1 Hovudinnhaldet i proposisjonen

1.1 Innleiing

Denne proposisjonen inneheld framlegg til ei ny felles lov for grunnskole og vidaregåande opplæring og endringar i enkelte andre lover. Lovframlegget frå departementet byggjer på innstillinga frå opplæringslovutvalet, NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring. Innstillinga har vore gjenstand for ein omfattande høyringsrunde. I alt har det kome inn over 500 høyringsfråsegner.

Grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa har i dag sitt lovgrunnlag i lov 13.06.1969 nr 24 om grunnskolen, lov 21.06.1974 nr 55 om videregående opplæring og lov 23.05.1980 om fagopplæring i arbeidslivet. I tillegg finst det reglar om økonomisk støtte til private skolar som også sett krav til desse skolene, i lov av 14.06.1985 nr. 73 om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring (privatskulelova).

I proposisjonen vil desse lovene bli omtalte som grunnskolelova (gsl.), lov om videregående opplæring (lvgo.), fagopplæringslova (lfa.), privatskulelova (psl.). Lov 28.05.1976 nr 35 om voksenopplæring vil bli omtalt som vaksenopplæringslova (vol.).

Siden desse lovene vart vedtekne, har det vore store endringar i både grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Ved Reform 94 fekk alle elevar rett til tre års vidaregåande opplæring, og ved Reform 97 vil grunnskolen bli 10-årig, med skolestart ved 6 års alder. Nesten alle som går i grunnskolen, held i dag fram i vidaregåande opplæring. For dei aller fleste framstår dette derfor som eit samanhengande opplæringsløp.

Det har også vore andre endringar som har hatt store konsekvensar for opplæringssystemet. Ved den nye kommunelova frå 1992 fekk kommunane og fylkeskommunane eit nytt organisatorisk grunnlag for verksemda. Målet for denne reforma og fleire av dei andre reformene har vore ei modernisering av den offentlege forvaltninga.

Både desse reformene og den tida som er gått sidan desse lovene vart vedtekne, gjorde det nødvendig med ein gjennomgåande revisjon av lovverket, med tanke på å utarbeide eit nytt lovverk tilpassa dagens skole. Ved å sjå grunnskole og vidaregåande opplæring i samanheng, vil det etter departementet sitt syn vere lettare å få til eit betre og meir helskapleg opplæringstilbod. Samstundes er det framleis skilnader mellom dei to opplæringsnivåa som også må nedfellast i lovverket.

Departementet gjer i denne proposisjonen framlegg til ny felles lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa som er meint å erstatte grunnskolelova, lov om vidaregåande opplæring, fagopplæringslova og privatskulelova. Vidare blir det gjort framlegg om at visse delar av vaksenopplæringslova går inn i den nye lova. Dette gjeld dei delane av lov 28.05.1976 nr 35 om voksenopplæring som inneheld reglar om spesialundervisning på grunnskolen sitt område og reglar om grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring spesielt organisert for vaksne.

Det blir i denne proposisjonen ikkje gjort framlegg om endringar i lov 08.06.1973 nr 49 om lærarutdanning. Departementet vil kome attende til dette i samband med oppfølgjinga av NOU 1996: 22 «Lærerutdanningen. Mellom krav og ideal». Heller ikkje blir framlegget frå opplæringslovutvalet om endringar i lov 08.06.1984 nr 64 om folkehøgskolar behandla i denne omgangen.

Når det gjeld framlegg knytte til faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering og fritak frå dette faget, er det i samsvar med vedtak i Stortinget 6. juni 1996 innhenta ei utgreiing frå lagdommar Erik Møse. Utgreiinga inneheld ei drøfting av forholdet mellom faget og Noregs folkerettslege plikter og blei overlevert til departementet 22. januar 1997. Av praktiske grunnar er framlegg knytte til faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering behandla i eigen lovproposisjon. Av tekniske grunnar blir det i utkastet til ny opplæringslov i denne proposisjonen sett av ein open paragraf til dette.

