10 Krav til drifta av skolane

10.1 Gjeldande rett

Dei frittståande skolane kan som hovudregel ikkje drive anna verksemd enn skole i samsvar med denne lova, jf. § 1-4 første ledd første punktum. Med skole er i denne samanheng meint aktivitet som er godkjend etter friskolelova. Formålet med føresegna er å unngå at det skjer ei form for fellesforvaltning av offentleg tilskot og skolepengar innanfor eit rettssubjekt som driv fleire typar verksemder. Føresegna skal såleis medverke til at offentlege tilskot og skolepengar kjem elevane til gode, jf. §§ 6-2, 6-4 og 6A-8. Kravet om at frittståande skolar ikkje kan drive anna verksemd enn skole etter friskolelova, inneber i praksis at drifta av skolen må vere organisert som eige rettssubjekt. Departementet viser her elles til forarbeida til føresegna i Ot.prp. nr. 80 (2002–2003) om friskolelova.

Det er gjort unntak for internat og skolefritidsordning, jf. § 1-4 første ledd andre punktum. Vidare kan departementet gjere vedtak om unntak frå første ledd

«[...] for verksemd som er nært knytta til skoleverksemda og som utgjer ein mindre del av den totale verksemda»,

jf. andre ledd i § 1-4. Uavhengig av om skolen driv internat, skolefritidsordning eller anna verksemd i tilknyting til skoledrifta etter friskolelova, må skolen sørgje for å halde oppe skiljet mellom drift etter friskolelova og anna verksemd, mellom anna kravet om separat rekneskapsførsel. Departementet viser her til merknaden til føresegna i punkt 11 i Ot.prp. nr. 80 (2002–2003) om friskolelova og punkt 2.9 i Innst. O. nr 1 (2004-2005) om endringar i friskolelova.

Dei frittståande skolane må vere registrerte i Einingsregisteret eller tilsvarande register, jf. §§ 2-1 fjerde og femte ledd og 2-2 femte og sjette ledd. I merknadene til føresegnene i Ot.prp. nr. 80 (2002-2003) går det mellom anna fram:

«Bestemmelsene må ses i sammenheng med § 1-4 om forbudet mot å drive annen virksomhet enn skoledrift som omfattes av godkjenningen etter friskoleloven.»

I forarbeida blir registreringskravet knytt til kravet om at det ansvarlege rettssubjektet som har godkjenninga berre skal drive skoledrift og omsynet til kontroll med bruken av statstilskotet, under dette kven som er juridisk og økonomisk ansvarleg for den frittståande skolen og bruken av statstilskotet. Krav om registrering av verksemda gjer at ansvarsforholda for skoledrifta er klare både i søknadsfasen og seinare. Godkjenningsmyndigheit, tilskotsforvaltar og tilsynsmyndigheit vil til kvar tid kunne finne ut kven som er dagleg leiar, styreleiar m.m.

Dei norske skolane i utlandet må følgje regelverket i vertslandet om registrering, men registreringa må gi tilsvarande notoritet som registreringa i Einingsregisteret i Noreg, jf. kravet i §§ 2-1 fjerde ledd og 2-2 femte ledd om tilsvarande register. Dette inneber at registreringa må vise kven som utgjer styret for skolen, dagleg leiar, revisor m.m. Dersom vertslandet ikkje har tilsvarande register, må skolen registrerast i Noreg.

I merknadene til føresegnene i Ot.prp. nr. 80 (2002–2003) om friskolelova går det også fram at

«Registreringen må være i orden innen godkjenningen blir gitt.»

Det blir ikkje stilt krav i friskolelova om innskoten eigenkapital.

Kommunen og fylkeskommunen har ei lov­pålagd plikt til å sørgje for at alle får oppfylt retten og plikta til grunnskoleopplæring og retten til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova §§ 13-1 og 13-2. Det er kommunane og fylkeskommunane som har ansvaret for den offentlege skolestrukturen, og som dermed avgjer kva for små skolar det er formålstenleg og ønskeleg å drive ut frå den lokale busetjinga. I den offentlege skolen er det derfor ikkje stilt krav om eit minstetal elevar ved den enkelte skolen. Heller ikkje etter friskolelova er det stilt minimumskrav til elevtalet.

10.2 Forbodet mot å drive anna verksemd

10.2.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet viste departementet til at hovudregelen i § 1-4 om forbodet mot at det blir drive anna verksemd enn den som er godkjend etter friskolelova, med tillegg av eventuelt internat og skolefritidsordning, vart innført for å sikre at offentlege tilskot og skolepengar blir brukte slik lova føreset. Vidare uttalte departementet:

«Godkjent aktivitet er opplæring som konkret er godkjent etter § 2-3 og som gis til elever som er tatt inn i samsvar med § 3-1 og som gis i godkjente undervisningslokaler, jf. § 2-4. For øvrig kan ikke det elevantallet skolen har fått godkjent overskrides [...].

Dispensasjonsbestemmelsen i § 1-4 innebærer at det klare skillet mellom skoledrift etter friskoleloven og annen virksomhet ikke kan opprettholdes i samme grad. Dersom skolene driver annen virksomhet innenfor det samme rettssubjektet, vil det være vanskelig for tilsynsmyndigheten å effektivt kunne kontrollere at offentlige tilskudd og skolepenger kommer elevene til gode og at det ikke skjer kryssubsidiering til ikke-tilskuddsberettiget virksomhet. Dessuten er det relativt ressurskrevende for forvaltningen å behandle søknader etter § 1-4 annet ledd. Det vises til at forvaltningen både må vurdere om virksomheten er «nært knytta til skoleverksemda» og om den «utgjer ein mindre del av den totale verksemda».

