27 Ansvars- og finansieringsreglar

27.1 Innleiing

Departementet vurderer i dette kapitlet dei sentrale reglane om fordeling av ansvar i opplæringssektoren og om finansiering av opplæringsverksemd i kommunar og fylkeskommunar.

Framstillinga er avgrensa mot det ansvaret kommunen og fylkeskommunen har i samband med skoleskyss og innlosjering, sjå kapittel 16, og mot opplæringsansvaret til lærebedrifter og private skolar.

27.2 Gjeldande rett

27.2.1 Ansvaret til kommunen

Etter gsl. § 37 er kommunen ansvarleg for at barn og ungdom i kommunen får grunnskoleopplæring. Kommunen har også plikt til å oppfylle retten til spesialpedagogisk hjelp for førskolebarn etter gsl. § 13 nr. 4 og § 8 nr. 6.

Ansvaret til kommunen omfattar likevel ikkje elevar i sosiale og medisinske institusjonar som fylkeskommunen driv, jf. § 37 nr. 1 andre leddet.

Ansvaret til kommunen for grunnskoleopplæringa omfattar også ansvar for utgiftene, jf. § 37 nr. 2. Det finansielle ansvaret omfattar alle elevar som har «heimen sin» i kommunen, uavhengig av om opplæringa blir gitt i eller utanfor kommunen, jf. § 37 nr. 3. Sjå også § 5-1 i grunnskoleforskrifta, som regulerer det økonomiske ansvaret for fosterheimsplasserte barn og andre.

27.2.2 Ansvaret til fylkeskommunen

Fylkeskommunen skal oppfylle retten til vidaregåande opplæring, jf. lvgo. § 4 første leddet. Etter lvgo. § 35 tredje leddet er det økonomiske ansvaret til fylkeskommunen avgrensa til elevar som høyrer heime i fylket. Departementet kan påleggje fylkeskommunen å gi tilbod om særskilde kurs til søkjarar frå andre fylke mot eventuell refusjon, jf. lvgo. § 35 fjerde leddet.

Etter lvgo. § 4 andre leddet skal fylkeskommunen gi tilbod til eit tal på elevar ut over den gruppa som har rett til vidaregåande opplæring. § 2 første leddet i forskrift 20.04.1994 om omfang og berekningsgrunnlag for fylkeskommunen si vidaregåande opplæring (omfangsforskrifta) avgjer at det totale tilbodet frå fylkeskommunen skal svare til heiltids opplæring for 375 % av eit årskull.

Lov om vidaregåande opplæring § 4 tredje leddet fastset at fylkeskommunen i samband med planlegging og utbygging av den vidaregåande opplæringa blant anna skal «ta omsyn til nasjonale målsettinger, søkernes ønsker og samfunnets behov for videregående opplæring innen alle utdanningsretninger og for ulike aldersgrupper». Utbygginga av tilbodet skal også tilpassast behovet for opplæring i fengsel og sosiale og medisinske institusjonar, og behovet for spesielt tilrettelagd opplæring.

Ansvaret til fylkeskommunen omfattar også fagopplæring i bedrift, sjå lov om fagopplæring og lvgo. § 35 sjette og sjuande leddet.

Etter gsl. § 37 nr. 1 og i lvgo. § 35 andre leddet har fylkeskommunen ansvaret for grunnskoleopplæring for klientar i sosiale og medisinske institusjonar som fylkeskommunen driv.

Departementet kan påleggje fylkeskommunen å administrere anna fengselsopplæring enn vidaregåande opplæring, jf. lvgo. § 35 femte leddet.

Oslo kommune har dei rettane og pliktene som elles ligg til fylkeskommunen, jf. lvgo. § 36 andre leddet og § 7 siste leddet i fagopplæringslova.

27.2.3 Vaksenopplæringa

Staten skal sørgje for den generelle utviklinga av vaksenopplæringa, alternativ førstegongsutdanning for vaksne, etterutdanning ved høgre utdanningsinstitusjonar og yrkesopplæring for vaksne som ledd i arbeidsmarknadspolitikken, jf. vol. § 3 første leddet. Vidare skal staten sørgje for at vaksne får høve til å dokumentere kompetansen sin, jf. vol. § 3 andre leddet.

Både fylkeskommunen og kommunen har ansvar for å utvikle og planleggje vaksenopplæring, jf. vol. §§ 4 første leddet nr. 1 og 5 første leddet nr. 1.

