2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Innledning
Konvensjonen om nordisk arrestordre er en videreutvikling av det nordiske lovsamarbeidet som førte til likelydende nordiske utleveringslover, jf. for Norges del den nordiske utleveringsloven. Konvensjonen bygger også på den europeiske unions råds rammebeslutning 13. juni 2002 om den europeiske arrestordre om prosedyrene for overlevering mellom medlemsstatene (2002/584/RIA) (heretter omtalt som rammebeslutningen eller den europeiske arrestordre).
Rammebeslutningen har fra 1. januar 2004 erstattet tidligere avtaler om utlevering av lovbrytere mellom EU-statene, og representerer et systemskifte i forhold til det tradisjonelle utleveringssystemet. Rammebeslutningen bygger på prinsippet om gjensidig anerkjennelse, som innebærer at en rettslig avgjørelse i en medlemsstat skal kunne gjennomføres i en annen medlemsstat. Den etablerer et enklere og mer effektivt system for overlevering av lovbrytere mellom statene enn det tradisjonelle utleveringssystemet. Klassiske grunner for å nekte utlevering, blant annet forbud mot å utlevere egne statsborgere og krav om at forholdet skal være straffbart også i den staten som er bedt om å utlevere en person, er helt eller delvis avskaffet. Vel så viktig for å oppnå et mer effektivt system er at rammebeslutningen etablerer en annen prosess enn i de tradisjonelle utleveringsavtalene. Denne nye prosessen, som synes å være inspirert av den nåværende nordiske utleveringsordningen, bygger på direkte kommunikasjon mellom statenes domstoler/påtalemyndigheter. Sentralmyndighetene (justisdepartementene) skal i følge rammebeslutningen ikke lenger fatte beslutninger i slike saker, og enkeltsaker skal ikke lenger opp på politisk nivå. Som hovedregel plikter medlemsstatene å etterkomme en europeisk arrestordre. Rammebeslutningen har ført til at overlevering for straffbare forhold mellom EU-statene i dag skjer i større utstrekning og betydelig raskere enn tidligere.
Danmark, Finland og Sverige har siden 2002 vært tilsluttet den europeiske arrestordre. På denne bakgrunn ble det på det nordiske justisministermøtet på Svalbard 25. juni 2002 besluttet at de nordiske uniforme lovene om utlevering av lovbrytere skulle revideres i lys av rammebeslutningen. Konvensjonen om nordisk arrestordre ble vedtatt på det nordiske justisministermøtet i Skagen 21. juni 2005, og undertegnet i København 15. desember 2005.
Den nordiske arrestordre går på flere punkter lenger i et forenklet system enn den europeiske arrestordre. Bl.a. er det færre valgfrie grunner til å avslå en arrestordre, og det gjelder kortere frister for å treffe en avgjørelse om overlevering.
2.2 Konvensjonens innhold
Konvensjonen pålegger de nordiske statene å avskaffe det nåværende fakultative utleveringssystemet, og å innføre et overleveringssystem basert på gjensidig anerkjennelse. Begrepet «utlevering» er byttet ut med «overlevering» for å markere et systemskifte.
Konvensjonen er inndelt i 5 kapitler. Kapittel 1 omhandler alminnelige prinsipper, kapittel 2 omhandler prosedyrer for overlevering, kapittel 3 regulerer virkninger av overleveringen, kapittel 4 har særregler for overlevering til og fra Island, og kapittel 5 har avsluttende bestemmelser.
Fortalen uttrykker en felles målsetting om å innføre en smidigere lovgivning på området, og derfor erstatte det nåværende utleveringssystemet med en ordning basert på en nordisk arrestordre. Konvensjonen bygger på prinsippene om frihet, demokrati og respekt for menneskerettighetene og er basert på en høy grad av tillit mellom de nordiske statene.
Artikkel 1 definerer og oppstiller plikten til å iverksette en nordisk arrestordre. En nordisk arrestordre er en judisiell avgjørelse truffet av en nordisk stat med det formål at en annen nordisk stat pågriper en etterlyst person med tanke på strafforfølgning eller fullbyrding av en frihetsstraff, og overleverer ham til den nordiske staten som ber om det.
