4 Ei felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa

4.1 Framlegget frå opplæringslovutvalet

4.1.1 Ei felles lov for grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa

Utvalet legg innleiingsvis til grunn at eit lovverk blir meir tilgjengeleg ved at aktivitetar som i praksis verkar som eit samanhengande heile, også i lovverket blir regulerte saman. Når lovstrukturen svarer til strukturen i dei faktiske aktivitetane, blir det lettare å finne fram for den som kjenner vedkommande sektor, eller for den som ønskjer å setje seg inn i den rettslege reguleringa av sektoren. I tillegg peiker utvalet på at når reglar som heng saman, blir gitt i ei felles lov, legg ein også til rette for større samanheng i seinare lovendringar.

Utvalet peiker likevel på at å samle lovreglar etter desse prinsippa kan gi eit uoversiktleg lovverk dersom strukturen gjer det nødvendig å fastsetje ei mengd unntak frå fellesreglane.Eit fleirtal av medlemmene i utvalet - alle med unntak av Riosianu, Aagesen, Sverdrup og Berg - gjer framlegg om ei felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Lova bør omfatte både offentleg og privat opplæring og fagopplæring i arbeidslivet. Lova bør likevel ikkje omfatte folkehøgskolane og dei delane av vaksenopplæringslova som ikkje regulerer grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Lovutkastet frå fleirtalet fører folkehøgskolelova og vaksenopplæringslova vidare som eigne lover.

Utvalet viser til at grunnskolen og den vidaregåande opplæringa i dag står fram som eit samanhengande opplæringsløp. Dei fleste som gjennomfører grunnskolen, held nemleg fram med vidaregåande opplæring, og fagopplæring i bedrift er ein del av den felles strukturen i den vidaregåande opplæringa. Det felles opplæringsløpet omfattar også private grunnskolar og vidaregåande skolar med statstilskot. Plikta til grunnskoleopplæring kan oppfyllast ved slike skolar, og private vidaregåande skolar gir i hovudsak den same yrkes- eller studiekompetansen som offentlege skolar.

Dessutan viser utvalet til at ei rekkje av dei framlegga utvalet har til lovreglar, heilt eller delvis er felles for grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa i både offentleg og privat regi. Det gjeld blant anna organiseringa av undervisninga og kompetansekrava for personalet i skolen.

Utvalet legg også vekt på at ei felles lov for begge opplæringsslaga høver godt med tanke på å sikre heilskapleg behandling av spørsmål som gjeld overgangen mellom grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Det er særleg viktig fordi grunnskolen og den vidaregåande opplæringa har ulike ansvarssubjekt.

Dei ulike mindretala sluttar seg i stor grad til framlegget til lovstruktur frå fleirtalet, men er ueinige i element i framlegget.

Eit mindretal - medlemmene Aagesen og Sverdrup - meiner at lov om fagopplæring i arbeidslivet framleis bør vere ei eiga lov. Dette mindretalet viser blant anna til at fagopplæringa i bedrift har stor eigenart, både når det gjeld mål, faginnhald, arbeidsmåtar og styringsordningar. Det er viktig at ein ikkje endrar den sterke stillinga partane har når det gjeld å styre fagopplæringa. Mindretalet hevdar at dette formålet er best sikra dersom lov om fagopplæring i arbeidslivet held fram som eiga lov. Det same mindretalet viser også til at fagopplæringslova er eit viktig identitetsmerke med stor symbolverdi for partane i arbeidslivet. Den lova som no gjeld, er det beste grunnlaget for den tilslutninga frå tariffpartane som er heilt nødvendig for at Reform 94 skal bli sett ut i livet på ein vellykka måte.

Eit anna mindretal - medlemmen Riosianu - går inn for at lovreglane om private skolar blir samla i ei eiga lov. Medlemmen viser blant anna til at det gir dei beste utsiktene for ei formålstenleg og praktisk lovregulering som samtidig er oversiktleg for dei viktigaste brukargruppene. Dette mindretalet viser også til særlege skilnader mellom offentlege og private skolar i eigarforhold og ansvar, forholdet til styresmaktene, situasjonen for personalet, økonomiske forhold og forholdet til læreplanar.