Etter vol. § 5 første leddet nr. 2 har kommunen også ansvaret for førstegongsutdanning for vaksne på grunnskolenivå og for spesialundervisning etter vol. § 5 andre leddet. Fylkeskommunen er ansvarleg for førstegongsutdanning for vaksne og etterutdanning innanfor vidaregåande opplæring, jf. vol. § 4 første leddet nr. 2. Dessutan har fylkeskommunen ansvaret for spesialundervisning på grunnskoleområdet for aldersgruppa 16-20 år, jf. vol. § 4 andre leddet. Desse føresegnene inneber at det offentlege har hovudansvaret for førstegongsutdanning i grunnskolen og innanfor vidaregåande opplæring, jf. Ot.prp. nr. 7 (1975-76) s. 62. Etter vol. § 8 første leddet nr. 2 kan det likevel overlatast til studieforbunda å utføre opplæringa.

Endeleg er fylkeskommunen og kommunen ansvarlege for tilskot til organisasjonar og institusjonar etter dei prinsippa som er fastsette i vol. §§ 4 første leddet nr. 3 og 5 første leddet nr. 3.

27.2.4 Andre ansvars- og finansieringsreglar

Kommunane har krav på statstilskot til delvis å få dekt utgiftene til grunnskoleopplæring, jf. gsl. § 38 nr. 1. Tilsvarande skal staten yte tilskot til dei utgiftene som fylkeskommunen har, jf. lvgo. § 37. Etter lvgo. § 38 løyver Stortinget kvart år tilskot til utgiving av lærebøker for vidaregåande opplæring.

Dessutan skal staten betale innskot for grunnskolen i Statens pensjonskasse, jf. gsl. § 38 nr. 3.

Grunnskolelova inneheld reglar om statlege skolar (§ 36) og reglar om oppgåvene til statens utdanningskontor (§ 34). Lvgo. § 36 første leddet gir reglar for oppnemning av styre for vidaregåande skolar som staten eller kommunen driv. Retten til å skipe statlege og kommunale vidaregåande skolar er likevel avgrensa til særlege tilfelle, jf. lvgo. § 35 første leddet. Dersom kommunen skal drive ein vidaregåande skole, krevst det samtykke frå departementet.

Etter § 27 nr. 2 i grunnskolelova skal kommunen ha skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået.

27.3 Framlegget frå opplæringslovutvalet

27.3.1 Grunnskolen og den vidaregåande opplæringa

I tråd med mandatet sitt legg utvalet til grunn at kommunen framleis skal ha hovudansvaret for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring, også for spesialundervisning for vaksne. Tilsvarande skal fylkeskommunen oppfylle retten til vidaregåande opplæring for elevar som er busette i fylkeskommunen. I tillegg skal fylkeskommunen gi tilbod til søkjarar utan rett til vidaregåande opplæring, blant anna etter nærmare forskrifter gitt av departementet.

Fylkeskommunen skal likevel framleis ha ansvaret for både grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa for klientar ved sosiale og medisinske institusjonar som fylkeskommunen driv. Utvalet gjer framlegg om å oppheve ansvaret til fylkeskommunen etter vol. § 4 andre leddet for spesialundervisning «på grunnskolens område» for unge i alderen 16-20 år.

Departementet bør framleis ha heimel til å gi fylkeskommunen pålegg om å setje i gang kurs eller linjer som dekkjer fleire fylke eller heile landet. Utvalet viser til at somme kurs i den vidaregåande opplæringa har så få deltakarar at det er mest formålstenleg å setje i gang tilbod som rekrutterer deltakarar frå fleire fylke.

På den andre sida gjer utvalet framlegg om å oppheve lovreglane om særskilt ansvar for teoriopplæring av lærlingar. Utvalet viser til at eit slik ansvar i alle tilfelle kan påleggjast gjennom den kompetansen departementet har til å fastsetje forskrifter om innhaldet i opplæringa, sjå kapittel 21. Heimelen for departementet i lvgo. § 35 sjuande leddet til å gi pålegg om sentrale kurs for teoriopplæring for lærlingar er dekt av den meir generelle regelen om å setje i gang særskilde kurs. Utvalet gjer framlegg om å føre vidare denne regelen.

Utvalet finn det ikkje nødvendig med reglar om samarbeid mellom fylkeskommunar og om at kommunen og fylkeskommunen er bundne av lovreglar, sjå gsl. § 27 nr. 1 og lvgo. § 35 niande og tiande leddet.

Lovutkastet frå utvalet fører vidare kravet om skolefagleg kompetanse i kommuneadministrasjonen over skolenivået, jf. § 27 nr. 2 i grunnskolelova.