1.2 Samandrag av proposisjonen

Kapittel 2 inneheld ei kort framstilling av oppnemninga av opplæringslovutvalet og utvalet si utgreiing (NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring). Utgreiinga var på høyring hausten 1995. Dette kapitlet gjer óg greie for avgrensinga av denne proposisjonen mot andre arbeid.

Kapittel 3 er ei beskriving og vurdering av prinsippa for styringa av opplæringssektoren. Det blir blant anna gitt ei generell vurdering av styringsmiddelbruken, og det blir gitt ei vurdering av forholdet mellom lov og tariffavtalar. Vidare blir det drøfta kva som bør vere hovudområde for nasjonal styring av opplæringssektoren, og kva som bør overlatast til det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret.

Kapittel 4 drøftar lovstrukturen i ei ny lov om opplæring, og det blir gjort framlegg om ei felles lov for grunnskole og vidaregåande opplæring, der også fagopplæringslova, privatskulelova og delar av vaksenopplæringslova inngår. Det blir dessutan gjort framlegg om at godkjenninga av skolar i medhald av reglane i privatskulelova § 3 bkst. e, i framtida blir regulert av tilsvarande reglar i vaksenopplæringslova.

Kapittel 5 er ei framstilling og drøfting av det geografiske, saklege og personelle verkeområdet for ei ny opplæringslov. Det blir gjort framlegg om at retten og plikta til grunnskoleopplæring ikkje skal vere avhengige av om barnet oppheld seg lovleg i Noreg, men berre vere knytte til lengda på opphaldet.

Kapittel 6er ei framstilling og drøfting av formålsparagrafane for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Det blir gjort framlegg om at dei reglane som i dag finst i grunnskolelova, fagopplæringslova og lov om vidaregåande opplæring, blir samla i ein paragraf og ført vidare i ei ny lov. Det blir dessutan gjort framlegg om ein regel som gjer det klart at arbeidet mot mobbing skal vere eit mål for alle i både grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.

Kapittel 7 omhandlar retten og plikta til opplæring. Mellom anna er retten og plikta til grunnskoleopplæring og retten til vidaregåande opplæring drøfta. Det blir også gjort framlegg om eigne lovreglar om opplæring for høyrselshemma elevar og for elevar frå språklege minoritetar.

Kapittel 8 er ei beskriving av reglane om rett til spesialundervisning i grunnskolen, i vidaregåande opplæring og for vaksne. Det blir gjort framlegg om nye reglar om slik opplæring. Mellom anna blir det gjort framlegg om ein ny regel om rett til spesialundervisning som skal vere felles for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Det blir også gjort framlegg om særlege saksbehandlingsreglar i samband med vedtak om spesialundervisning.

Kapittel 9 omhandlar retten til å gå på heimeskolen og framlegget frå utvalet om å innføre ein rett til å velje ein annan skole. Departementet gjer ikkje framlegg om reglar om rett til å velje annan skole.

Kapittel 10handlar om dei særskilde reglane om brukarmedverknad i skolen. Det blir gjort framlegg om at dei reglane som i dag gjeld for organisert brukarmedverknad, blir førte vidare med enkelte mindre endringar i ei ny lov om opplæring. Dette inneber mellom anna at reglane om elevråd, samarbeidsutval, foreldreråd, skoleutval og Foreldreutvalet for grunnskolen blir førte vidare i proposisjonen.

Kapittel 11 handlar om innhaldet i opplæringa og vurdering av elevar og lærlingar. Det blir her gjort klart at læreplanane både for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa skal ha status som forskrifter og såleis vere bindande både for kommunane og fylkeskommunane og for undervisningspersonalet og leiinga ved den enkelte skolen.

Kapittel 12 inneheld ei framstilling og vurdering av reglane om målformer i skolen. På same måten som opplæringslovutvalet går departementet inn for at dei særlege reglane om rett til eigen klasse for særskild målform i hovudsak blir førte vidare, men at kommunen skal kunne avgjere kva for skole i kommunen som skal gi tilbodet om anna målform.