Artikkel 2 regulerer anvendelsesområdet for konvensjonen. En nordisk arrestordre kan utstedes for strafforfølgning så lenge lovbruddet kan straffes med frihetsstraff, eller for fullbyrding av en dom når det er idømt frihetsstraff.
Artikkel 3 omhandler utpeking av kompetente myndigheter og sentralmyndighet. Det er opp til den enkelte konvensjonspart å definere hvilke myndigheter som skal ha kompetanse etter loven, samt om de ønsker å utpeke en sentralmyndighet.
Artikkel 4 oppstiller tre obligatoriske grunner til å avslå å etterkomme en nordisk arrestordre. Dersom lovbruddet er omfattet av amnesti i den iverksettende stat, dersom den ettersøkte er under den kriminelle lavalder, eller dersom den ettersøkte er endelig dømt eller frifunnet for de samme handlinger, skal en nordisk arrestordre ikke etterkommes.
Etter artikkel 5 kan en arrestordre avslås dersom den ettersøkte allerede er under rettsforfølgning for det samme forholdet i den staten vedkommende kreves overlevert fra, eller dersom forholdet er begått på den iverksettende stats territorium og forholdet ikke utgjør en lovovertredelse der. Videre kan overlevering nektes dersom den ettersøkte er endelig dømt eller frifunnet for det samme forholdet i en stat utenfor EU og Norden, eller dersom de rettshåndhevende myndigheter i den iverksettende stat har besluttet å ikke innlede rettsforfølgning, bringe den til opphør, eller det i en annen nordisk stat foreligger en avgjørelse som stenger for videre rettsforfølgning. Hvis den nordiske arrestordren er utstedt med henblikk på fullbyrdelse av straff eller annen frihetsberøvende reaksjon, og den ettersøkte oppholder seg i, er statsborger av, eller er bosatt i den iverksettende stat, kan en arrestordre avslås dersom den iverksettende stat selv påtar seg å fullbyrde dommen.
Artikkel 6 fastslår at dersom det er tale om overlevering til strafforfølgning av en statsborger av den iverksettende stat, kan overlevering skje på betingelse av at vedkommende returneres til den iverksettende stat etter endt strafforfølgning for å sone der.
Artikkel 7 fastlegger innholdet i og formen av en nordisk arrestordre. En arrestordre skal innholde opplysninger om den ettersøktes identitet og nasjonalitet, opplysninger om den myndighet som har utstedt arrestordren, angivelse av grunnlaget for arrestordren, angivelse av det straffbare forholdet samt gjerningsbeskrivelsen. Ved overlevering til straffullbyrding skal det opplyses hvilken straff vedkommende er blitt idømt. Som vedlegg til konvensjonen følger det et skjema som inneholder de opplysninger som fremgår av artikkel 7. Dette skal fylles ut av kompetent myndighet, og utgjør en nordisk arrestordre.
Artikkel 8 regulerer hvordan en nordisk arrestordre skal settes frem. Den utstedende myndighet kan enten sende arrestordren til den kompetente myndighet i den iverksettende stat eller registrere den ettersøkte i Schengen informasjonssystem (SIS).
Artikkel 9 regulerer den ettersøktes rettigheter. Når den ettersøkte pågripes, skal han eller hun informeres om den nordiske arrestordren og dens innhold, samt om muligheten til å samtykke til overlevering. Vedkommende har også krav på juridisk bistand og tolk i samsvar med nasjonale regler.
Artikkel 10 regulerer varetektsfengsling i påvente av en beslutning om overlevering av den ettersøkte. Varetektsfengsling og evt. andre tvangsmidler kan anvendes i samsvar med nasjonale regler.