27.3.2 Kven skal kommunen og fylkeskommunen vere ansvarlege for?

Utvalet legg til grunn at ansvaret og pliktene framleis skal omfatte personar som har bustaden sin i kommunen eller fylkeskommunen. Retten for elevane til vidaregåande opplæring er presisert til å gjelde i forhold til tilbodet i heimfylket.

Dessutan gjer utvalet framlegg om å føre vidare ein heimel for departementet til å gi forskrifter om bustad og refusjon av utgifter, til dømes knytte til barnevernplasserte barn og unge, delt omsorg og refusjon av utgiftene til andre kommunar. For å kunne tene som konfliktløysar meiner utvalet at departementet også bør ha kompetanse til å gripe inn i enkelttilfelle der det er tvist mellom kommunar eller fylkeskommunar og til dømes fastsetje storleiken på refusjonsbeløpet.

27.3.3 Statlege skolar, kommunale vidaregåande skolar og fylkeskommunale grunnskolar

Utvalet gjer framlegg om å oppheve dei særskilde reglane i gsl. § 36 om at departementet skal styre dei statlege grunnskolane og lvgo. § 36 første leddet om styre for statlege og kommunale vidaregåande skolar. Desse reglane er dekte av den allmenne kompetansen som skoleeigaren har, og dei har derfor ikkje sjølvstendig rettsleg verdi. Dei statlege og kommunale skolane skal vere omfatta av dei same lovreglane som tilsvarande kommunale og fylkeskommunale skolar.

Men lovutkastet frå utvalet fører vidare dei særlege avgrensingane i retten til å setje i gang statlege og kommunale vidaregåande skolar, jf. lvgo. § 35 første leddet. Det er i samsvar med det hovudansvaret fylkeskommunen har for vidaregåande opplæring.

Tilsvarande meiner utvalet at det hovudansvaret kommunen har for grunnskoleopplæring, bør leggje avgrensingar på retten for staten og fylkeskommunen til å drive grunnskolar. Utvalet gjer derfor framlegg om å gjere regelen i lvgo. § 35 første leddet gjeldande for grunnskolen. Avgrensingane skal ikkje gjelde der fylkeskommunen alt har ansvar for grunnskoleopplæring.

27.3.4 Vaksenopplæringa

Utvalet meiner at dagens ansvar for vaksenopplæring (sjå vaksenopplæringslova §§ 3-5) bør førast vidare i den nye lova. Vidare gjer utvalet framlegg om at studieforbunda framleis skal kunne utføre opplæringa, jf. vol. § 8.

27.3.5 Fengselsundervisninga

Utvalet finn ikkje grunnlag for å endre det ansvaret fylkeskommunen har for vidaregåande opplæring i fengsla. Dessutan bør departementet framleis ha heimel til i særlege tilfelle å påleggje fylkeskommunen oppgåver i samband med anna fengselsundervisning, til dømes grunnskoleopplæring (sjå nå lvgo. § 35 femte leddet). Utvalet går likevel ut frå at staten framleis dekkjer utgiftene for fylkeskommunane til opplæring i fengsla.

27.3.6 Lovfesting av statstilskot til kommunar og fylkeskommunar

Utvalet viser til at Stortinget nyleg har vurdert dei generelle reglane om finansiering i opplæringslovgivinga og finn ikkje grunnlag for særskilt å vurdere slike reglar. Det bør eventuelt overlatast til ein samla gjennomgang av reglane om finansiering av verksemda i kommunane og fylkeskommunane. Utvalet gjer derfor framlegg om å føre vidare reglane i gsl. § 38 nr. 1 og lvgo. § 37.

Men utvalet gjer framlegg om å oppheve gsl. § 38 nr. 2, som seier at staten yter årlege tilskot til særlege undervisningstilbod etter nærmare reglar gitt av departementet. Utvalet meiner regelen er utan sjølvstendig rettsleg verdi. For å presisere at slike tilskot er tillatne, gjer utvalet framlegg om å endre den generelle tilskotsregelen.

Endeleg gjer utvalet framlegg om å føre vidare lvgo. § 38 tredje leddet om tilskot til lærebøker for vidaregåande opplæring.

27.4 Høyringsinstansane

27.4.1 Kommunar

Svært få kommunar har hatt synspunkt på ansvars- og finansieringsreglane i lovutkastet.