Kapittel 13 handlar om organiseringa av opplæringa. Det blir mellom anna gitt ei beskriving og vurdering av reglane om klasse- og skolestorleikar. I motsetnad til opplæringslovutvalet, gjer departementet framlegg om at regelen om tilrådd maksimalstorleik for grunnskolar blir ført vidare. Departementet går også i mot framlegget frå utvalet om å opne for aldersblanding meir generelt. I staden gjer departementet framlegg om at dei reglane som gjeld i dag om aldersblanding ved mindre skolar blir førte vidare med enkelte mindre endringar. Vidare opnar lovframlegget frå departementet for aldersblanding innanfor hovudtrinna der dette er grunna på omsynet til elevane. Etter denne regelen vil det såleis ikkje vere tillate å aldersblande ut frå økonomiske omsyn. Framlegget frå departementet førar dessutan vidare dei klassedelingstala som gjeld i dag, men det blir ikkje gjort framlegg om å innføre nye nasjonale standardar om talet på lærartimar.

Kapittel 14behandlar reglane om tidsrammene for undervisninga. I motsetnad til utvalet har departementet gjort framlegg om at tidsrammene for undervisninga blir fastsette i forskrifter både for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.

Kapittel 15 er ei beskriving av dei reglane som gjeld for skoleanlegg og læremiddel og for helse og arbeidsmiljø. Departementet meiner, i motsetnad til utvalet, at regelen som pålegg kommunane å sørgje for tenlege grunnskolar, bør førast vidare i ei ny lov. Departementet går dessutan inn for at ordninga med godkjenning av lærebøker blirt ført vidare. Det same gjeld alkolholforbodet i grunnskolen. Dette kapitlet har også ei beskriving av reglane som gjeld for helse og arbeidsmiljø, mellom anna i medhald av kommunehelsetenestelova med forskrifter. Det blir dessutan drøfta om og i kva form eigne reglar om mobbing bør bli gitt i ei ny lov. Det blir vidare vist til at departementet vil komme attende med ei særskild utgreiing av om arbeidsmiljølova bør gjerast gjeldande for skoleelevar og ei særskild utgreiing av ei felles ulykkesforsikringsordning for alle elevar i grunnskolen og den vidaregåande opplæringa.

Kapittel 16 handlar om skyss og innlosjering. Det blir gjort framlegg om å føre vidare dei reglane som i dag finst om skyss og innlosjering - blant anna skyssgrensa på 2 km for den nye 1. klassen/førskolen. Ei ytterlegare differensiering av skyssgrensa i grunnskolen blir drøfta, men det blir ikkje gjort framlegg om endringar på dette punktet. På same måten som utvalet meiner departementet at også elevar i vidaregåande skole bør ha rett til nødvendig båtskyss utan omsyn til skysslengda. Det blir såleis gjort framlegg om å innføre ein regel som gjer dette klart.

Kapittel 17 handlar om krava til stillingar, tenester og funksjonar ved den enkelte skolen og i kommunen eller fylkeskommunen. Departementet er i hovudtrekk samd i vurderingane og framlegga frå utvalet. Departementet gjer likevel framlegg om eit strengare rektorkrav enn det som følgjer av framlegget frå utvalet - både når det gjeld storleiken på dei skolane som skal ha rektor og når det gjeld høve til å vere rektor ved fleire skolar. Departementet vil heller ikkje gå inn for å gi ein særskild regel som seier at det er kommunane eller fylkeskommunane sjølve som skal fastsetje kva for stillingar, tenester og funksjonar det skal vere ut over det som følgjer av lov og forskrift.