Dersom en skole har aktiviteter av en type som ikke er godkjent etter friskoleloven, mener departementet at det vil være en løsning å etablere et eget rettssubjekt for denne virksomheten. Kontrollhensynet må vurderes opp mot de ulempene skoleeier kan bli påført ved at tilknyttet virksomhet må organiseres utenfor den virksomheten som driver skolen. Det kan påløpe ekstrakostnader til for eksempel eget regnskap og egen revisjon. På den andre siden må økonomiforvaltningen uansett være atskilt fra skoledriften, og det må uansett føres separat regnskap for skoledelen. Når tilknyttet virksomhet drives utenfor det rettsubjektet som driver skolen, vil disse virksomhetene dessuten være unntatt fra de dokumentasjonskrav og kontrollordninger som departementet fastsetter. En slik organisering gjør det også enklere for skolen å skille midler som skal gå til skoledriften etter privatskoleloven fra midler til annen virksomhet.

På denne bakgrunnen vil departementet foreslå at § 1-4 annet ledd ikke videreføres. Departementet foreslår at § 1-4 første ledd videreføres uendret i § 2-2. Dette innebærer at skoledriften etter privatskoleloven skal organiseres som et eget rettssubjekt. Skolen skal etter forslaget fortsatt kunne drive internat og skolefritidsordning som er tilknyttet skolen, men kravet om skille mellom drift etter privatskoleloven og internat og skolefritidsordning opprettholdes, bl.a. kravet om separat regnskapsførsel. Overgangsordningen i § 1-4 tredje ledd foreslås ikke videreført fordi den er uaktuell.»

10.2.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Eit fleirtal av høringsinstansane har ikkje merknader eller støttar høringsforslaget.

Dei friskoleorganisasjonane og friskolane som har uttalt seg om dette forslaget i høringa, er i hovudsak kritiske til forslaget. Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) går imot forslaget:

«NFFL har ved mange anledninger de senere årene fremmet synspunktet om at det er uhensiktmessig, både for staten og skoleeieren, å skille ut enkelte deler av den samlede skolevirksomheten som noe utenforliggende. Dette er både i strid med formålet for tilskuddsordningen om at alle midler skal komme elevene til gode, og det svekker innsynet i pengestrømmen innenfor skolesystemet. Vi er ganske frustrerte over at ikke våre synspunkter tas alvorlig. For oss som kjenner til «hverdagen» i skolene, virker det ganske arrogant at det statlige byråkratiet ikke synes interessert i å gjøre en grundigere analyse av dette saksområdet.

I stedet for å pålegge en skoleeier å skille ut de deler av virksomheten som ikke direkte går på undervisning (unntatt internat og SFO), så mener NFFL at regelen bør endres til at alle aktiviteter som skolen driver eller står ansvarlig for, skal dokumenteres gjennom årsrapporter og regnskap. Aktiviteter utenom dem som følger av selve undervisningsvirksomheten må være selvfinansierte og regnskapsmessig spesifisert. Eventuelt overskudd må i sin helhet komme skolens elever til gode, direkte eller indirekte.»

Kristne Friskolers Forbund (KFF) har følgjande merknad:

«Innstrammingen har imidlertid en meget klar, negativ effekt på skolens inntektsmuligheter, noe som kan medføre økte skolepenger for elevene [...] En skole som ønsker å gi elevene innsikt i drift og virksomhet av en realistisk og lønnsom størrelse, må skille ut f.eks gartnerivirksomheten i eget rettssubjekt.»

Fråsegnene frå Norsk Lærerakademi og KFF er likelydande.

Sandnes Lutherske Grunnskole, Dalane kristne skole, Moe skole, Bjerkely skole og Granly skole meiner at privatskolane må få høve til å ha inntekter frå utleige og kursverksemd.

Aglo videregående skole uttaler mellom anna:

«Aglo vgs er enig i og støtter prinsippet om at de bevilgede midlene skal komme elevene til gode. Dette kan sikres ved revisors gjennomgang av regnskapene. Departementet går ved denne endringen svært langt i å begrense friskolene i forhold til de offentlige når det gjelder å kunne tilby flere tjenester. Det er ikke uvanlig at offentlige videregående skoler har egne ressurssenter og kan tilby annen kursvirksomhet i tilknytning til skolen. Aglo vgs vil foreslå at friskoler som er ideelle non-profitt foretak etter søknad kan få mulighet til å drive med annen virksomhet som ligger nært opp til skoledriften. Det er selvsagt en forutsetning at denne virksomheten fremgår av egne avdelingsregnskap, som kontrolleres av revisor, og at totalregnskapet med avdelingsregnskap sendes fylkesmannen.»

Sygna vidaregåande skule, Drottningborg videregående skole, Bjørkedal Nærskule, Kristen videregående skole Trøndelag, Bibelskolen Bildøy Bergen og Tomb videregående skole og landbruksstudier er også negative til innstramminga.

Hopen videregående skole og Gjennestad Gartnerskole gir begge uttrykk for at noko ekstra inntekter i form av sporadisk utleige og ei enkel verksemd som er naturleg ut frå opplæringsprofilen til skolen, må vere mogleg i tillegg til vanleg internatdrift og skolefritidsordning.

Kristelig Gymnasium åtvarar mot

«[...] en praksis som setter grensen så strengt at det vi vil kalle en normal virksomhet ved en skole, ikke kan foregå. Vi tenker på utleie av skolelokaler og utstyr utenom skoletid, kantinedrift til beste for elevene og tilsvarende.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) meiner at den nye lova må heimle eit høve til dispensasjon for skolar til å kunne drive anna verksemd.

Rusfri – Kristenfolkets Edruskapsråd , uttaler at skolen bør få høve til å drive anna verksemd som ligg nær opp til skoledrifta.

10.2.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet har merkt seg dei innvendingane mot forslaget som er sette fram av enkelte av høringsinstansane. Departementet har likevel, etter ei samla vurdering, ikkje funne å kunne komme dei i møte. Departementet viser i denne samanheng til dei vurderingane som er gjorde i høringsbrevet, jf. kapittel 10.2.1, og til formålet med å innføre forbod mot å drive anna verksemd enn den som er godkjend etter lova, med tillegg av eventuell drift av internat og skolefritidsordning.