Eit tredje mindretal - medlemmen Berg - meiner at både folkehøgskolelova og vaksenopplæringslova bør inkorporerast i ei felles opplæringslov. På den måten blir det nok med éi lov mellom barnehagen på den eine sida og universiteta og høgskolane på den andre. Dette mindretalet viser blant anna til at færre lover i opplæringssektoren gir ein meir brukarvennleg lovstruktur. Å samle dei eksisterande lovene i færrast mogleg nye lover er også med på å markere samanhengen i det norske utdanningssystemet.

Utvalet meiner at reglane i lov 09.05.1986 nr. 19 om organisering av velferd for elevar og studentar § 3 om skyss og liknande for elevar i den vidaregåande skolen bør flyttast inn i den nye felleslova. Fleirtalet i utvalet hevdar at skolar som er nemnde i § 3 bkst. e i privatskolelova, ikkje passar inn i ei felles lov om grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Sjå også kapittel 24 om privat opplæring.

4.1.2 Oppbygginga av ei ny opplæringslov

Utvalet har også generelle synspunkt på den indre oppbygginga av lovutkastet. Ei felles lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa skal på same tid synleggjere og binde saman to ulike opplæringsslag. Utvalet meiner dette bør komme fram i oppbygginga av lova, som bør gi rom både for delar som er særeigne for dei enkelte skoleslaga, og delar som er felles.

Dessutan bør lova så langt råd er byggjast opp på ein slik måte at ho er lettare tilgjengeleg for enkelte grupper. Utvalet gjer derfor framlegg om at særreglane om lærlingar, lærebedrifter, samisk opplæring og private skolar får ein særskild plass i lova.

Endeleg meiner utvalet at somme av lovreglane reiser så spesielle spørsmål eller har krav på så stor interesse at dei bør samlast i eigne kapittel. Utvalet viser her til forhold som spesialundervisning, klassedeling, skyss og brukarmedverknad.

4.2 Høyringsinstansane

4.2.1 Departementa

Sosial- og helsedepartementet er samd i framlegget om ei felles lov for grunnskolen og den vidaregåande skolen. Departementet viser til at felles reglar for spesialundervisning sikrar elevar i den vidaregåande skolen betre kvalitet og presiserer rettane deira på ein betre måte enn lov om vidaregåande opplæring har gjort. Også Finansdepartementet har uttalt seg positivt om framlegget til lovstruktur og viser til at ei felles lov gir ein meir oversiktleg struktur og sikrar samordning mellom skoleslaga.

Nærings- og energidepartementet (NOE) ser det som positivt at det er gjort ein samla gjennomgang av opplæringslovstrukturen. NOE legg til grunn at kontaktnettet til og det tette samarbeidet med næringslivet og arbeidstakarorganisasjonane blir ført vidare i ei ny lov om opplæring.

4.2.2 Kommunane, fylkeskommunane og Kommunenes sentralforbund

Frå kommunane er det jamt over tilslutning til at opplæringslovene blir samla slik det er gjort framlegg om. Det blir blant anna vist til at ei felles lov gir heilskap i utdanningsløpet. Det er også peikt på at lovutkastet gjer det enklare å finne fram i lova. Somme kommunar er tilfredse med at vesentlege delar av vaksenopplæringslova er tekne inn i framlegget til felles lov.

Alle dei 13 fylkeskommunane som har uttalt seg om lovstrukturen, sluttar seg til framlegget om felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Aust-Agder fylkeskommune går likevel inn for at lov om fagopplæring i arbeidslivet held fram som eiga lov, eventuelt at lova blir integrert, men med innverknad frå partane som no. Hordaland og Buskerud fylkeskommunar vil halde på privatskolelova.

Seks fylkeskommunar meiner at heile vaksenopplæringslova bør innlemmast i den nye lova. Tre av fylkeskommunane vil i tillegg ha folkehøgskolelova inn i ei felles opplæringslov.