Kapittel 18 handlar om kompetansekrav for undervisningspersonell og skoleleiarar. Departementet gjer her framlegg om at det framleis skal vere høve til å tilsetje personar som ikkje oppfyller kompetansekrava i mellombels stilling. I motsetnad til utvalet vil departementet ikkje gå inn for at mellombels tilsette etter fire år får rett til fast tilsetjing. Innhaldet i lærarutdanninga er vurdert i NOU 1996: 22 om lærarutdanninga. Departementet vil derfor ikkje gjere framlegg om endringar i lærarutdanningslova i denne omgang, men i samband med oppfølginga av utgreiinga frå lærarutdanningsutvalet vil departementet komme attende med vurderingar og framlegg knytte til lærarutdanninga og krav til praksis. Departementet vil her også komme attende til spørsmålet om den særskilde vurderinga av om kandidatar er skikka, bør førast vidare.

Kapittel 19 handlar om den arbeidsrettslege stillinga for skoleleiarar og undervisningspersonell. Lovframlegget frå departementet fører vidare den normaliseringa av stillingsvernet for undervisningspersonellet som utvalet gjorde framlegg om. Dette inneber at det i framtida skal vere arbeidsmiljølova som regulerer oppseiingsvernet for desse gruppene - på same måte som for andre kommunalt eller fylkeskommunalt tilsette. Departementet går også inn for at det i framtida skal stillast krav om politiattest for personar som skal bli tilsette i grunnskolen, slik reglane i dag er for barnehagane. På same måte bør personar som er dømde for seksuelle overgrep mot barn, vere stengde ute frå arbeid i grunnskolen. Det blir i dette kapitlet også gjort framlegg om å føre vidare heimelen for kunne fastsetje kven som skal forhandle om løns- og arbeidsvilkår for undervisningspersonellet i skolen.

Kapittel 20 handlar om ordensreglement, bortvising og liknande. Departementet går inn for at gjeldande rett i hovudsak blir ført vidare, men at reglane om saksbehandlinga i samband med fastsetjing av ordensreglement og ved refsingstiltak blir noko endra. På same måten som utvalet går departementet inn for at ordninga med bortvising for inntil 3 dagar berre bør gjelde for 8.-10. klassetrinnet i grunnskolen. Departementet gjer ikkje framlegg om særreglar for bruk av makt, ransaking eller liknande.

Kapittel 21 handlar om reglane om fagopplæring i arbeidslivet. Departementet går her inn for at dei særlege reglane for lærlingar og reglane om innverknad og deltaking frå arbeidslivspartane i fagopplæringa blir førte vidare uendra i ei ny lov. I motsetnad til utvalet meiner departementet at mellom anna reglane om prøvetid, straff, reglane om fag- og sveineprøve på grunnlag av praksis bør førast vidare i ei ny lov. Departmentet er heller ikkje samd med utvalet i framlegget til regulering av fylkeskommunen sin instruksjonskompetanse i forhold til yrkesopplæringsnemnda, men går inn for å føre vidare den ordninga som gjeld i dag.

Kapittel 22 er ei beskriving og vurdering av dei særskilde reglane om samisk opplæring. Det blir gjort framlegg om å endre retten til opplæring i samisk slik at det blir ein individuell rett, og dermed at det ikkje lenger krevst minst tre elevar slik som i dag. Departementet er samd med utvalet i at opplæring i samisk også bør vere ein rett i vidaregåande skole, men meiner at denne retten ikkje skal vere avhengig av at eleven har fått slik opplæring i grunnskolen. Lovutkastet frå departementet fører også vidare den klargjeringa av omgrepet samisk distrikt som utvalet gjorde framlegg om. Det blir også gjort framlegg om at Sametinget skal få større innverknad på innhaldet i den samiske opplæringa og dessutan sjølv få rett til å fastsetje delar av denne innanfor rammer fastsette av departementet.

Kapittel 23 er nytt i forhold til framlegga frå utvalet, og omhandlar opplæring i finsk for kvensk-finske elevar i Troms og Finnmark. Det blir her mellom anna gjort framlegg om ein lovfest rett til opplæring i finsk dersom minst tre elevar på ein skole i Troms eller Finnmark krev det.