Departementet har merkt seg at fleire av høringsfråsegnene gir til kjenne tvil om kva som skal reknast som skoleverksemd etter lova, det vil seie kva omgrepet skole i samsvar med denne lova inneber. Departementet finn derfor grunn til å presisere at følgjande aktivitetar fell inn under omgrepet:

• verksemd som er formålstenleg eller nødvendig for å nå måla i den læreplanen skolen har fått godkjenning etter §§ 2-3 eller 6A-2

• kantine for skolens eigne elevar som blir driven av elevane/skolen

For skolar som er godkjende for gartneri og hagebruk, vil eksempelvis gartneriverksemd som er formålstenleg eller nødvendig for å nå oppgitte mål i læreplanen, vere tillaten etter gjeldande § 1-4 første ledd første punktum og lovforslaget.

Departementet legg elles til grunn at utleige av lokale som hører skolen til, og som til vanleg er nytta i den daglege skoledrifta, kan reknast som skoleverksemd etter lova. Dette vil særleg vere tilfelle der svingingar i elevtalet fører til at ein del av skoleanlegget ikkje til kvar tid blir nytta i den daglege undervisninga. Men utleige av skolelokale skal ikkje vere til hinder for skoleverksemda etter lova.

Departementet fremjar etter dette forslag om at gjeldande dispensasjonsføresegn i § 1-4 andre ledd blir oppheva i samsvar med forslaget i høringsbrevet. Det vil bli gitt overgangsreglar i forskrift. Paragraf 1-4 første ledd blir foreslått vidareført i § 2-2 første ledd. Som følgje av dette forslaget blir det også fremja forslag om endring i § 6A-7. Departementet viser elles til lovutkastet og merknadene i kapittel 19.

10.3 Registreringsplikta

10.3.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet uttalte departementet:

«Krav om registrering av virksomheten gjør at ansvarsforholdene for skoledriften er klare. Godkjenningsmyndigheten, tilskuddsforvalteren og tilsynsmyndigheten vil til enhver tid kunne finne ut hvem som er ansvarlige som daglig leder og styreformann. Selv om det fremgår av forarbeidene til bestemmelsene at registreringen må være i orden innen godkjenningen blir gitt, har bestemmelsene blitt praktisert slik at det er tilstrekkelig at registreringen er i orden før statstilskuddet utbetales. Denne forvaltningspraksisen har ikke gitt godkjenningsmyndigheten tilstrekkelig notoriet i forbindelse med søknadsbehandlingen.

Det har vært stilt spørsmål ved hva skolenes registreringsplikt etter friskoleloven innebærer. Usikkerheten har angått hvorvidt det i henhold til bestemmelsen er tilstrekkelig å registrere skolen som en såkalt underenhet av en annen juridisk person i Enhetsregistret, eller om registreringsplikten innebærer at hver enkelt fysisk skole må registreres som et selvstendig rettssubjekt. Det som betegnes som underenheter er enheter som er underlagt selvstendig rettssubjekt, men som ikke selv er selvstendig rettssubjekter. Det vil si at underenhetene ikke utad kan opptre i eget navn, men etter omstendighetene i navnet til den juridiske person de er registrert under. Dette harmonerer generelt dårlig med lovens øvrige bestemmelse og system, samt med formålet bak kravet om registrering i Enhetsregisteret. Departementet vil derfor understreke at kravet om registrering innebærer at hver enkelt fysisk skole skal registreres som et selvstendig rettssubjekt.

Hensynet til elevene ivaretas først og fremst med de bestemmelser som gis om innhold i og organiseringen av opplæringen. Skolen trenger imidlertid økonomiske ressurser for å gjennomføre opplæringen. For å kunne vurdere realismen i det opplegg som presenteres i søknaden, er det derfor viktig å ha informasjon om det økonomiske grunnlaget for driften. Kravet om at budsjett skal følge søknaden, jf. § 2 i forskrift om budsjett, regnskap, kontroll og revisjon for friskoler som får statstilskudd etter lov om frittstående skoler, gjør det mulig å etterprøve om søkeren har beregnet tilskuddet riktig og om de planlagte skolepenger er innenfor de rammene loven tillater. På kostnadssiden er det færre holdepunkter for å vurdere realismen. Det vil imidlertid være mulig å gjøre grove overslag ved sammenligning med gjennomsnittstall for kostnad per elev.

Krav om å legge fram budsjett i søknaden kan ikke innebære at godkjenningsmyndigheten gjennom godkjenning av skolen implisitt også godkjenner budsjettet. Budsjettet er en del av informasjonen som godkjenningsmyndigheten bygger på ved godkjenningen. Godkjenningen kan ikke innebære at godkjenningsmyndigheten også har gått god for de økonomiske vurderinger som budsjettet bygger på. Ved at budsjettet legges fram, må det imidlertid kunne forventes at de konkrete opplysninger som framkommer om størrelse på skolepenger og statstilskudd, blir vurdert, slik at skoler som har operert med forutsetninger som ikke er i samsvar med loven, ikke blir godkjent.

Dersom det stilles minimumskrav til innskutt egenkapital på søknadstidspunktet, mener departementet at dette kan være med på å sikre at der er økonomisk grunnlag for driften, spesielt for oppstartkostnader som vil påkomme før skolen får statstilskudd. Et krav om innskutt egenkapital kan imidlertid være et hinder for grupperinger som har liten tilgang til økonomiske midler. Konsekvenser av å stille krav til egenkapital må imidlertid også vurderes i forhold til beløpets størrelse. Et innskudd på 100 000 kroner vil etter departementets vurdering også være mulig for foreninger med relativt begrensede økonomiske ressurser. Her må en også ta hensyn til at hvis søknaden blir innvilget, vil det uansett være nødvendig med innskudd fra eier i en oppstartfase, da det ikke gis tilskudd til ekstrakostnader i forbindelse med oppstart. Skulle skolen ikke bli godkjent, kan det registerte selskapet oppløses og innskutte midler tilbakeføres. De kostnadene som søker blir påført, er avgift for registrering i Brønnøysund.

