen. Departementet vil fungere som sekretariat for Kongen i statsråd ved klagebehandlingen.

Det andre forholdet er den karakter disse sakene har. I motsetning til andre utlendingssaker vil sakene normalt ha en utpreget utenriks- eller sikkerhetspolitisk karakter. Kongen i statsråd vil derfor være mer egnet til å overprøve denne type saker enn Utlendingsnemnda (eventuelt Utlendingsdirektoratet, der politi eller utenriksstasjon er førsteinstans).

I høringsbrevet av 23. januar 2004 tok departementet opp enkelte spørsmål. Et spørsmål gjaldt hvorvidt det er hensiktsmessig at Kongen i statsråd behandler klagen der departementet ikke instruerer i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Departementet la til grunn at problemstillingen ikke så ofte vil komme opp i praksis, siden det må antas at departementet normalt vil benytte sin instruksjonsmyndighet der det er gjort oppmerksom på denne type saker. Departementet uttalte imidlertid at det ville vurdere spørsmålet på ny i lys av høringsuttalelsene.

Et annet spørsmål var om Kongen i statsråd bare skal være klageinstans for de deler av en sak som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om øvrige deler av saken skal overlates til klagebehandling i det ordinære klageorganet. En slik splitting av en sak vil imidlertid være problematisk bl.a. fordi en sak må vurderes i sin helhet før endelig vedtak kan fattes, og fordi det kan være svært vanskelig å skille mellom de ulike sider av en sak. Det samme spørsmålet reiser seg for departementets instruksjonsmyndighet i denne type saker. Departementet legger imidlertid i dag til grunn at det kan instruere om alle sider av saken dersom et eller begge hensynene gjør seg gjeldende i saken. Kongen i statsråd bør av den grunn foreta en samlet behandling av en slik sak. Departementet uttalte derfor i høringsbrevet at Kongen i statsråd må kunne overprøve disse sakene i sin helhet.

I høringsbrevet ble det videre pekt på at det kan oppstå spørsmål om hva som skal anses som én sak som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Departementet la til grunn at også der det formelt sett dreier seg om flere enkeltstående vedtak kan disse sees som deler av en og samme sak, avhengig av den innbyrdes sammenhengen.

Konkret foreslo departementet at utlendingsloven § 38 tredje ledd ble endret til følgende:

«Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. Kongen i statsråd er klageinstans i saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. For øvrig kan vedtak påklages til Utlendingsnemnda».

6.3 Høringsinstansenes syn

I alt 10 høringsinstanser har kommentert forslaget.

Flertallet av høringsinstansene støtter departementets forslag om Kongen i statsråd som klageinstans i saker som vedrører hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn (UDI, UNE, Advokatforeningen og PST).Dette gjelder også Justisdepartementet,men bare for de tilfeller der Kommunal- og regionaldepartementet har benyttet sin instruksjonsmyndighet, se nærmere nedenfor.

Også Amnesty Internationaluttrykker seg positivt mht. at departementet med sitt forslag foretar seg noe for å sikre en reell klagebehandling, men kommer med et alternativt forslag til hvordan dette kan gjøres, se nærmere nedenfor.

Av høringsinstanser som støtter departementets forslag, uttaler for eksempel UNE:

«Vi ser det som problematisk at departementet i dag har instruksjonsmyndighet både overfor nemnda og direktoratet i saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, idet det da kan stilles spørsmål ved om det blir en reell klagebehandling. Vi er enig med departementet i at det i stedet bør være Kongen i statsråd som er klageinstans».

UNEviser videre til problemstillingen som er tatt opp i høringsbrevet om hvorvidt Kongen i statsråd skal være klageinstans i saker som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn der departementet ikke instruerer. UNE uttaler:

«Etter vår oppfatning er det mest hensiktsmessig at Kongen i statsråd er klageinstans også i slike tilfeller. Vi er også enige i det departementet skriver [...]om en eventuell splitting av en sak».