Kapittel 24 handlar om privat opplæring. Det blir gjort framlegg om eit eige kapittel om privat opplæring i ei ny lov. Dessutan blir det klargjort kva reglar som gjeld for slik opplæring, både når det gjeld opplæring i private skolar og privat heimeopplæring. Reglane i privatskulelova om rett til statleg tilskott blir inntil vidare haldne oppe. Departementet vil kome attende til dette i samband med oppfølginga av utgreiinga frå det utvalet som 19.04.1996 blei sett til å sjå på dette.

Kapittel 25 handlar om opplæring spesielt organisert for vaksne. Departementet fører her vidare framlegget frå utvalet om å ta inn delar av vaksenopplæringslova i ei ny lov. Dette gjeld reglane i vaksenopplæringslova om grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring spesielt organisert for vaksne, og omfattar også dei tilfella der studieforbund gjennomfører denne opplæringa på vegne av kommunen eller fylkeskommunen. Det blir dessutan gjort framlegg om at ein i vaksenopplæringslova får ein heimel til å regulere innhaldet i opplæringa på dei tekniske fagskolane.

Kapittel 26handlar om kontroll og tilsynsreglar i ei ny lov. Departementet gjer her framlegg om å føre vidare og klargjere det ansvaret staten har for å føre tilsyn med grunnskolane og den vidaregåande opplæringa. Departementet er samd med utvalet i at staten bør kunne gi pålegg om å rette på forhold ved skolane som er i strid med lova eller forskriftene, men meiner at lova ikkje bør innehalde dei tilleggsvilkåra utvalet her gjer framlegg om. Departementet gjer dessutan framlegg om at plikta til å gi råd og rettleiing får ei noko anna utforming. Lovutkastet fører vidare plikta for kommunane til å føre tilsyn med heimeopplæringa.

Kapittel 27 er ei framstilling og vurdering av reglane om ansvar og finansiering av opplæringsverksemda. Departementet sluttar seg her i hovudsak til framlegga frå utvalet, noko som inneber vidareføring av det ansvaret kommunen har for grunnskolen og fylkeskommunen har for den vidaregåande opplæringa. Fylkeskommunane skal dessutan framleis ha ansvar for opplæring i fylkeskommunale sosiale og medisinske institusjonar. Departementet vil komme attende med ei vurdering av korleis ansvaret for dei statlege samiske vidaregåande skolane bør vere i framtida.

Kapittel 28 er ei vurdering av og framlegg til overgangsreglar. Det blir mellom anna gjort framlegg om at undervisningspersonell som har eit særleg stillingsvern når lova blir sett ut i livet, får behalde dette stillingsvernet. Private skolar som i dag er godkjende og får statlege tilskot skal også få drive vidare på dei vilkåra som er gitt når lova blir sett i verk. Det blir vidare gjort framlegg om ei overgangsordning for dei skolane som i dag ikkje har rektor, men er lærarstyrte.

Kapittel 29 handlar om forholdet til den allmenne forvaltningsretten. Departementet følgjer her mellom anna opp framlegget frå utvalet om ein ny lovregel som gjer det klart at forvaltningslova gjeld for opplæringsverksemd som blir driven av forvaltningsorgan. Det blir vidare gjort framlegg om å føre vidare dei særreglane om opplysningsplikt og teieplikt som i dag finst i grunnskolelova og lov om vidaregåande opplæring. Det blir dessutan gjort framlegg om ein eigen regel om kven som skal vere klageinstans for enkeltvedtak etter lova.

Kapittel 30 er ei vurdering av dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovframlegget. Departementet legg til grunn at framlegget på somme punkt vil medføre ein viss kostnadsauke, mens det på enkelte andre punkt gir kommunane og fylkeskommunane ein noke større fleksibilitet og fridom enn i dag. Departementet har komme til at framlegget totalt sett ikkje vil ha vesentlege økonomiske eller administrative konsekvensar.

Kapittel 31 inneheld merknader til dei enkelte reglane i framlegget.