Departementet foreslår at det presiseres i privatskoleloven at det rettssubjekt som søker om godkjenning som privat skole etter loven, skal være formelt registrert i Enhetsregisteret på søknadstidspunktet. Departementet foreslår videre at innskuddskapitalen skal være minst 100 000 kroner, dvs. tilsvarende aksjelovens minimumsbeløp.

Departementet foreslår at det gis en felles bestemmelse om registreringsplikt for grunnskoler og videregående skoler i § 2–2. Overgangsbestemmelsene om plikten til registrering i §§ 2–1 femte ledd og 2–2 sjette ledd foreslås ikke videreført fordi det ikke lenger er behov for overgangsbestemmelser på dette området, jf. punkt 2 i forskrift om ikraftsetting og overgangsregler av 4. juli 2003.»

10.3.2 Synspunkta frå høringsinstansane

Det er hovudsakleg dei frittståande skolane og friskoleorganisasjonane som har uttalt seg om dette forslaget. Fleirtalet av dei høringsinstansane som har uttalt seg, er negative. Kristne Friskolers Forbund (KFF) skriv mellom anna:

«Når det gjelder tidspunkt for registrering i Enhetsregisteret, er forvaltningspraksis i dag at en friskole må være registrert i enhetsregisteret før utbetaling av tilskudd kan skje. Vi mener dette er en god ordning og ser ingen fordeler med at kravet om innregistrering i Enhetsregisteret må skje før søknad sendes.

Godkjenning av friskole etter det som forslås som ny lov, vil fortsatt bli et uforutsigbart prosjekt. Det er derfor etter vårt syn urimelig å kreve at innskuddskapital på minst kr 100 000 må stå på skolens konto på søknadstidspunktet.»

Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) støttar forslaget om eit innskot på minst 100 000 kroner, men er negativt til forslaget om å krevje at skolane blir registrerte som sjølvstendige rettssubjekt. Forbundet uttaler mellom anna:

«En ordning med skolen som selvstendig rettssubjekt vil svekke eierfunksjonen og således øke risikoen for at skolen kan få økonomiske problemer hvis elevtallet minker eller kostnadene, for eksempel til bygninger, øker mye. Ut fra prinsippet om aktivt eierskap støtter vi forslaget om et innskudd på minst 100 000 kr. for å få godkjent etablering av en ny skole.»

Foreldreutvalet for grunnskolen (FUG) meiner at den føresegna som er foreslått, vil vere ei hindring for å få skolar godkjende etter lova, og at foreldreretten dermed blir svekt:

«Med krav om innskuddskapital på 100 000 kr som en forutsetning for å behandle søknaden, er det stor sannsynlighet for at den reelle muligheten til å starte ny skole blir forbeholdt de pengesterke.»

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjonen (HSH) går mot eit minstekrav til innskoten eigenkapital, og skriv mellom anna:

«I den selskapsrettslige lovgivning finnes det allerede i dag kapitalkrav til visse typer selskapsformer. Det vil derfor være uheldig om man stiller ytterligere krav i andre særlover, hvor man ikke har vurdert de selskapsrettslige konsekvenser i tilstrekkelig grad. [...]

HSH stiller også spørsmål ved om den innskutte kapital skal være fri eller bunden og hvordan denne kapitalen skal forholde seg i forhold til annen innskutt kapital».

Utdanningsforbundet støttar presiseringa av at skolane skal registrerast som sjølvstendige rettssubjekt, og at det ikkje vil vere tilstrekkeleg å registrere skolen som undereining av ein annan juridisk person. Forbundet støttar også forslaget om ein minimumskapital på 100 000 kroner.

Forbrukarrådet støttar høringsforslaget, og skriv mellom anna:

«Fra studentenes ståsted er søk på skolen i Enhetsregisteret en enkel måte å få fram formalia om skolen på, noe Forbrukerrådet råder elever å gjøre før en undervisningskontrakt skal skrives under. En registrering forenkler også kontrollen til offentlige instanser på det økonomiske området, noe som også kommer eleven til gode. Forbrukerrådet er således positiv til et slikt krav om registrering og krav til egenkapital, og vi synes ikke det er et urimelig krav å stille til en undervisningstilbyder.»

Fleirtalet av dei kommunane og fylkeskommunane som har uttalt seg om forslaget, støttar det.

10.3.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Til spørsmålet om registrering vil departementet først understreke at behovet for notoritet gjer det nødvendig å stille krav om at skolane er registrerte i offentlege register. Godkjenningsmyndigheita, tilsynsmyndigheita, tilskotsforvaltaren og elevane har behov for å ha tilgjenge til stadfesta opplysningar om skolen. Det er derfor nødvendig at skolane registrerer seg som sjølvstendige rettssubjekt i Einingsregisteret. Verksemder registrerte som undereiningar opptrer ikkje i eige namn overfor utanverda, men etter omstenda i namnet til den juridiske person dei er registrerte under. Registrering som undereining er derfor ikkje tilstrekkeleg til å oppfylle formålet med registreringsplikta.

Kravet om registrering som sjølvstendig rettssubjekt hindrar ikkje eigaren eller andre interessentar i å støtte skolen økonomisk. Departementet er derfor ikkje samd med Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) som i høringa uttaler at ordninga med skolane som sjølvstendige rettssubjekt aukar risikoen for at skolar kan få økonomiske problem. Departementet viser her også til at Forbrukarrådet, som årleg får inn ei rekkje klager frå elevar ved private skolar, støttar både registreringskravet og kravet om eit minimum av eigenkapital.

Til spørsmålet om når registreringsplikta bør ta til å gjelde, vil departementet vise til at spesielt godkjenningsmyndigheita har behov for å ha tilgjenge til alle opplysningar om skolane også i søknadsfasen. Det er derfor nødvendig at skolen er registrert på søknadstidspunktet. Søkjaren vil følgjeleg vere eit rettssubjekt, for eksempel ein stiftelse, ei foreining eller eit aksjeselskap. Behovet for notoritet må vegast mot dei ulemper registreringskravet medfører for søkjarane. Kravet om registrering av verksemda på søknadstidspunktet er etter departementet si vurdering eit relativt lite tyngjande pålegg. Departementet har mellom anna lagt vekt på at godkjenning utløyser store statstilskot, og at skolar som blir godkjende, tek på seg eit stort ansvar for elevane.