Justisdepartementet støtter forslaget om Kongen i statsråd som klageinstans i de tilfeller departementet har benyttet sin instruksjonsmyndighet, men ikke ellers. Justisdepartementet begrunner sitt standpunkt på følgende måte:

«Den bærende begrunnelsen for å endre klagesystemet i slike saker er vel å sikre en reell overprøving av departementets instrukser, der departementet har benyttet sin instruksjonsadgang etter nåværende § 38 første ledd første punktum. Da er det ikke behov for å gjøre Kongen til klageinstans i saker der departementet ikke har gitt noen instruks, til tross for at saken omhandler rikets sikkerhet/utenrikspolitiske hensyn og departementet derfor kunne ha instruert. Dette kan belyses med et eksempel:

Vi kan tenke oss at politiet eller en utenriksstasjon treffer et førsteinstansvedtak i en sak som man først i klagerunden ser at innbefatter rikets sikkerhet/utenrikspolitiske hensyn. Det er da ingen grunn til at eventuell klage skal gå direkte fra politiet/utenriksstasjonen til Kongen i statsråd. Hovedregelen om UDI som klageinstans kan følges, og departementet kan - om det ønsker - benytte sin instruksjonsrett overfor UDI.

Tilsvarende er det heller ingen grunn til å involvere Kongen i en sak som UDI har behandlet som førsteinstans, vel vitende om at rikets sikkerhet/utenrikspolitiske hensyn er «innbefattet», når departementet har kjent til dette men ikke benyttet seg av sin rett til å instruere. Da må UNE kunne være klageinstans på vanlig måte, fordi det ikke foreligger noen «departementsinstruks» som skal overprøves. Dette vil innebære at det ikke blir noen toinstansprøving av selve instruksen i de tilfellene der departementet først instruerer klageinstansen, enten dette er UDI - for noen få vedtak - eller UNE. Men det vil det heller ikke bli etter utkastet § 38 tredje ledd for de tilfellene der klagesaken går til Kongen uten at departementet har instruert førsteinstansen. Det er trolig riktig- som antatt i høringsnotatet- at Kongen vil bli den reelt viktigste klageinstansen i saker som innbefatter rikets sikkerhet/utenrikspolitiske hensyn, fordi departementet normalt vil benytte sin instruksjonsadgang. Det hindrer ikke at man bør ha et annet system for de tilfellene der instruksjonsadgang foreligger uten å bli benyttet. Det er ingen grunn til at Kongen i slike saker- som må antas å være uten større interesse- skal utpekes til klageinstans av mer tekniske grunner.»

På denne bakgrunn foreslår Justisdepartementet en ny ordlyd i utlendingsloven § 38. Justisdepartementet tar også til orde for å skille ut i et eget ledd de særlige instruks- og klageregler som gjelder i saker som innbefatter hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn.

Når det gjelder de enkelte spørsmål som tas opp i høringsbrevet, uttaler PST at disse langt på vei kan avhjelpes ved fortløpende gjensidig orientering mellom UDI, UNE og departementet om denne type saker.

Amnesty Internationaluttaler at problemet med dagens ordning er at det kan stilles spørsmålstegn ved om klagebehandlingen er reell, og mener det er bra at departementet vil rette opp dette. Amnesty skriver videre:

«En annen mulighet enn den foreslåtte, er å la Kommunal- og regionaldepartementet være klageinstans i slike saker, med UDI som førsteinstans. Dette vil være mindre ressurskrevende enn at Kongen i statsråd er klageinstans, og også mer i tråd med det som vil bli reelt. Som det sies i høringsbrevet [...] vil departementet uansett fungere som sekretariat for Kongen i statsråd ved klagebehandlingen. Problemet med forslaget er at verken den foreslåtte løsningen eller vårt alternative forslag gjør at klagebehandlingen blir mer reell enn i dag».

Et mindretall av høringsinstansene går i mot forslaget om at Kongen i statsråd skal være klageinstans i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn (Juss-Buss, Oslo biskopmed tilslutning av Tunsberg biskop,samt NOAS).

Juss-Buss begrunner sitt standpunkt ved å vise til departementets eksisterende instruksjonsmyndighet, og at denne er tilstrekkelig i slike saker som er av typisk politisk karakter. Organisasjonen påpeker at i slike saker er det viktig at det foretas en uavhengig, juridisk vurdering av den enkelte sak i overensstemmelse med gjeldende lover og menneskerettigheter.

Oslo Biskop med tilslutning av Tunsberg Biskop understreker at de grunnleggende menneskerettslige prinsipper må opprettholdes i slike saker, og at det er nødvendig å foreta en juridisk vurdering innenfor lovens og konvensjonenes rammer, herunder Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen. Det vises til at menneskerettsdomstolen i Strasbourg har lagt ned meget klare og strenge rammer med tanke på «non-refoulement», og at departementet etter dagens lovgivning har instruksjonsmyndighet i slike saker.

