29 Forholdet til den allmenne forvaltningsretten

29.1 Innleiing

På same måten som andre samfunnssektorar er opplæringssektoren styrt av ei rekkje generelle lover i tillegg til dei særskilde lovene som er fastsette for vedkommande sektor. Sidan ein vesentleg del av den samla verksemda i denne sektoren blir driven av kommunar og fylkeskommunar, står ikkje minst lov 10.02.1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova) og lov 19.06.1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentleglova) sentralt i tillegg til kommunelova. Desse lovene har i visse høve også verknad utanfor dei delane av opplæringssektoren som høyrer inn under kommunen, fylkeskommunen eller staten.

Kapitla 14-16 i NOU 1995:18 inneheld ei framstilling av forvaltningslova og den verknaden lova har for opplæringssektoren. Utvalet framhevar at forvaltningslova gjeld fullt ut for opplæringsverksemd driven av kommunar, fylkeskommunar eller av staten. Også når private driv opplæringsverksemd med heimel i privatskolelova, gjeld forvaltningslova til ein viss grad, jamvel om utgangspunktet her er det motsette.

Kapittel 14 er ein gjennomgang av dei allmenne reglane om saksbehandling i forvaltningslova. Blant anna omtaler dette kapitlet reglar om inhabilitet, om generell rettleiingsplikt for forvaltningsorgan og om delegering. Også reglane om teieplikt i § 13 flg. i forvaltningslova og særreglane om teieplikt og opplysningsplikt til barnevernet og sosialtenesta i gsl. § 42 flg., lvgo. § 34 flg. og psl. § 32 blir tekne opp i dette kapitlet.

Ei nærmare utgreiing om kva for avgjerder som er enkeltvedtak eller forskrifter og kva for reglar som gjeld for slike avgjerder, er gitt i kapittel 15.

Kapittel 16 er ei utgreiing om reglane i forvaltningslova om klage - blant anna om dei særlege unntaka frå klagereglane som følgjer av forskriftene til forvaltningslova av 16.12.1977. Dessutan omtaler dette kapitlet dei særreglane om klageinstans som i dag finst i gsl. § 34 nr. 3 og lvgo. § 16.

For ei meir utførleg framstilling av gjeldande rett viser departementet til desse kapitla i innstillinga frå utvalet.

Når det gjeld klage på kommunalt og fylkeskommunalt vedtak om å overskride klassedelingstala, viser departementet til kapittel 13 om organisering av undervisninga.

29.2 Framlegget frå opplæringslovutvalet

29.2.1 Reglar om bruk av forvaltningslova i opplæringssektoren

Utvalet peiker på at det av ordlyden i forvaltningslova følgjer at lova som utgangspunkt gjeld for dei delane av opplæringssektoren som staten, kommunane eller fylkeskommunane driv. Rettsleg sett er det derfor unødvendig å gjere framlegg om særskilde reglar i lovgivinga om opplæring som viser til forvaltningslova og som klargjer kva for delar av lova som gjeld. Derimot må reglar om unntak eller avvik frå dei allmenne reglane i forvaltningslova takast inn i opplæringslovgivinga på dei stadene dei passar.

På den andre sida peiker utvalet på at slike reglar kan ha ein viktig pedagogisk funksjon på eit område der særlovgivinga i stor grad blir lesen og brukt av ikkje-juristar og av organ utan fagjuridisk kompetanse. Utvalet gjer framlegg om at det blir teke inn ein regel i den nye opplæringslova om at forvaltningslova som utgangspunkt skal gjelde.

På privatskoleområdet gjer utvalet framlegg om å føre vidare i den nye opplæringslovgivinga reglane i § 7 nr. 3 i privatskulelova om bruk av forvaltningslova på avgjerder om inntak av elevar og reglane i § 12 andre leddet om bruk av den same lova i samband med bortvising. Det skal gjere det klart at forvaltningslova framleis skal gjelde i saker om inntak og bortvising, som er særleg viktige for eleven.

Utvalet har i si utgreiing av gjeldande rett i kapittel 14 i NOU 1995: 18 peikt på at forvaltningslova i visse tilfelle også må brukast i andre typar av saker som blir behandla og avgjorde ved private skolar. Utvalet gjer framlegg om å gjere dette klart gjennom ein lovregel om at forvaltningslova - så langt ho sjølv fastset - også gjeld ut over dei sakstypane som er uttrykkjeleg nemnde i lovutkastet frå utvalet.

