26 Tilsyn og kontroll

26.1 Gjeldande rett

26.1.1 Kommunelova

Med lov 25.09 1992 nr. 107 om kommunar og fylkeskommunar (kommunelova) vart ei rekkje godkjenningsordningar, systemet med automatisk legalitetskontroll av kommunestyrevedtak og ordninga med mindretalsanke fjerna. Likevel vart ordningane med godkjenning av kommunale og fylkeskommunale låne- og garantivedtak og kontroll med kommunale årsbudsjett haldne ved lag.

Dessutan innførte § 59 i kommunelova eit nytt system som blir kalla lovlegkontroll. Det vil seie at statlege organ av eige tiltak kan ta ei kommunal eller fylkeskommunal avgjerd opp til rettsleg overprøving. Dessutan kan minst tre medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget be om ein slik kontroll. Det er berre dei rettslege sidene av lokale vedtak som kan vurderast etter dette systemet, ikkje det frie skjønnet.

Lovlegkontrollen har ikkje karakter av administrativ klagebehandling og gir ikkje kompetanse til å ta nye avgjerder. Dei statlege kontrollorgana må altså nøye seg med å oppheve avgjerder som dei reknar som ugyldige.

Kompetansen til å behandle saker på opplæringsområdet etter § 59 i kommunelova er delegert til statens utdanningskontor.

Kommunelova § 59 nr. 6 gir departementet heimel til å krevje at kommunar og fylkeskommunar gir opplysningar om enkeltsaker eller om særskilde sider av verksemda si. Regelen gir også departementet rett til innsyn i alle kommunale og fylkeskommunale saksdokument, også dokument som er unnatekne frå offentleggjering. I forarbeida er det sagt at regelen gjer det lettare å sikre ein generell tilsyns- og rådgivingsfunksjon. Det blir likevel presisert at kravet om opplysningar må avgrensast til det som det er sakleg behov for. Ein kan altså ikkje gå ut frå at regelen gir heimel for å etablere eit omfattande generelt rapporteringssystem. Kompetansen er delegert på same måten som i saker om lovlegkontroll.

Sjå også i kapittel 29 om klage etter forvaltningslova.

26.1.2 Opplæringslovgivinga

Statens utdanningskontor skal føre tilsyn med både offentlege og private grunnskolar (§ 34 nr. 1 i grunnskolelova (gsl.) og § 29 i privatskulelova (psl.)). Det omfattar tilsyn med at lover og forskrifter blir følgde og med «...at grunnskolen er tidhøveleg, og at det elles er tenleg opplæring for born og ungdom ...», (gsl. § 34).

Kommunen skal føre tilsyn med privat opplæring, både heimeopplæring og opplæring i privatskolar (gsl. § 27 nr. 3 og psl. § 29).

Etter § 1-6 nr. 7 i forskrift av 17.11.1989 om grunnskolen skal statens utdanningskontor føre tilsyn med PP-tenesta og kan i den samanhengen krevje nødvendige opplysningar.

Grunnskolelova § 41 gir biskopen, soknepresten og andre rett til å følgje med i kristendomsundervisninga.

Lov om vidaregåande opplæring (lvgo) inneheld ikkje reglar om tilsyn eller kontroll. Likevel må det i lvgo. § 35 åttande leddet kunne tolkast inn ein heimel for departementet til hente inn opplysningar frå fylkeskommunen (sjå Ot.prp. nr. 31 (1992-93) s. 24). Kompetansen til departementet er delegert til statens utdanningskontor.

Private vidaregåande skolar som får statstilskot etter lov om private skolar, står under tilsyn av statens utdanningskontor, jf. psl. § 29.

Departementet skal føre tilsyn med opplæring spesielt organisert for vaksne, jf. vol. § 12.

Sjå også i kapittel 21 om tilsyn med fagopplæring i bedrifter.

26.2 Framlegget frå opplæringslovutvalet

Utvalet har vurdert kva for tilsyns- og kontrollreglar som synest nødvendige og formålstenlege, særleg med utgangspunkt i nasjonale styringsbehov.

