11 Krav til læreplanar og elevvurdering

11.1 Gjeldande rett

I friskolelova er krava til innhald og vurdering regulerte i § 2-3. Av første ledd går det fram at

«Skolen skal drive verksemda si etter læreplanar godkjende av departementet. [...] Frittståande skolar skal anten følgje den læreplanen som gjeld for offentlege skolar, eller læreplanar som på annan måte sikrar elevane jamgod opplæring, jf. opplæringslova § 2-1 første ledd og § 3-4 første ledd. Elles har skolen sin undervisningsfridom.»

Kravet om at læreplanane skal vere godkjende av departementet og at læreplanane skal sikre elevane jamgod opplæring samanlikna med dei offentlege læreplanane, inneber mellom anna at departementet skal godkjenne kompetansemål og fag- og timefordeling.

Etter § 2-3 andre ledd har departementet heimel for å gi forskrift om elevvurdering, klage på vurdering, eksamen og dokumentasjon. Departementet har tilsvarande forskriftsheimlar etter opplæringslova. I tillegg har departementet etter opplæringslova §§ 2-3 tredje ledd og 3-4 første ledd heimel for å fastsetje læreplanar som skal gjelde for offentlege grunnskolar og for offentlege vidaregåande skolar. Departementet har ikkje heimel i friskolelova for å gi forskrift om nærmare krav til læreplanane.

Opplæringslova § 2-5 omhandlar målformer i grunnskolen. I samsvar med sjette ledd andre punktum i føresegna kan departementet gi forskrift om fritak frå opplæring i sidemålet for elevar som får særleg språkopplæring. Slik forskrift er gitt i forskrifta til opplæringslova § 1-11. Friskolelova inneheld ikkje nokon tilsvarande forskriftsheimel.

Innhald og vurdering i den offentlege vidaregåande opplæringa er omhandla i opplæringslova § 3-4. I første ledd i føresegna heiter det mellom anna:

«Departementet gir forskrifter om godskriving av tidlegare gjennomgådd opplæring eller praksis.»

Slik forskrift er gitt i forskrifta til opplæringslova § 1-12 første ledd. Departementet har ikkje heimel for å gi slik forskrift i samsvar med friskolelova.

Etter gjeldande forvaltningspraksis får den enkelte skolen godkjent eit maksimalt elevtal på det enkelte tilbodet. Skolane har i stor grad fått godkjent det elevtalet dei har søkt om.

11.2 Høringsforslaget frå departementet

Sitert frå høringsbrevet:

«Siden departementet ikke har hjemmel til forskriftsfeste konkrete krav til de læreplanene som godkjennes etter friskoleloven, vil godkjenningen av den enkelte skoles læreplan bero på en tolkning av kravet om «jamgod opplæring». Dette gir lite forutberegnlighet for skolene, lite informasjon til allmennheten og det kan oppstå utilsiktede forskjeller. Departementet foreslår derfor at § 2-3 endres, slik at departementet får hjemmel til å fastsette nærmere krav til læreplanene i forskrift, det vil si at hovedtrekkende i gjeldende praksis blir kodifisert i forskrift. I en slik forskrift kan det for eksempel fastsettes at alle private skoler skal gi opplæring i samsvar med den generelle delen av Læreplanverket for Kunnskapsløftet, at de norske skolene i utlandet skal følge den læreplanen som gjelder for offentlige skoler i Norge [ ], og at de internasjonale skolene skal følge en internasjonal læreplan, [...].

I høringsbrev av 19. januar 2006 om forslag til forskrift til friskoleloven skriver Utdanningsdirektoratet bl.a. følgende:

«På enkelte område manglar direktoratet heimel i friskolelova for å kunne regulere på tilsvarande måte som i forslaget til endringar i forskrift til opplæringslova.

Direktoratet manglar mellom anna heimel for å kunne gi elevar i grunnskolen fritak også frå opplæring i sidemål ettersom forskriftsheimelen berre dekkjer vurdering, jf. friskolelova § 2-3 siste ledd. Sjå elles § 1-10 i forslaget til endringar i forskrift til opplæringslova.