29.2.2 Teieplikt og opplysningsplikt

Som nemnt går utvalet inn for at den nye opplæringslova gir ei generell tilvising til forvaltningslova. Ei slik tilvising skal også omfatte reglane om teieplikt og såleis dekkje dei reglane som i dag finst i gsl. § 42 og lvgo. § 34. Utvalet finn det derfor lite naturleg å ta inn ei særleg tilvising til reglane om teieplikt i tillegg til denne regelen.

Særreglane i gsl. § 42 b og lvgo. § 34 a om opplysningsplikt til barneverntenesta, jf. § 6-4 i barneverntenestelova, er relativt nye, og utvalet går ut frå at den opphavlege grunngivinga for å ta dei inn i lovgivinga om opplæring, framleis er til stades. Utvalet gjer derfor framlegg om at dei blir vidareførte i den nye opplæringslova saman med reglane i gsl. § 42 a og lvgo. § 34 b om opplysningar og liknande til sosialtenesta.

Utvalet går dessutan inn for å føre inn ein regel i den felles opplæringslova som gir privatskolane den same teie- og opplysningsplikta som tilsvarande offentlege skolar så langt privatskolane går inn under lova. Det vil seie at privatskolar - på same måten som offentlege skolar - skal vere bundne av reglane i forvaltningslova om teieplikt, men at dei også får den same retten og plikta til å gi opplysningar til sosial- og barneverntenesta.

29.2.3 Særreglar om klageinstans og liknande

Arbeidet i utvalet med lovreglar om klageinstans har skjedd innanfor dei rammene som er gitt av departementet i brev til utvalet 27.02.1995. I hovudsak har utvalet nøgd seg med å gjere framlegg om lovreglar i tråd med desse rammene. Brevet er gjengitt i NOU 1995:18 s. 84.

Departementet la i dette brevet til grunn at det framleis bør vere særreglar om kven som skal vere klageinstans. Statens utdanningskontor i fylka er i dag vanlegvis statleg klageinstans på opplæringsområdet. Departementet reknar med at det langt på veg også blir slik i framtida, men at det regelteknisk er mest ryddig at lova legg kompetansen til departementet.

I tråd med synet til departementet gjer utvalet framlegg om å føre vidare ordninga med at enkeltvedtak i grunnskolen som hovudregel skal kunne påklagast til staten, mens enkeltvedtak i den vidaregåande opplæringa som hovudregel skal påklagast til eit organ i fylkeskommunen. På grunnskoleområdet, der ei slik ordning blir eit unntak frå hovudregelen i fvl. § 28, må dette gjerast gjennom ein særleg regel i opplæringslova om at departementet er klageinstans. For vidaregåande opplæring vil fvl. § 28 seie at fylkestinget er klageinstans, eller eventuelt ei særskild klagenemnd der det er ei slik. Dette er det ikkje behov for å slå fast i opplæringslovgivinga.

I samsvar med brevet frå departementet gjer utvalet framlegg om at departementet er klageinstans for alle enkeltvedtak om inntak og tap av rettar til vidaregåande opplæring. I tråd med synet til departementet blir det gjort framlegg om at denne regelen blir avgrensa til å gjelde spørsmålet om den enkelte eleven skal takast inn til vidaregåande opplæring. Eit vedtak om inntak på særskilde kurs går dermed inn under den allmenne regelen i fvl. § 28 om at fylkestinget er klageinstans, eller eventuelt ei særskild klagenemnd der det er ei slik.

Etter framlegget frå utvalet er retten til spesialundervisning for vaksne regulert av den allmenne opplæringslova. Utvalet gjer derfor framlegg om ein særregel i denne lova som slår fast at klager over enkeltvedtak i desse tilfella går til departementet.

Utvalet meiner at departementet ikkje ser ut til særskilt å ha vurdert retten til å klage over enkeltvedtak om spesialundervisning i den vidaregåande opplæringa. Departementet understreka likevel at vedtak om spesialundervisning både for elevar i grunnskolealderen og for vaksne som får spesialundervisning på grunnskoleområdet, gjeld ressursar til utsette grupper, og at det derfor er nødvendig med statleg overprøving etter klage. Utvalet meiner at dei same omsyna også gjeld for spesialundervisning i den vidaregåande opplæringa. Utvalet går derfor inn for statleg overprøving også for desse vedtaka.

Utvalet gjer framlegg om å føre vidare ordninga med opplæringsråd for fagopplæringa, sjå kapittel 21 om fagopplæring i arbeidslivet. Dessutan blir det gjort framlegg om at yrkesopplæringsnemndene heller ikkje i framtida skal liggje under instruksjonskompetansen til fylkeskommunen i ein del typisk faglege saker. I tråd med dette gjer utvalet framlegg om å føre vidare opplæringsråda som klageinstans i slike saker.