Kommunenes sentralforbund støttar framlegget om felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, og understrekar kor viktig det er at lova også omfattar fagopplæring i bedrift.

4.2.3 Private skolar

Alle privatskoleorganisasjonane som har uttalt seg, går inn for å halde på privatskolelova. Blant anna blir det vist til at privatskulelova omfattar andre forhold enn den regulære skolelovgivinga, nemleg økonomisk støtte til private skolar. Det er også vist til at ei eiga lov kan gi tryggleik og legitimitet for privatskolane. Dette standpunktet er støtta av privatskolane.

4.2.4 Yrkesopplæringsnemndene

Somme av synspunkta til yrkesopplæringsnemndene går fram av sakspapira i fråsegnene frå fylkeskommunen eller av eigne fråsegner. Yrkesopplæringsnemndene i Finnmark og Vestfold går inn for å ta fagopplæringa inn i ei felles lov dersom dei særskilde styringsorgana blir haldne oppe. Nemndene i Hordaland, Telemark, Nord-Trøndelag, Nordland og Sør-Trøndelag ønskjer å halde på eiga lov om fagopplæring i arbeidslivet.

4.2.5 Lærarorganisasjonane, LO og NHO

Lærarforbundet meiner det er prinsipielt rett å samle lovgivinga for all opplæring som gir offentleg godkjend kompetanse på vegen fram mot formell yrkes- eller studiekompetanse. Lærarforbundet meiner likevel det er for tidleg å integrere lov om fagopplæring i den nye opplæringslova. Forbundet viser til at ei eiga lov om fagopplæring er nødvendig for å sikre støtte til Reform 94 frå partane i arbeidslivet.

Landsorganisasjonen i Norge/Norsk Lærarlag meiner at ei felles lov slik utvalsfleirtalet gjer framlegg om, verkar svært uheldig for deltaking frå arbeidslivet i ein periode av reforma der innsatsen frå partane er heilt avgjerande for å få gjennomført lova. Organisasjonane meiner derfor at tida ikkje er moden for ei felles lov.

Næringslivets Hovedorganisasjon er sterkt imot at lov om fagopplæring skal integrerast i ei ny, felles opplæringslov.

Norsk Skolelederforbund går inn for ei felles lov som også inkluderer heile vaksenopplæringa og folkehøgskolelova. Forbundet understrekar sterkt verdien av å ta lov om fagopplæring inn i felleslova.

4.2.6 Studieforbund og andre instansar med særleg tilknyting til vaksenopplæringa

Eit klart fleirtal av studieforbund og andre instansar med særleg tilknyting til vaksenopplæringa som uttaler seg om lovstrukturen, er ueinig i at reglane om førstegongsutdanning på grunnskolenivå og på nivået for den vidaregåande skolen skal innarbeidast i ei felles lov om opplæring. Det blir peikt på at det på dette tidspunktet er uklokt å gjere slike endringar, og det blir vist til den varsla gjennomgangen og vurderinga av vaksenopplæringsfeltet.

Sentralorganet for fjernundervisning på universitets- og høgskolenivå (SOFF) peiker på forholdet mellom vaksenopplæringa og høgare utdanning, og gir uttrykk for at dei strukturelle endringane det er gjort framlegg om, ikkje kjem til å avklare problemområde på dette feltet.

4.2.7 Andre

Ei rekkje andre høyringsinstansar støttar framlegget om felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Det blir blant anna vist til at dei opplæringslovene som gjeld no, har eit sterkt fragmentarisk preg. Dei er uoversiktlege og vanskeleg tilgjengelege for dei som ikkje har arbeidet sitt knytt til desse opplæringane og lovene.

Rådet for fagopplæring i arbeidslivet (RFA) gjer framlegg om at lov om fagopplæring held fram som eiga lov. Rådet viser blant anna til at lova vart omfattande revidert i 1993. RFA meiner at ei endring no kan få uheldige konsekvensar for viljen og motivasjonen hjå fagopplæringssystemet til å slutte opp om Reform 94.