Som oftast vil det vere ein lang prosess frå ein startar planlegginga av ein skole til søknad om godkjenning etter lova blir send inn. I denne fasen vil det ofte vere mykje uformell kontakt mellom den som planlegg å søkje om godkjenning og godkjenningsmyndigheita, mellom anna om vilkåra for å få godkjenning. Når den endelege søknaden blir send, bør søkjaren vere så godt informert om dei krav som blir stilte, og den formelle søknaden så gjennomarbeidd, at behandlingstida kan bli relativt kort. På denne bakgrunn kan departementet ikkje sjå at det kan vere særleg byrdefullt for søkjaren å sørgje for at den formelle registreringa er i orden allereie på søknadstidspunktet.

Til spørsmålet om kravet til minste innskotskapital/eigenkapital vil departementet uttale at skolar som er blitt godkjende etter lova, vanlegvis har vore organiserte som stiftelsar, aksjeselskap eller foreiningar. Både stiftelseslova og aksjelova stiller krav om ein minste innskotskapital på 100 000 kroner, medan det ikkje er stilt krav til økonomi gjennom ei eiga foreiningslov. For skolar som ikkje er aksjeselskap eller stiftelsar, vil forslaget om krav til innskotskapital i lova stille krav utover det som følgjer av selskapsrettsleg lovgiving. Krava vil likevel ikkje komme i konflikt med andre føresegner som skolane er forplikta til å følgje. Departementet ser derfor ikkje problem med at lova stiller større krav til innskotskapital enn det som følgjer av selskapsrettsleg lovgiving.

Krav om dokumentasjon for at skolen har ein minste innskotskapital gir godkjenningsmyndigheita ein indikasjon på om det er mogleg for skolen å skaffe dei økonomiske midlane som er nødvendige for å etablere ein skole i samsvar med krava i lova. Kravet inneber at søkjarane bind kapital i perioden frå søknaden blir levert til han er ferdigbehandla. Konsekvensane må mellom anna vurderast mot storleiken på beløpet. Eit innskot på 100 000 kroner vil vere mogleg også for foreiningar med relativt avgrensa økonomiske ressursar. Her må ein også ta omsyn til at dersom søknaden blir innvilga, vil det uansett vere nødvendig med innskot frå eigaren, interesserte foreldre eller andre i ein startfase, sidan det ikkje blir gitt tilskot til ekstrakostnader i samband med oppstarten. Skulle skolen ikkje bli godkjend, kan det registerte rettssubjektet oppløysast og innskotne midlar tilbakeførast. Dei kostnadene som søkjaren blir påført, er avgift for registrering i Brønnøysund. Krav om minste innskotskapital på 100 000 kroner er etter departementet si vurdering ikkje urimeleg sett i forhold til det betydelege ansvaret ein utdanningstilbydar tek på seg overfor både elevar/foreldre og den offentlege godkjenningsmyndigheita/tilskotsgivaren.

I samsvar med forslaget i høringsbrevet fremjar departementet etter dette forslag om endringar i § 2-2 andre ledd, ved at det blir gitt ei felles føresegn om registreringsplikt for grunnskolar og vidaregåande skolar. Som følgje av dette forslaget blir det også fremja forslag om endring i § 6A-7. Elles viser departementet til lovutkastet og merknadene i kapittel 19.

10.4 Minimumskrav til elevtal

10.4.1 Høringsforslaget frå departementet

I høringsbrevet viste departementet til at kommunane og fylkeskommunane sjølv avgjer kor mange skolar dei ønskjer å drive. Departementet uttalte vidare:

«Slik departementet ser det kan kommunale ordninger bidra til å styrke virksomheten ved små, offentlige skoler. Dette kan dreie seg om ambulerende lærere, opplæring i kostnadskrevende fag ved «storskolen», delvis internatdrift mv. Når det gjelder statens administrative utgifter i forbindelse med bl.a. statlige overføringer og tilsyn, spiller det ingen eller liten rolle hvor mange skoler den enkelte kommunene velger å drive. På friskoleområde er dette annerledes, og etter departementets vurdering kan det være hensiktsmessig med et skille mellom offentlige og private skoler som mottar statstilskudd i dette henseende.

I Sverige har de i kapittel 9, § 2 i skollagen fastsatt krav om at en frittstående skole skal ha:

«[...] minst 20 elever, om det inte finns särskilda skäl för ett lägre elevantal,[...]»

for å bli godkjent. Ved elevtellingen 1. april 2006 var det 34 frittstående skoler som hadde mindre enn 20 elever, herunder 7 norske skoler i utlandet.

Departementet vil særlig pekte på følgende:

• En opplæring som er i samsvar med regelverket innebærer at skolen blant annet skal hjelpe elevene å utvikle sosial kompetanse, følelse av tilhørighet og fellesskap, og forberede elevene til ulike former for deltakelse i samfunns- og arbeidsliv som bygger på demokratiske verdier og idealer. Realisering av disse mål forutsetter at elevene får opplæring i sosial- og læringsfellesskap. Det betyr et læringsmiljø som gir rike muligheter til samarbeid, dialog, meningsbrytninger og trening av sosialt ansvar, der elevene får inngå i forpliktende fellesskap og delta i demokratiske prosesser. Et slik læringsmiljø utgjør et samfunn i miniatyr.

• Dersom elevtallet ved skolene blir for lavt, vil ikke skolene lenger kunne sies å være økonomisk bærekraftig. Dette kan skape utrygge og uforutsigbare forhold for elever, foreldre, de ansatte og skolens eier og styre.

• Staten har administrative kostnader forbundet med de frittstående skolene, blant annet til tilskuddsforvaltning og tilsyn. Vi legger til grunn at kostnadene på dette området ikke er vesentlig forskjellige mellom store og små skoler.