Vurderingane tek blant anna utgangspunkt i konvensjonen (charteret) frå Europarådet av 15. oktober 1985 om lokalt sjølvstyre. Etter artikkel 7 i konvensjonen skal statskontrollen med verksemda til lokale styresmakter som regel ha som einaste formål å sikre at lova og grunnlovsfeste prinsipp om lokalt sjølvstyre (der slike prinsipp finst) blir etterlevde. Utvalet legg til grunn at dette samsvarer med det vi i norsk rett kallar legalitetskontroll.

På bakgrunn av dei føringane som følgjer av mandatet til utvalet, legg utvalet til grunn at ein i utgangspunktet ikkje bør føre inn tilsynsreglar knytte til korleis kommunar og fylkeskommunar vel å organisere verksemda si innanfor rammene av lovgivinga og reglar om etterfølgjande godkjenning av kommunale eller fylkeskommunale vedtak. Dessutan bør reglar om tilsyn og kontroll vere så presise at dei legitime behova for kommunesektoren og dei private skoleeigarane for kva dei kan vente av tilsyn, blir best mogleg sikra.

Utvalet peiker likevel på at omsyna bak eit mest mogleg likeverdig opplæringstilbod på grunnskolenivå og vidaregåande nivå framleis gir behov for statleg tilsyn. I forhold til kommunar og fylkeskommunar må det likevel vurderast om reglane i kommunelova er tilstrekkelege, eller om det framleis bør vere særskilde reglar i opplæringslovgivinga.

Utvalet gjer framlegg om ein lovregel som pålegg statlege opplæringsstyresmakter å gi råd og rettleiing om skolefaglege spørsmål. I denne samanhengen går utvalet ut frå at staten driv informasjonsverksemd om lover og regelverk og er med på å utvikle rutinar for evaluering og rapportering som kan komme både skoleeigaren og staten til nytte. Lovutkastet pålegg også departementet å samarbeide med kommunar, fylkeskommunar og eigarar av private skolar.

Dessutan gjer fleirtalet i utvalet framlegg om ein regel som uttrykkjeleg heimlar retten for staten til å føre tilsyn med opplæringsverksemd i regi av både kommunar, fylkeskommunar og private. I denne samanhengen skal tilsynsstyresmakta ha tilgang til skoleanlegg og til dokumentasjon. Eit mindretal meiner at dei allmenne reglane i kommunelova bør vere grunnlaget for statlege kontroll- og tilsynsoppgåver også innanfor opplæringssektoren.

Fleirtalet gjer også framlegg om at departementet skal kunne gi pålegg om å rette på uforsvarlege eller skadelege forhold som er i strid med den nye opplæringslova eller i strid med forskrifter gitt med heimel i lova. Eit anna fleirtal gjer framlegg om at også forhold som på annan måte er uheldige og som samtidig er i strid med lova eller forskrifta, skal vere omfatta av påleggsheimelen. Mindretalet går imot dette. I grunngivinga for påleggsheimelen viser fleirtalet i utvalet til liknande heimlar i helsesektoren, og peiker på at regelverket på helseområdet og opplæringsområdet bør vere mest mogleg likt i forhold til statleg styring.

Utvalet understrekar i denne samanhengen at statlege opplæringsstyresmakter i første rekkje må freiste å nå fram til tilfredsstillande forhold gjennom rådgiving og liknande, i dialog med kommunen og med undervisningspersonalet.

Utvalet meiner at samhandlinga mellom staten og dei som er ansvarlege for opplæringsverksemda, også bør byggje på gode system for rapportering og evaluering. For å klargjere lovheimelen gjer utvalet framlegg om å gi departementet høve til å gi forskrifter om rapportering og evaluering for kommunar, fylkeskommunar og andre som driv opplæringsverksemd under den nye lovgivinga. Slike rapporterings- og evalueringssystem bør tene som eit instrument for samhandling mellom staten og skoleeigarane og bør formast ut slik at alle partar får nytte av dei.