Éin kommune ønskjer ei finansieringsordning der ein større del av inntektene følgjer elevane. Ein annan av kommunane etterlyser ei avklaring av det ansvaret fylkeskommunen har for opplæring i sosiale og medisinske institusjonar. Ein tredje kommune går inn for at fylkeskommunen framleis skal ha ansvaret for spesialundervisning «på grunnskoleområdet» for aldersgruppa 16-20 år.

To kommunar ønskjer å lovfeste øyremerkte tilskot.

27.4.2 Andre

Sosial- og helsedepartementet kan ikkje sjå at utgreiinga eller lovframlegget omtaler ansvaret for barn i statlege medisinske institusjonar. Også i desse tilfella kan det vere naturleg å leggje ansvaret for grunnskoleopplæringa på institusjonseigaren.

Styret for dei samiske vidaregåande skolane ber om å få klargjort det ansvaret staten har for dei statlege skolane. Det gjeld blant anna ansvaret for skyss og pedagogisk-psykologiske tenester.

Næringslivets Hovedorganisasjon støttar § 14-3 tredje leddet andre punktum i lovutkastet om at departementet kan påleggje fylkeskommunen å setje i gang tilbod som omfattar søkjarar frå andre fylke. Det er viktig at fylkesgrensene ikkje blir stengde for elevar og lærlingar frå andre fylke. Det blir vist til at det ville representere ein trugsel både mot retten for den enkelte til å velje utdanning og utsiktene for bedriftene til å knyte til seg den kompetansen dei treng.

Unge Høgre er skeptisk til å lovfeste tilskot til lærebøker.

27.5 Vurderingar og framlegg frå departementet

Departementet sluttar seg i hovudsak til framlegget frå utvalet til ansvarsreglar. Departementet er også samd i dei vurderingane som ligg til grunn for framlegga. Kommunen skal såleis framleis ha ansvaret for grunnskoleopplæringa for barn, unge og vaksne og for spesialpedagogisk hjelp til førskolebarn som er busette i kommunen. Tilsvarande skal fylkeskommunen ha ansvaret for den vidaregåande opplæringa.

Departementet skal framleis ha heimel til å fastsetje forskrifter om omfanget av det fylkeskommunale tilbodet om vidaregåande opplæring, sjå lovutkastet § 14-3 andre leddet. Sjølv om tekniske fagskolar ikkje er omfatta av reglane i utkastet til ny lov om opplæring, legg departementet til grunn at fylkeskommunar som gir slike tilbod, framleis skal kunne rekne slike skolar med i omfangskravet i forskrifta.

Lovutkastet frå departementet fører også vidare ansvaret til fylkeskommunen - blant anna det økonomiske ansvaret - for opplæring i fylkeskommunale sosiale og medisinske institusjonar. Lovutkastet frå departementet presiserer at dette ansvaret også omfattar spesialpedagogisk hjelp til førskolebarn.

Departementet bør få kompetanse til å gi pålegg om den nærmare ansvarsdelinga i tilfelle der det er usemje mellom kommunen og fylkeskommunen om ansvaret. Ein del problem kan i denne samanhengen vise seg å vere allmenne. Forskriftsheimelen til departementet for ansvars- og utgiftsdeling i slike samanhengar bør derfor førast vidare.

Departementet sluttar seg også i hovudsak til lovutkastet om finansieringsreglar. Departementet gjer likevel framlegg om å oppheve tilskotsregelen for lærebøker for vidaregåande opplæring. På den måten blir dette tilskotet på same måten som læremiddeltilskot i grunnskolen viste til budsjettbehandlinga.

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien m.v. gjorde regjeringa framlegg om å innlemme tilskot til Statens pensjonskasse i rammetilskotet til kommunane frå 1998. Stortinget hadde ikkje merknader til dette, sjå Innst. S. nr. 286 (1995-96). Dette inneber at kommunane sjølve skal betale pensjonsinnskot for grunnskolen til Statens pensjonskasse frå den tida tilskotet blir innlemma i rammetilskotet. Som følgje av dette, er regelen i gsl. § 38 nr. 3 om at staten betalar innskot i Statens pensjonskasse ikkje ført vidare i lovutkastet. Staten vil inntil vidare betale innskot i Statens pensjonskasse som ein del av statstilskotet.

Staten driv i dag to samiske vidaregåande skolar i Finnmark. Departementet tek sikte på å setje i gang eit arbeid for å vurdere om ansvaret for desse skolane etter kvart bør overførast til fylkeskommunen, som er det forvaltningsnivået som elles har ansvar for vidaregåande opplæring. Sjå også kapittel 22 om samisk opplæring.