Av hensyn til å få et visst læringsfellesskap og sosialt elevfellesskap, et faglig miljø for lærerne, økonomisk bærekraftig drift ved den enkelte skole og en bedre utnyttelse av statlige administrative ressurser, foreslår departementet at det lovfestes et minimumskrav til elevtall i privatskoleloven § 2–2. Etter forslaget skal det som hovedregel ikke gis tilskudd til private skoler som har færre enn 20 elever tre år på rad, dvs. ved samtlige elevtellinger i løpet av disse årene. Forslaget vil derfor ikke få konsekvenser for kap. 6A-skolene, jf. at dette kapittelet foreslås opphevet etter 3 år, […].

Dersom en og samme skole både har fått godkjent et grunnskoletilbud og et videregående tilbud, gjelder kravet om minimum 20 elever skolens samlede tilbud.

Slik departementet ser det kan det være behov for en smal unntakshjemmel, og det foreslås derfor at departementet i helt spesielle tilfeller kan fatte et tidsbegrenset vedtak om unntak fra hovedregelen om kravet til 20 elever. Dispensasjonsbestemmelsen kan bare anvendes der kravet om minimum 20 elever framstår som urimelig, for eksempel der en skole kan dokumentere eller sannsynliggjøre at den i løpet av et visst tidsrom igjen vil kunne oppfylle kravet om 20 elever, for eksempel ville dette være aktuelt der skolen er en utbyggingsfase.»

10.4.2 Synspunkt frå høringsinstansane

Eit fleirtal av høringsinstansane støttar i hovudtrekk eller har ingen merknader til høringsforslaget. Fleirtalet av dei fylkeskommunane som uttaler seg om forslaget, er positive. Buskerud fylkeskommune uttaler såleis at

«Fylkeskommunen støtter kravet til et minimumstall på 20 elever ut fra kravene i læreplanen om opplæring i et sosial- og læringsfelleskap. I særskilte tilfelle må det være anledning til å gi dispensasjon fra denne bestemmelsen.»

Dei av fylkeskommunane som er negative til forslaget, vil redusere kravet til elevtal eller utvide høvet til dispensasjon. Vest-Agder fylkeskommune uttaler mellom anna:

«Skoler med inntil 10 elever bør kunne godkjennes. Skoler i utlandet må få telle desentraliserte undervisningssteder inn i minstetallet. Ved oppstart av nye skoler, må det være mulig å starte opp med et elevtall på 7.»

Oppland fylkeskommune støttar sameleis som fleirtalet forslaget, men meiner unntaksheimelen bør utvidast slik at ein kan leggje vekt på eit tidsubestemt svakt rekrutteringsgrunnlag.

Eit fleirtal av fylkesmennene støttar i hovudsak forslaget. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag uttaler:

«Fylkesmannen støtter kravet til minimum antall elever. Erfaringsvis vil skoler med få elever ikke ha økonomi til å ansette personell som fyller lovens kompetansekrav. Vi mener at en skole også trenger å ha et visst antall elever for å kunne oppfylle formålene med loven, jf. § 1-1 i forslaget.»

Fylkesmannen i Østfold har same oppfatning, men legg til:

«Tilbud innen videregående opplæring for særløp og småfag bør kunne få dispensasjon fra minimumskravet på 20 elever.»

Fylkesmannen i Finnmark uttaler til forslaget at

«Et minimums elevtall på 20 synes å være for høyt sett ut fra vårt fylkes bosettingsmønster og struktur.»

Eit klart fleirtal av dei kommunane som har uttalt seg om forslaget, er positive. Mellom desse er Kristiansand kommune , som uttaler at kommunen støttar forslaget av omsyn til det faglege og sosiale utbyttet for elevane. Råde kommune har same oppfatning, og uttaler:

«Av hensyn til at elevene skal oppleve et visst læringsfellesskap og et sosialt elevfellesskap, at lærerne skal oppleve et faglig miljø og at øvrige ressurser skal utnyttes på en best mulig måte, støttes forslaget om at det som hovedregel ikke gis tilskudd til skoler som har færre enn 20 elever tre år på rad, men at det kan være behov for en smal unntakshjemmel i de tilfelle det kan dokumenteres eller sannsynliggjøres at skolen innen rimelig tid vil kunne oppfylle kravet om 20 elever.»

Friskoleorganisasjonane og dei friskolane som uttaler seg, er i hovudsak negative til forslaget. Fleire skolar påpeiker at minimumskravet til elevtal på 20 kan gjere det vanskeleg å opprette og drive friskolar i grisgrendte strøk.

Hop vidaregåande skole uttaler:

«Denne paragrafen vil gjøre det vanskeligere å starte opp med nye skoler i utkantstrøk. En slik paragraf kan gjøre at de fleste søknadene om nye skoler kommer fra byer eller større tettbebyggelser. Dette ser vi på som en ulempe for distriktene.»

Ein annan skole, Luna friskole , påpeiker at dersom det ikkje blir mogleg å halde oppe ein skole i distriktet, kan det påverke busetjingsmønsteret på lengre sikt.

At det ikkje vil vere høve til å drive små, private skolar i distriktet, svekkjer foreldreretten, hevdar Dalane kristne skole, Jærtun Lutherske Friskole og Sandnes Lutherske Grunnskole. Dalane kristne skole meiner at

«[...] det bør være en nasjonal standard på dette, uavhengig av om skolene er offentlige eller frittstående – slik at det blir likebehandling.»

Jærtun Lutherske Friskole uttaler også at minstekravet om 20 elevar ikkje kan overstyre retten til friskoledrift.

Andre tek opp omsynet til like valmoglegheiter som foreldre bør ha uansett bustad. Heimly Kristne Grunnskole skriv mellom anna:

«Foreldre i små lokalsamfunn må ha de samme muligheter og retter til å starte og drive friskoler som foreldre i byer og på store tettsteder.»

Kristne Friskolers Forbund (KFF) uttaler:

«[Forslaget] rammer de fleste av utenlandsskolene eid av misjonen, men også flere andre skoler. Vi mener hensynet til likebehandling mellom offentlige og frittstående skoler tilsier at man ikke kan innføre en nedre elevtallsgrense i friskoler når tilsvarende grense ikke finnes i offentlige skoler.