Utvalet gjer framlegg om at heile tilsynet med private skolar blir lagt til staten. Kommunen bør såleis ikkje lenger ha ansvaret for tilsyn med private skolar. Tilsynet med heimeopplæringa skal likevel framleis vere eit ansvar for kommunen. Utvalet finn ikkje gode nok grunnar til å gjere framlegg om å føre vidare særskilde reglar om tilsyn med PP-tenesta. Denne tenesta er dels omfatta av det allmenne systemet for tilsyn og kontroll i kommunelova, dels av dei særreglane som utvalet gjer framlegg om i den nye opplæringslovgivinga.

Utvalet går ikkje nærmare inn på det tilsynet biskopen og andre har med kristendomsundervisninga (sjå gsl. § 41), og viser til at denne regelen eventuelt bør vurderast i samanheng med NOU 1995: 9 Identitet og dialog og det nye kristendomsfaget. Utvalet finn ikkje grunn til å føre vidare regelen så lenge ein ventar på denne vurderinga.

Endeleg har utvalet vurdert om det bør givast heimel for økonomiske sanksjonar når pålegg ikkje blir følgde, men finn ikkje grunn til å gjere framlegg om slike reglar spesielt på opplæringsområdet. Utvalet meiner at spørsmålet om økonomiske sanksjonar overfor kommunar og fylkeskommunar i samband med brot på statlege pålegg og liknande i staden bør vurderast som ledd i ein generell gjennomgang av sanksjonsmiddel staten skal ha overfor lokalforvaltninga.

Sjå også kapittel 25 om opplæring spesielt organisert for vaksne, der departementet behandlar framlegget frå utvalet knytt til føresegnene om statleg tilsyn og kontroll med vaksenopplæringa.

26.3 Høyringsinstansane

26.3.1 Kommunane, fylkeskommunane og Kommunenes Sentralforbund

Kommunenes Sentralforbund viser til at fleirtalet i utvalet gjer framlegg om ein ny regel som gir departementet heimel til å gi pålegg om retting på visse vilkår. Forbundet meiner at ein slik regel er heilt i strid med føresetnadene i Stortinget for å harmonisere kommunelova og særlovene. Regelen opnar for sterkare statleg styring enn det som følgjer av dei generelle reglane i kommunelova om lovlegkontroll. Det blir dessutan vist til at framlegget, på same måten som dei tilsvarande reglane for helsesektoren, ikkje er i samsvar med sentrale prinsipp i charteret av 15. oktober 1985 frå Europarådet om lokalt sjølvstyre.

Dei av fylkeskommunane som har synspunkt på tilsynsreglane, går imot påleggsheimel for staten eller meiner at det statlege tilsynet på annan måte bør tonast ned. Vestfold fylkeskommune går også imot ein rett for departementet til å føre tilsyn, men støttar framlegget om forskriftsheimel for rapportering og evaluering.

Av dei svært få kommunane som har uttalt seg om tilsynet, er omkring halvparten positive til tilsynsregelen i lovutkastet. Dei andre fråsegnene er negative til påleggsheimel for departementet, eller ønskjer det statlege tilsynet oppheva.

26.3.2 Andre

Lærarforbundet er redd for at påleggskompetansen for departementet i § 15-1 i lovutkastet er for svak dersom departementet ikkje samtidig får verkemiddel som kan brukast overfor kommunar og fylkeskommunar som ikkje følgjer pålegg. Lærarforbundet meiner at både kommunar og fylkeskommunar i for stor grad har gripe til generelle økonomiske grunngivingar når det blir peikt på at dei ikkje følgjer regelverket om rettar for enkeltindivid. Lærarforbundet støttar derfor mindretalet i utvalet, som gjer framlegg om å øyremerkje midlar når pålegg ikkje blir følgde.

Sosial- og helsedepartementet støttar framlegget frå utvalet om tilsyns- og påleggsheimel og plikt til råd og rettleiing. Sosial- og helsedepartementet ser verdien av at regelverka på helseområdet og opplæringsområdet er mest mogleg like når det gjeld statleg styring.