Direktoratet manglar òg heimel for fritak frå opplæring i fag i vidaregåande opplæring som foreslått i § 1-11 i forslaget til endringar i forskrift til opplæringslova.

Kunnskapsdepartementet vil sjå nærmare på dette i samband med det kommande lovarbeidet, dvs. dei lovforslaga som skal sendast på høyring hausten 2006.»

Slik departementet ser det har det aldri vært meningen at det skulle være forskjeller mellom opplæringsloven og friskoleloven på dette området. Etter departementets vurdering er det rimelig at elever som får særskilt språkopplæring i offentlige grunnskoler og private grunnskoler med rett til statstilskudd likebehandles når det gjelder fritak for kravet om opplæring i norsk sidemål. Når det gjelder videregående skoler, vil departementet særlig peke på at de skolene som har læreplaner som er godkjent etter friskoleloven § 2-3 allerede har myndighet til å gi standpunktskarakterer og skrive ut vitnemål og kompetansebevis, jf. kapittel 4 i forskrift til friskoleloven. Det er derfor naturlig at departementet også kan gi forskrift om godskriving av tidligere gjennomført videregående opplæring eller praksis med hjemmel i privatskoleloven.

Departementet foreslår derfor at det gis tilsvarende forskriftshjemler i friskoleloven § 2-3. I tillegg foreslår departementet en forskriftshjemmel som gjør det mulig for daglig leder å gi fritak fra den praktiske delen av faget kroppsøving. Slik forskrift er gitt i forskrift til opplæringsloven § 1-12 annet ledd.

Det har fra enkelte hold vært stilt spørsmål ved forvaltnings adgang etter friskoleloven til å fastsette et maksimalt antall godkjente elever på det enkelte tilbud. Departementet godkjenner læreplaner for det enkelte trinn og utdanningsprogram, og etter vårt syn er det naturlig at elevtallet på de enkelte trinn og utdanningsprogram fastsettes samtidig. Dette gir særlig fylkeskommunene en rimelig grad av forutberegnlighet med hensyn til dimensjonering av eget tilbud, herunder planleggingen av behovet for læreplasser. Departementet foreslår derfor at det lovfestes i privatskoleloven §§ 2-3 og 6A-2 at departementet i forbindelse med godkjenningen av læreplaner skal fastsette hva slags tilbud skolen kan gi og et maksimalt elevtall på det enkelte tilbudet. For øvrig foreslås det ingen endringer i § 2-3.»

11.3 Synspunkt frå høringsinstansane

Eit klart fleirtal av dei kommunane, fylkeskommunane, fylkesmennene og organisasjonane som har gitt høringsfråsegn, støttar eller har ingen kommentarar til forslaga.

Blant dei som har uttalt seg om forslaget om at departementet får heimel for å fastsetje nærmare krav til læreplanane i forskrift, er Norsk Montessoriforbund , som uttaler:

«Privatskoler skal drive sin virksomhet etter læreplaner som sikrer elevene jamgod opplæring. Begrepet jamgod opplæring er i utgangspunktet en grei formulering, men praksis viser at begrepet trenger en nærmere presisering. Jamgod opplæring blir i dag tolket og praktisert som nærmere lik opplæring enn alternativ opplæring. Det er viktig at loven fastslår retten til alternativ opplæring uten at dette i praksis knyttes opp til å være lik den offentlige læreplanen.»

Også Kristne Friskolers Forbund (KFF) og mange skolar har kommentert forvaltningspraksisen til Utdanningsdirektoratet når det gjeld godkjenning av læreplanar. Sandnes Lutherske Grunnskole og Dalane kristne skole uttaler i ei felles høringsfråsegn at

«Det må presiseres i forskrift eller lignende at jevngod ikke betyr identisk – slik vi opplever at Utdanningsdirektoratet forvaltningspraksis tolker begrepet. Vi mener at jevngod må forstås som tilsvarende eller likeverdig, og ser gjerne at begrepet erstattes med et av disse ordene.

Vi foreslår også at det lovfestes en rett for friskoler på religiøst grunnlag å øke timetallet i hele eller deler av KRL-faget med inntil 25 % (jfr. «25 %-regelen») på bekostning av andre fag i skolen når dette begrunnes med skolens utvidede, religiøse målsetting.»