Departementet gjekk dessutan inn for at enkeltvedtak i personalsaker ikkje skal kunne påklagast til staten. Lovutkastet frå utvalet følgjer opp dette.

Departementet hadde endeleg peikt på at private grunnskolar og privat vidaregåande opplæring for ein stor del blir finansierte med statlege midlar, og at rettstryggleiksbehovet til elevane i alle tilfelle er det same som i offentleg skole. Departementet gikk derfor inn for at det skulle vere høve til å klage til staten på enkeltvedtak i elevsaker.

Utvalet gjer framlegg om ein særregel som slår fast at departementet er klageinstans for enkeltvedtak i elevsaker i private skolar som er omfatta av lova. Med elevsaker blir det her sikta til saker der ein elev er part.

I samsvar med synet til departementet gjer utvalet framlegg om ein særskild regel i den nye opplæringslova om at departementet er klageinstans for vedtak om bortvising frå arbeidsmarknadstiltak som er omfatta av lova.

Departementet viser også til framlegget frå utvalet om forskriftsheimel for vurdering i grunnskolen og i den vidaregåande opplæringa i både skole og bedrift, sjå kapittel 11 om innhaldet i opplæringa og vurdering av elevar og lærlingar. Forskriftsheimelen skal også omfatte klage på vurdering, blant anna på forskrifter som avvik frå forvaltningslova. Heimelen omfattar også forskrifter om klage på fag- og sveineprøve, blant anna reglane som gjeld i dag om klagenemnd i § 23 i lov om fagopplæring, som utvalet gjer framlegg om å oppheve.

29.3 Høyringsinstansane

29.3.1 Kommunenes sentralforbund, kommunane og fylkeskommunane

Kommunenes sentralforbund er ikkje samd med fleirtalet i utvalet når det gjeld framlegget om å fastsetje særreglar om klageinstansar på opplæringsområdet. Forbundet meiner at dei generelle lovreglane om klageordningar for kommunesektoren burde vere tilstrekkelege også for opplæringsområdet.

Alle fylkeskommunane som har synspunkt på klagereglane, meiner at lovutkastet går for langt i å fastsetje særskilde klageordningar for den vidaregåande opplæringa. Dei fleste av fråsegnene går inn for å føre vidare klagereglane slik dei er i dag.

Få kommunar har uttalt seg om klagereglane. Fråsegnene er delte i synet på statleg klageinstans. På den eine sida blir det peikt på at dei allmenne klageordningane bør vere tilstrekkelege for opplæringsområdet. På den andre sida blir det vist til at små kommunar kan ha manglande kompetanse til å behandle klager. Med ei statleg klageordning kan ein også lettare unngå habilitetsproblem.

Mens somme kommunar uttrykkjer støtte til opplysningsplikta for skolen til sosialtenesta og barnevernet, blir det også uttrykt ønske om ei informasjonsplikt tilbake til skoleverket.

29.3.2 Andre

Justisdepartementet stiller seg kritisk til at departementet er klageinstans for enkeltvedtak i private skolar der elevar er partar. Det blir vist til at det her dreier seg om å endre vedtak på tvers av vurderingar som har bakgrunn i verdigrunnlaget og det pedagogiske grunnlaget til den enkelte skolen.

Dessutan tilrår Justisdepartementet ei vurdering av å lovfeste i større omfang om reglane i forvaltningslova skal gjelde for avgjerder i private skolar. I desse vurderingane bør det leggjast vesentleg vekt på om det gjeld rettstryggleiksbehov i same grad som i offentleg skole.

Høgskolen i Agder meiner det bør vurderast å gjere staten til klageinstans i alle enkeltvedtak i den vidaregåande opplæringa. Det blir vist til omsynet til mest mogleg einskapleg behandling av slike saker, uavhengig av bustad, av økonomien til fylkeskommunen og av andre lokale forhold.

Rådet for funksjonshemmede vil ha tidsfristar for den sakkunnige vurderinga i samband med spesialundervisninga. Det blir vist til at det i den nye barnevernlova er sett ein tidsfrist for behandlinga. Rådet støttar framlegget om at staten skal vere klageinstans for enkeltvedtak om spesialundervisning i den vidaregåande opplæringa.

Fylkesmennene er samde i at det blir mint om forvaltningslova i den nye opplæringslova.

Barne- og familiedepartementet støttar framlegget om framleis å ha opplysningspliktreglar i opplæringslovgivinga.