Artikkel 11 omhandler mulighetene for å gi samtykke til overlevering, samt samtykke til rettsforfølgning for andre straffbare forhold begått før overlevering (spesialitetsprinsippet). Hva som skal til for at et samtykke er gyldig, og i hvilken grad det kan kalles tilbake, reguleres av nasjonal rett, men konvensjonsstatene påtar seg å sikre at samtykket blir innhentet slik at det framgår at det er avgitt frivillig og med full kjennskap til følgene.
Artikkel 12 fastslår at den ettersøkte har rett til å uttale seg om en nordisk arrestordre dersom vedkommende ikke samtykker til overleveringen.
Artikkel 13 gir den iverksettende myndighet mulighet til å innhente supplerende opplysninger fra den utstedende myndighet ved behov. Videre fastslår bestemmelsen at avgjørelsen om overlevering skal treffes innen de frister og på de betingelser som framgår av konvensjonen.
Artikkel 14 regulerer frister og prosedyrer i forbindelse med en avgjørelse om iverksetting av en nordisk arrestordre. Dersom den ettersøkte samtykker til overlevering, skal avgjørelse treffes senest tre dager etter at samtykke er gitt. I andre tilfeller bør endelig avgjørelse være truffet senest 30 dager etter pågripelse. Dersom fristene ikke overholdes, skal dette straks meddeles den utstedende myndighet. Alle avslag på en arrestordre skal begrunnes.
Artikkel 15 oppstiller retningslinjer for hvordan en avgjørelse skal treffes i tilfeller der flere stater ønsker den samme personen overlevert eller utlevert. I disse tilfellene er det opp til den kompetente myndighet å avgjøre hvilken arrestordre/utleveringsbegjæring som skal etterkommes.
Artikkel 16 gir særregler dersom den ettersøkte innehar privilegier eller immunitet. I disse tilfellene skal den kompetente myndighet sørge for at det anmodes om at immuniteten eller privilegiet oppheves. Fristene etter artikkel 14 begynner ikke å løpe før immuniteten eller privilegiet er opphevet.
Artikkel 17 fastslår at dersom den ettersøkte er overlevert eller utlevert til den iverksettende stat fra et EU-medlemsstat eller en tredjestat, må den iverksettende myndighet respektere eventuelle forbud mot videreoverlevering, og eventuelt søke å innhente samtykke til videreoverlevering.
Artikkel 18 pålegger den iverksettende myndighet å underrette den utstedende myndighet straks om avgjørelsen.
Artikkel 19 oppstiller frister for overlevering av den ettersøkte etter at endelig avgjørelse om fullbyrding er truffet. Overlevering skal skje på en avtalt dato senest fem dager etter at endelig avgjørelse om å iverksette en arrestordre er truffet. Det er mulig å forlenge fristen dersom det foreligger særlige omstendigheter.
Artikkel 20 regulerer utsatt eller betinget overlevering i tilfeller der vedkommende er under rettsforfølgning eller soner en dom i den iverksettende stat for et annet straffbart forhold enn det han eller hun kreves overlevert for. De iverksettende myndigheter har mulighet til å utsette iverksettelsen til rettsforfølgningen er avsluttet eller soning er fullført. I stedet for å utsette overleveringen kan den ettersøkte overleveres midlertidig.
Etter artikkel 21 er det ikke nødvendig å søke om tillatelse for transitt av en person som skal overleveres fra en nordisk stat til en annen.
Artikkel 22 gir nærmere regler for varetektsfradrag. Varetekt som er utholdt i den iverksettende stat i forbindelse med overleveringen, skal komme til fradrag i straffen.
Artikkel 23 regulerer rettsforfølgning for andre lovovertredelser som er begått forut for overleveringen (spesialitetsprinsippet). Hovedregelen er at en person kan strafforfølges for slike forbrytelser.
Artikkel 24 oppstiller regler for videreoverlevering eller videreutlevering for lovovertredelser begått forut for overleveringen. Også i disse tilfellene er hovedregelen at videreoverlevering eller videreutlevering kan skje.
Artikkel 25 gir regler om beslag og overlevering av gjenstander. Den iverksettende myndighet skal sørge for at det i samsvar med den nasjonale lovgivning blir beslaglagt og overlevert gjenstander som er påkrevd som bevis eller som den ettersøkte har ervervet som en følge av lovovertredelsen.