Katolske skoler i Norge uttaler:

«Friskolene må, forutsatt akseptert kvalitet og omfang av opplæringstilbudet, få anledning til å utvikle sin egenart gjennom læreplaner som kan avvike fra offentlige fagplaner og til minst den samme frihet til å organisere undervisningen som det nå er åpnet for i kommunale skoler. Det kanskje viktigste middel til å utvikle en skoles egenart, er retten til selv å tilsette skolens lærere og eventuelt å stille tilleggskrav til disse utover det som er tilfellet i en kommunal skole.»

Eit klart fleirtal av fylkeskommunane støttar forslaget om å lovfeste at departementet i samband med godkjenninga av læreplanar skal fastsetje kva slags tilbod skolen kan gi, og eit maksimalt elevtal på det enkelte tilbodet. Buskerud fylkeskommune uttaler at det

«[...] er av vesentlig betydning for fylkeskommunen som har et overordnet ansvar for å skaffe læreplasser og eventuelt gi elevene plass i den offentlige skolen for å fullføre et utdanningsløp i skole. Det skaper en nødvendig forutsigbarhet for fylkeskommunen også i arbeidet med å dimensjonere skoletilbudet.»

Blant dei som er negative til dette forslaget, er Norske Fag- og Friskolers Landsforbund (NFFL) , Kristne Friskolers Forbund (KFF) og fleire av dei vidaregåande skolane. NFFL uttaler såleis:

«NFFL er ikke enig i at en skolegodkjenning også skal innebære en detaljert fastsetting av elevtallet på årstrinn. Vi mener det vil være langt bedre med en godkjenning knyttet til utdanningsprogram, som en rammegodkjenning. Antallet elever pr. årstrinn og klasse/gruppe bør skolen kunne stå fritt til å organisere. Forholdet til fylkeskommunens ansvar for lærlingeplanleggingen er ikke et argument i denne sammenheng. NFFL har ment, og mener fortsatt, at det bør komme en bestemmelse i loven som pålegger godkjente private videregående skoler å samarbeide med fylkeskommunen om rekruttering av lærlingeplasser innenfor de utdanningsprogrammene skolen er godkjent for.»

11.4 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet vil innleiingsvis presisere at gjeldande krav om «jamgod opplæring» i § 2-3 ikkje inneber eit krav om at skolane skal ha læreplanar som er identiske med dei som blir brukte i den offentlege skolen. Departementet viser til at skolane, avhengig av grunnlag, kan velje mellom å følgje dei læreplanane som gjeld for den offentlege skolen og læreplanar som på annan måte sikrar elevane jamgod opplæring. Departementet viser her til kapittel 4.3.4 i Ot.prp. nr. 33 (2002–2003) Om friskolelova , der det mellom anna går fram at

«Det avgjerande må vere om opplæringa i art og nivå vesentleg svarer til dei kunnskapar og den dugleik som den offentlege grunnskolen skal formidle. Poenget er at elevane skal få ei utdanning som gir eit minst like godt grunnlag for forståing og for vidare valfridom i forhold til seinare utdanning og yrkesval, og som dessutan gjer ein overgang frå eit skoleslag til eit anna uproblematisk. Opplæringa skal med andre ord kvalitativt kunne samanliknast med den offentlege læreplanen.

Etter departementet sitt syn vil omgrep som «tilsvarande», «likeverdig» og «jamgod» vere dekkjande for eit slikt innhald. Departementet ser likevel faren for at uttrykket «tilsvarande» kan bli tolka som «identisk», noko som ikkje er meininga. Etter departementet sitt syn kan ordet «likeverdig» gi assosiasjonar også til andre verdiar enn kvalitet. Departementet vil på denne bakgrunnen foreslå å bruke omgrepet «jamgod», fordi dette omgrepet er best eigna til å beskrive kvalitetskravet.»