Vi støtter ikke at staten skal regulere en minstegrense. Foreldre er gitt et stort ansvar når det gjelder barns opplæring, og hvis foreldrene mener det er forsvarlig med en liten skole, bør ikke staten overprøve foreldrenes vurdering her dersom skolen ellers driver lovlig.»

Fleire skolar, Brandal Friskulelag, Bjørkedal Nærskule, Danielsen Ungdomsskole Bergen og Bjørkely skole , seier klart ifrå om at dei ikkje ønskjer noko minimumskrav til elevtal.

Fleire av friskolane og friskoleorganisasjonane meiner at grensa bør setjast lågare enn 20. Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) uttaler seg slik om forslaget:

«NFFL mener at ulike argumenter kan brukes i forhold til minstetallet for å opprettholde statlig godkjenning. Ut fra prinsippet om et ønsket aktivt eierskap mener vi det bør være fullt forsvarlig, både pedagogisk og økonomisk, å ha et minstetall på 15 elever. Et så lavt tall vil også være viktig for at lokalsamfunn og små yrkesfaglige miljøer skal kunne overleve i en vanskelig tid.»

Ei anna innvending som er reist, tek opp omsynet til dei allereie eksisterande skolane. Luna friskole uttaler at denne typen skolar bør vere unnatekne frå kravet om minimumstal på 20 elevar.

Norske Utenlandsskolers Forening har forståing for bakgrunnen for forslaget når det gjeld skolar lokaliserte i Noreg. For norske skolar i utlandet har foreininga ei anna oppfatning, og uttaler:

«Vi vil imidlertid påpeke at det kan være andre og mer tungtveiende grunner til at en bør gi norsk skoletilbud i utlandet, selv om elevtallet er lavere enn 20 ved oppstart. Hvis denne bestemmelsen hadde eksistert tidligere, ville neppe noen av de norske skolene i utlandet ha blitt godkjent, idet det tar en stund før en skole får etablert seg.»

Fleire friskolar, mellom desse Hop videregående skole, Bjerkely skole, Moe skole, Den norske skole Costa Blanca og Ryenberget skole , har eit liknande syn på problematikken for skolar i startsfasen.

Handverksskolen uttrykkjer i fråsegna bekymring for den innverknad forslaget vil ha på små skolar som tilbyr verneverdige fag som ikkje blir tilbodne i den offentlege skolen. Til mangelen på andre alternativ i den offentlige skolen uttaler skolen:

«Vi har forståelse for at det er vanskelig fordi elevtilfanget er lavt, det er kostbare linjer å drive og vanskelig å skaffe læreplass etter skolen. Nettopp derfor er det så viktig at vi har en friskolelov som gjør det mulig å ta vare på de små håndverksfagene.»

Omsynet til små og verneverdige fag er også teke opp av Folkekulturforbundet, som skriv at dersom kravet til elevtal blir halde oppe, blir Handverkskolen på Hjerleid, og andre framtidige skolar av same karakter, tvinga til å utvide tilbodet til å gjelde andre fag. Og skolen legg til:

«Det er ikke vårt ønske å konkurrere med den offentlige videregående skolen. Vi ønsker at private skoler skal være et supplement, og gjerne på fagområder der det offentlige av en eller annen grunn ikke viderefører tilbudene».

Folkekulturforbundet ber derfor KD om å vurdere unntak for dei små og verneverdige faga.

Utdanningsforbundet uttaler at regelen om at private skolar må ha minst 20 elevar, bør ha ein romsleg unntaksheimel:

«Det må vere mogleg å gjere unntak frå kravet om minste elevtal ut frå vurderingar som til dømes skulens eigen situasjon, avstand til næraste skule og skuletilbodet og samfunnstilhøva elles i den kommunen eller det landet skulen ligg.

Det skal være ein smal unntaksheimel slik at departementet i heilt spesielle tilfellet kan fatte vedtak om unntak frå hovudregelen dersom kravet verkar urimeleg.»

Forslaget om minstekrav til elevtal er ikkje kommentert av universiteta og høgskolane. Unntaket er Norsk Lærerakademi, som går imot at staten skal regulere ei minstegrense om elevtal. Det uttaler:

«Foreldre er gitt et stort ansvar når det gjelder barns opplæring, og hvis foreldrene mener det er forsvarlig med en liten skole, bør ikke staten overprøve foreldrenes vurdering her dersom skolen ellers driver lovlig.»

10.4.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet viser til forslaget i høringsbrevet og foreslår at det blir lovfesta eit minimumskrav til elevtal i § 2-2. Fleire høringsinstansar har uttalt at eit lågare minimumstal enn 20 er ønskeleg. Departementet ser at ei grense på 15 elevar i hovudsak vil vareta den tungtvegande pedagogiske, økonomiske og administrative grunngivinga for forslaget. Departementet foreslår derfor at godkjenninga til skolar som har færre enn 15 elevar tre skoleår på rad, det vil seie ved alle elevteljingar i løpet av desse tre åra, som hovudregel fell bort.

Fleire høringsinstansar har påpeikt at forslaget særleg vil ramme norske skolar i utlandet. Departementet foreslår derfor at tilsvarande minimumskrav til elevtal for desse skolane blir sett til 10 elevar.

I samsvar med synet til fleire av høringsinstansane foreslår departementet at det i spesielle tilfelle kan gjere unntak frå hovudregelen om kravet til høvesvis 15 og 10 elever. Departementet vil presisere at forslaget inneber ein smal unntaksheimel, som kan nyttast i ein situasjon der kravet om minimum 15 og 10 elevar for å få halde fram med godkjenning etter lova står som urimeleg, for eksempel der ein skole kan dokumentere eller sannsynleggjere at han i løpet av et visst tidsrom igjen vil kunne oppfylle kravet. Unntaket vil derfor normalt vere tidsavgrensa.