Artikkel 26 og 27 fastsetter særregler for overlevering til og fra Island. Etter artikkel 26 kan islandske myndigheter avslå en arrestordre dersom den som kreves overlevert, er islandsk statsborger. De andre nordiske stater kan på samme måte avslå en arrestordre fra Island dersom den gjelder egen statsborger. Etter artikkel 26 kan en arrestordre mellom Island og en annen nordisk stat avslås dersom forholdet anses som en politisk forbrytelse.
Artikkel 28 regulerer forholdet til andre internasjonale forpliktelser. Det slås fast at statene står fritt til å inngå andre bilaterale og multilaterale avtaler så lenge disse ikke påvirker forbindelsene til nordiske stater som ikke er part i disse. Konvensjonen berører heller ikke allerede inngåtte avtaler.
Artikkel 29 har bestemmelser om undertegning og ikrafttredelse. En stat kan slutte seg til konvensjon ved undertegning med eller uten forbehold om etterfølgende ratifikasjon eller godkjennelse. Konvensjonen vil tre i kraft tre måneder etter at samtlige nordiske stater har gitt sitt samtykke til å være bundet av konvensjonen. Konvensjonen trer likevel først i kraft for Grønland og Færøyene tre måneder etter at det danske justisdepartementet har meddelt det danske utenriksdepartementet og de øvrige staters justisdepartementer at konvensjonen skal ha gyldighet for Grønland og/eller Færøyene. Konvensjonen åpner for midlertidig anvendelse mellom de stater som har ratifisert avtalen.
2.3 Høringen
Justisdepartementet sendte 4. september 2006 på høring forslag til lov om pågripelse og overlevering mellom de nordiske stater (lov om nordisk arrestordre) til følgende adressater med frist for å uttale seg 15. desember 2006:
Departementene
Høyesterett
Lagmannsrettene
Bergen tingrett
Glåmdal tingrett
Halden tingrett
Kristiansand tingrett
Nord-Troms tingrett
Nord-Østerdal tingrett
Ofoten tingrett
Oslo tingrett
Rana tingrett
Sis-Finnmárkku diggegoddi/Indre Finnmark tingrett
Trondheim tingrett
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Statsadvokatembetene
ØKOKRIM
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Sametinget
Sivilombudsmannen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Akademikerne
Amnesty International Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Det kriminalitetsforebyggende råd (KRÅD)
Forsvarergruppen av 1977
Kompetanseutvalget for dommere
Landsorganisasjonen i Norge
NGO-forum for menneskerettigheter
Norges Juristforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiembetsmennenes landsforbund
Politiets Fellesforbund
Rettspolitisk forening
Statsadvokatenes forening
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Følgende instanser har uttalt seg:
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Administrasjonsdepartementet
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Utenriksdepartementet
Finansdepartementet
Høyesterett
Borgarting lagmannsrett
Glåmdal tingrett
Oslo tingrett
Trondheim tingrett
Domstoladministrasjonen
Riksadvokaten
Det nasjonale statsadvokatembete
Oslo statsadvokatembeter
ØKOKRIM
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Landsorganisasjonen i Norge
Næringslivets Hovedorganisasjon
Politiets Fellesforbund
Av disse har følgende instanser hatt realitetsmerknader til forslaget:
Domstoladministrasjonen
Det nasjonale statsadvokatembetet
Oslo Statsadvokatembeter
Politidirektoratet
Politiets fellesforbund
Riksadvokaten
Trondheim Tingrett
ØKOKRIM
Samtlige var positive til at det nåværende utleveringssystemet erstattes med overlevering på bakgrunn av en nordisk arrestordre. Det redegjøres nærmere for høringsinstansenes merknader under de aktuelle punktene.
Forslaget til endring i utleveringsloven § 18 andre ledd ble ikke sendt på høring. Forslaget er en ren tekniske tilpasning og høring anses åpenbart unødvendig.