Mens Kommunal- og arbeidsdepartementet meiner at «uheldig» bør takast ut som eitt av kriteria i påleggsheimelen, meiner fylkesmennene at det bør vere nok at forholdet er lov- eller forskriftsstridig for at pålegg skal kunne brukast.

Kyrkjerådet ser det som svært viktig at intensjonen i regelen om tilsynsrett og liknande for biskopen blir ført vidare, slik at det blir lagt til rette for eit best mogleg samarbeid mellom kyrkja og skolen når det gjeld kristendomsundervisninga. Norsk lærerakademi og Oslo biskop tek eit liknande standpunkt.

26.4 Vurderingar og framlegg frå departementet

Departementet er i hovudsak samd i utkastet til tilsynsreglar frå utvalet. Det ansvaret staten har for tilsyn med offentleg og privat grunnskole og vidaregåande opplæring, bør såleis klargjerast slik fleirtalet i utvalet gjer framlegg om. Dessutan bør det tilsynsansvaret kommunen har for privat opplæring, avgrensast til heimeopplæringa.

Departementet går også inn for at statlege opplæringsstyresmakter skal ha påleggsheimel. Etter lovutkastet frå utvalet blir det likevel stilt enkelte vilkår for pålegg om å rette lov- eller forskriftsfeste forhold. Departementet er usamd i dette. Det gir eit feilaktig signal om at enkelte reglar er mindre alvorlege å bryte dersom ein fører inn særskilde vilkår for å gi pålegg om å rette forhold som ikkje er i samsvar med lova eller forskrifta. Slike tilleggskriterium for bruk av påleggsheimelen kan også skape unødvendige konfliktar mellom staten og skoleeigaren.

Departementet gjer dessutan framlegg om å formulere plikta til å gi råd og rettleiing meir generelt, slik at denne plikta omfattar spørsmål knytte til verksemd etter lova generelt og ikkje berre skolefaglege spørsmål. Denne regelen må likevel i større grad vurderast som eit mål om å få i stand ei best mogleg samhandling mellom departementet og skoleeigarane, og ikkje som ein regel som ein kan trekkje meir konkrete plikter ut av. Departementet viser elles til rettleiingsplikta for forvaltninga etter § 11 i forvaltningslova.

Departementet er samd i framlegget frå utvalet om heimel for forskrifter om rapportering og evaluering. Departementet viser i denne samanhengen også til dei vurderingane utvalet gjer om resultatstyring, tilbakerapportering og evaluering i kapittel 10 i innstillinga. Blant anna peiker utvalet på at rapporterings- og evalueringssystema ikkje må gjerast meir omfattande enn nødvendig, og at dei blir utforma slik at alle partar får nytte av dei. Dessutan nemner utvalet at plikt til rapportering og liknande berre kan påleggjast kommunar, fylkeskommunar og private institusjonar med heimel i lov. Departementet sluttar seg til desse vurderingane, som bør leggjast til grunn når ein skal forme ut forskrifter om rapportering og evaluering. Det blir presisert at denne heimelen også bør omfatte forskrifter om skolebasert og lærebedriftsbasert vurdering.

Når det gjeld det tilsynsansvaret kommunen har med privat heimeopplæring, presiserer departementet at kommunen kan krevje at barnet skal gå i den offentlege skolen dersom heimeopplæringa ikkje er tilfredsstillande. Alternativt kan foreldra søkje om at barnet blir oppteke på ein godkjend privat skole. Det blir også vist til kapittel 24 om dei nærmare krava til heimeopplæringa, blant anna om rett og plikt for kommunen til å kalle elevane inn til særskilde prøver.

Endeleg er departementet samd med utvalet i at ein bør oppheve tilsynet frå biskopen og andre med kristendomsundervisninga. Departementet meiner at ein tilsynsrett for Den norske kyrkja ikkje kan sameinast med dei prinsippa som ligg til grunn for det nye faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering. Departementet viser også til eigen lovproposisjon om opplæringa i faget kristendomskunnskap med religions- og livssynsorientering, sjå kapittel 1.