NOASfremfører de samme argumenter som Oslo Biskop med tilslutning av Tunsberg Biskop, og understreker i tillegg at organisasjonen ikke deler departementets syn på Kongen i statsråd som mer egnet til å overprøve denne type saker enn Utlendingsnemnda. NOAS er dessuten generelt kritisk til departementets instruksjonsrett i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.

6.4 Departementets merknader

Enkelte høringsinstanser er skeptiske til realiteten i klagebehandling når Kongen i statsråd er klageinstans, og departementet sekretariat. Departementet vil til dette bemerke at forslaget vil innebære en langt mer reell klagebehandling enn dagens ordning der departementet har instruksjonsmyndighet over så vel UDI som UNE i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Selv om departementet foreslås å fungere som sekretariat for Kongen i statsråd, vil det være Kongen i statsråd som fatter selve vedtaket på selvstendig grunnlag. Amnesty Internationalsforslag om UDI som første instans og departementet som klageinstans i slike saker, vil derimot etter departementets oppfatning ikke innebære noen forbedring mht. en reell klagebehandling pga. departementets instruksjonsmyndighet overfor UDI.

Når det gjelder de øvrige innvendingene fra høringsinstansene, vil departementet bemerke at Kongen i statsråd som klageorgan vil være bundet av norske lover og internasjonale forpliktelser, på samme måte som dagens klageinstans. Dette omfatter også konvensjoner som for eksempel Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, som for øvrig er implementert som norsk lov. En av de viktigste oppgavene for departementet som sekretariat for Kongen i statsråd, vil være å gjøre oppmerksom på de juridiske rammene som gjelder når endelig vedtak skal treffes.

Det er videre departementets syn, som nevnt i høringsbrevet, at saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn normalt vil være av mer politisk enn juridisk karakter, sammenlignet med øvrige utlendingssaker. Departementet mener derfor at Kongen i statsråd er mer egnet til å overprøve denne type saker enn UNE (eventuelt UDI der politi eller utenriksstasjon er førsteinstans), innenfor de rammer som lover og konvensjoner setter.

NOAS er generelt kritisk til at departementet skal ha instruksjonsmyndighet i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske saker. Siden uttalelsen knytter seg til dagens ordning, og dermed faller utenfor forslaget til endringer i utlendingsloven, kommenteres ikke dette nærmere. Det vises imidlertid til drøftelsen i punkt 3 ovenfor om adgang til å instruere UDI.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt Kongen i statsråd også skal være klageorgan der departementet ikke har benyttet sin instruksjonsmyndighet, ble det varslet i høringsbrevet at departementet ville vurdere spørsmålet på ny i lys av høringsuttalelsene. Det er bare tre høringsinstanser som har uttalt seg om dette (UNE, PST og Justisdepartementet). Departementet har merket seg UNEs og PSTs synspunkter. Som uttalt i høringsbrevet legger departementet til grunn at problemstillingen ikke vil oppstå så ofte i praksis, siden det må antas at departementet normalt vil benytte sin instruksjonsmyndighet der det er gjort oppmerksom på denne type saker. I den forbindelse er departementet av samme oppfatning som PST når det gjelder betydningen av en fortløpende gjensidig orientering mellom UDI, UNE og departementet. Departementet er imidlertid enig med Justisdepartementet i at dette ikke utelukker et annet klagesystem for de tilfeller der departementet ikke benytter instruksjonsadgangen, og at et annet klagesystem nettopp bør være ordningen for denne type saker. Disse sakene vil oftest ikke være av særlig større interesse siden instruksjonsmyndigheten ikke er benyttet, og av den grunn uegnet til å bringes inn for Kongen i statsråd.

Departementet opprettholder etter dette forslaget om at Kongen i statsråd skal være klageinstans i saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, men bare i de tilfeller der departementet har anvendt sin instruksjonsmyndighet. Denne begrensningen gjør det nødvendig å endre ordlyden som ble foreslått i høringsbrevet. Departementet fremmer følgende forslag til § 38 første til tredje ledd:

«Departementet kan ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse.Departementet kan instruere om prioritering av saker.

Vedtak truffet av politiet eller utenriksstasjon kan påklages til Utlendingsdirektoratet. Vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet kan påklages til Utlendingsnemnda.

For å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, kan departementet instruere uavhengig av begrensningene i første ledd. Kongen i statsråd er klageinstans i saker som omfattes av slike instrukser om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.»

Når det gjelder de øvrige spørsmål som drøftes i høringsbrevet og som er gjengitt ovenfor, har departementet merket seg at ingen av høringsinstansene har sagt seg uenig i departementets vurderinger.