Alle opplæringsråda som har uttalt seg om lovstrukturen, er negative til å arbeide lov om fagopplæring inn i ei felles lov. Det blir blant anna vist til at eigarforholda for partane i lovgivinga blir svakare med ei slik innarbeiding.

Ei rekkje kristne organisasjonar går imot at privatskulelova blir teken inn i ei ny felles lov om opplæring. Det gjeld også Kristeleg Folkeparti og Institutt for Kristen Oppseding.

Alle folkehøgskolar som har uttalt seg om lovstrukturspørsmålet, er positive til at folkehøgskolelova held fram som eiga lov.

4.3 Vurderingar og framlegg frå departementet

4.3.1 Generelt

Departementet legg til grunn at lovstrukturen ikkje spelar noka rolle for innhaldet i lovreglane. Såleis kan harmoniseringsbehov og andre samordningsbehov langt på veg sikrast gjennom endringar i dei eksisterande lovene. Kva for lovstruktur som blir vald, er derfor i hovudsak eit spørsmål om kva som er mest formålstenleg.

Lovstrukturen kan vere med på å få til ei meir heilskapleg forvaltning og også gjere innhaldet i reglane lettare tilgjengeleg. Dermed aukar også sjansen for brukaren til å skaffe seg kunnskap om rettane og pliktene sine.

4.3.2 Ei felles lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa

Departementet sluttar seg til framlegget frå utvalet om ei felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Departementet ser ei felles lovregulering av grunnskolen og den vidaregåande opplæringa som ei naturleg oppfølging av reformene på opplæringssektoren dei siste åra, der grunnskolen og den vidaregåande opplæringa i større grad har vorte ein del av eit felles opplæringsløp. På den måten kan ei felles lov for opplæringa mellom barnehage og høgskole og universitet gi ein heilskapleg strategi for den vidare utviklinga av denne delen av utdanningssektoren.

Dessutan reknar departementet med at eit område med sterkt behov for samordning i forvaltninga både sentralt og lokalt, er best styrt av ei felles lov. Ei felles lov gir dei enkelte delane av forvaltninga på ein enklare måte innsikt i samanhengar og skilnader, og er dermed med på å etablere det nødvendige samarbeidet og den nødvendige fellesskapen mellom dei enkelte einingane i forvaltninga (til dømes skolar, lærebedrifter, kommunar og fylkeskommunar inkludert yrkesopplæringsnemnder). Dermed markerer ein også det ansvaret dei ulike aktørane har for delar av eit heilt opplæringsløp.

Departementet er også samd med utvalet i at ei felles lov sikrar ei meir heilskapleg behandling av overgangsspørsmål og andre fellesspørsmål mellom opplæringsnivåa (til dømes rettsreglar). Det er særleg viktig i samband med framtidige lovendringar.

4.3.3 Privatskulelova

Departementet er samd med utvalet når det peiker på at private grunnskolar og vidaregåande skolar med statstilskot er ein del av det felles opplæringsløpet. Den private delen av opplæringssektoren er derfor ein naturleg del av den heilskaplege lovstrukturen som det er gjort framlegg om for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Dette blir sterkare understreka av at private grunnskolar og vidaregåande skolar i stor grad blir omfatta av dei same reglane som tilsvarande offentlege skolar.

Departementet har merka seg motstanden frå privatskolane mot å inkorporere privatskulelova i ei felles lov for grunnskolen og den vidaregåande opplæringa. Departementet har forståing for at dei private skolane ønskjer å sikre si eigenart, og at ei eiga lov får ein symbolsk funksjon i denne samanhengen.

Den private skoleverksemda har likevel også sterke likskapstrekk med den offentlege skolen. Det gjeld særleg i forhold til rettane for elevane, som må vere likeverdige i offentlege og private skolar. Private skolar må derfor akseptere at reglar som sikrar likeverdig opplæring, til dømes minstestandardar om lærarressursar og undervisningstid, også gjeld for desse skolane. Sjå nærmare i kapittel 24 om privat opplæring.