29.4 Vurderingar og framlegg frå departementet

Departementet er i hovudsak samd i vurderingane og framlegga frå utvalet når det gjeld reglar om bruk av forvaltningslova i offentleg og privat skoleverksemd. Departementet understrekar på same måten som utvalet at det er viktig å vere merksam på dei meir generelle lovene som også gjeld for opplæringssektoren, særleg forvaltningslova. Departementet er såleis samd med utvalet i at ei tilvising til forvaltningslova i ei ny opplæringslov har ein viktig pedagogisk funksjon, jamvel om regelen rettsleg sett er overflødig når det gjeld offentlege skolar.

Departementet støttar dessutan framlegget frå utvalet om å føre vidare den særskilde opplysningsplikta til barneverntenesta og sosialtenesta i gsl. §§ 42a og 42b og lvgo. §§ 34a og 34b, og at plikta dessutan skal gjelde tilsvarande for private skolar.

Når det gjeld særreglar om klageinstans, viser departementet til at framlegget frå utvalet i hovudsak er eit resultat av dei føringane som låg i brevet frå departementet i samband med mandatendringa av 27.02.1995. Departementet er i hovudsak samd i vurderingane og framlegga frå utvalet på dette punktet, men gjer framlegg om å klargjere reglane for vidaregåande opplæring og opplæring spesielt organisert for vaksne og å avgrense reglane når det gjeld private skolar.

Departementet går inn for at lovregelen om klageinstans i den vidaregåande opplæringa får ein annan ordlyd enn framlegget frå utvalet, slik at det går klarare fram at den statlege overprøvinga når det gjeld inntak til vidaregåande opplæring, skal vere avgrensa til å prøve vedtaket frå fylkeskommunene om ikkje å gi søkjaren plass i vidaregåande opplæring. Som utvalet gjer framlegg om, skal staten vere klageinstans for enkeltvedtak om spesialundervisning og om tap av retten til vidaregåande opplæring.

Kva slags kurs eller kva for skole eleven eventuelt skal takast inn på, skal etter dette som hovudregel ikkje overprøvast av staten.

Det bør likevel gjelde unntak for prioriterte inntak til grunnkurs på grunnlag av sakkunnig vurdering. Slike vedtak bør behandlast likt med vedtak om spesialundervisning. Også slike vedtak gjeld ressursar til utsette grupper, og det er derfor nødvendig å ha ei ordning med statleg overprøving etter klage.

Departementet er samd med utvalet i at ein regel om statleg klageinstans bør gjelde alle som søkjer vidaregåande opplæring, og ikkje berre dei som har rett til vidaregåande opplæring etter § 3-1 i lovframlegget. Den statlege prøvinga må sjølvsagt bli ulik der det er klart at eleven ikkje har nokon uavgrensa rett til vidaregåande opplæring. I slike tilfelle bør den statlege klageinstansen som regel nøye seg med å prøve om vedtaket er lovleg, og vere atterhalden med å overprøve det fylkeskommunale skjønnet. Departementet viser her til den vedtekne endringa i forvaltningslova § 34.

Det går ikkje klart fram av lovframlegget frå utvalet kva for klagereglar som skal gjelde for enkeltvedtak i opplæring spesielt organisert for vaksne. I dag er departementet klageinstans for alle enkeltvedtak etter vaksenopplæringslova, jf. vol. § 12. Etter lovframlegget frå både utvalet og departementet knytt til anna grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring, er alle enkeltvedtak i grunnskolen og visse enkeltvedtak innanfor den vidaregåande opplæringa omfatta av reglane om statleg klageinstans. Departementet finn ikkje grunnar til å ha ulike klagereglar for opplæring spesielt organisert for vaksne. Departementet gjer derfor framlegg om at klage på enkeltvedtak i opplæring spesielt for vaksne skal vere omfatta av dei reglane om klageinstans som gjeld for anna grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring, jf. § 16-2 i lovframlegget.

Når det gjeld statleg overprøving av enkeltvedtak gjorde av private skolar, har departementet merka seg synspunkta i høyringsfråsegna frå Justisdepartementet. Departementet er samd i framlegget frå utvalet når det gjeld private skolar som får tilskot etter lova. Departementet vil peike på at det her er tale om skolar som for ein vesentleg del blir finansierte med offentlege midlar. Dei same omsyna gjer seg ikkje gjeldande for private grunnskolar som ikkje får tilskot etter lova. Departementet finn derfor ikkje grunn til å føre vidare framlegget frå utvalet om å innføre lovreglar om rett til å klage til statleg klageinstans når det gjeld vedtak gjorde av desse skolane.

Endeleg sluttar departementet seg til framlegget frå utvalet om heimel for departementet til å gi særlege reglar om klage på vurdering. Departementet viser i den samanhengen til framlegget frå departementet i kapittel 21 om å føre vidare lovreglane om klagenemnd for fag- og sveineprøver.