I høringsfråsegner frå Handverksskolen og Folkekulturforbundet, og frå Fylkesmannen i Østfold og Oppland fylkeskommune blir det peikt på at forslaget vil ramme skolar som tilbyr små og verneverdige fag og andre små fag. Departementet ser at det for tilbydarar av små tradisjonelle handverksfag og andre små fag kan verke urimeleg å krevje eit minimumstal på 15 elevar. Departementet legg særleg vekt på at ein auke av elevtalet for å oppfylle minimumskriteriet ikkje vil vere formålstenleg for elevane, sidan yrkesmoglegheitene etter avslutta utdanning ofte er avgrensa til eit lite tal. Det kan derfor vere aktuelt med eit permanent unntak frå regelen for skolar som berre tilbyr små og verneverdige handverksfag og andre små fag, der minimumskravet til elevtal vil medføre at slike fag ikkje lenger blir tilbodne i Noreg.

Fleire høringsinstansar har påpeikt at eit minimumskrav til elevtal vil ramme fleire etablerte skolar, særleg i utlandet. Departementet er ikkje usamd i dette, men vil vise til at departementet sitt forslag for norske skolar i utlandet berre inneber eit krav om 10 elevar ved skolen og er grunngitt i tungtvegande pedagogiske, økonomiske og administrative omsyn, jf. grunngivinga for høringsforslaget, som er angitt i kapittel 10.4.2.

Departementet har merkt seg at eit fleirtal av høringsinstansane ikkje har merknader, eller i hovudtrekk støttar, forslaget. Departementet finn likevel grunn til å kommentere innvendingar frå somme av høringsinstansane særskilt.

Til fråsegna frå Kristne Friskolers Forbund (KFF) om forskjellsbehandling av offentlege og private skolar vil departementet uttale at kommunen og fylkeskommunen har ei lovpålagd plikt til å sørgje for at alle får oppfylt retten og plikta til grunnskoleopplæring og retten til vidaregåande opplæring, jf. opplæringslova §§ 13-1 og 13-3. Det er kommunane og fylkeskommunane som har ansvaret for den offentlege skolestrukturen, og som dermed avgjer kor små skolar det er formålstenleg og ønskeleg å drive ut frå den lokale busetnaden.

Slik departementet ser det, kan kommunale ordningar medverke til å styrkje verksemda ved små, offentlege skolar. Dette kan dreie seg om ambulerande lærarar, opplæring i kostnadskrevjande fag ved «storskolen», delvis internatdrift m.m. Når det gjeld dei administrative utgiftene staten har i samband med mellom anna statlege overføringar og tilsyn, spelar det inga eller lita rolle kor mange skolar den enkelte kommunen vel å drive. Når det gjeld skolar i privat eige som mottek lovheimla statstilskot, er dette annleis, og etter departementet si vurdering kan det vere formålstenleg med eit skilje mellom offentlege og private skolar som mottek lovheimla statstilskot i denne samanheng.

Fleire høringsinstansar meiner at forslaget vil ramme oppretting og drift av private skolar i utkantstrøk, som mellom anna er meint å erstatte nedlagde kommunale tilbod. Til dette vil departementet seie at det er kommunane som har ansvaret for den offentlege skolestrukturen. Departementet kan ikkje gi kommunane pålegg om korleis skolestrukturen i kommunane skal vere, og det er i utgangspunktet ikkje ønskeleg at staten skal halde liv i eit lokalt tilbod som vertskommunen ønskjer å leggje ned. Det kan heller ikkje vere eit statleg ansvar å sørgje for at private tilbod med statstilskot kan tilbydast foreldre som har busett seg i strøk der det ikkje er befolkningsgrunnlag for skole av ein viss storleik.

Departementet meiner at det også bør setjast ei nedre grense for elevtalet ved norske skolar i utlandet, jf. forslaget ovanfor om eit minimumskrav på 10 elevar. Det kan ikkje vere slik at det er eit statleg ansvar å sørgje for at norske private tilbod med statstilskot skal tilbydast foreldre som har valt å busetje seg i land der det ikkje er elevgrunnlag for forsvarleg drift av ein norsk skole i utlandet. Slik drift av små skolar i utlandet vil også i stor grad gjere det lovpålagde tilsynet departementet skal føre med at opplæringa blir gitt på tilfredsstillande måte, i samsvar med krava i lova, vanskeleg.

Til fråsegna frå Norske Utenlandsskolers Forening og innvendingar frå fleire skolar når det gjeld problematikken med elevtalet i etableringsfasen for skolar, vil departementet minne om at forslaget inneber eit krav om høvesvis minimum 15 og 10 elevar ved skolen. For mellom anna å leggje til rette for at nye skolar får den tida dei treng til å etablere tilboda sine med eit tilstrekkeleg elevtal, foreslår departementet at godkjenninga etter lova først fell bort dersom skolane ved alle elevteljingane over tre år har mindre enn 15 og 10 elevar. I dei tilfella da desse tre åra ikkje er tilstrekkeleg, og skolen kan dokumentere eller sannsynleggjere at han i løpet av eit visst tidsrom vil kunne oppfylle kravet om 15 eller 10 elevar, har departementet foreslått at det etter søknad kan gjerast vedtak om unntak frå hovudregelen. Departementet meiner treårsregelen og unntaksheimelen vil leggje til rette for at skolane har tilstrekkeleg tid til å etablere seg i startfasen.

Forslaget om minimumskrav til elevtal vil ikkje få konsekvensar for kapittel 6A-skolane, jf. at kapittel 6A er foreslått oppheva 1. juli 2010. Departementet viser elles til kapittel 9.4.

Når det gjeld merknader om at minstekravet til elevtal ikkje kan overstyre retten til drift av private skoletilbod og foreldreretten, viser departementet til utgreiinga om Noregs folkerettslege plikter i kapittel 4.

Departementet fremjar etter dette forslag til endringar i § 2-2 tredje ledd. Som følgje av dette forslaget blir det også fremja forslag om endring i § 6A-7. Elles viser departementet til lovutkastet og merknadene i kapittel 19.