Departementet har komme til at å innlemme privatskulelova i ei felles opplæringslov er mest formålstenleg ut frå dei behova brukarane - og også forvaltninga - har. Departementet legg særleg vekt på at ei rekkje reglar er felles for private og offentlege skolar. I denne samanhengen legg departementet også vekt på at ei felles lov i større grad sikrar lik tolking av like reglar, og at det sikrar samanheng i seinare lovendringar.

Departementet legg til grunn at ei felles lov for den private og den offentlege opplæringa ikkje svekkjer eigenarta til privatskolane. Departementet viser i den samanhengen til at eigenarta til skolane i første rekkje må sikrast ved at lova opnar for at opplæringa kan ha eit innhald som er i tråd med formålet til den enkelte skolen. Etter departementet sitt syn har det derfor mindre vekt at desse skolane blir regulerte i ei eiga lov.

Som nemnt meinar fleirtalet i utvalet at skolar som idag er omfatta av § 3 bkst. e i privatskolelova, ikkje passar inn i ei felles lov om grunnskoleopplæring og vidaregåande opplæring. Fleirtalet meiner vaksenopplæringslova eller forskrifter utan særskild lovheimel kan vere ein mogleg plass for å regulere tilskot til slike skolar. Departementet er samd i at desse skolane ikkje passar inn i den nye opplæringslova, og viser til at desse skolane for ein stor del byggjer på at dei elevane som blir tekne inn, alt har gjennomgått vidaregåande opplæring. Desse skolane kan ikkje oppfattast som ein del av det felles opplæringsløpet. På denne bakgrunnen meiner departementet at tilskota til slike skolar bør regulerast i vaksenopplæringslova. Sjå også kapittel 25 om opplæring spesielt organisert for vaksne, der den nærmare lovreguleringa av slike skolar blir drøfta.

4.3.4 Fagopplæring i bedrift

Fleirtalet i utvalet peiker på at fagopplæringa er ein del av den felles strukturen i den vidaregåande opplæringa, og at ei felles lov for vidaregåande opplæring i skole og bedrift gjer lova meir tilgjengeleg for brukarane, også for forvaltninga. Departementet sluttar seg til dette. I denne samanhengen viser departementet også til at måla for den vidaregåande opplæringa blir gitt i felles læreplanar for opplæring i skole og bedrift. Reform 94 byggjer på ein integrert modell for vidaregåande opplæring - der opplæring i skole og bedrift er uttrykk for eit sidestilt og likeverdig opplæringstilbod.

Departementet har merka seg at høyringsinstansar med særleg tilknyting til fagopplæring i stor grad er negative til å slå saman reglane om vidaregåande opplæring i skole og i bedrift. Men departementet har også merka seg at dei fylkeskommunane som har uttalt seg om spørsmålet er positive til ei felles lov. Dette gjeld også enkelte yrkesopplæringsnemnder.

Etter ei samla vurdering der departementet har lagt vekt på både omsynet til deltaking frå arbeidslivspartane og den statlege og fylkeskommunale forvaltninga av fagopplæringa, har departementet komme til at fagopplæringa i bedrifter bør regulerast av ei felles opplæringslov. Departementet meiner ein slik lovstruktur i større grad enn i dag sikrar samanheng både i forvaltninga og i seinare lovendringar. Dessutan blir behovet for å sjå vidaregåande opplæring i skole og bedrift i samanheng, understreka. Dette styrker opplæringa til elevar og lærlingar. Departementet vil understreke at ei slik lovmessig integrering ikkje inneber at fagopplæringa sin plass i den vidaregåande opplæringa eller innverknaden frå arbeidslivspartane i fagopplæringa blir svekt. Lovutkastet fører såleis vidare innhaldet i reglane om innverknaden frå arbeidslivspartane og reglane om dei særlege partssamansette organa i fagopplæringa. Sjå kapittel 21 om fagopplæring i arbeidslivet.