Departementet har ikkje heimel for å forskriftsfeste krav til dei læreplanane som blir godkjende etter § 2-3 første ledd. Dette inneber at godkjenninga av læreplanen for den enkelte skolen vil avhenge av ei tolking av kravet «jamgod opplæring». Dette gjer avgjerda lite føreseieleg for skolane, gir lite informasjon til allmenta, og det kan oppstå utilsikta forskjellar. Departementet foreslår derfor at § 2-3 andre ledd blir endra slik at departementet får heimel for å fastsetje nærmare krav til læreplanane i forskrift, for eksempel at skolane skal gi opplæring i samsvar med den generelle delen av Læreplanverket for Kunnskapsløftet, at dei norske skolane i utlandet skal følgje den læreplanen som gjeld for offentlege skolar i Noreg, sjå kapittel 8.2.4, og at dei internasjonale skolane skal følgje ein internasjonal læreplan, sjå kapittel 8.2.6. Departementet vil understreke at ei eventuell forskrift sjølvsagt må liggje innanfor rammene av lova, for eksempel §§ 1-1 og 2-3.

Etter departementet si vurdering er det rimeleg at elevar som får særskild språkopplæring i offentlege grunnskolar og private grunnskolar med rett til statstilskot, blir likebehandla når det gjeld fritak frå kravet om opplæring i norsk sidemål. Det har aldri vore meininga at det skulle vere forskjellar mellom opplæringslova og friskolelova (foreslått endra til privatskolelova) på dette området. Departementet foreslår derfor at § 2-3 andre ledd blir endra slik at departementet får heimel for å gi forskrift om fritak frå opplæring i sidemål for elevar i grunnskolen som får særleg språkopplæring, for eksempel særskild språkopplæring for elevar frå språklige minoritetar etter § 3-5, eller opplæring i samisk.

Departementet foreslår at § 2-3 andre ledd også blir endra slik at departementet får heimel til å gi forskrift om godskriving av tidlegare gjennomgådd opplæring eller praksis. Departementet viser til at dei vidaregåande skolane som har læreplanar som er godkjende etter § 2-3, allereie har mynde til å gi standpunktkarakterar og å skrive ut vitnemål og kompetansebevis, jf. kapittel 4 i forskrifta til friskolelova. I tillegg foreslår departementet ein forskriftsheimel som gjer det mogleg for dagleg leiar å gi fritak frå den praktiske delen av faget kroppsøving. For den offentlege vidaregåande opplæringa er det gitt slik forskrift, jf. forskrifta til opplæringslova § 1-12 andre ledd.

Frå enkelte hald har det vore stilt spørsmål ved forvaltningspraksisen når det gjeld fastsetjing av maksimalt tal godkjende elevar på det enkelte tilbodet. Departementet godkjenner læreplanar for grunnskolen og på det enkelte programområdet eller kurset i vidaregåande opplæring. Etter departementet si vurdering er det naturleg at det maksimale elevtalet skolen kan ta inn på det enkelte programområdet eller kurset, blir fastsett samtidig. Dette gjer, særleg for fylkeskommunane, dimensjoneringa av eigne tilbod, under dette planlegginga av behovet for læreplassar, i rimeleg grad føreberekneleg. Departementet ser også at skolane har behov for ein viss fleksibilitet på dette området. Etter departementet si vurdering kan dette løysast ved at skolane søkjer om godkjenning av eit noko høgare elevtal enn det dei reknar med å ha til vanleg. Dette vil likevel gjere det meir føreberekneleg for fylkeskommunane enn om skolen fekk godkjent eit maksimalt elevtal for heile skolen eller utdanningsprogrammet. Når det gjeld grunnskoleopplæring, meiner departementet at det er tilstrekkeleg å fastsetje eit maksimalt elevtal for grunnskoletrinnet.

I samsvar med forslaget i høringsbrevet legg departementet etter dette fram forslag om at det blir lovfesta i §§ 2-3 første ledd femte punktum og 6A-2 første ledd femte punktum at departementet i samband med godkjenninga av læreplanar skal fastsetje kva slags tilbod skolen kan gi, og eit maksimalt elevtal på det enkelte tilbodet.

Elles viser departementet til § 2-3 og 6A-2 i lovutkastet og merknadene i kapittel 19.